Datasets:

HeTree
/

MevakerConcTree

Dataset card Data Studio Files Files and versions Community

Split (1)

train · 43k rows

tree stringlengths 23 107k ⌀	conc stringlengths 71 2.77k ⌀	doc_id int64 0 1.11k
המועצה להשכלה גבוהה . היבטים כספיים בפעילות המוסדות להשכלה גבוהה .על ות"ת לפעול על פי החלטתה, החלטת הייעול מאוגוסט 2018 , ולבצע את ביקורות .העומק בדגש על מוסדות שהיא מצאה שיש חשש בנוגע לאיתנותם הפיננסית - המוסדות .ה"אדומים". עליה גם להציג לפני אג"ת את ממצאי הביקורות שביצעה. מומלץ שאג"ת .תעקוב אחר הדבר באופן שוטף. יצוין שאתר האינטרנט של ות"ת כולל את הדוחות הכספיים של המוסדות להשכלה .גבוהה 41, אך הוא אינו כולל ניתוחים ונתונים פרטנים ומצטברים על הדוחות הללו, על .המוסדות עצמם ועל מצבם, בשונה מאשר ב מערכת הקיימת באנגלייה. .מומלץ לוות"ת לשקול להרחיב את המידע שהיא מפרסמת כיום ולבחון לאמץ מודל דומה , .שבו המידע על הדירוג יפורסם למוסדות ולציבור. בפרט הדבר חשוב בנוגע למוסדות .שאינם מתוקצבים. . מדיווחי ששת המוסדות שנבדקו עולהכי ות"ת מיעטה לקיים דיונים סדורים שנתיים עם .המוסדות שנבדקו בנוגע ל תוצאות ה דוחות הכספיים השנתיים שלהם, לרבות בנוגע .למוסדות שלהם קשיים פיננסיים ייחודיים ולמוסדות שהיא סיווגה כ"אדומים", כאלה .שהתעורר חשש בנוגע לאיתנותם הפיננסית, ובהתאם מיעטה להנחותם לנקוט פעולות .נדרשות. .עולה גם כי ות"ת בחרה להשתמש במדד אלטמן להערכת האיתנות הפיננסית של .המוסדות ולאיתור מוסדות שיש חשש שייקלעו למצב של חדלות פירעון, אך היא לא .יידעה בכך את המוסדות באופן יזום ולא אפשרה להם להתייחס למודל זה. ות"ת גם .מיעטה לקיים פעולות סדירות אחרות לצורך ניתוח עמוק של הגו רמים שהביאו את .המוסדות הללו להגיע למדדים שליליים ולתוצאות שליליות, מדדים שמקצתם חוזרים על .עצמם מדי שנה, והמוסדות אינם נחלצים ממצב זה, זאת למעט בדיקות עומק מסוימות .שהיא מבצעת במוסדות (ראו להלן). .משרד מבקר המדינה ממליץ לוות"ת להסדיר את המתכונת לדיונים קבועים עם המוסדות .בנוגע לתוצאות הדוחות הכספיים השנתיים שלהם, ולכל הפחות לאלו שהתעורר חשש .לקשיים פיננסיים בתפעולם השוטף לאורך זמן, קשיים הבאים לידי ביטוי במדד שהיא .קבעה לבדיקת החוסן הכלכלי של המוסדות. דיונים אלו עשויים למנוע מצב גירעוני חמור .המחייב הזרמה של כספי מדינה. נדרש גם שוות"ת תקפיד לתעד את דיוניה ואת ההחלטות .שהיא מקבלת ולהפיצם לגורמים הרלוונטיים. עוד מומלץ שכאשר ות"ת מקבלת החלטות .הנוגעות למתכונת הפיקוח על התנהלות המוסדות, היא תיידע אותם על כך כחלק .מעבודת מטה סדורה טרם קבלת החלטה משמעותית וקביעת מדיניות. פעולה זו נחוצה .הן כדי לעמוד על כל הנסיבות וההשלכות של ההחלטה שיש לקבל הן כדי ליצור שיתופי .פעולה הכרחיים בינה ובין המוסדות. .עוד עלה כי לוות"ת אין נוהל פנימי המגדיר את סדרי הפיקוח והבקרה שהיא מפעילה על .המוסדות להשכלה גבוהה. מומלץ שוות"ת תגדיר נוהל בעניין זה. .בביקורת עלה שוות"ת לא עמדה ביעד שנקבע בת וכנית הרב-שנתית , וכי היא קיימה .שמונה בדיקות בתקופה זו, בשבעה מוסדות (שלוש בדיקות עומק וחמש סקירות פיננסיות, .שהיקפן מצומצם מזה של בדיקת עומק) אף שיעד לבדיקה היה 15 מוסדות. להלן הפירוט. .מהאמור עולה כי נכון לינואר 2018 , ולפני שבר-אילן הגישה את התוכנית הרב-שנתית .להתייעלות והבראה, תוכנית שהגשתה הייתה אמורה להיות תנאי לתמיכה, העבירה ות"ת .לבר -אילן תמיכה תקציבית בסכום של 30 מיליון ש"ח: 10 מיליון ש "ח כמקדמה על חשבון .התוכנית ועוד 20 מיליון ש"ח לתמיכה בפקולטה. בהמשך לכך, בתוכנית שהגישה בר - .אילן היא הביאה בחשבון תמיכה של ות"ת בסכום גדול הרבה יותר - 165.1 מיליון ש"ח - .בשנים התשע"ח - התשפ"ב. בפועל, על פי הדיווח של בר -אילן, ות"ת תמכה בה בשנים .התשע"ח - התשפ"א בסכום של 71 מיליון ש"ח (כולל התמיכה בפקולטה בצפת), ו כן .התחייבה להגדיל את מכסת הסטודנטים שהאוניברסיטה תקלוט החל משנה"ל התשפ "ב .בשווי של 17 מיליון ש"ח בשנה. .בביקורת עלה כי ות"ת אימצה את מדד אלטמן כאחד הכלים לבקרה פיננסית על .המוסדות, אך לא יידעה אותם באופן יזום על השימוש המסוים שהיא עושה במדד אלטמן .- למשל באמצעות הוצאת חוזר או הודעה למוסדות. כמו כן היא לא שיתפה את המוסדות .בתוצאות המדדים שחישבה. .עולה שהחלטות מליאת ות"ת מיוני 2019 התקבלו על רקע תשתית עובדתית חסרה- לא .הובאה בחשבון העובדה שעשרה חודשים קודם לכן, באוגוסט 2018 , הגישה בר-אילן .לצוות המקצועי בוות"ת תוכנית הבראה והתייעלות בהתאם להחלטת המליאה מינואר .2018 . מליאתות"ת לא הכירה את התוכנית שהוגשה, שכן היא לא הוצגה לפניה, והיא גם .לא דרשה שתוכנית כז את תוגש. מליאת ות"ת גם לא דרשה מהצוות המקצועי לדווח לה .על מצבה הכספי של בר -אילן בעקבות צעדי ההתייעלות שהיא התבקשה לבצע, ו זאת .אף שוות"ת כבר העביר ה לבר -אילן תמיכה תקציבית בסך עשרות מיליוני ש"ח על חשבון .תוכנית ההבראה. .כפי שהוצג לעיל, בתרשים 16, אומנם בשנים התשע"ז - התש"ף גדל הגירעון המצטבר .של בר - אילן מ-203 מיליוני ש"ח ל-262 מיליוניש"ח, אך שיעור הגידול התמתן בתקופה זו. .ואולם, אף שעל פי ההחלטה מיוני 2019 , לקראת שנה"ל התשפ"אהיה על הצוות המקצועי .לדווח למליאת ות"ת על ההתקדמות במצב ה כספי של בר -אילן עד הגעה לאיזון בבסיס .התקציב, הצוות לא עשה כן. למעשה, בתחילת שנת התשפ "א, בר-אילן לא הגיעה לאיזון .תקציבי. דיווח של הצוות המקצועי על המצב הכספי של בר -אילן נמסר למליאת ות"ת רק .במהלך הביקורת, ביוני 2021 , לקראת שנה"ל התשפ"ב. גם הנחיית ות"ת שהצוות .המקצועי יסיים את הליך בירור הממצאים בנושא השכר לא בוצעה, ולכן גם לא הוצגו .לממונה על השכר העובדות בנוגע לחריגות השכר, בהתאם לאחריותו ולסמכותו. .מליאת ות"ת אמורה לדון בתוכנית ההבראה של בר -אילן ולאשר תמיכה באוניברסיטה .מעבר לתקציבה המאושר . מליאת ות"ת היא המאשרת את תקציבי המוסדות ואת השינויים .בהם, לרבות תוספות תקציב, וככל שיש צורך לשנות מהחלטותיה, יש להביאן לפתחה. .ות"ת לא עקבה אחר יישום החלטותיה ולא עקבה אחר השגת היעד שקבעה לתמיכה .בבר -אילן. פעולה זו עומדת בבסיסו של מינהל תקין. .משרד מבקר המדינה ממליץ למל"ג ולוות"ת לבחון לעומק את מנגנון המעקב של ות"ת .אחר החלטותיה, ובפרט לנתח את הליך היישום של ההחלטה להתנות את התמיכה בבר - .אילן בביצוע צעדי התייעלות ובגיבוש תוכנית הבראה - החלטה שלא שונתה ולא יושמה. .עוד מומלץ שוות"ת תבחן לעומק את מצבה הכספי של בר -אילן בראייה ארוכת טווח .ובהתחשב בכל השיקולים היכולים להשפיע על כך, לרבות בנוגע לפקולטה בצפת, .להתחייבויות האקטואריות שלה ולצעדים שבכוונתה לנקוט כדי להתמודד עם מצבה .הכספי כדי להגיע לאיזון. .עוד מומלץ שוות"ת תיישם את החלטתה מיוני 2019 שלפיה יש להמשיך בבירור הממצאים .בנושאי השכר מול הנהלת בר -אילן, וככל שיידרש, להעביר לידיעת הממונה על השכר .באוצר את הממצאים הרלוונטיים לתחום אחריותו ולסמכותו. .מהלוח עולה שבין השנים התש"ף להתשפ"א גדל מספר הסטודנטים המתוקצבים ב- .2.4% באוניברסיטאות וב -1% במכללות. מספר הסטודנטים בפועל גדל , בשנים אלו, .בשיעור של 5.9% באוניברסיטאותובשיעור של 7.3% במכללות. מספר הסטודנטים הלא .מתוקצבים גדל מכ - 1,000 בהתש"ףלכ- 9,300 בהתשפ"א. יצוין כי לקראת התשפ"ב .החליטה ות"ת על תוספת של כ- 2,600 מכסות להגדלת מספר הסטודנטים המתוקצבים. .מומלץ לוות"ת שבמסגרת דיוני ה בנושא תקצוב מכסות הסטודנטים ולפי מדיניות ה היא .תבחן את ההשלכות שיכולות לנבוע מהפערים בין מספר הסטודנטים המתוקצבים לבין .מספרם בפועל. כמו כן, מומלץ שתבחן את הפערים בהתאם לגידול בתחומי הלימוד .שאותם היא הגדירה בעדיפות לאומית - תחומי ההיי-טק. .מהתרשים אפשר ללמוד על מידת התלות של המוסדות המתוקצבים בתקצוב המדינה - .יותר ממחצית מהכנסותיהן (53% באוניברסיטאות ו-59% במכללות) בשנת התש"ף הגיעו .מהקצבות ות"ת, וגם על מידת התל ות של המוסדות הלא מתוקצבים בהכנסות .מסטודנטים. יצוין כי המדינה קובעת את גובה שכר הלימוד שהסטודנטים משלמים .במוסדות המתוקצבים, וה דבר מגביר את תלותם בה. מהתרשימיםעולה כי בשנים התשע"ט והתש"ף ההוצאה העיקרית של כל המוסדות .להשכלה גבוהה הייתה לצורכי הפעילות השוטפת, אך בעוד שבמוסדות הלא מתוקצבים .שיעורה הממוצע בשנים אלו הוא כ-80% , במוסדות המתוקצבים הוא גבוה יותר .(באוניברסיטאות כ-96% ובמכללות המתוקצבות כ-90% .)מנגד, השיעור הממוצע של .הוצאות הנהלה וכלליות במוסדות הלא מתוקצב ים (10% ) גבוהיותר מאשר במוסדות .המתוקצבים ( 4% באוניברסיטאות ו -7% במכללות המתוקצבות). גםהשיעור הממוצע של .ההוצאה על פרסום, שיווק וגיוס תרומות בשנים אלו גבוה יותר במ וסדות הלא מתוקצבים .(כ-7% ) מאשר באוניברסיטאות (2% ( ) ובמכללות המתוקצבות3%.)	מהנתונים עולה כי יש מוסדות שסיימו כמה מחזורי פעילויות שנתיים בג ירעון (ג ירעון .מצטבר מפעילויות בסוף השנה), בהם האוניברסיטה העברית בירושלים (להלן - .האוניברסיטה העברית), אוניברסיטת חיפה והאוניברסיטה הפתוחה; יש מוסדות שהיה .להם גירעון בנכסים נטו שלא חלה עליהם הגבלה במשך שנתיים רצופות - בסוף התשע"ט .וגם בסוף שנת התש"ף - אוניברסיטת בר -אילן והאקדמיה למוסיקה ולמחול; ויש מוסדות .שהיה להם בסוף התש"ף גירעון מצטבר מפעילויות - אוניברסיטת חיפה ( 1,013 )מלש"ח, .האוניברסיטה העברית (465 )מלש"ח, אוניברסיטת תל אביב (358 )מלש"ח, אוניברסיטת .בר -אילן (262 )מלש"ח, האקדמיה למוסיקה ולמחול (26 )מלש"ח ואוניברסיטת אריאל .(23 .)מלש"ח לכמה מהם הצטברו גירעונות גבוהים. כל המדדים האלה מעידים על קשיים .פיננסיים מתמשכים.	150
משרד האוצר . הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2020 - חייבים ויתרות חובה .כעולה מהתרשים שלעיל, יש שונּות בין המדינות בשיעורי ההפרשה לחובות מסופקים. .לצד מדינות שבהן שיעור ההפרשה גבוה מזה של ישראל, כמו ארה"ב, אוסטרליה וניו .זילנד (בין כ-22% לכ-42% ), יש מדינות שבהן שיעור ההפרשה נמוך מזה שבישראל, כמו .קנדה (כ-11% .) .בהתאם לדוחות הכספיים המאוחדים של המדינה לשנת 2020 , הופרש לחובות מסופקים .סכום של 14.1 מיליארד ש"ח, שהם16.96% מסעיף חייבים ויתרותחובה (ברוטו). .מומלץ כי אגף החשכ"ל יעקוב אחר היקף ההפרשה לחובות מסופקים ואחר שיעורו מתוך .סעיף חייבים ויתרות חובה, יבחן את המשמעויות מנתונים אלו ויפעל להקטנתם ככל .שניתן. .כעולה מהלוח שלעיל, עשרה מ-15 המשרדים שנבדקוביצעו הפרשה ספציפית ובחנו .ביצוע הפרשה כללית בנוגע ליתרות החוב שלא בוצעה הפרשה ספציפית לגביהן; גוף .אחד ביצע הפרשה כללית בלבד; וגוף אחר לא ביצע הפרשה לאחר בחינה של החובות .אליו. אשר לשלושה מ-15 המשרדים שנבדקו, הם אינם מיישמים את ההוראה ככתבה .וכלשונה ואינם מבצעים כנדרש הפרשה כלשהי לחובות מסופקים בדוחות הכספיים, אף .על פי שיש להם יתרות חייבים. .על משרדי הממשלה ויחידות הסמך לבחון את אחוזי ההפרשה הכללית אחת לתקופה .ולעדכנם בהתאם לגבייה בפועל, לגיל החוב ולניסיון העבר. נוסף על כך, על אגף .החשכ"ל, בשיתוף משרדי הממשלה, להתאים את מערכות המחשוב במשרדים כדי .שיוכלו לשמש בסיס נאות לחישוב ההפרשה לחובות מסופקים. .נוסף על כך, עולה כי 14 מ-15 המשרדים שנבדקו אינם עומדים בהוראת התכ"ם הנוגעת .לדרישות הגילוי על אודות התנועה בחשבון ההפרשה לחובות מסופקים, ובפרט אינם .מציגים את היקף החובות שנמחקו ואת סכומי הגבייה של חובות מס ופקים או אבודים, אם .היו. .מומלץ כי רשות האכיפה והגבייה, מ ינהלת היישום ואגף החשכ"ל יבחנו הקמה של מערך .ממוחשב להעברת החובות למנ"ג. מערך מעין זה עשוי למנוע טעויות אפשרויות ויחסוך .זמן ומשאבים נוספים בעת העברת החובות. .מאחר שכאמור מרבית משרדי הממשלה אינם מחוברים למערכת אבן ראשה, המאפשרת .לקבל מידע על אודות החובות שהועברו לטיפול, יש משרדים כדוגמת משרד האנרגייה .שלא מחקו חובות בספריהם (אף כי חשבונאית יכלו לעשות כן) מאחר שלא קיבלו היזון .חוזר שאִ פשר להם לסגור את החובות בספרים. .נמצא כי משנת 2009 נרשמות בדוחות הכספיים של המדינה הסתייגויות מהותיות הנוגעות .לנתוני הסעיף חייבים ויתרות חובה שבאחריות רשות המיסים . עוד נמצא כי אף שלדברי .רשות המיסים היא החלה בטיוב הנתונים בדוחות הכספיים לפני כמה שנים, עד מועד .סיום הביקורת היא לא סיימה פעולה זו. . שיפור מערכות המידע הקשורות לרישום החייבים ולגבייה ברשות המיסים יביא לרישום .מלא של הנכסים במסגרת הדוחות הכספיים, שכיום אינם מצוינים, ולהצגתם באופן נאות. .מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי יש שונות באופן ההצגה של סעיפים שונים בדוחות .הכספיים בין משרד למשרד. כך לדוגמה, משרדים מסוימים כוללים בסעיף חייבים ויתרות .חובה גם את "ההוצאות מראש " או את "ההכנסות לקבל ", בעוד שאחרים כוללים סעיפים .אלו בנפרד או תחת סעיפים אחרים. כמו כן, יש משרדים שמפצלים בדוח על המצב .הכספי את סעיף "חייבים ויתרות חובה" ל"חייבים מעסקאות שאינן חליפין", ל"חייבים .מעסקאות חליפין" וכן ל "חייבים אחרים", בעוד שמשרדים אחרים מציגים הפרדה זו רק .בביאור . עוד עלה כי הדוחות הכספיים של המשרדים (דוחות סולו) אינם מתפרסמים .לציבור. .יצירת האחדה בדיווח ובהצגה של הדוחות הכספיים של משרדי הממשלה השונים תסייע .במלאכת איחוד הדוחות על ידי אגף החשב הכללי, וכן תסייע ל ציבור משתמשי הדוחות .הכספיים לבחון את פעילות משרדי הממשלה ולהשוות ביניהם. .על אגף החשכ"ל להסדיר את הפעולות הנדרשות בעת העברת חוב לרשות האכיפה .והגבייה, הן הפעולות של המשרד המעביר והן הפעולות של הרשות. יש לוודא שכלל .המשרדים המעבירים את החוב לטיפול המג"ק , והחוב נגבה עבורם, חוסמים את .האפשרות לביצוע תשלום אצלם כדי למנוע פעולות גבייה כפולות. מתן אפשרות גבייה של חובות ע"י המשרדים אף לאחר שאלו הועברו לטיפול המג"ק, .עלול להביא לביצוע פעולות על ידי המג"ק לשם גביית חוב גם לאחר שכבר שולם, דבר .היוצר בזבוז של משאבי ציבור וכן פגיעה אפשרית באזרח ששילם את חובו.	.מומלץ כי משרדי הממשלה יפעלו לגביית החובות סמוך למועד התגבשותם, כדי לצמצם .מצבים של התיישנות החובות והגשתם למחיקה 86 .	151
המשרד להגנת הסביבה . מניעת נזקי מינים פולשים ושמירה על המגוון הביולוגי . מהסקירה לעיל עולה כי הרגולטורים על המערכתהפיננסית -עסקית מגלים רגישות .גוברת להשקעות אחראיות כגורם מפחית סיכון, אף שהנחיותיהם לדיווח בר קיימה (ESG ) . ברובן וולונטריות והנחיות מחייבות תקפות, נכון למועד סיום הביקורת רק לגבי התאגידים .הבנקאיים והגופים המוסדיים. ההנחיות הקיימות - גם המחייבות וגם הוולונטריות, מספקות .מסגרת דיווח בלבד, ולא סטנדרטים לניהול סיכונים כלכליים הנובעים מסיכוני הסביבה .וטביעת הרגל הסביבתית של החברות. עלה כי גם כאשר ההנחיות מחייבות, למשל .בתאגידים הבנקאיים והגופים המוסדיים, הניהול נמצא תחת עקרון המהותיות, ונושאים .כמו שמירה על הסביבה ועל המגוון הביולוגי נמצאים בעדיפות נמוכה בקרב תאגידים .אלה - בהתאם לדוחות שהם פרסמו. .מוצע, כי הגופים הרגולטוריים: רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, רשות .החברות הממשלתיות והמפקח על הבנקים בבנק ישראל, יפתחו קווים מנחים וכלים .מסייעים לדיווח בהתאם ל-ESG , ויפנו את התאגידים שבאחריותם לדווח בהתאם לקווים .מנחים אלה, גם אם אינם מחויבים לכך. זאת על מנת ליצור התקדמות בדיווחים. בנוסף .מוצע כי הגופים הרגולטוריים האמורים יוודאו כי פעילותם של התאגידים תעשה בהלימה .לעקרונות דיווח בר קיימה. הועלה, כי נכון לנובמבר 2021 הגישו שלוש חברות את הדוחות וזכו לתמיכה בהתאם .לתנאים שנקבעו בתוכנית. לגבי יתר 28 החברות נקבע כי מחציתן יגישו את הדוחות עד .סוף דצמבר 2021 ומחציתן עד תחילת מאי2022 .. יצוין כי תוכנית המשך לא תוקצבה .מומלץ כי הממשלה תבחן נהלי מסגרת רגולטוריים המחייבים איזון בין האינדיקטורים .השונים של הדיווח, כדי לתת מקום מחייב יותר לפעולות סביבתיות של חברות; זאת .בהתאם לעניין הגובר בנושא זה בקרב המשקיעים. . הועלה כי בישראל אין מנגנוני מיסוי על פגיעה באספקטים סביבתיים, כמו המגוון .הביולוגי. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס להקים צוות קבוע לטיפול ב כלל המינים .הפולשים, שיתוקצב באופן שוטף, כדי לתת מענה לא רק להתפשטות צמח האמברוסיה .אלא ל פלישת מינים נוספים, בהתאם לתיעדוף של המשרד להג"ס וגורמים נוספים. .בינואר 2012 החליטה ועדת ההיגוי על סיום הפעילות הממשלתית שנעשתה עד אותו .מועד בראייה ארצית בנוגע לטיפול בהתפשטות נמלת האש. הוועדה הבהירה כי נדרשת .פעילות ממשלתית מאורגנת לעצירת ההתפשטות ולשיפור שיטת ההדברה של הנמלה; .וכי הפעילות יכולה להיות אפקטיבית, ואולם היא מחייבת השקעת משאבים. .המשרד להג"ס מסר ביוני 2021 למשרד מבקר המדינה כי הטיפול בהתפשטות נמלת .האש הופסק משיקולים של תיעדוף הטיפול במין פולש אחר228 . .מנתוני התרשים עולה שבשנים 2006 - 2008 ,נראה תהליך של התבססות נמלת האש .ומספר היישובים הידועים כנגועים בה עלה בקצב איטי באופן יחסי. מיולי 2009 נראה .גידול אקספוננציאלי (מעריכי) בקצב הגידול של מספר היישובים הנגועים, שהגיע ל-100 .- קצב התפשטות מהיר המעיד על אובדן שליטה. בהיעדר תגובה מהירה וטיפול מקצועי מתמשך לאורך שנים התבססה נמלת האש, .והמשך התפשטותה היה בלתי נמנע. להתבססותה בישראל השלכות על מגוון המינים, .והיא עלולה להוביל לפגיעה בבריאות האדם ובעלי החיים ולנזק כלכלי. נכון לאוגוסט .2021 מופו648 יישובים ועוד53 אתרי פנאי, נופש ותיירות שנגועים בקינים של נמלת האש. . העובדה כי56% מ-203 משתלות שנבדקו בשנים2020 - 2021 (עד יולי) נמצאו נגועות .בנמלת האש מעידה על כישלון בהתמודדות עם התפשטות מין זה בישראל. הועלה כי .למשרד להג"ס אין מידע עדכני לגבי התפשטות נמלת האש (נוסף על המשתלות) ברחבי .הארץ, ואין הוא מקיים בעניין זה ניטור ייעודי וסדור. זאת ועוד, מאחר שהפיקוח, התחזוקה .והביעור בנושא נמלת האש מושתים כאמור על הרשויות המקומיות והציבור, ולא נקבעו .נהלים מחייבים על דיווח בעניין. למשרד להג"ס אין תמונה מקיפה לגבי הצלחת הרשויות .המקומיות והציבור בביעור קיני ההתפשטות. .מומלץ כי המשרד להג"ס יקבע נהלים מחייבים לממשקי עבודה בינו לבין גופי היישום .(כמו הרשויות המקומיות, המדבירים והציבור) בנושאי דיווח, בקרה ותחזוקה הקשורים .למניעת מינים פולשים; זאת בהמשך להמלצה בפרק בעניין תוכנית פעולה אסטרטגית .שבדוח ביקורת זה.	.מומלץ כי המשרד להג"ס יפעל בשיתוף משרדי החקלאות והבריאות לפיתוח יכולות .להערכת סיכונים ולניהול סיכונים לגבי נזקי מינים פולשים, ובכלל זה יקבע נהלים .להערכת הסיכונים שעלולים להשפיע על ה מגוון הביולוגי, ה מערכות האקולוגיות, .המערכות החברתיות ו המערכות הכלכליות. במסגרת זו מומלץ לבצע ניתוח של נתיבי .הפלישה ודרכי ההתבססות; אומדן עלות -תועלת עבו ר דרכי המניעה והביעור; הערכות .לגבי מדדי ההצלחה ו הכישלון של דרכי פעולה שונות; וכן קביעת תהליכי ניהול סיכונים .- וזאת כדי להביא להצלחה במניעת נזקי מינים פולשים ובטיפול בהם.	152
המשרד להגנת הסביבה . הקרן לשמירת הניקיון - היבטים כספיים .מהנתונים לעיל עולה כי בשנת 2018 הקרן הוציאה 30.4% מהכנסותיה באותה שנה, וב- .2019 הוציאה 38.5% .מהכנסותיהב-2020 הקרן הוציאה כ-93% מהכנסותיה, אולם כ - .198 מיליון ש"חמבין 553.3 מיליוני ש"ח (כ - 35.8% ) שהוציאה באותה שנה היו בגדר .הוצאה חד -פעמית - מענקים שניתנו לרשויות מקומיות כדי לשפות אותן על ירידה .בהכנסות בעקבות מתן הנחה בארנונה לעסקים בתקופת התפשטות נגיף הקורונה, כדי .לא לפגוע ברמת השירות והתפקוד של הרשויות בנושא הפסולת10. המענקים ניתנו .בהתאם לחוק שמירת הניקיון (הוראת שעה - נגיף הקורונה החדש) (מענק לרשויות .המקומיות), התש"ף-202011 . תקנות שמירת הניקיון קובעות כי כל יתרה מתקבולי הקרן בשנת תקציב פלונית שלא .תנוצל, תועבר לתקציב הקרן של שנת התקציב שלאחריה. בשל הניצול התקציבי החלקי .של הקרן (פחות מ -40% ) בשנים הקודמות, העודף המצטבר שלה (עודף נכסים על .התחייבויות) היה בסוף שנת 2020 כ-3.2 .מיליארד ש"ח .משהתבקשה הקרן על פי החלטת ממשלה לבחון סיוע לרשות מקומית מסוימת, עליה .לבצע את הבחינה על פי אמות מידה שייקבעו מראש על ידי הנהלת הקרן ובראייה רחבה, .בהתאם לכללי הקרן, כך שניתן יהיה להפיק את המרב ממתן הסיוע לצרכי אותה רשות .ורשויות רלוונטיות אחרות, בהתחשב בשיקולים כלל אזוריים או בשיקולים מוגדרים .אחרים. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב הכנת תוכנית אסטרטגית רב-שנתית לטיפול בפסולת .בישראל וממליץ למשרד להגנת הסביבה לפעול ל יישומה, לנוכח שיעורי הטמנת הפסולת .הגבוהים בישראל ( 77% ) ולנוכח הפער הגדול שעליו יש לגשר כדי לממש את יעד .ההטמנה שנקבע בתוכנית האסטרטגית (20% עד שנת2030 ). בהינתן אלה, מתחייב אף .שהמשרד להג"ס יבחן את הסיכונים הפוטנציאליים העלולים לפגוע בהצלחת יישום .התוכנית, יגבש מתווה פעולה מפורט וריאלי ליישומה ויטמיע הסדרי בקרה על התקדמותה .ומימוש יעדיה. מומלץ כי המשרד להג"ס יבחן הטמעה של עקרונות ה - OECD בכל הנוגע .לשימוש בקרן לצורך קידום יעדי התוכנית האסטרטגית. יצוין כי תוכנית אסטרטגית רב- .שנתית מטבעה נועדה להבנות תהליכים ארוכי טווח; שינויים תכופים ומהותיים בה, כפי .שנעשו בתוך שנתיים מאישור התוכנית האסטרטגית הקודמת לטיפול בפסולת מ-2018 , . עלולים להוריד לטמיון השקעות וצעדים להשגת היעד שכבר בוצעו. על כן, ובראייה צופה .פני עת יד, מומלץ כי שינויים נוספים בתוכנית, אם יידרשו, יתבצעו בין היתר על סמך .שקלול העלות מול התועלת בשינויים אלה והנעת כיווני פעולה חדשים והשלכות הדבר .על מימוש יעדים ולוח הזמנים שנקבע להשגתם. בביקורת עלה כי אף שהמשרד להג"ס בחן את המבנה הניהולי של הקרן אל מול .החלופות המבניות ב-2016 , ולאחר מכן ב-2018 , לנוכח אי-מיצוי פעילות הקרן, תהליך זה .לא הבשיל לכדי החלטה של הנהלת המשרד והנהלת הקרן לגבי המבנה המיטבי של .הקרן למימוש יעדיה. . לנוכח שיעורי הטמנת הפסולת העירונית הגבוהים בישראל מצד אחד( 77% ), והניצול .הנמוך של כספי הקרן מצד שני( 36.9% ), מומלץ כי המשרד להג"ס ישלים את בחינת .החלופות לניהול כספי הקרן ולניהול משק הפסולת בישראל, ויקבל החלטה בדבר .החלופה המיטבית שתיתן את המענה המתאים ביותר לקידום יעיל של מטרות הקרן. .בבואו לבחור מבין החלופות מומלץ שהמשרד להג"ס יביא בחשבון גם את העקרונות .שגיבש ה- OECD בנושא ניהול קרנות סביבתיות40 . .בביקורת עלה כי על אף יתרות כספי הקרן 70 בהיקפים של 0.5 - 3.9 מיליארד ש"ח .שהצטברו בקופת הקרן בשנים 2011 - 2020 , כספי הקרן לא הושקעו ואינם מניבים .תשואה. . מהאומדן שביצע משרד מבקר המדינה, כמפורט לעיל, עולה כיההכנסה הפוטנציאלית .לקופת הקרן מהשקעת יתרות הכספים שהצטברו בה בשנים 2011 - 2020 הייתה יכולה .להסתכם בכ-964 .מיליון ש"ח . בביקורת נמצא כי נתוני התשלומים בגין פרויקטים מוצגים בדוח על פעילות הקרן .ללא פירוט אבני הדרך לביצוע פרויקטים אלה כפי שתוכננו בעת אישור ההקצאה. .בכך יש כדי להקשות על ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת לבצע בקרה .אפקטיבית על התקדמות הפרויקטים. .על השר להג" ס והנהלת הקרן להעביר לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת .את הדוחות על פעילות הקרן ועל יישום מטרותיה בתדירות שנקבעה בחוק, כדי .שתוכל לפקח על הקרן ולסקור את פעולותיה באופן שוטף ועדכני. מומלץ כי .המשרד להג"ס והנהלת הקרן יבחנו את מתכונת הדוח ואת הצורך בעיבוי המידע .המוצג בו, לרבות הצגת אבני הדרך המתוכננות למול ביצוע תקציבי בפועל וכן .שיקוף שיעורי ההטמנה בפילוח לפי מחוזות גיאוגרפיים, וזאת על מנת לתמוך .ביכולת הוועדה לקיים בקרה אפקטיבית על עבודת הקרן ומימוש מטרותיה. .בביקורת נמצא כי הקרן אינה בודקת את אפקטיביות פעולותיה ואינה בודקת האם - ובאיזו .מידה - הקצאת משאבי הקרן קידמה לאורך שנים את מטרותיה שנקבעו בחוק. בחינת .דוחות הפעילות לשנים 2018 - 2020 שהגישה הנהלת הקרן לוועדת הפנים והגנת הסביבה .של הכנסת העלתה כי הם לא כללו מידע על תרומת המשאבים שהקרן השקיעה להשגת .מטרותיה. .מומלץ כי הנהלת הקרן תבחן באופן שוטף את אפקטיביות פעילותה באמצעות קביעה, .בעת הקצאת כספים לפרויקט, של מדדי תוצאה סביבתיים הנגזרים ממטרות הקרן .שיאפשרו לה לעקוב אחר מידת הצלחתה בהשגת יעדיה. בחינה כאמור תאפשר לה .לשקול בקשות חדשות להקצאות מכספי הקרן, בין היתר בהתבסס על ניסיון העבר. כמו .כן, מומלץ כי מידע זה ייכלל בדוחות החצי-שנתיים שעל הנהלת הקרן להגיש לוועדת .הפנים והגנת הסביבה של הכנסת; דבר שיגביר את שקיפות פעילות הקרן ויאפשר בקרה .אפקטיבית על אופן התנהלותה ועל יעילותה לצורך השגת מטרותיה. כמו כן, מומלץ גם .כי הדיווחים לוועדת הפנים והגנת הס ביבה של הכנסת יכללו מידע על עמידה ביעדי .התוכנית האסטרטגית החדשה שאושרה בשנת 2020 , לצורך בקרה של הוועדה אחר .יישומה.	מינואר2018 עד יוני 2021 קיבלה הממשלה החלטות על תמיכה ברשויות מקומיות .מסוימות שלאחריהן פנתה להנהלת הקרן בבקשה לשקול הקצאת תקציב לתמיכה באותן .רשויות בהתאם להחלטה ובסכום הנקוב בה. משרד מבקר המדינה בדק שבע החלטות .של הנהלת הקרן בעקבות החלטות הממשלה כאמור. בביקורת נמצא כי בעקבות .החלטות הממשלה אישרה הנהלת הקרן העברת תקציבים לרשויות נשוא ההחלטות בלא .שקיימה הליך בחינה לגבי כלל הרשויות הנוגעות בדבר על פי אמות מידה מוגדרות, ואף .במקרה מסוים שבו פורסם קול קורא - הסיוע ניתן ללא שהרשות ניגשה לקול הקורא .הרלוונטי. סך הכספים שאישרה הנהלת הקרן לרשויות המקומיות בשבעת המקרים באופן .המתואר הוא 184.4 מיליון ש"ח. בחמישה משבעת המקרים גובה ההקצאה שאישרה .ההנהלה תאם במלואו את החלטת הממשלה.	153
משרד הכלכלה והתעשייה . בטיחות העובדים בענף הבנייה .מתרשים 4 עולה כי מספר ההרוגיםבתאונות עבודה בענף הבנייה לכל 100,000 מועסקים .בשנת 2018 בישראל היה גדול מהמספר במרבית מדינות אירופה שפורטו, וקטן רק .ממלטה, בולגריה וקרואטיה. .מהתרשים עולה כי שישה מהקנסות (32% ) בסכום כולל של 201,000 ש"ח לא שולמו .במלואם עד יולי 2021 (מסך של 234,000 ש"ח- סכום הקנסות עם הטלתם) 67 . מבדיקת .משרד מבקר המדינה עולה כי עברו בין כחמישה לכ-17 חודשיםמהמועד האחרון .לתשלומם ועד יולי 2021 . . הועלה כי ביולי 2021 , במועד ביצוע הביקורת, רשם הקבלנים לא העביר את ששת .הקנסות שלא שולמו במלואם לגביית המרכז לגביית קנסות, אף שעברו, כאמור, בין .כחמישה לכ-17 חודשים ממועד הטלתם. יוצא אפוא כי בהיעדר נקיטת אמצעי גבייה .יעילים, לקבלן שהתרשל בהגנה על שלומם של עובד יו או שלא נקט אמצעי בטיחות .המתחייבים בחוק במקום העבודה, אין תמריץ לשפר את בטיחות העובדים באתרי הבנייה. מהתרשים עולה כי נכון לסוף שנת 2020 שולמו עיצומים בסך כ-2.1 מיליון ש"חמכ-42.7 . מיליון ש"ח- שהם כ-5% בלבד, שיעור נמוך מסך העיצומים שהוטלו בשנים2018 - 2020 . מהתרשים עולה כי נכון ליולי2021 - 71% מהעיצומים שהוטלו בשנים2018 - 2020 ולא .שולמו (כ -26.5 מיליון ש"ח) היו בטיפול מינהל הבטיחות ולא הועברו למרכז לגביית .קנסות. . מומלץ כי זרוע העבודה, בשיתוף המרכז לגביית קנסות, תשפר את התהליך להעברת .כספי העיצומים שעבר המועד לתשלומם לגבייה באמצעות המרכז לגביית קנסות, לרבות .מיכון התהליך במלואו, במטרה למצות את האפקטיביות של הטלת העיצומים. .מומלץ כי רשם הקבלנים יקיים תהליך מעקב סדור בנושא גביית הקנסות שלא שולמו .במועד, וכי קנס שלא שולם יועבר למרכז לגביית קנסות מייד לאחר המועד האחרון .שייקבע לתשלום. בכך ישפר הרשם את האפקטיביות של אמצעי משמעת זה לטובת .שיפור הבטיחות בענף הבנייה. .בביקורת עלה כי המידע שרשם הקבלנים מבקש ומקבל מהמשטרה על רישומים פליליים .של קבלנים כולל פרטי זהות של הקבלנים הרשומים והמנהלים, אך הרשם אינו מבקש .מהמשטרה רישומים פליליים של חברות קבלניות לפי מספר החברה, ועקב כך אין בידיו .מידע בדבר רישומים פליליים של החברות הללו. בכך נפגעת האפקטיביות של הליך .נקיטת אמצעי המשמעת. .מהמתואר לעיל עולה כי אף שגורמי המקצוע העלו את הצור ך בפעילות יחידת חקירות .במינהל הבטיחות - היחידה אינה פועלת. עוד עולה כי בשנים 2018 - 2021 הועברו תוצריהן .של 26 חקירות שביצע מינהל הבטיחות ליחידת התביעות לצורך הגשת כתבי אישום - 13 . חקירות שבוצעו בשנת2018 , חקירה אחת שבוצעה בשנת2019 , שתי חקירות שבוצעו .בשנת 2020 ועשר חקירות שבוצעו בשנת 2021 . בשל אי -פעילותה של יחידת חקירות .כאמור נפגעה האכיפה כלפי מי שביצעו עבירות בטיחות. .בביקורת עלה כי נכ ון לאוקטובר 2021 , לא פועלת במינהל הבטיחות יחידה ייעודית .לחקירות פליליות (להלן - יחידת החקירות). להלן פירוט: .יש לציין את פעולות רשם הקבלנים ומינהל הבטיחות לקידום נקיטת אמצעי משמעת נגד .קבלנים המפירים את הוראות הבטיחות בעבודה. .מומלץ כי מינהל הבטיחות ורשם הקבלנים יבחנו מדי פעם בפעם אם יש מקום לעדכן את .הנסיבות שבגינן יעביר מינהל הבטיחות לרשם תיקי בטיחות לצורך שקילת האפשרות .לנקוט אמצעי משמעת.	.מכלל האמור עולה כי נוכח אישור פיגומים העומדים בתקן הישראלי רק מפברואר 2021 . וההיצע האמור של פיגומים אלה, במועד סיום הביקורת (דצמבר 2021 ) טרם התקיימו .התנאים הנדרשים לתחילת אכיפת החובה על ידי מינהל הבטיחות להתקין פיגומים אלה, .אף שעברו יותר משנתיים ממועד החלת חובה זו. עוד עולה כי ב דצמבר 2021 אושרו שבעה .דגמי פיגומים ששיווקו ארב ע חברות שונות. .מומלץ כי נוכח החשיבות של מניעת נפילה מגובה והצלת חיי אדם, נוכח הדחיות עד כה .של מועד תחילת האכיפה של החובה להתקין פיגומים המותאמים לתקן הישראלי עקב .היצע הפיגומים כאמור, ומאחר שעברו יותר משנתיים מאז החלת תקנות הבטיחות בעבודה .- מינהל הבטיחות יתחיל באכיפת החובה כאמור לא יאוחר מן המועד שקבע. עוד מומלץ .כי מינהל הבטיחות ו מכון התקנים יפעלו לקידום בחינת דגמי פיגומים נוספים, לשם .הגדלת ההיצע של הדגמים המאושרים .	154
נושאים מערכתיים . טיפול המשטרה והפרקליטות בסגירת תיקים פליליים .עלה כי העיון המחודש (ההשגה) בבקשה לשינוי עילת סגירה נעשה בתוך אותו גוף, .במשטרה. .משרד מבקר המדינה ממליץ לפרקליטות כי בשים לב לכך שבכל שנה נסגרים בממוצע .במשטרה כ- 73,000 תיקים ולהשפעתם על אזרחים, נושא הטיפול בהשגות על בקשות .לשינוי עילת סגירה שנדחו על ידי הגורם הסוגר , לא ייבחן או יטופל על ידי אותה יחידה .שבה התקבלה החלטת הסגירה של התיק. עוד מוצע כי ההחלטה על אי-קבלת הבקשה .לשינוי עילה, תועבר לטיפול יחידת העררים בפרקליטות. בדרך זו יובטח כי הבקשה .נבחנת בלב פתוח ונפש חפצה ובאופן אובייקטיבי. . בביקורת עלו פערים בכל הנוגע להעברת צילום חומרי חקירה לחשודים ולמתלוננים .המבקשים להגיש ערר. היכולת להשיג על עילת סגירה או לערור כנגד סגירת תיק עלולה .להיפגע אם אין מתקבל חומר הראיות המלא ובכך עלולה להיפגע זכותו של האזרח לערור .או לבקש שינוי עילת סגירה המעוגנת בחוק. . לבחירה בעילת הסגירה של תיק שהוחלט שלא להגיש בו כתב אישום עלולה להיות .השפעה על שמו הטוב של האדם ועל אפשרויות הפרנסה שלו למשך שנים ארוכות. אולם .מהנתונים עולה כי מתוך מאות אלפי האזרחים שתיק החקירה בעניינם נסגר ושיש להם .רישום יחיד במרשם המשטרתי, לכ- 166,000 מהם רישום בן יותר מ-11 שנים, לכ- 60,000 .אזרחים קיים רישום משטרתי שגילו בין שש לעשר שנים, ולכ- 225,000 אזרחים קיים רישום .שגילו עד חמש שנים. יצוין כי לאדם אחד רישום משטרתי שגילו כגיל המדינה (73 .)שנים מוצע כי השר לביטחון הפנים יוסיף אמת מידה לביטול רישום משטרתי שתאפשר מחיקה .אוטומטית של רישומים בני עשרות שנים מהמרשם המשטרתי של אזרחים אשר בעבר .הרחוק נפתח להם תיק אחד במשטרה ומאז הם רשומים במרשם המשטרתי. .מהתרשים עולה כי בפרקליטות נסגרו בממוצע בשנים 2019 - 2020 כ-57% מתיקי .החשודים בעילת "חוסר ראיות", ובמשטרה, ביחידות החקירה ובחטיבת התביעות .נסגרו באותן שנים כ-62% .מתיקי החשודים באותה העילה .מטרת תיקון הנחית פרקליט המדינה 1.3 בינואר2018 הייתה לשנות את המציאות, כך .שיותר תיקים ייסגרו בעילת "היעדר אשמה" ופחות בעילת "חוסר ראיות". ואולם הנתונים .שיובאו בהמשך מצביעים על כך שההנחיה לא השיגה מטרה זו, ולא חל שינוי בשיעור .תיקי החשודים שנסגרים בעילת "חוסר ראיות". .מהתרשים עולה כי בשנים 2015 - 2020 לא חל שינוי בשיעורתיקי החשודים שנסגרו .בעילת "חוסר ראיות" שהיה כ-59% , למעט שנת2019 שבה שיעור התיקים שנסגרו בעילת ."חוסר ראיות" היה 55%. .מהנתונים עולה כי בשנת 2019 התקבלו 156 בקשות לביטול רישום (שהן כ-39% .מהבקשות שעמדו בתנאי הסף וכ-13% מסך הבקשות). מרבית הבקשות ( 67% ) נדחו .בשל אי-עמידה בתנאי הסף. בשנת 2020 התקבלו 161 ( בקשות לביטול רישוםשהן כ- .50% מהבקשות שעמדו בתנאי הסף וכ -14% .)מסך הבקשות עוד עולה מהנתונים כי .מספר העררים שהוגשו לראש אח"ם על דחיית הבקשות לביטול רישום הסתכם בעשרות .בודדות, 25 בשנת2019 ו-39 בשנת2020 . מתוכם התקבלו7 (28% ) בשנת2019 , ובשנת .2020 התקבלו 5 (כ-13% .) . מהמקובץ עולה כי ביוני2021 היו ל 826,893 ישראלים רישום משטרתי בגין תיקים בהם .לא הוגש נגדם כתב אישום. בכל שנה מתבטלים מהמרשם תיקים לכ- 15,000 בגירים .שהם כ - 1.8% מכלל הבגירים הרשומים במרשם המשטרתי. עוד עולה כי בממוצע .התווספו בכל שנה משנת 2015 עד2020 כ- 90,000 תיקי חשודים סגורים חדשים למרשם .המשטרתי. היה ולא יעשה שינוי בתחום זה וקצב הגידול הממוצע במספר הרישומים בכל .שנה ומיעוט הביטולים יוסיפו ויעמדו בעינם, הרי שתוך עשור יתכן שיוכפל מספר האזרחים .הרשומים במרשם המשטרתי ויעמוד על מיליון וחצי אנשים. .בשנים 2015 ,2018 ו-2020 שיעור תיקי החשודים שנסגרו בפרקליטות בעילת "חוסר .ראיות" היה כ -59% . עיקר הגידול שחל במספר התיקים שנסגרו בעילה של " היעדר .אשמה" באותן שנים, מ- 12.5% בשנת2015 לכ-20% בשנים2018 ו-2020 , נבע מירידה .בשיעור התיקים שנסגרו בעילה של "נל"ן", שירד מכ -22% בשנת2015 לכ-15% בשנת .2020 . ,כאמורמטרת תיקון הנחית פרקליט המדינה 1.3 הייתה לשנות אתמידת השימוש בעילות .סגירת תיקים, להגדיל את שיעור תיקי החשודים שנסגרים בעילה של "היעדר אשמה " .ולהקטין את שיעור התיקים שנסגרים בעילה של "חוסר ראיות ". ההנחיה אינה מתווה את .ההבחנה והיחס שבין שתי עילות אלה לבין סגירה בעילת "נל"ן". בפועל, ניתוח הנתונים .שהתקבלו מהפרקליטות מעלה כי בעקבות תיקון ההנחיה, פחת מספר תיקי החשודים .שנסגרו בפרקליטות בעילה " נל"ן", מכ- 6,200 בשנת2015 לכ- 4,500 בשנת2020 (ירידה .של כ-27% ) ולאהופחת שיעור התיקים שנסגרו בעילה של "חוסר ראיות" (כ-59%.) ..מוצע כי פרקליטות המדינה תחדד את ההבדלים שבין עילות הסגירה	.מהנתונים עולה כי בפרקליטות מחוז חיפה שיעור סגירת התיקים בעילה של "חוסר ראיות " .הוא כ-73% (ובשנים2018 ,2019 היה כ-69% וכ-68% , בהתאמה). בפרקליטות מחוז תל .אביב שיעור סגירת התיקים בעילה זו הוא הנמוך ביותר, כ-49% (ובשנים2018 ,2019 היה .כ-50% וכ-47% , בהתאמה). עוד עולה מהנתונים כישיעור סגירת התיקים ב עילת "נל"ן" .בפרקליטות מחוז תל אביב הוא הגבוה ביותר מכל פרקליטויות המחוז, כ-31% (ובשנים .2018 ,2019 היה כ-33% וכ-32% ), בהתאמה.	155
נושאים מערכתיים . הפיקוח על טוהר הבחירות לכנסת ה-24 .יוצא אפוא כי גם לאחר שוועדת הבחירות המרכזית מינתה ועדת מכרזים בעלת .הרכב שונה מוועדת הפטור המשרדית על פי הודעתה, לא התקיימה הבקרה .המדורגת שיצר המחוקק לצורך אישור התקשרויות בפטור ממכרז בעת שאושרו .התקשרויות לרכישת מצלמות גוף והתקשרות עם מד"א לצורך רכישת מערכת אייל. .החלטת הנשיאות בדבר מערך הפיקוח - הצבת 1,500 מפקחים בזמן ההצבעה ו- 3,000 . מפקחים בזמן הספירה בעלות כוללת של17 מיליון ש"ח- התקבלה בלי שעמדו לפניה .מלוא הנתונים של המטה המינהלי, הרלוונטיים להחלטה. .נמצא כי מערך הפיקוח כלל הצבת 5,000 מפקחים בקלפיות ושיקף גידול של 2,000 .מפקחים לעומת מספר המפקחים בבחירות לכנסת ה-22 . עלותו הכוללת של המערך .הייתה 18 מיליון ש"ח. יצוין כי מספר הקלפיות בבחירות לכנסת ה-23 היה דומה למספרן .בבחירות לכנסת ה-22 ( 10,631 ו- 10,543 , בהתאמה, גידול של 0.8%.) .עלה כי במסמכי המטה אשר גובשו בידי המטה המינהלי של הוועדה לצורך קבלת .החלטות בדבר מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות בבחירות לכנסת ה -23 ,לא נכללה .מלוא תשתית המידע שעשוי להיות רלוונטי לקביעת מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות. .לדוגמה, לא נכללו ממצאי מיפוי קלפיות שבהן יש סיכון לפגיעה בטוהר הבחירות וכן .צרכים מפורטים מבחינת משאבי הפיקוח הנדרשים במהלך ספירת הקולות. זאת , הגם .שההחלטה, כאמור, כללה הוספת 2,000 .מפקחים .עלה כי לגבי שתיים מחמש החלופות שגיבש המטה המינהלי של ועדת הבחירות להפעלת .מערך הפיקוח לא הוצגו עלויות כוללות. מעיון במסמכים שהעביר המטה המינהלי לנשיאות ועדת הבחירות המרכזית ומעיון .בפרוטוקולים של שתי ישיבות נשיאות הוועדה עולה כי המטה המינהלי לא הציג .לפני חברי הנשיאות את כל המידע והמסקנות שהיו בידיו, אף שהם רלוונטיים .להחלטה בדבר הפעלת מערך הפיקוח: לא הוצגו העלויות של ארבע מחמש .החלופות שגיבש המטה המינהלי, לרבות חלופה א' שענתה על צור ך שהעלו חברי .הנשיאות - צילום בכל הקלפיות; לא הוצגו מסקנות צוות הפקת הלקחים של .הוועדה, ולפיהן מודל הפיקוח שהנהיגה בבחירות לכנסת ה-23 השיג את מטרותיו .העיקריות - הבטחת אמון הציבור בהליך הבחירות ושמירת טוהר הבחירות; לא .הובאו בפני הנשיאות נתונים שהיו בידי המטה המינהלי של הוועדה על הפחתת .מספר אירועי טוהר הבחירות בין הבחירות לכנסת ה-22 לבחירות לכנסת ה-23 . .בדיון הנשיאות מ - 10.12.20 צוינה עלות העסקה של מערך הפיקוח, כ -50 מיליון .ש"ח, וצוין כי מדובר בהכרעה ערכית - בין חיסכון בעלויות המערך לבין שמירה על .טוהר הבחירות. נמצא כי אחד מחברי הנשיאות העלה את הצורך לאזן בין ההוצאות .למימון הפיקוח לבין הצורך להקפיד על חיסכון בהוצאות, בפרט בתקופה שבה .נערכו הבחירות לכנסת ה-24 , בעת מגפת הקורונה. ואולם לא הוצגו לפני הנשיאות .נתונים רלוונטיים לשאלת ההוצאה כאמור, וכן לא הוצגו נתונים מלאים על עלות .חלופה ו' שאישרה נשיאות הוועדה, אשר הייתה כרוכה כאמור בהוצאות נוספות .(למשל הוצאות על הדרכת המפקחים ועל העסקת ראשי צוותים), באופן שמאפשר .להשוות בין החלופות, לרבות חלופה א' שגם היא אפשרה צילום בכל הקלפיות. .המידע האמור הינו מידע רלוונטי לבחינת חלופות ולקבלת החלטה של הנשיאות .בנושא. .ממסמכי ועדת הבחירות המרכזית, לרבות סיכומי דיונים של נשיאות הוועדה, עולה .שהמטה המינהלי של הוועדה לא הציג לפני נשיאות הוועדה נתונים המבססים את קביעת .מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות, כגון ממצאי מיפוי קלפיות שבהן יש סיכון לפגיעה .בטוהר הבחירות, ומספר קלפיות שלדעת המטה המינהלי יש להציב בהן מפקחים ולא .הציג את העלות הכוללת של מערך הפיקוח, לרבות את עלות הכשרת המפקחים, קודם .שקיבלה נשיאות הוועדה החלטה בדבר מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות. מומלץ שהמטה המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית יציג את הנתונים הרלוונטיים שבידיו .לפני יו"ר הוועדה, ובמידת הצורך גם לפני נשיאות הוועדה, לרבות נתונים על עלות ההצעה .המובאת לפניהם, בבואם לדון בשאלה אם לאשר תוספת כוח אדם, ואם כן - באיזה היקף, .לפני קבלת ההחלטה בנושא. הצגה מלאה של נתונים כאלה חיונית לצורך שקילת .ההיבטים השונים כגון תקציב ואפקטיביות המערך, והיא נדרשת לשם קבלת החלטה .מושכלת. .עלה כי בפועל מערך מפקחי טוהר הבחירות המשיך לפעול כאמור גם במערכות הבחירות .לכנסת ה-23 ולכנסת ה-24 ,ואף הורחב בכל מערכת בחירות יחסית לקודמתה , על פי .החלטות יושבי ראש ועדת הבחירות ונשיאות ועדת הבחירות המרכזית. תוקף הוראת .השעה הוארך במערכת הבחירות לכנסת ה-23 ופעם נוספת גם במערכת הבחירות .לכנסת ה-2420, והנושא לא הוסדר בחקיקה ראשית. .עוד נמצא כי המטה המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית לא החל לקדם את ההסדרה .של מערך הפיקוח על טוהר הבחירות והצבת מצלמות בוועדות הקלפי במסגרת חקיקה, .בתקופה שלאחר הבחירות לכנסת ה-24 . כך גם בתקופה של שנה בין הבחירות לכנסת .ה-23 לבחירות לכנסת ה-24 . לפיכך, במועד סיום הביקורת, לא הוסדר ההיתר להשתמש .בצילום חזותי בחדרי ועדות קלפי בחקיקה ראשית או בחקיקת משנה מכוח הסדרה .מפורשת בחקיקה ראשית. ,על המטה המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית ליישם את החלטת יו"ר ועדת הבחירות .כתשתית מחייבת להיתר שימוש בצילום חזותי בוועדות הקלפי ולקיים עבודת מטה .המבוססת על מידע מקיף ומומחיות במגוון תחומים , תוך היוועצות בכלל הגורמים .הרלוונטיים, לצורך קביעת מכלול ההסדרים הנדרשים להסדר ה חוקית מפורשת של נושא .הפיקוח וה צילום בוועדות הקלפי, בין בחקיקה ראשית בין בחקיקת משנה. זאת, תוך איזון .בין הזכויות והאינטרסים בנושא זה - מניעת זיופים וקידום טוהר הבחירות מצד אחד, .ושמירה על חופש הבחירה, החשש מפני הרתעת בוחרים והזכות לפרטיות מהצד השני. .מומלץ כי ועדת הבחירות המרכזית תפעל לקידום הסדרה מפורשת בחקיקה של תיעוד .חזותי או קולי בוועדת הקלפי על בסיס עבודת מטה מקצועית.	מתרשימים9 ו-10 עולה כי דיווחי מערך הפיקוח הם60% מכלל הדיווחים על חשד לפגיעה .בטוהר הבחירות במערכת לניהול אירועים; מכלל הקלפיות שבהם נדרשה בדיקת עומק, .רק מיעוט - 7% - ( עלה בעקבות דיווחי מערך הפיקוח56 מ-799 קלפיות); המשמעות היא .כי 17% (56) מ-325 דיווחי המפקחים הצריכו בדיקת עומק. נתון זה עשוי להעיד שמערך .הפיקוח התריע מפני פגיעה חמורה בטוהר הבחירות או לחלופין עשוי להעיד שהמערך .לא הניב גילוי מספק של מקרי פגיעה כאלה. כדי לגבש מסקנה מה אירע בפועל נדרשת .בדיקה של אפקטיביות מערך הפיקוח.	156
נושאים מערכתיים . מניעת מעילות והונאות ברשות מקרקעי ישראל .מבדיקת הנושאים שהיו על סדר יומה של המועצה ב שש השנים האחרונות ( 2016 - 2021 ) . עלה כי היא לא דנה בנושא ניהול הסיכוניםברמ"י. .נוכח התפקיד שהחוק קבע למועצה - לפקח על פעולות רמ"י, מומלץ כי המועצה תיתן .את דעתה על נושא ניהול הסיכונים ברמ"י, ובכלל זה תבחן את הצורך להתוות בו .אסטרטגיה או מדיניות כוללת ולוודא כי הנהלת רמ"י פועלת בנושא. עוד מומלץ ל בחון .את הצורך ל קיים את הדיון בנושא בתדירות קבועה. .בביקורת עלה כי אף על פי שמערכות המידע מאפשרות לבחון ולבקר באופן שיטתי .פעולות שבוצעו במרחבים, מנהלי המרחבים אינם מבצעים בקרות יזומות על בסיס דוחות .חכמים וגם לא נעשה שימוש בהתראות מערכת. בפועל, הבקרה של מנהלי המרחבים על .עסקאות מבוצעת "אד הוק", רק על עסקאות מסוימות שנדונות בפניהם או שמובאות .לידיעתם. .מומלץ כי הנהלת רמ"י תגבש תפיסת בקרה כוללת, בהמשך לזו שהוצעה בהנהלת רמ"י .ביוני 2013 שבה ייקבעוהאחראים לביצוע הבקרות (מטה, יחידת בקרה במטה, מנהלי .מרחבים), הפעילות או התהליכים שעליהם תבוצע הבקרה, סוג הבקרה והיקפה - .בהתחשב גם בשווי העסקאות, וסדרי הדיווח והמעקב בנדון וכי תפעל לממשה. עוד מומלץ .כי רמ"י תפעיל מנגנון של התראות מערכת וכי התראת מערכת שתוגדר , תחייב בדיקה .ומעקב ע"י גורם ממונה וזאת בשים לב למינון ולאיזון המתאים של מנגנוני הבקרה אל מול .הצורך בהימנעות מעודף בירוקרטיה ושמירה על איכות השירות לציבור. .מהתרשים עולה כי בשנים 2018 - 2020 "הקנתה רמי בעלות על כ- 112,000 ,נכסיםמהם .כ- 4,000 נכסים בתמורה (כ- 3.6% ), שהסתכמה בכ-644 .מיליוני ש"ח נמצא כי רמ"י קיימה הדרכות בנושא אבטחת מידע. הדרכות אלה כללו, בין היתר , שבוע .מרוכז של הדרכה שהתקיים בדצמבר 2020, ולאחר שבוע ההדרכה רמ"י ביצעה מבדקים .ל-960 עובדים (כ-80% מעובדירמ"י 86) במטרה לוודא את ההטמעה ו היישום של החומר .שנלמד בהדרכות. .משרד מבקר המדינה מציין את ביצוע המבדקים לווי דוא ההטמעה והיישום של החומר .שנלמד. .מומלץ כי רמ"י תבצע הדרכה מקוונת תקופתית בנושא אבטחת מידע לכלל עובדי רמ"י. .נמצא כי רמ"י קבעה קוד אתי לחטיבה לשמירה על הקרקע, חטיבה בעלת סיכונים .ייחודיים (ראו להלן), אך היא לא גיבשה קוד אתי לכלל הארגון. .מומלץ כי רמ"י תקדם יצירת קוד אתי לכלל הארגון ותפרסם אותו לציבור. .עלה כי רמ"י קיימה בשנת 2019 הדרכות לכ-30 עובדים במטה ובאחד המרחבים .(שהם כ-3% מעובדי רמ"י- כ-900 במספר67 ) בנושא אתיקה במגזר הציבורי ואתיקה .מקצועית של עובד ציבור . .מומלץ כי רמ"י תשלים בשאר המרחבים את ההדרכות לעובדים בנושא האתיקה ; .עוד מומלץ, כי רמ"י תכלול ב תוכניות ההדרכה שלה התייחסות לסיכוני מעילות .והונאות הטמונים בביצוע תפקידי העובדי ם והדרכה בעניין זה לעובדים חדשים. .מבדיקת הקיים ברמ"י עלה כי היא מפעילה ערוץ אינטרנטי המאפשר לכל גורם שהוא .לדווח (גם בעילום שם) על חשד לעבירות מקרקעין כגון פלישות. עם זאת, היא אינה .מפעילה מנגנון לקבלת דיווחים אנונימיים מתוך הארגון או מחוץ לו על אי -סדרים בארגון .עצמו או על נקודות תורפה וכשלים באמצעי הבקרה גם במקרים שבהם לא אירעו מקרי ם .של אי-סדרים . .מומלץ כי רמ"י תבחן הפעל ת מנגנון לקבלת דיווחים (לרבות אנונימיים) - "קו חם" מתוך .הארגון או מחוץ לו על אי-סדרים בארגון עצמו, ו כן על נקודות תורפה וכשלים באמצעי .הבקרה גם במקרים שבהם לא אירעו מקרים של אי -סדרים. בביקורת עלה כי אגף השמאות לא קבע נוהל בדבר אופן ביצוע הבקרות במרחבים .שבו ייכלל המוצע בסקר הסיכונים, למרות הסיכון שאותר בסקר הסיכונים והבקרות .שהוצעו בו. .מהתרשים עולה כי שיעור השומות שנמצאו בבקרה של אגף השמאות כשומות .שנדרש לתקנן נע בין כ -33% מהשומות במרחבים צפון ודרום לכ-38% .מהשומות במרחב מרכז והשיעור הכלל ארצי הוא כ-35% .מהשומות מדובר .בשיעור לא מבוטל של שומות, דבר המצביע על הצורך בחידוד סדרי עבודה .והידוק הבקרה.	.בביקורת עלה כי מתוך 51 מפקחים בכל מרחבי השמירה שבתקופת הביקורת היה אזור .פיקוח באחריותם, שניים ( 4% ) הופקדו על הפיקוח, בין היתר , ביישוב חקלאי שבו הם .מתגוררים.	157
נושאים מערכתיים . משטר איסור הלבנת הון בישראל בחינת פעולות ההסברה של הגופים המפוקחים לציבור: המפקח על הבנקים, .רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, המפקח על היהלומים (בנוגע לענף אבנים יקרות .ובנוגע לענף היהלומים המשובצים ויהלומים מעשי ידי אדם) והממונה על הנש"עים .לא בחנו אם הגופים המפוקחים מסבירים לציבור את התהליכים והדרישות הנוגעים .למשטר הלבנת ההון באופן שמאפשר ללקוח שמעשיו לגיטימיים ותקינים, להציג .את הטיעונים והאסמכתאות הנדרשות כדי שפעולותיו יאושרו ויבוצעו על ידי הגוף .המפוקח. .בביקורת עלה כי אף שצו התאגידים הבנקאיים נכנס לתוקפו בשנת 2002 ,ועל אף העלות .הניכרת של יישום הצו שהמגזר הבנקאי נדרש לשאת בה, בהיותו מחויב להשקיע בכוח .אדם ובפיתוח מערכות מידע הכרוכים בכך, וכן על אף העלויות שעשויות להיות מושתות .בגין כך על הציבור - המפקח על הבנקים שבבנק ישראל לא בחן את העלות שהמערכת .הבנקאית נושאת בה בגין משטר הלבנת ההון, ואת העלות המגולגלת בגין כך על .הלקוחות. כמו כן נמצא כי רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, הממונה .על נותני שירות עסקי והמפקח על היהלומים לא בדקו את העלויות של המשטר על המגזר .שהם מפקחים עליו, מאז כניסתו לתוקף של הצו המגזרי. יצויין כי בדיקת עלויות המשטר .וזיהוי כפילויות או חוסר יעילות ברגולציה, אינם עומדים בהכרח בסתירה להשגת מטרות .הרגולציה. .נמצא כי על אף העקרונות שנקבעו בהחלטות הממשלה האמורות שעניינן הקלת .הרגולציה, הערכת ה רגולציה וקביעת רגולציה חכמה, ועל אף החלטת הממשלה משנת .2013 כי מנכ"ל משרד ראש הממשלה יפנה לתאגידים ציבוריים ובכללם ל מפקח על .הבנקים ורשות ניירות ערך על מנת שישקלו לבצע תהליכים מקבילים בהתאם לעקרונות .החלטתה, ועל אף הודעת רשות שוק ההון על כוונתה לפעול ברוח החלטת הממשלה .האמורה - המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון, משרד התקשורת, .הממונה על נותני שירות עסקי והמפקח על היהלומים לא ביצעו הליך להערכת השפעות .הרגולציה לבחינת העלויות הנובעות מהמשטר המושתות על הגופים המפוקחים, ולא .הליך להערכת השפעתן של עלויות אלו על העלות הנגבית מהלקוח. יצוין כי גם המלצות .הצוות הבין- משרדי בעניין רגולציה חכמה משנת 2021 ,מלמדות כי המפקח על הבנקים .רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון יכולים היו לבצע הליך RIA ולפרסמו לציבור בלי לפגוע .בעצמאותם ובגמישותם של הגופים המפקחים. הותרת רגולציית הלבנת הון שכבר קיימת כשני עשורים, ללא בחינה מחדש, אינה רצויה .לנוכח ההשפעה המהותית של הרגולציה על הפעילות הפיננסית והחוץ-פיננסית. בחינה .שכזאת יכולה להיעשות תוך המשך פעולה בהתאם להמלצות ה -FATF לפעול בגישה .מבוססת סיכון להכלה פיננסית, למניעת הדרה פיננסית ול צמצום הימנעות מסיכון (על .מונחים אלו יורחב בהמשך). לפיכך, מוצע לפעול בהתאם להמלצות הצוות הבין-משרדי .בעניין רגולציה חכמה מיולי 2021 , התומכות בהחלת הליכי RIA גם על המפקח על .הבנקים, על רשות ניירות ערך ועל רשות שוק ההון, בשינויים המחויבים כמבואר לעיל .(בלי לפגוע בעצמאותם ובגמישות הנדרשת לפעולתם), ובהתאם לעקרונות המנחים בחוק .עקרונות האסדרה שחוקק בנובמבר 2021 , ובלי לגרוע מהמלצות ה -FATF להתנהלות .מבוססת סיכון; דהיינו, מוצע כי כלל הרגולטורים יחילו הליך RIA על משטר הלבנת ההון .לטיוב האסדרה הקיימת, כל רגולטור במגזר שהוא אמון עליו ובהתאם לחובות הייחודיות .שהוטלו עליו, ובמקרים הרלוונטיים יפרסמו לציבור את עיקרי הממצאים. זאת כדי להעריך .את עלות הרגולציה שבה יישאו הגוף המפוקח ולקוחותיו, ובכל ל זה לבחון אם עלות .הרגולציה סבירה ומידתית יחסית לתועלת המופקת ממנה. כמו כן לשם שיפור הרגולציה .בתחום איסור הלבנת הון (שאינה באחריות תאגידים ציבוריים), מומלץ כי רשות האסדרה .המוקמת מכוח חוק עקרונות האסדרה, תבחן את הצורך בטיובה, ובהנעת פעולתם של .הרגולטורים הרלוונטיים . מומלץ כי סוגיות תקציביות או חוקיות שלדעת הרגולטורים .מעכבות ביצוע הליכי הערכת רגולציה ייבחנו במשותף על ידי כלל הרגולטורים, משרד .האוצר ורשות האסדרה שתוקם. .בביקורת עלה כי הגופים המפוקחים נדרשים, מכוח הצווים המגזריים, לשמור מסמכים .שכוללים הצהרה בחתימת מקור (חתימה פיזית) על קיומו של נהנה בחשבון או בפעולה. .מהמענה של גופים מרכזיים למשרד מבקר המדינה במסגרת ש יתוף הציבור עלה כי .שמירה פיזית של מסמכים כרוכה בעלויות גבוהות מאלו של שמירה מקוונת. .מוצע כי כלל הרגולטורים בשיתוף משרד המשפטים יבחנו חלופות שיאפשרו חתימה על .מסמכים באופן מקוון וכן שמירת מסמכים באופן מקוון, גם כאשר החתימה היא חתימה .פיזית-מקורית, וכי בהתאם לממצאי הבחינה הם ייזמו אסדרה ההולמת את המלצות ה - .FATF .ואת החלטת הממשלה בדבר רגולציה חכמה .שימוש בצדדים שלישיים לטשטוש מקור הכספים ולהסתרת זהות המשלם הוא אחד .הדפוסים המרכזיים ש ל הלבנת הון, והוא עלול, בין היתר, לשמש לתשלום כספים .שמקורם בעבירות שחיתות, להעלמת הכנסות או לתשלום סיבובי בעד פעילות פלילית .אחרת. העובדה כי בשנים 2019 - 2020 שולמו למגזר הממשלתי כ-550 מיליארד ש"ח .מבלי שהגופים שגבו את התשלום קיבלו לידיהם את פרטי הזיהוי של המשלם בפועל, או .שקיבלו את המידע אך הוא לא נשמר במערכות המידע שלהם, חושפת פרצה המאפשרת .ערוץ תשלום אנונימי אפשרי למלביני הון, המשמש נקודת תורפה במשטר איסור הלבנת .ההון בישראל. .מוצע כי משרד המשפטים יבחן, בגישה מבוססת סיכון, את סוגיית קבלת מידע על זהות .המשלם, שמירת המידע והעברתו לגוף מקבל התשלום, גם כשמדובר בתשלומים לגופים .ממשלתיים. כמו כן מוצע כי משרד המשפטים יקבע בהתאם לכך, תוך שיתוף הציבור .ובייחוד שיתוף של הגופים הנמנים עם המגזרים שיושפעו מכך, מנגנון לניטור תשלומים .שזהות הגורם המשלם אותם שונה מזהות החייב. מוצע לקבוע באילו נסיבות יידר ש הגוף .הממשלתי לדווח לרשל"ה על פעולות רגילות ובלתי רגילות שביצע משלם שאינו בעל .החוב, כדי שניתן יהיה לבחון את מקור הכספים וחוקיותם ולצמצם את החשש להלבנת .ההון. הסתפקות במנגנון דיווח וולונטרי, ללא קביעת משטר מחייב הכולל זיהוי הלקוח, .ניטור פעילות חריגה, מנגנוני דיווח אוטומטיים, מועדי דיווח סדורים ומחייבים - כל אלה .עלולים לפגוע באיכות המידע שיועבר למאגר המידע ומשכך גם ביכולת להפיק ממנו .מודיעין לצורך אכיפת משטר הלבנת הון. .בביקורת נמצא כי על אף הסיכון המוגבר הכרוך בקבלת תשלומים עבור אישי ציבור, .הגופים הממשלתיים העיקריים המקבלים תשלומים בהיקפים משמעותיים, ובהם .ההוצל"פ, המג"ק, רשות המיסים ובט"ל, אינם מנטרים את פעילות אישי הציבור המקומיים .והזרים הקשורים לתשלומים ולתקבולים שהם מקבלים ואינם מנהלים את הסיכונים .הכרוכים בפעילות זו. מממצאי הביקורת והנתונים בטבלה עולה כי הגופים הממשלתיים אינם מחזיקים בפרטי .הזיהוי של המשלם לגבי מרבית אמצעי התשלום המאושרים לשימוש, וכי התשלומים .שהתקבלו בשנים 2019 ו-2020 ללא זיהוי המשלם ושמירת פרטיו מסתכמים ביותר מ-550 .מיליארד ש"ח. עוד עולה כי בחלק מהמקרים גם כאשר התקבלו פרטי המשלם, הם לא .הוזנו למערכות המידע של כל אחד מהגופים ולא נשמרו בהן. דהיינו, באופן רוחבי, אין .לגופים האמורים מידע על זהות המשלם לצורך בחינת דפוסים וזיהוי פעולות שמעוררות .חשש להלבנת הון. מהאמור עולה כי על אף הסיכון הניכר להלבנת הון בשימוש במזומן ואף שמדובר בשיעור .ניכר ממחזורי התשלומים של הגופים הממשלתיים המסתכמים במיליארדי ש"ח בשנה, .הם אינם פועלים על פי כללי משטר איסור הלבנת הון כמקובל במערכת הפיננסית .ובהתאם לרוח ההמלצות של הגופים הבין-לאומיים. .נוכח היקף התשלומים במזומן המתקבלים באמצעות בנק הדואר לתשלום חשבונות, מוצע .כי משרד התקשורת יקדם את טיוטת הצו החדש. .כמו כן, הואיל ולא הוחל משטר איסור הלבנת הון בגופים הממשלתיים וסף החובה לביצוע .זיהוי המשלם בתשלומים במזומן לגופים ממשלתיים בבנק הדואר מסתכם ב- 75,000 ,ש"ח .הרי שניתן לפצל תשלום חשבונות לסכומים הקרובים ל סף הזיהוי , ובנק הדואר לא יוכל .לנטרם, מאחר שאין לו נתוני זיהוי, וממילא לא יועבר בגין כך דיווח בלתי רגיל לרשל"ה. .כמו כן, בהיעדר הדיווח לרשל"ה על תקבולי מזומן בהיקפים של מיליארדי ש"ח פוחת .מספר הדיווחים במאגר המידע של רשל"ה ונפגעת איכותם, ועקב כך פוחת היקף המידע .המועבר מרשל"ה ללקוחות המידע - רשויות האכיפה - ונפגעת איכותו של מידע זה. .פרצה זו במשטר איסור הלבנת ההון בישראל עלולה לשמש עבריינים לצורכי הלבנת הון, .משום שלמעשה התשלומים במזומן למוסדות המדינה כמעט שאינם מנוטרי ם.	.בביקורת נמצא כי ניתן לשלם חובות בשירות התשלומים הממשלתי, באמצעות העברות .בנקאיות ואשראי, תוך שימוש בחשבון בנק או בכרטיס אשראי שאינם של בעל החוב. כמו .כן נמצא כי לעניין תשלום באמצעות העברות בנקאיות, שירות התשלומים הממשלתי אינו .מקבל מהבנק את פרטי המשלם, ועקב כ ך פרטי המשלם אינם נשמרים במערכות המידע .של שירות התשלומים הממשלתי ואינם מועברים לגוף הממשלתי, מקבל התשלום. .לעומת זאת, בתשלום באמצעות כרטיס אשראי, שירות התשלומים הממשלתי מקבל .מחברת האשראי את פרטי המשלם אך אינו מעביר מידע זה לגוף הממשלתי.	158
נושאים מערכתיים . מניעת מעילות במשרדי ממשלה ובחברות ממשלתיות משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי הממשלה ולחברות הממשלתיות המפעילים קופות .מאוישות לבחון את האפשרות להשתמש בלקוח סמוי כדי לבקר את תהליך קליטת .הכספים המבוצע אצלם. .משרד מבקר המדינה ממליץ לחברות הממשלתיות לוודא שאישור דוח ההוצאות על .כרטיסי האשראי יתבצע על ידי בעל תפקיד בלתי תלוי או בכיר יותר מאשר המשתמש .בכרטיס האשראי. כן מומלץ שהחברות הממשלתיות יחדדו את הנהלים בנושא ויפ עלו .ליישומם. .מתרשים 46 עולה כי ב-20 (67% ) מתוך30 חברות ממשלתיות המשתמשות בכרטיסי .אשראי, הבקרה על השימוש בכרטיסי האשראי אינה מבוצעת על ידי בעל תפקיד בלתי .תלוי או בכיר יותר מאשר המשתמש בכרטיס האשראי. .מוצע כי אלתא, המכון הגיאופיסי ונתיבי איילון יבחנו את האפשרות ליישום בקרה על .השימוש בכרטיסי אשראי , כך שככ ל הניתן גורם בכיר מהמשתמש בכרטיס האשראי .יאשר את תוצאות הבקרה שמבצעים אנשי המטה. .החברה לאספקת פחם מסרה בתשובתה לשאלון כי היא לא מבצעת לאחר שידור המס"ב .בקרה על הסכומים שאושרו ונחתמו טרם העברתם. .משרד מבקר המדינה ממליץ לחברה לאספקת פחם ליישם בקרה לאחר שידור המס"ב .על הסכום שאושר ונחתם לפני השידור. .על פי התשובות על השאלון, לרוב משרדי הממשלה (20 ,91% ) והחברות הממשלתיות .(28 ,55% ) אין מדיניות כלל לגבי הוצאה לחופשה רציפה. אשר לשתי חברות ממשלתיות .אחרות (4% ), הן דיווחו שקיימת בחלק מיחידותיהן מדיניות הוצאה לחופשה רציפה, אך .לא ביחידות הרגישות: כספים, גזברות ושכר. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי הממשלה ולחברות הממשלתיות שטרם הטמיעו .בקרות לגילוי ולאיתור חריגות במערכות השכר, הנוכחות ומשאבי אנוש לבצע זאת, כדי .ללמוד בזמן אמת או בדיעבד שקיימת פעולה החורגת מהגדרות הבקרה במערכות וכדי .למנוע מקרי מעילה. .משרד מבקר המדינה מציין כי יישום בקרות הוא הכרחי על מנת להפחית את הסיכון .המובנה בתהליך השכר, ובקרות ממוחשבות יעילות יותר מבקרות ידניות. מומלץ לחל"י, .לחברה לפיתוח עכו העתיקה ונצרת ול רותם לבחון שנית את האפשרות ליישום בקרות .ממוחשבות בנושא השכר . .משרד מבקר המדינה מציין כי דיווח כאמור לממונה על השכר אינו מייתר את הצורך של .החברה בביצוע בקרות עצמאיות על נתוני השכר לאיתור חריגים העשויים להעיד על .קיומה של מעילה . מומלץ לחברה להגנות מצוקי חוף הים התיכון לבחון שנית את .האפשרות ליישום בקרות בנושא . .האחריות לתהליך הגבייה ונאותות היתרות הרשומות בכרטיסי הלקוחות מונחת בראש .ובראשונה על הארגון, ולכן לא ניתן להסתמך על הבקרה המבוצעת על ידי רואה החשבון .המבקר או על תהליך גבייה שוטף בלבד. מומלץ למשרד הבריאות, לחברה לפיתוח עכו .העתיקה ונצרת, לפארק אריאל שרון ולקרן למורשת הכותל לבחון שנית ביצוע בקרה .יזומה של קבלת אישורי יתרה שנתיים מלקוחותיהם על מנת להקט ין את הסיכון למעילות.	משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי ממשלה ולחברות ממשלתיות אלו, בהתאם לאופי .פעילותם, לבחון יישום בקרה לקבלת אישורי יתרה שנתית מלקוחותיהם כדי לוודא כי .יתרת החשבון המופיעה בספרי הארגון מתאימה ליתרת החשבון המופיעה בספרי הלקוח. .בדרך זו ניתן יהיה לגלות אי-סדרים ברישום תקבולים אשר עלולים לנבוע גם ממעילה.	159
נושאים מערכתיים . הטיפול בפעוטות וחינוכם במעונות יום ובמשפחתונים .מומלץ כי זרוע העבודה ומשרד האוצר ישובו ויבחנו את נושא הסבסוד לפעוטות .שאימותיהם בחופשת לידה, בשים לב להשלכות של המצב הקיים, ויבדקו אם אין בהן .כדי להצדיק את הארכת הזכאות למתן סבסוד לאימהות בחופשת לידה שהן במצב .חברתי-כלכלי נמוך לתקופה נוספת מעבר לחופשת הלידה שבתשלום , כדי להקל עליהן .לנצל את זכותן החוקית להאריך את חופשת הלידה שאינה בתשלום ולשהות תקופה .נוספת עם תינוקן, בהתאם לחוק עבודת נשים וכדי להגשים את תכליתו של החוק. . התפלגות הקצאת הסבסוד לצד פריסת מסגרות הסמל שהוצגו לעיל מייצרות מציאות .שבה לרבות מבין המשפחות במצב חברתי-כלכלי נמוך אין אפשרות לשלוח את הפעוטות .שלהן למעון יום או למשפחתון. לדבר עשויות להיות השלכות הן על עידוד התעסוקה של .ההורים והן על איכות הטיפול שזוכים לו אותם הפעוטות שיפיקו את המרב ממסגרות .איכותיות לגיל הרך. זאת בשעה שתקציבים מופנים לסבסוד (או למתן הטבה כלכלית .בדמות מחיר מפוקח) למשפחות במצב חברתי-כלכלי גבוה. .מומלץ כי זרוע העבודה תבחן דרכים להקצאה אפקטיבית יותר ולתעדוף של משפחות .מאשכולות חברתיים-כלכליים נמ וכים. החלטת הממשלה133 מיום 19.7.21 , קבעה כי האגף למעונות יום יעבור עד ליום 1.1.22 .למשרד החינו ך, למעט מנגנון סבסוד שכר הלימוד אשר יישאר תחת אחריות זרוע .העבודה. החלטת הממשלה 951 מיום 9.1.22 השלימה את הוראות העברת תחום מעונות .היום למשרד החינוך (העברת התחום כפופה לאישור הכנסת שטרם ניתן במועד סיום .גיבוש הדוח), פרט לתחומי המשפחתונים וסבסוד שכר הלימוד, שיישארו באחריות זרוע .העבודה. כך צפוי להיכנס כל החינוך-טיפול בגיל הרך (גילי אפס עד שש) תחת אחריותו .וסמכותו של משרד החינוך. .מומלץ, כי משרד החינוך ישלים ביצוע מעבר של התחום לאחריותו, תוך למידת התחום, .וייקח לתשומת ליבו את הממצאים וההמלצות שמעלה דוח זה. מצופה כי המומחיות .הפדגוגית של משרד החינוך, לצד ניסיונו בבינוי מוסדות חינוך ופיקוח ובקרה עליהם, יבואו .לידי ביטוי ביישום מיטבי של ההמלצות, לטובת הפעוטות כולם. .על הוועדה היה להגיש את המלצותיה לממשלה עד אוגוסט 2019 . אולם חברי הוועדה .לא הגיעו להסכמות ביניהם, ומשכך הוועדה לא הגישה המלצות סופיות כלל והתפזרה .ללא מסקנות. בשל הנושאים שעליהם הופקדה, יכלה ועדה זו לתרום רבות לשיפור איכות .החינוך-טיפול במעונות הסמל, נושא המשמעותי לכל הפעוטות הש והים בהם ובעל .השפעה מכרעת על פעוטות במצב חברתי-כלכלי נמוך, כמתואר לעיל. .מומלץ כי זרוע העבודה תגבש מסקנות על סמך תוצרי עבודת הוועדה ותעדכן בהן את .משרד החינוך, במיוחד לאור העובדה כי רבות מהבעיות בתפעול מעונות הסמל נידונו .בוועדה. .מכיוון שאין בידי האגף למעונות יום נתונים ומידע על פעולותיה השוטפות של החברה .החיצונית ועל אופן מתן השירות שלה, לא התאפשר לו לבצע בקרה על השירות הניתן .להורים ואין בידיו האפשרות לקבוע מדדי איכות, להסיק מסקנות ולשפר את השירות .המסופק. .מומלץ כי מזכירות הממשלה תסדיר כללים להסדרת פעילות ועדה בין-משרדית המתמנה .על ידי הממשלה ולמעקב אחר הגשת דוחות סיכום פעילותה ומסקנותיה לממשלה, בפרט .עבור מקרים בהם הוועדה שמונתה אינה מגיעה לכדי גיבוש מסקנות. .נמצא כי לשום גורם ממשלתי אין מידע על מספר הילדים המטופלים במשפחתונים .פרטיים. שום גורם ממשלתי גם אינו אוסף מידע ובוחן את זהות המטפלות במשפחתונים .הפרטיים, הכשרתן ועברן הפלילי, וגם לא את תנאי הבטיחות הבסיסיים במשפחתונים .הפרטיים עצמם. .בביקורת עלה עוד כי משך הזמן שציין האגף - כארבעה חודשים וחצי - הוא בגדר .השערה בלבד, מאחר שהאגף למעונות יום אינו אוסף נתונים על מועד מתן .ההחלטה בבקשה, וכך אינו יודע מה פרק הזמן שחולף מרגע הגשת בקשה ועד .מועד אישור הדרגה177 , ואינו מנתח את פרקי הזמן לצורך הסקת מסקנות ושיפור .השירות הניתן לציבור. כפועל יוצא מכך, ייתכן שמשכי הזמ ן לטיפול בבקשות .לסבסוד אף ארוכים יותר מארבעה חודשים וחצי. משך זמן של מספר חודשים .כאמור לעיל לצורך בחינת בקשות לסבסוד הוא ארוך ועלול להותיר הורים ללא .סיוע כלכלי בחודשים הראשונים שבהם הפעוט שוהה במסגרת בעלת סמל. .מומלץ כי האגף למעונות יום יוודא את הזנת מועד ההחלטה על הדרגה שקובעת .החברת החיצונית במערכות הממוחשבות, באופן שיאפשר לו לקבל נתוני אמת על .משכי זמן הטיפול בבקשות המוגשות לפתחו, לנתח נתונים אלו ולפעול לשיפור .השירות הניתן להורים ולקיצור משך הזמן הנדרש לטיפול בבקשות. אולם נמצא כי הליך הבקשות לאישור ראשוני לא הונגש לאוכלוסיות שאינן שולטות .בעברית - ההסברים והטפסים היו קיימים בעברית. גם הליך הגשת בקשה לרישיון זמני .או קבוע הוא בעברית. נוסף על כך, האגף אומנם הפעיל מוקד טלפוני חיצוני לסי וע .בבקשות כולל בשפות שונות, אך המוקד הונחה להתמקד במענה על שאלות ולא בסיוע .לתהליך הדיגיטלי108 . מעבר לכך, רשויות מקומיות שונות פעלו להסברת החובות על פי .חוק הפיקוח החדש למעונות (דוגמת עיריית תל אביב-יפו ועיריית ירושלים), אך לא קיבלו .סיוע בכך מהאגף עצמו על אף פנייתן אליו 109 .אל האוכלוסייה הערבית כמעט שלא .הופנתה הסברה מטעם האגף, פרט לפרסום תקציר התקנות באתר ולפרסומות קצרות - .באנרים - בערבית החל מספטמבר 2021110.	.אולם בביקורת עלה כי ריכוז הנתונים מהבקשות לאישור ראשוני לא נעשה במערכת מידע .ייעודית שניתן להפיק בה דוחות וחתכים, ועל כן אין באפשרות האגף לבצע ניתוח של .הנתונים כדי לאתר תופעות הדורשות טיפול. לדוגמה, לגבי כל מעון ומעון בנפרד ניתן .לדעת אם עמד בדרישות הבסיס לביצוע קורסי עזרה ראשונה, אך אין דרך לדעת כמה .מעונות לא עמדו בדרישה זו, וכך אי אפשר ללמוד אם מדובר בחסם נרחב שיש לטפל בו. .מומלץ כי משרד החינוך יבחן דרכים להרחיב את המידע שיש בידו על מעונות פרטיים .ברחבי הארץ, ובכך את יכולתו ליישם את הפיקוח והבקרה בהתאם לחוק הפיקוח החדש .ולהתמודד עם חסמים המקשים על מעונות המשרתים אוכלוסיות במצב חברתי -כלכלי .נמוך להגיש את הבקשות במסגרת החוק ותקנותיו. בכלל זה, מומלץ לבחון אפשרויות .ליידוע ולהנגשת תהליך הגשת הבקשות לרישיון למעונות המשרתים אוכלוסיות במצב .חברתי-כלכלי נמוך, כולל הנגשה שפתית והנגשה למי שאין להם אוריינות דיגיטלית .מספקת או נגישות לאינטרנט, וכן לבצע ניתוחי נתונים כדי לשפר את אפקטיביות יישום .החוק.	160
נושאים מערכתיים . טיפול מערכת אכיפת החוק בעבריינות במרחב המקוון .מן המקובץ עולה כי מס"א מתפקד בתור גוף לאומי והוא משרת את כלל מערכות .האכיפה והביטחון. פעילותו הרב-תחומית של מס"א נעשית, כאמור, בידי שני .קצינים, שני סטו דנטים וחמש בנות שירות לאומי ובמערכות מחשוב מיושנות .באופן שמקשה את טיוב הנתונים, את תיעוד ההמלצות של מס"א ואת המעקב .אחר יישומן. .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילותו של מס"א על אף המחסור בכוח .אדם מיומן ובאמצעים טכנולוגיים מתאימים. מומלץ להסדיר את כלל התפקידים .והמשימות המוטלות על מס"א, לבחון מחדש את מיקומו במבנה הארגוני של .המשטרה, להקצות לו את התקנים ואת המשאבים החומריים הנחוצים לו ולוודא .כי במסגרת פעילותו האמורה נשמר האיזון בין הצרכים המודיעיניים והחקירתיים .של המשטרה ובין זכויות הפרט. .הועלה כי מס"א אינו מקב ל דיווחים שוטפים ומלאים מכלל הגופים החוץ - .משטרתיים העוסקים בפשיעת סייבר. לפיכך, סיכומי מס"א השנתיים מציגים .תמונה חלקית לגבי מצב העבריינות במרחב המקוון בישראל, ואין בהם השוואה .לנתונים בנושא זה שפורטו בדוחות מקבילים של גופים פיננסיים ושל גופים .מהמגזרים העסקי והשלישי ולפרסומים אקדמיים. .נמצא כי בקרות שעושה חוליית הסייבר על ניהול תיקי החקירה בנושא במחוזות, .אינה כוללת בדיקת יישום המלצות מס"א. לשם ייעול ניהול תיקי החקירה .במחוזות מומלץ שחטיבת החקירות תשקול כיצד לנהל מעקב ובקרה בנוגע .ליישום המלצות מס"א על ידי כלל יחידות מערך הסייבר והזי"ט. .עלה כי אין בפרקליטות תיעוד מלא בנוגע לפניות ששלחה למפעילות האתרים .בשנים 2018 עד2020 , וכי אין בידה נתונים באשר לזהות המבקשים להסיר את .התכנים. .מומלץ כי הפרקליטות תפעל ליישם את המלצות ועדת ארבל ופסיקת בג"ץ לאור .ההערות שנכתבו בפסק הדין בנוגע לתיעוד החסר ולהשלמות הנדרשות בנוהלי .היחידה בנוגע לרכיבים הרלוונטיים לפעילותה בנושא זה. הגברת השקיפות בנושא .זה תתרום לאיזונים הנדרשים בפעילותה הוולונטרית של הפרקליטות למול ערכי .חופש הביטוי והשימוש במרחב המקוון. .עלה כי יחידת הסייבר ממליצה לציבור הרחב להגיש תלונות במשטרה .במקרים שבהם התוכן הפוגעני עולה כדי עבירה פלילית, ואינה מפרסמת .לציבור את האפשרות להגיש אליה בקשות מאת הציבור הרחב להסיר .תכנים שונים מהמרשתת. מומלץ, כי משרד המשפטים ישקול להנגיש לכלל .הציבור את שירותי האכיפה במישור הוולו נטרי; בשים לב לכך שתיעוד .ההליכים יהיה שקוף לציבור, ויתבצע התיעדוף הנדרש בהתאם לכלים .ולמשאבים העומדים לרשותה. .בעניין זה העלתה הביקורת, כי הפרקליטות פועלת במישור האכיפה .הוולונטרי לבקשת עובד ציבור שנפגע או גורם ממונה בהסכמה העובד. .נמצא כי ההגנה במסגרת זו ניתנת לעובדי משרד הרווחה ולשוטרים, ולעתים .לעובדי ציבור אחרים, בהם עובדי משרד המשפטים, אך הפרקליטות אינה .פועלת במישור זה עבור נפגעים מקרב הציבור הרחב. מומלץ כי משרד .המשפטים יבחן דרכים לקיום ההגנה הניתנת לעובדי ציבור בצורה שווה .וישקול מתן מענה גם לנפגעים מקרב הציבור הרחב, בהתאם למשאביו. . מהלוח לעיל עולה כי החל בשנת2015 הפעילה הב"ה אכיפה וולונטרית עצמאית לשם .הסרת פרסומים נגד שופטים. פעילות זו, אשר לא נכללה במפורש במסגרת הסמכות .המנהלית שהוקנתה בחוק בתי המשפט למנהל בתי המשפט, עוגנה בנוהל פנימי שעודכן .בדצמבר 2019 .באישור היועץ המשפטי לממשלה . על אף יעדי הרכש שקבעה המשטרה ליחידות הסייבר והזי"ט, בדיונים שונים ובבדיקות .עיתיות שנעשו ביחידות השונות התברר כי קיים מחסור ניכר בציוד בסיסי ומתקדם .ביחידות הסייבר והזי"ט, שאינו עומד בהלימה עם תוכניות הרכש לשנים 2019 עד2020 . .בעשור שחלף מאז תוקן חוק המחשבים, חלו שינויים רבים ומואצים בטכנולוגיות .המשמשות לפשיעת סייבר 139 ולכן חמש העבירות המפורטות לעיל, הכלולות בחוק .האמור, מהוות למעשה מסגרת משפטית לא מעודכנת לטיפול בהן.: (א) שיבוש פעילות .תקינה של מחשב או הפרעה לשימוש בו; (ב) עבירות באמצעות מחשב; (ג) חדירה לחומר .מחשב שלא כדין; (ד) חדירה לחומר מחשב שלא כדין כדי לבצע עבירה אחרת; (ה) .עריכת תוכנה או ביצוע פעולות שעלולות להביא לידי שיבוש פעולתו התקינה של מחשב .או הפרעה לשימוש בו; פעולות שתוצאתן היא מידע כוזב; האזנת סתר או פגיעה בפרטיות. .בבדיקת תיקוני החקיקה הנדרשים, מוצע כי הוועדה להתאמת המשפט לאתגרי החדשנות .תיתן דעתה לפערים שבין החקיקה הקיימת ובין צורכי מערכת האכיפה בשנים האחרונות .בטיפול בעבריינות במרחב המקוון, תוך שמירה על זכויות הנוגעים בדבר. להלן .הממצאים:	לאור פסיקת בג"ץ, הממליצה לשקול יוזמת חקיקה בנוגע לפעילותה הוולונטרית של .יחידת הסייבר בפרקליטות המדינה129 , ובהינתן שהפעילות האמורה עלולה לפגוע בזכויות .היסוד לחופש ביטוי ולמחאה, מומלץ כי בעת שתישקל ההסדרה בנוגע לפעילות .הפרקליטות, תינתן הדעת גם על הסדרת סמכויות הנהלת בתי המשפט למנוע פגיעה .בשופטים במרחב המקוון, בתנאים שייקבעו.	161
נושאים מערכתיים . יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך - ביקורת מעקב בשנה"ל התשפ "ב הקצה משרד החינוך למחוזות 766 שעות לצורך שעות ליוזמות .ופרויקטים, בשנת התשפ "א 618 שעות; ובשנת התש"ף 825 שעות. כל השעות הוקצו לגני .הילדים בחינוך הרשמי106. .בתרשים שלהלן פירוט חלוקת השעות, לפי מחוזות .מומלץ כי משרד החינוך ישלים את התרגום לערבית של תוכניות הלימודים לגני הילדים .וכן את חומרי הלימוד, ההוראה והערכה הנלווים לתו כניות אלה וכי יוודא שהתרגום .לערבית מדויק. עוד מומלץ שהמשרד יתאים את תוכניות הלימודים לחברה זו. .מומלץ כי משרד החינוך יבחן את שיבוצן של בנות השירות הלאומי בגני הילדים כסיוע .לצוות החינוכי, במיוחד בגנים שבהם לא משובצת סייעת שנייה, ובהתאם יבחן דרכים .להרחבת שירות זה. לצד התרומה הציבורית שתושג, יש בכך תרומה של ממש כסיוע .לצוות הגן וכתרומה אישית למתנדבת. .מהתרשים עולה כי שיעור הסייעות שלא קיבלו הטבות או סיוע בגין השתתפותן בפיתוח .מקצועי היה גבוה ב -16% ו- 15% בהתאמה משיעור הגננות שלא קי בלו זאת. יצוין כי .ראמ"ה העריכה שעובדה זו היא הסבר אפשרי לכך שהסייעות נוטות פחות מהגננות .להשתתף בפעילויות לפיתוח מקצוע י. עוד עולה מהתרשים שהסייעות תפסו כל אחד .מהחסמים המוצגים בתרשים כמשמעותי יותר בהשפעתו על מידת ההשתתפות בפעילויות .של פיתוח מקצועי, מהאופן שבו תפסו אותו הגננות (בפער של 6% עד12% בין הגננות .לסייעות). . מומלץ כי משרד החינוך ומרכז השלטון המקומי וכן הרשויות המקומיות יבחנו מהו המנגנון .המתאים לעידוד ההשתתפות של הסייעות בהכשרות המקצועיות המיועדות להן. נדרש .כי הם יתנו את הדעת בעיקר להכשרת הסייעות הוותיקות. .בביקורת המעקב עלה כי נכון לאוגוסט 2021 , התוכנית לא החלה לפעול ובעקבות צירוף .מסגרות לילדים בגילים לידה עד 3 לאחריות משרד החינוך, האגף הקדם -יסודי מסר כי .במהלך שנה"ל התשפ"ב ימשיך וידון בה ובצורך לעדכנה בהתאם. מומלץ כי המשרד יבחן את מספר המדריכות שהוא מעסיק במחוז החרדי אל מול מספר .הגנים שבאחריותן כדי שיוכל לווסת את העומס המוטל עליהן, וכדי שצוותי הגנים יוכלו .להסתייע בהן בעבודתם השוטפת. .מהתרשים עולה כי בחברה היהודית 10% מהמדריכות אחראיות ליותר מ -50 גנים .בממוצע, ואילו בחברה הלא יהודית השיעור נמוך יותר (נע בין 4% בחברה הדרוזית .והבדואית ל-6% בחברה הערבית). כלומר במגזר הלא יהודי העומס על המדריכות קטן .יותר ויש פחות מדריכות שאחראיות על מעל 50 גנים. .מהתרשים עולה כי בממוצע המחוזי 61% מהמדריכות אחראיות לעד20 גנים, ועם זאת .במחוז החרדי רק 19% אחראיות למכסה זו, ואילושאר המדריכות אחראיות למספר גדול .יותר של גנים. 34% מהמדריכות במחוז זה אחראיות ליותר מ-40 גנים, ואילו בממוצע14% .מהמדריכות בכלל המחוזות אחראיות ליותר מ-40 .גנים .כלומר על מדריכה במחוז החרדי מוטל עומס כבד (בהשוואה למדריכות במחוזות .האחרים), ועולה החשש כי בהינתן עומס שכזה היא אינה מסוגלת להעניק שירותי הדרכה .כפי שנדרש ממנה. .מהתרשים עולה כי בחינוך הרשמי 65% מהמדריכות אחראיות לעד20 גנים, ואילו בחינוך .המוכש"ר מדובר רק ב -24% . בולט מהתרשים כי 37% מהמדריכות בחינוך המוכש"ר .אחראיות ליותר מ-40 גנים, לעומת12% .בחינוך הרשמי .המשמעות של הנתונים המוצגים בתרשימים היא שקיימים פערים מהותיים במספר הגנים .שלהם צריכה המדריכה לתת שירות. מבין החברות, עומס רב יותר קיים על מדריכות .הפועלות בחברה היהודית, ומבין סוגי המוסדות - על מדריכות במוסדות המוכש"ר (בפרט .במחוז החרדי) קיים עומס גדול יותר מבמוסדות הרשמיים.	.מומלץ כי משרד החינוך יבחן את היקף ימי ההדרכה הניתנים לגנים ואת תדירות ההדרכה .לאור מטרות ההדרכה לגיל הרך.	162
עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ . תחזוקת דירות עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ .על משרד הבינוי לבצע בקרה על התהליך ולהבטיח את האכלוס בפרק הזמן שנקבע .בנספח השירות , וזאת בהתחשב בתור הממתינים הארוך הקיים (כ - 5,700 משקי בית). אם .מדובר בדירות שלא ניתן לאכלסן עקב חוסר ביקוש או חוסר כדאיות בשיפוץ, יש לשקול .למכור אותן. .מנתוני התרשים עולה כי כ-48% ( מהדיירים 1,210 דיירים) שדירתם שופצה במסגרת .אכלוס חוזר בשנים 2018 - 2019 פנו בשנת2020 , כלומר בתוך שנה-שנתיים מסיום .השיפוץ, למוקד השירות לצורך דיווח על ליקויים שנדרשת להם תחזוקת שבר .ופנייתם טופלה. כ -19% ( מהדיירים469 .דיירים) פנו שלוש פעמים ויותר .נמצא כי עמידר אינה מיידעת את הדיירים המיועדים לגבי האפ שרות של ביצוע שיפוץ .באופן עצמי במימון המדינה, ובפועל הדיירים לא ניצלו אפשרות זו. .מומלץ כי משרד הבינוי ועמידר יידעו את הדיירים לגבי האפשרות לביצוע שיפוץ עצמי. .הדבר עשוי לתרום לשביעות רצונם של הדיירים מהדירות שקיבלו, ובהתאם גם להפחית .את היקף הפניות לתיקון ליקויים לאחר השיפוץ. ,עוד לפי נתוני עמידרל-23 מתוך35 המבנים הללוקיים צו מבנה מסוכן שהוציאה הרשות .המקומית, כאשר ב-13 מתוכם (ובהם 56 )דירות דיור ציבוריקבע הצו כי יש גם לפנות את .הדיירים. עם זאת, על פי נתוני עמידר , ב-4 מתוך13 המבנים 32 (הכוללים6 )דירותטרם .פונו כל הדיירים, וזאת עקב התנגדותם לפינוי או שהם פונו וחזרו לדירה. .על משרד הבינוי לבצע בקרה בכל הנוגע לעמידתה של עמידר בלוחות הזמנים שנקבעו .לה לצורך שיפוץ ואכלוס של דירות שהתפנו או נרכשו, כנדרש בנספח השירות. מהתרשים עולה כי כ-39% מהדירות המיועדות לאכלוס דיירי עמידר המנוהלות על ידי .עמידר (101 דירות) עומדות ריקות למעלה מ-300 .ימים .עלה גם כי אף שבנספח השירות נקבע כי שאלון המשוב יהיה באישור משרד הבינוי, .עמידר לא עדכנה את משרד הבינוי בנוסח השאלון ובכך ש היא מבצעת את ה משוב .באמצעות מסרונים, ומשרד הבינוי לא קיבל את נוסח השאלון ולא אישרו . .מומלץ כי משרד הבינוי יבחן מול עמידר את שאלות המשוב, את אופן ביצועו וכן את .הפעולות הנדרשות על מנת שהמשוב ישקף בצורה נאמנה יותר את מידת שביעות הרצון .של כלל אוכלוסיית היעד; בכלל זה, יש לשקול לפנות טלפונית לא רק לאלה שענו .שהבעיה לא נפתרה, אלא גם מדגמית לאלה שכלל לא ענו. .על משרד הבינוי לגבש מתווה מגובה בתקציב לטיפול מיידי בכלל המבנים המסוכנים. .במסגרת זו מומלץ גם לשקול את הכדאיות בשיפוץ המבנה להסרת סכנות הבטיחות אל .מול חלופות כמו מכירה או הריסה ובנייה מחדש, לרבות במסגרת התחדשות עירונית, .מבלי לפגוע במלאי הדיור הציבורי. נוכח אי-ההלימה בין היקף הסקר שבוצע לבין הוראות נספח השירות (מדגם של 10% .)לעומת כלל הדיירים מומלץ כי משרד הבינוי יקבע את שיטת הסקר הנדרש והיקפו. .מהנתונים בתרשים עולה כי בכ-15% מהדירותשבוצע ה בהן תחזוקת שבר ( 4,005 .)דירות, שהן כ-10% מכלל דירות עמידר 16, נפתחו עשר קריאות ויותר, וההוצאה על .תחזוקת שבר בהן הייתה כ-38% מסך ההוצאה על תחזוקת שבר בכלל הדירות, .ובממוצע כ- 6,500 ;ש"ח לדירה על פני שלוש שניםכלומר , חלק ניכר מן התקציב .עבור תחזוקת שבר משמש לתחזוקה שוטפת של מעט דירות.	.מומלץ כי עמידר תבחן פרטנית מקרים שבהם יש מספר רב של קריאות ותבדוק אם .נדרש מענה יסודי בעניינם, למשל - ביצוע שיפוץ נרחב יותר.	163
משרד החינוך . פיתוח מוסדות חינוך – בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים .יוצא אפוא שהשיוך החברתי -כלכלי של הרשות המקומית משפיע על האיכות והרמה .הפיזית של המוסדות החינוכיים שלה. לכן תלמיד ברשות מקומית מאשכול חברתי-כלכלי .נמוך עשוי ללמוד במוסד חינוכי שרמתו הפיזית פחותה ממוסד שבו לומד תלמיד המתגורר .ברשות מקומית המשתייכת לאשכול גבוה יותר. אומנם בניית המוסדות נעשית על פי .מפרט אחיד מינימלי שיש לעמוד בו, אך רשות חזקה תוכל להציע לתלמיד, מעבר למפרט .האחיד והמחייב, תשתיות פיזיות וסביבת לימודים איכותיות יותר - מוסד הבנוי ברמה גבוהה .יותר, מרווח יותר, בסביבה מטופחת ומצויד באופן עשיר יותר, משאבים שרשות חלשה לא .תוכל להציע לתלמידיה. .איכות התשתית והסביבה הפיזית ורמתן הן נדבך נוסף בכל הנוגע לפערים החינוכיים- .חברתיים בין רשויות מקומיות, התלויים במקורות התקציביים, ובהם היקף השעות .שהתלמיד לומד, המגוון שלהם ותוכניות ההעשרה שהוא מקבל. משאבים חינוכיים אלה .יהיו מוגבלים ברשויות מאשכול חברתי-כלכלי נמוך, הנמצאות בפריפריה הגיאוגרפית או .החברתית 75. . התנהלות זו של משרד החינוך, שאינה מביאה בחשבון את הפער ביכולתן של רשויות .להוסיף תקציבים לבינוי כיתות לימוד ממקורותיהן, אינה עולה בקנה אחד עם היעד שקבע .בתוכנית האסטרטגית שלו ל קידום חינוך איכותי בפריפריה הגיאו -חברתית ובקרב .אוכלוסיות ייחודיות , לקידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל ב כלל האוכלוסיות .בישראל. .משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד החינוך יאסוף את נתוני המימון התוספתי מהרשויות .המקומיות ויביא בחשבון שונות זו, המחזקת את הפערים החברתיים בישראל. יובהר כי אין .הכוונה לפגוע ברשויות מקומיות מאשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים ובתלמידיהן, אלא .להפך - להביא את תלמידי הרשויות המקומיות המשתייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים .נמוכים לנקודת פתיחה שווה לתלמידים האחרים וכך להבטיח להם הזדמנות שווה. מומלץ .כי המשרד יבחן את הקריטריונים שקבע בנוהל ואת המתכונת לאופן ניקוד הפרויקטים .שמגישות הרשויות המקומיות, באופן שניתן יהיה לגשר על הפערים ביכולתן של הרשויות .המקומיות לממן ממקורותיהן העצמיים תוספת תקצוב לפיתוח מוסדות החינוך בתחומן. .מהתרשימים עולה כלהלן: .אף שמספר התלמידים באשכולות הנמוכים 1 - 3 הוא הגבוה ביותר(כ-38% ,) המשרד .הקצה עבורם את התקציב הנמוך ביותר למרחבי למידה חדשניים (29%.) בפועל, גם .שיעור ניצול התקציב באשכולות אלו הוא הנמוך ביותר (28%,) והוקמו בהם רק כ-22% .ממרחבי הלמידה ( 157 מרחבים מתוך726) .המשמעות היא שאשכולות 1 - 3 זכו למרחבי .לימוד חדשניים בכמות הנמוכה ביותר בכלל ובאופן יחסי למספר התלמידים בפרט. .באשכולות הביניים (4 - 6 ) למדו כ-26% מתלמידי בתיה"ס. שיעור התקציב שהקצה להם .המשרד גבוה הרבה יותר , ועומד על כ-36% . שיעורביצוע התקציב עמד על 38%, והוקמו .כ-37% ( ממרחבי הלמידה271 )מרחבים. .באשכולות הגבוהים (7 - 10 )למדו כ-36% ,מתלמידי ביה"סוהמשרד הקצה להם כ-35% . מהתקציב- שיעור הדומה לחלקם באוכלוסיית התלמידים. שיעור הביצוע של התקציב .היה הגבוה ביותר ( 43% .) גםשיעור המרחבים שהוקמו בהם היה גבוה יותר מכל .האשכולות - 41% (298 מרחבים) - גבוה משיעור התלמידים המשתייכים לאשכולות אלה . .מהתרשימים עולה כי בשנים 2017 - 201998 תקצב משרד החינוך 1,526 מרחבי למידה .בעלות של כ -122 מיליוני ש"ח, אך בפועל נבנו 712 , שהם פחות ממחצית המרחבים .שתוקצבו (כ-47% ). עוד עולה שבשנת2018 נרשם שיא במספר המרחבים שתוקצבו– .576 . בשנתיים שלאחר מכן ירד מספרם, ובשנת2020 תוקצבו415 מרחבים- ירידה של .כ-28% לעומת שנת2018 . בהתאם לכך ירד גם מספר המרחבים שנבנו- למשל, מ-347 . בשנת2018 ל-133 בשנת2019 - ירידה של כ -61% . פער ניכר עולה בשיעור ביצוע .ההרשאות בין רשויות המגזר היהודי-ממלכתי והמגזר הדרוזי - כ-41% - לבין רשויות המגזר .היהודי-חרדי והמגזר הבדואי, שבהן שיעור י הביצוע הם הנמוכים ביותר - כ-28% וכ-31% . .בהתאמה .מהתרשים עולה שרק 10.5% (2) מבתי הספר החדשניים נבנו באשכולות הנמוכים 1 - 3 , .וזאת אף שאלו הם האשכולות שבהם מספר התלמידים הגדול ביותר - כ-38% . באשכולות .הגבוהים 7 - 10 אותו מספר תלמידים בקירוב - כ-36%, אך שם נבנו 36% (7) מבתי הספר .החדשניים . .עולה כי משרד החינוך תקצב הקמה של בתי ספר חדשניים שתפוצתם היא במגמה .מובהקת לטובת הרשויות המקומיות המשתייכות לאשכולות הבינוניים והגבוהים, וזאת .שלא בהתאם ליעד של צמצום פערים שהמשרד קבע לעצמו. .נמצא כי הפרוגרמות הסטנדרטיות של משרד החינוך לבניית מוסדות חינוך אינן כוללות .את נושא ההנגשה לתלמידים ולצוות ביה"ס עם מוגבלות, כפי שמחייב החוק וכמפורט .בחוזר מנכ"ל - הנגשה פרטנית לתלמיד הלומד במוסד חינוכי ולהורה התלמיד. משרד מבקר המדינה ממליץ ל משרד החינוך לבחון, בשיתוף הרשויות המקומיות, את .הסיבות להיקף הגדול של חריגותיהן ממועדי הגשת הבקשות לבינוי כיתות לימוד שנקבעו .בנוהל הגשת הבקשות, ולגבש עימן פתרונות לצמצום חריגות אלו. כמו כן, מומלץ .שהמשרד יפעל לצמצום האיחורים הניכרים שלו במתן ההחלטות בבקשות של הרשויות .המקומיות ומשכי הטיפול ההולכים ומתארכים בהן, תוך ייעול תהליך הטיפול בבקשות. .עוד מומלץ להתאים את לוח הזמנים להגשת בקשות ולמתן אישורים בדרך שתאפשר .לפתוח את שנה"ל הקרובה ביותר בתום השלמת הבנייה. .מינהל הפיתוח הסדיר באוקטובר 2019 "בנוהל "אישורי תכניות אדריכליות למוסדות חינוך .את השלבים להגשת תוכנית אדריכלית, לרבות המסמכים והאישורים שיש לצרף אליה49 , .ואולם לא נקבעו בנוהל העקרונות והמרכיבים של בדיקת התוכניות האדריכליות בי די .האדריכלים היועצים. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך לעדכן את נוהל אישור התוכנית האדריכלית, .באופן שיסדיר באופן מקיף את המרכיבים המקצועיים הנדרשים בבדיקת התוכניות .האדריכליות וייצור ודאות ובהירות בתהליך בדיקת התוכניות ואישורן, הן עבור האדריכלים .היועצים והן עבור האדריכלים שמטעם הרשויות המקומיות, ויפרסם אותו לציבור. נתוני התרשימים מראים שבכ-44% מהפרויקטים של בינוי כיתות בתי ספר פרק הזמן עד .לגיבושה ואישור ה של התוכנית האדריכלית לא עלה על שלושה חודשים, ואולם, בכ- .17% מהם הוא עלה על שנה. המצב היה טוב יותר בפרויקטים לבינוי כיתות גן, .שבכמחצית מהם משך הזמן לגיבושה ולאישור ה של התוכנית האדריכלית לא עלה על .שלושה חודשים, ובכ-13% מהםהוא עלה על שנה. .בהיעדר הגדרת פרקי זמן מרביים להגשת תוכנית אדריכלית ולאישורה, לא ניתן לקיים .בקרה ומעקב אחר עמידת הרשויות המקומיות ומינהל הפיתוח בפרקי הזמן המאפשרים .יעילות בקידום גיבושם של הפרויקטים לקראת תקצובם. התמשכות פרק הזמן הכולל את .הגשת התוכנית האדריכלית ואת אישורה לכדי חצי שנה ויותר, ואף מעל שנה, בבניית .38% מכיתות בתי הספר ו-28% מכיתות הגן, עלולה לגרום לעיכוב ניכר בתקצוב הפרויקט .ובמועד סיום בינוי כיתות הלימוד הנכללות בו, הנדרשות למועד פתיחת שנת לימודים. מהתרשים עולה כי במהלך תקופת החומש האחרונה חלה עלייה עקבית במספר הבקשות .השנתיות שהוגשו עד כדי הכפלתן ויותר בסוף התקופה . עם זאת , חלה ירידה זוחלת .בשיעור הכיתות שקיבלו הכרה בצורך - מ-71% ב-2017 ל-49% באוגוסט 2021 . במקביל .חלה עלייה בשיעורן של כל שלוש הקטגוריות האחרות - הכרה עקרונית לעתיד, דחייה .ולדיון נוסף. עיקר העלייה הייתה בשיעור הבקשות שנדחו - מ-8% ל-18%.	.מהתרשים עולה ששיעור התשובות שניתנות באיחור לבקשות שהוגשו במועד הוא גבוה .למדי, והגיע בשנת 2020 ליותר ממחצית התשובות (כ-55% ). משך האיחור הממוצע במתן .התשובות הללו גדול אף הוא, ועמד על כ-52 ימים בשנת2020 . מצב זה עלול לגרום .לעיכובים בתהליך בינוי כיתות הלימוד ברשויות המקומיות. אם כך, נוסף על העיכובים .שנגרמים בידי הרשויות המקומיות שמגישות את רוב בקשותיהן באיחור ניכר, כפי שעלה .מהתרשים הקודם, נגרמים עיכובים נוספים גם בידי מינהל התכנון בשל ההחלטות שהוא .מקבל באיחור בחלק ניכר מהבקשות שמוגשות אליו במועד.	164
המוסד לביטוח לאומי . טיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם - ביקורת מעקב .מוצע כי בט"ל י נחה את חברות הסיעוד להפנות את המטפלות שהוכשרו הכשרה .מקצועית, לטפל בקשישים ברמות התלות הגבוהות. .מומלץ כי בט"ל יקדם את פרסום המכרז החדש לשירותי סיעוד ובכלל זה, יקדם את .תוכנית ההכשרה החדשה למטפלות ויטמיעה. .בביקורת המעקב נבדק היקף שעות הטיפול החסרות ועלה כי בשנת 201948 - טרם .התפרצות מגפת הקורונה; עלה כי מתוך כ-97 מיליון שעות טיפול שקשישים סיעודיים היו .זכאים להן, כ-3 מיליון שעות - 3.1% משעות הטיפול הביתי- לא ניתנו בפועל. משמעות .הדבר היא כאמור שקשישים רבים לא קיבלו, מסיבות שאינן מוצדקות, שעות טיפול רבות .שהיו זקוקים להן. עוד עלה בביקורת המעקב כי בט"ל אינו מביא עובדה זו לידיעתם של .קשישים אלו ואינו מנחה אותם כיצד למצות את זכותם. בשנת 2020 - שנת התפרצות .מגפת הקורונה חל צמצום בהיקף שעות הטיפול הביתי וחל גידול בשירותים אחרים כמו .גמלה בכסף - היקף שעות הטיפול החסרות היה כ-2 מיליון שעות כ- 1.8% משעות הטיפול .הביתי. .מניתוח נתוני בט"ל בנוגע לקשישים הסיעודיים שקיבלו טיפול בשנת 2019 עלה כי כ- .10,870 קשישים סיעודיים לא קיבלו לפחות10% משעות הטיפול הביתי שהיו זכאים להן .באותה השנה (להלן - קשישים סיעודיים זכאים). מתוכם כ- 4,300 קשישיםהיו ברמו ת .התלות הגבוהות 49. בשנת2020 כ- 6,180 קשישים סיעודיים לא קיבלו לפחות10% משעות .הטיפול הביתי שהיו זכאים להן ומתוכם כ- 2,600 קשישים ברמות התלות הגבוהות. מניתוח .הנתונים ניתן לראות כי בשנת 2020 - השנה שבה התפרצה כאמור מגפת הקורונה- חלה .ירידה בשיעור שעות הטיפול החסרות וקטן מספר הקשישים הסיעודיים שלא קיבלו את .השעות שהם היו זכאים להן. .טיפול לא מיומן בקשיש הסיעודי עלול לפגוע בו ולסכן את בריאותו הפיזית והנפשית, .לפיכך טיפול מקצועי ואיכותי בו מחייב הכשרה מתאימה. על בט"ל להקפיד שחברות .הסיעוד יעמדו לכל הפחות בתנאי המכרז בכל הנוגע להכשרת המטפלות, בייחוד של .קשישים הנמצאים ברמות התלות הגבוהות, וזאת כדי להבטיח את איכות הטיפול .בקשישים הסיעודיים. בביקורת המעקב נמצא כי הוועדה גיבשה את המלצותיה, אולם הן טרם יושמו. כך הלכה .למעשה לא מיושמת תוכנית הכשרה מעודכנת. .בביקורת המעקב נמצא כי לא חל שינוי בנושא קביעת סדרי עדיפויות בהפניית המטפלות .שהוכשרו הכשרה מקצועית לפי מאפייני הקשישים. .בביקורת המעקב נמצא כי לא חל שינוי בנושא הכשרת המטפלות. אשר להיקף ההכשרה .המקצועית, בט"ל לא הגדיר לחברות הסיעוד את היקף ההכשרה הנדרש מיתר המטפלות .(70% .) מניתוח הדיווחים של חברות הסיעוד על השעות שלא ניתנו לאותם כ- 10,870 הזכאים .כמפורט לעיל לשנת 2019 עולה כי במרבית המקרים (למעלה מ-80% ) לא ציינוחברות .הסיעוד כל סיבה לשעות החסרות, ובלמעלה מ-12% מהמקריםציינו החברות כי החסר .בשעות נובע מ"סיבה אחרת". דהיינו ברוב המקרים אין לדעת מה הסיבה לחסר ב שעות .הטיפול. .מומלץ כי עד הפעלת המכרז החדש, בט"ל יבקש מחברות הסיעוד את יומני העבודה .באופן ממוחשב כדי להבטיח את ביצוע הבקרה במגבלות הקיימות. .החלטת הממשלה ממאי 202042 בנושא "מפת דרכים לענף המטפלים הישראלים .בקשישים הסיעודיים" באה לקדם שינויים מהותיים בענף, לנוכח פערים גדלים והולכים .בין איכות הטיפול והיצע המטפלים לבין צורכיהם המורכבים והגוברים של הקשישים. .החלטת הממשלה לוותה בהקמת ועדה בין -משרדית אשר כללה נציגים ממשרדי .הממשלה - משרד ראש הממשלה, הבריאות, האוצר, העבודה, הרווחה - וכן נציגי בט"ל, .ג'וינט -אשל ותב "ת. אלה היו מטרותיה של הוועדה: גיבוש הגדרות תפקידים מחודשות .למטפלים, לרבות מסלולי הכשרה וקידום; גיבוש תפיסת הכשרה וקביעת סטנדרט רצוי .להתמקצעות; גיבוש מודל לתוכנית יישום והטמעה, לרבות הצבת יעדים.	.בעקבות הרפורמה חל שינוי ניכר באופן מתן גמלת הסיעוד. באוקטובר 2018 , לפני הנהגת .הרפורמה בסיעוד, 96.3% ,)מהזכאים קיבלו גמלה בעין (בשירותים 0.7% קיבלו גמלה .משולבת (בכסף ובשירותים), ו - 2.3% קיבלו גמלה ב כסף19. בספטמבר2021 כ-34% .מהזכאים קיבלו גמלה בעין, כ-52% קיבלו גמלה משולבת, וכ-13% קיבלו גמלה בכסף20 .	165
משרד החוץ . התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ - ביקורת מעקב בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה שבשנים 2018 - 2021 התקיימו ארבעה מחזורים של .קורסי צוערים מדיניים, ובהם גוייסו 83 צוערים. נמצא כי באותן שנים פרשו מהמשרד, .לאחר שהגיעו לגיל הפרישה או מרצון, 98 עובדים. .מנתוני משרד החוץ והתרשים עולה כי בשנים 2018 - 2021 מספר הצוערים שגויסו היה .84% ממספר הפורשים. זאת נוסף על הקיצוץ בתקן כוח האדם, שבעקבותיו נכון לינואר .2022 לא אוישו74 משרות, שהן7% .מהמשרות בתקן המאושר .מביקורת המעקב עולה כי משרד החוץ מימש באופן חלקי את האמור בתגובתו על הדוח .הקודם לפיה כוח האדם ינוהל לאור תחזית מפורטת לכמה שנים מראש , בהתחשב .בתחזיות פרישה . עוד נמצא שלמשרד אין תחזית כוח אדם ותוכנית מפורטת רב-שנתית .הכוללת את מספר הצוערים הנדרשים לו בכל שנה לאיוש הנציגויות, בין היתר בהתחשב .בתחזית הפרישה ובפערים שבין המצבה לתקן. עקב כך, למרות קיום קורסי ההסמכה .וקורסי הצוערים, המשרד נמצא בתת איוש. .מוצע כי משרד החוץ ימשיך לבחון באופן פרטני כל בקשה להקדמת החזרה לארץ, תוך .איזון בין הצורך להתחשב בצרכים האישיים של השליחים, ובין הנזק שייגרם למשרד .וליכולתו לממש את תפקידו כהלכה. .בביקורת המעקב עלה כי על אף המלצות הוועדה להתאמת משרד החוץ לאתגרי העתיד .(פרויקט 2025) ומסקנות צוות החשיבה - המשרד פעל נקודתית לגיבוש תנאי סף לקידום .עובדים ולמעבר בין תפקידי ניהול, אולם לא הניע מהלך רוחבי לשינוי אופן הניהול של .ההון האנושי במשרד ולא יישם את יתר ההמלצות - לא הרפורמה, לא של הוועדה .להתאמת משרד החוץ לאתגרי העתיד (פרויקט 2025 ) שהוגשו בשנת2018 ולא של צוות .החשיבה משנת 2021 . .מהלוח עולה כי משנת 2014 ועד לשנת2021 עברו משירות לשירות100 .עובדים .מרביתם ( 69% ) עברו מהשירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי. זאת, על אף .הסיכום של נציב שירות המדינה מ- 2014 שלא יאושרו מעברים נוספים משירות .לשירות. .מוצע כי משרד החוץ יבצע מיפוי רב שנתי של צורכי הגיוס שלו ובהתאם לכך יגבש תוכנית .ארוכת טווח לפתיחת קורסי צוערים מדיניים ומינהלתיים שתיתן מענה לאתגרי המשרד .המשתנים במטה ובנציגויות. זאת בהתבסס בין היתר על המצבה החסרה ועל תחזית .הפרישה השנתית של עובדיו. בהתאם לכך, על משרד החוץ לקדם, בשיתוף משרד .האוצר, פתיחת קורסי צוערים וקורסי הסמכה בתדירות שתית ן מענה הולם לצורכי .המשרד. .בביקורת המעקב נמצא כי בשנים 2018 - 2021 שבו ארצה לפני תום תקופת השליחות 13 .מ-490 ,השליחים שהוצבו בנציגויות. כלומר, שליחים אלה כיהנו בתפקידם פחות משנתיים .פרק הזמן המזערי שנקבע בתקנון לשירות בנציגויות. .בביקורת המעקב נמצא כי נכון לשנת 2021, כ-100 מכ-400 עובדים שעברובשנים .2019-2008 מהשירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי לפי הסכם המעבר סיימו .בהצלחה קורס הסמכה. עוד נמצא כי נכון לשנת 2021 , ישכ-128 עובדים שעברו .מהשירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי שאינם עומדים בתנאי הסף לשרת .בנציגויות או שאינם מעוניינים לצאת לשליחות בנציגויות. .בביקורת המעקב נמצא כי הוראות ההסכם הקיבוצי משנת 2014 ,הקובעות כי ככלל .תקופת השהייה במטה בין תקופות השליחות לא תהיה יותר מארבע שנים מיושמת בחלק .מהמקרים. בנוגע למטה המשרד - אשר בו מכהנים 22 :עובדים בדרג ניהולי בכיר20 . סמנכ"לים, ראש מערך וראש אגף- החיל המשרד את החלטת הממשלה לקציבת כהונה .על שבע משרות בכירים ( 31% ). המשרות שהכהונה בהן נקצבה הןסמנכ"ל המזרח .התיכון ותהליך השלום, סמנכ"ל אגף אפריקה, סמנכ"ל אגף אסיה והפסיפיק, סמנכ"ל .המרכז למחקר מדיני, סמנכ"ל אגף אירופה, סמנכ"ל מש"א והמפקח הכללי של משרד .החוץ. .עוד נמצא בביקורת המעקב כי מאחר שהגבלת תקופת הכהונה הוחלה במטה על שבע .מ-22 המשרות כאמור, ומאחר שהמשרד אינו מיישם את הנקבע בהסכם הקיבוצי לעניין .קציבת הכהונה בתפקידים במטה בין שליחויות - 20 ,מנהלים בכירים בתפקידי סמנכ"ל .ראש מערך, ראש חטיבה, מנהל מחלקה וסגן מנהל מחלקה כיהנו בשנים 2020 - 2021 . בתפקידם במטה שש עד שמונה שנים ברצף, במקום עד ארבע שנים. המשמעות המעשית .של מצב דברים זה היא פגיעה בעקרון התחלופה, שכן לא מתפנים די תפקידים בכירים .ההולמים את כישוריהם ודרגותיהם של עובדים בכירים המסיימים תקופת כהונה בנציגויות .וחוזרים למטה. .מנתוני משרד החוץ והלוח עולה כי כמעט רבע (23%) מ-287 הצוערים שנקלטו במשרד .בשנים 1997 - 2017 עזבו אותובתקופה זו, וכי שיעור הצוערים שעזבו בתוך פחות מחמש .שנים מכלל העוזבים בתקופה האמורה היה 60% . כמו כן עולה כי רק18% מהעוזבים .השלימו תקופת שירות של עשר שנים ומעלה.	.מוצע כי משרד החוץ יסדיר בתקן17 את המשרות המשולבות, יקבעתנאי סף שהמועמדים .לאייש משרות אלה יידרשו לעמוד בהם, ויוודא כי העובדים שייבחרו לכהן במשרות אלה .יוכשרו כנדרש - הן בתחום המדיני והן בתחום המינהלי - כדי שיוכלו למלא את התפקיד .באופן מיטבי.	166
משרד החוץ . העסקת עובדים מקומיים בנציגויות ישראל בחו"ל - ביקורת מעקב .בביקורת המעקב נמצא כי בתקופה האמורה, מספר עובדי אית "ן שהשתתפו בקורסי .הכשרה בתחומים שונים במטה היה 316 (52% מכלל העובדים שגויסו), על פי החלוקה .הזאת: הכשרות בתחום הקונסולרי- 127 , בתחום הקשר- 106 , בתחום הכספים- 57 , נאמני .בטיחות- 10 , עבודה במערכת מרכב"ה- 10 ועוד6 עובדים קיבלו הדרכות מקוצרות של .כמה שעות. יצוין כי ייתכן שחלק מהעובדים השתתפו בכמה הכשרות, ולכן ייתכן שמספר .העובדים שהוכשרו בפועל אף קטן מ-316 . מנתוני משרד החוץ והתרשים עולה כי ביוני2021 היו למשרד כ-157 משרות עמ"ז .לא מאוישות ברחבי העולם, שהן כ-10% מכלל המשרות שנקבעו בתקנים לגבי .עמ"ז בנציגויות, כדלהלן: בנציגויות ביבשת אמריקה לא אוישו 36 משרות מלאות ו- .20 משרות חלקיות, באסיה והפסיפיק - 39 משרות מלאות ו-16 ,משרות חלקיות .באירופה - 27 משרות מלאות ו-33 משרות חלקיות, ובאפריקה - 17 משרות מלאות .ו-8 .משרות חלקיות .3. בביקורת המעקב עלה כי בשנים2019 ועד לנובמבר2021 דנה ועדת שכר עמ"ז רק .בבקשות יזומות שהעלו הנציגויות לפניה, ולא בחנה, כנדרש בתקנון, את נתוני השכר .בכל הנציגויות. נמצא כי בשנים אלו בחנה הוועדה את השכר בכשליש מהנציגויות. .עובדי עמ"ז הם נדבך חשוב בפעילות השוטפת של הנציגויות, ועדכוני השכר .לגביהם נדרשים כדי לעמוד בחוקים ובכללים המקומיים, לשמור על כוח האדם .הקיים בנציגויות ולגייס כוח אדם מיומן ומקצועי לתחומי העיסוק השונים. נוכח זאת .נדרש המשרד לעדכן את שכרם מדי פעם בפעם, במטרה ל הביא לשכר הוגן .המבוסס על נתונים כלכליים אובייקטיביים ותואם את החוק המקומי, וכל זאת .בהתחשב במגבלות התקציב של המשרד. בביקורת המעקב עלה כי בשנים 2019 . ועד לדצמבר2021 לא פיקחה ועדת שכר עמ"ז באופן יזום על השכר בכשני שליש .מהנציגויות. בשנים אלה הוועדה עדכנה את השכר בנציגויות שבהן היה הכרח חוקי .לעשות כן או במקרים של שחיקה מהותית בשכר. יצויין כי בדצמבר 2021 במהלך .הביקורת עודכן כאמור השכר ב -88 .נציגויות וכלל הבקשות נידונו .מוצע כי המשרד, בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר ּוועדת חו"ל, ישלים בחינה .של שכר עמ"ז בכלל הנציגויות, ואת ההשפעות שיש לשכר הנוכחי על איוש משרות .עמ"ז ברחבי העולם ועל יכולתן של הנציגויות למלא את תפקידן באופן מיטבי. .מומלץ כי בחינה כזו תבוצע במסגרת בחינת התקן של כלל כוח האדם בנציגויות. .עד להשלמת הבחינה הכוללת, על ועדת שכר עמ"ז לקיים בכל שנה בחינה שוטפת .של שכר עמ"ז בכלל הנציגויות, כמתחייב בתקנון. פרקי הזמן שהומלצו להעסקת עובדי אית"ן נועדו לבנות בנציגויות מערך תומך יציב .ומקצועי. אולם בפועל נמצא כי קיימת עזיבה מוקדמת, לפני המועד שנקבע בהסכם .ההעסקה, ומשך הכהונה הממוצע עומד על פחות ממחצית מהתקופה המצופה. העזיבה .המוקדמת עלולה להשפיע על מקצועיות כוח האדם המסייע בהפעלה תקינה של .הנציגויות ולגרום לכך שהוא יהיה פחות מנוסה ומיומן. ( מהנתונים עולה שלפחות קרוב למחצית עובדי אית"ן שגויסו בתקופה האמורה289 מ- .605 .) לא עברו הכשרה במטה לפני העסקתם בנציגויות .עוד נמצא כי נוסף על ההכשרות הפרונטליות, המשרד בנה לומדות המאפשרות למידה .עצמית מרחוק בתחום הקונסולרי ובתחומי הדיפלומטיה הציבורית, הדיפלו מטיה .התרבותית, כלכלה וכספים. עם זאת, בתחומים אחרים דוגמת קשר, בטיחות ומערכות .המחשוב לא נבנו לומדות. .מהלוח עולה כי בשנת 2018 לא אושרו כ-21% מהבקשות לעדכון שכר, בשנת2019 . לא אושרו כ-45% מהבקשות כאמור, ובשנת2020 לא אושרו44% מהבקשות. יצוין .כי לגבי חלק מהבקשות שאושרו, אושר עדכון חלקי. עם זאת, עולה כי בשנת 2021 .כל הבקשות נענו. .בביקורת המעקב נמצא כי בשלהי שנת 2020 גובש ניסוי (פיילוט) של הליך מובנה למיונם .וגיוסם של עובדי אית"ן. ההליך כלל את שלבי המיון שלהלן לפי סדר הפעולות שמבצע .המשרד: (א) פרסום מכרז פומבי; (ב) סינון ראשוני של קורות החיים; (ג) כינוס ועדת .קבלה בנציגות או במטה ובחירת מועמד אחד מועדף; (ד) מבחני מיון. עוד עלה כי במסמך .שהופץ לנציגויות באפריל 2021 מתוארים השלבים לגיוס עובדי אית"ן שאינם בני זוג. ולפי .המסמך, לכל משרה יש לבצע ריאיון לפחות לשני מועמדים, לבחור מועמד מתאים ולאחר .מכן להפנות אותו למבחנים במכון מיון חיצוני. ביצוע מבחני מיון לפני קליטתו של מועמד כעובד בשירות המדינה אולפני קידומו של .עובד בתפקיד היא דבר שבשגרה המקובל בשירות המדינה אשר תכליתו היא בחירת .המועמד או העובד המתאימים ביותר לביצוע התפקיד. ביצוע מבחני המיון לאחר בחירת .המועמד המועדף אינו עולה בקנה אחד עם הליכי הגיוס המקובלים בשירות המדינה, עם .הנקבע באוגדן ההנחיות של נש"ם, ועם היותם של מבחני המיון כלי האמור לסייע באבחון .המועמדים ובדירוגם לפני ההחלטה על קבלתם או קידומם. .מוצע כי משרד החוץ יפעל להתאים את תהליך הקבלה לנקבע באוגדן הנחיות של נש"ם, .ויבצע את מבחני המיון בשלב סינון המועמדים ולפני קבלת ההחלטה על בחירת המועמד .המועדף. .עובדי אית"ן הם נדבך חשוב בעבודת הנציגויות, והם ממלאים תפקידים רבים ומגוונים, .לרבות תפקידים רגישים המחייבים מקצועיות רבה, ותפקידים שיש בהם רגישות ביטחונית. .מילוי תפקידים אלה מחייב הכשרה סדורה, והיעדר הכשרה כאמור לכמחצית עובדי אית"ן .עלול לפגוע ביכולתן של הנציגויות למלא את תפקידן באופן מיטבי. על המשרד להבטיח .כי כלל עובדי אית"ן יוכשרו כראוי לתפקידם, ללא קשר למקום גיוסם או למועד גיוסם. .בעניין זה, מומלץ להמשיך ולפתח את מערך הלומדות המקוון בנושאים רלוונטיים נוספים .הנחוצים להכשרתם של עובדי אית"ן, גם לשם מתן מענה הכשרתי ראוי בתקופת .הקורונה. .מוצע כי ימונה גורם במשרד החוץ שיישא באחריות הכוללת לכך שכלל עובדי אית"ן .המגויסים לתפקידים השונים בנציגויות יקבלו את ההכשרה המתאימה במועד ובתכולות .הנדרשות, וכי יאוגם כלל המידע בעניין זה לרבות מיפוי הפערים. עוד מוצע לנהל את .מערך ההכשרות של עובדי אית"ן באמצעות המערכת הייעודית הממוחשבת של אגף .מש״א, דבר שיאפשר לגורם המשרדי המרכז את הטיפול בנושא לבצע מעקב ובקרה .בעניין ביצוע ההכשרות ומועדיהן.	.נמצא כי ועדת חו"ל, שהוסמכה בשות"ש לפקח על שכר עמ"ז, לא פיקחה על תנאי .העסקתם של עמ"ז בנציגויות.	167
שירות בתי הסוהר . המערך הרפואי לטיפול בכלואים בשירות בתי הסוהר - ביקורת מעקב מומלץ כי שב"ס ירכוש כתבי עת רפואיים מובילים במרשתת לצורך שמירה על עדכון .הרופאים במחקרים חדשים ובמתחדש בעולם הרפואה. .מוצע ששב "ס ישלים את הפיילוט בשיתוף משרד הבריאות לשדרוג מערך הרפואה .מרחוק, ועל פי תוצאותיו יקדם עמו קביעת נהלים בנושא . .בביקורת המעקב עלה כי בהסכם שנחתם בין בטל"א לשב "ס לא נ קבע לוח זמנים .לשדרוג הממשק הממוחשב להעברת נתונים על כלואים המוחזקים על ידי שב"ס. .שדרוג ממשק זה עשוי להעלות את רמת הדיוק של המידע המועבר בין הגופים .ולמנוע רישומים שגויים. .נוכח ההשפעות הכספיות של רישום שגוי והפגיעה הפוטנציאלית במתן שירות רפואי .מהיר ויעיל לכלואים לפרק זמן של עד שנה אחת, מוצע לשב"ס ולבטל"א להשלים .את יצירת הממשק הממוחשב המשודרג. עם הפעלת הממשק הממוחשב, על שב"ס .ובטל"א לבצע בקרות עיתיות לאיתור רישומים שגויים כדי שלא ייגרעו מרשימת .המבוטחים של קופות החולים עצורים ואסירים המוחזקים בשב"ס לתקופה קצרה .משנה אחת. .בשנת 2017 החל מערך הרפואה לגבש תוכנית תמריצים כדי לגייס רופאים מומחים .ורופאים שאינם בעלי תואר מומחה לשורות שב"ס, והציג אותה ל ממונה על השכר . .במועד סיום ביקורת המעקב, 40 מ-43 הרופאים המועסקים במרפאות שבמתקני .הכליאה, הם רופאים שאינם בעלי תואר מומחה. .בשנת 2020 הועסקו במרפאות שב"ס בבתי הסוהר43 רופאיםרק שלושה מהם .רופאים מומחים: שניים מומחים ברפואה פנימית, ואחת מומחית ברפואת משפחה 70 . .עולה כי בשנים 2014 - 2020 קיבל שב"ס החזר על סך של למעלה מ-6.5 מיליוןש"ח .הודות לבדיקה ידנית של חשבוניות, שהוגשו לשב"ס לתשלום עבור טיפולים רפואיים .שנתנו מוסדות רפואיים לכלואים בשנתם הראשונה בשב"ס ואשר ההוצאות בגינם .אמורות להיות משולמות על ידי קופות החולים, ולא על ידי שב"ס. .בדיקה ידנית של אלפי חשבוניות בשנה דורשת תשומות זמן וכוח אדם, היא אינה .סבירה בעידן של טכנולוגיה מתקדמת ועלולה להוביל לתקלות וטעויות. מוצע כי .שב"ס יבחן פיתוח מ חשובי שיאפשר בדיקה ממוכנת אוטומטית של סטטוס הכלוא .לעניין מימון ההוצאות הרפואיות, וייתן חיווי על כך עם הזנת החשבונית שהתקבלה .מהמוסד ה רפואי למערכת. עוד מומלץ ליצור ממשק ממוחשב מול המוסדות .הרפואיים לקבלת החשבוניות באופן מקוון. ממשק כזה יאפשר לשב"ס לבחון את .דרישות התשלום המוגשות לו באופן ממוכן. .בשנת 2016 הועבר לאחריותו של שב"ס השירות הפסיכיאטרי האמבולטורי שמסופק .במתקני הכליאה של שב"ס. בעקבות זאת, תקציב שב"ס לשירות הפסיכיאטרי .האמבולטורי גדל בכ-70% - מ-3.7 מיליון ש"ח בשנת 2016 לכ-6.3 מיליון ש"ח בשנת .202085 . באחריות מב"ן נותר השירות האמבולטורי שניתן לאוכלוסייה הייחודית של טעוני .פיקוח בביס"ר מגן, וכן ביצוע הערכות מסוכנות לעברייני מין86. .על משרד הבריאות לבחון את האפשרות לתת מענה במסגרת מב"ן לנשים ול בני נוער .הכלואים בשב"ס וזקוקים לאשפוז פסיכיאטרי. .מהתרשים עולה שינוי ניכר לאורך השנים בתמהיל גילאי הרופאים - בשנת 2014 רוב .הרופאים (30 רופאים שהם 69%) היו עד גיל55, ואילו בשנת 2020 רוב הרופאים (25 .רופאים שהם 58% ) היו מעל גיל56 .עוד עולה מנתוני שב"ס כי במועד סיום הביקורת .21 רופאים עברו את גיל הפרישההנהוג בשב "ס העומד על 5772 (50% מהרופאים .המועסקים).	.מוצע לשב"ס להקפיד לקיים השתלמויות מקצועיות לרופאים. אם לא ניתן לבצע .השתלמויות באמצעות מפגשים, על שב"ס לשקול לקיים גם מפגשים מקוונים כדי .לשמור על כשירותם המקצועית של הרופאים.	168
התעשיות הביטחוניות הממשלתיות . היבטים בקשרי הגומלין בין התעשייה האווירית לישראל בע"מ למשרד הביטחון בדגש על פרויקטי הפיתוח .מפא"ת לא מרכז נתונים לגבי סכומי ההשתתפויות של התעשיות בפרויקטי הפיתוח שהן .מבצעות, ואינו מנהל רישום של היקפ ן 88 . התע"א אף היא אינה מנהלת רישום של סכומי .ההנחות שנתנה. מנתוני התע"א עולה כי כ-85% מההוצאה השנתית הממוצעת שלה על .מו"פ עצמי במסגרת השתתפותה בפרויקטי פיתוח בשנים 2016 - 2020 הייתה עבור .פרויקטי פיתוח למשהב"ט. יצוין כי מנתוני רפאל עולה שכ-92% מהוצאותיה הרב-שנתיות .על מו"פ עצמי בגין פרויקטי פיתוח היו בגין פרויקטים למשהב"ט. .בביקורת עלה כי משהב"ט לא קבע ב הוראות יו כללים בנוגע להיקף ההשתתפות ולגובה .ההנחה המסחרית שהוא דורש מספקיו. יצוין כי התעשיות הביטחוניות משתתפות בעלויות .פיתוח בפרויקטים ל משהב"ט בסכומים ניכרים המסתכמים במאות מיליוני דולרים, .כמפורט בהמשך. .מהאמור לעיל, כמו גם מדברי גורמי משר ד האוצר, עולה כי במועד סיום הביקורת, הליך .הבקרה של משרד האוצר לרבות בקרת חשב משהב"ט על ההתקשרויות של משהב"ט .לא איפשר לוודא את קיומם של מלוא המקורות התקציביים לתשלום התחייבויותיו .במועדן. .על אגף החשכ"ל ואכ"ס, בתיאום עם אגף התקציבים במשרד האוצר ועם את"ק .במשהב"ט, לפעול לשיפור ולחיזוק של מנגנוני הבקרה על התקשרויות משהב"ט, כדי .לוודא שהיקפן ותנאיהן תואמים את היקף תקציבו, ושיש ביכולת המשרד לבצע את .התשלומים בגינן במועדם. .מנתוני התע"א עולה כי הפרויקטים שהיא מבצעת למשהב"ט הם בעלי מרכיבי פיתוח .גדולים יותר מאשר הפרויקטים ללקוחות זרים, ולפיכך הסיכונים לחריגה מהעלויות .המתוכננות בפרויקטים אלה הם גבוהים יותר; מה שיכול להשפיע גם על הרווחיות שלהם .יחסית לפרויקטים ללקוחות זרים. .בשנים 2016 - 2020 ההיקף השנתי הממוצע של ההכנסות מפרויקטי פיתוח מרכזיים של .התע"א עבור משהב"ט ועבור לקוחות זרים היה מאות מיליוני דולר ומאות רבות של מיליוני .דולר בהתאמה. .משרד מבקר המדינה ערך ניתוח בנושאים הבאים: רווחיות בפרויקטי הפיתוח המרכזיים .של תע"א למשהב"ט וללקוחות זרים, לרבות פרויקטי פיתוח הפסדיים, ורווחיות בפרויקטי .פיתוח של רפאל למשהב"ט וללקוחות זרים; והעלה ממצאים בנושאים אלו. .בין היתר עלה כי חלק מסוים מפרויקטי הפיתוח המרכזיים שביצעה התע "א בשנים .2016 - 2020 למשהב"ט הסתכמו בהפסד תפעולי. זאת לעומת חלק קטן יותר .מהפרויקטים שביצעה ללקוחות זרים. בביקורת עלה כי נוכח האיחור בתשלומי חובות של משהב"ט בשנים2019 ו-2020 נטלה .התע"א אשראי בנקאי והמחתה לנותן האשראי את זכותה לקבל תשלומים ממשהב"ט .בהיקף כולל של כ-1.1 מיליארד ש"ח. במסגרת המחאת הזכות קיבל משהב"ט אשראי .נוסף לתקופות של בין שישה לתשעה חודשים, ובעקבות כך תשלום חלק מהחשבוניות .נדחה לתקופה של יותר משנה לעומת מועד התשלום המקורי. .האיחור בתשלומי החובות של משהב"ט לתעשיות הביטחוניות הגדולות אינו עולה בקנה .אחד עם כללי מינהל תקין, והוא גורם להן חוסר ודאות תזרימית, פוגע בתזרים המזומנים .שלהן מפעילות שוטפת, חושף אותן לסיכון של אי-עמידה באמות מידה פיננסיות מול .תאגידים פיננסיים ומחזיקי אג"ח, ופוגע במערכת היחסים בינן ובין ספקיהן. זאת נוסף על .עלויות מימון ופקטורינג אשר פגעו ברווחי התעשיות הביטחוניות הממשלתיות ובדיבידנד .שישלמו למדינה מרווחים אלה. התע"א אמדה את עלויות המימון בשנים 2017 - 2020 בגין .האיחור בתשלומים בעשרות מיליוני ש"ח123, מתוכם כ-42% בגין עלויות מימון למקורות .חיצוניים. .מומלץ כי ועדת המפתחים תקבל במסגרת הבקשות נימוקים בכתב להצדקת שיטת .ההתקשרות המבוקשת, לרבות הערכות לגבי רמת המורכבות הטכנולוגית של הפרויקט .העתידי, בין היתר בהסתמך על הערכות של התעשיות בעניין זה, ותדון בסיבות .להתקשרות בשיטה שהוצעה בבקשה, תוך תיעוד הדיון בנושא. .נמצא כי לא נקבעו במשהב"ט, לרבות במפא"ת, מדדים להערכת רמות הסיכון הטכנולוגי .של פרויקטים, דוגמת TRL , וזאת בין היתר לצורך התאמת שיטות ההתקשרות לרמות .הסיכון של הפרויקטים, בדגש על פרויקטי פיתוח. .מומלץ כי צוות כלכלה בראשות הכלכלן הראשי למעהב"ט יבחן להוסיף להמ"ב .הרלוונטיות הבחנה בין פרויקטי פיתוח מלא ברמות סיכון שונות, וכן שיקולים מנחים .לבחירת שיטת ההתקשרות לביצוע פרויקטים המתאפיינים ברמת מורכבות טכנולוגית .גבוהה, ולפיכך - שיש סיכון רב לאי-עמידתם ביעדיהם. .עוד מומלץ כי לקראת כניסה לפרויקטים של פיתוח מלא והצטיידות, מפא"ת יקיים תהליך .מובנה של בחינת סיכוני הפיתוח שיש בביצועם ויפעל להצגת תוצרי בחינה זו בפני ועדת .המפתחים, זאת כדי לאפשר את קידום ההתקשרות באמצעותה בהתאם לשיטות .ההתקשרות שתואמות את הסיכונים האמורים. .נמצא כי משהב"ט הגדיר בהוראותיו שיעורי רווח אחידים לכל ההתקשרויות שלו בכל .תחומי פעילותו ועם כל ספקיו, ולא הגדיר שיעורי רווח שונים לפרויקטי הפיתוח, על אף .מאפייניהם הייחודיים ובעיקר בשל הסיכונים הטכנולוגיים שיש ב ביצועם. להלן פירוט .פעילות משהב"ט בנושא: .עוד עלה ממסמכי משהב"ט כי עמדת שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות הייתה .שעליהן לקבל בהתקשרויותיהן עם משהב"ט תשואה גבוהה מכפי שהציע משהב"ט , .במיוחד בגין רכיבי הסיכון.	.בביקורת עלה כי הבקשות המוגשות לוועדת המפתחים אינן כוללות נימוק בכתב בכל .הנוגע לשיטת ההתקשרות המבוקשת.	169
משרד הבריאות . הגנת סייבר על מכשירים רפואיים ואבטחת המידע הנאגר בהם .עלה כי נכון למועד סיום הביקורת לכל המרכזים הרפואיים הממשלתיים (הכלליים, .הגריאטריים והפסיכיאטריים) אין ביטוח סייבר . .עוד עלה בנוגע לשא ר המוסדות הרפואיים, כי לחלקם אין ביטוח המכסה את נושא .אבטחת המידע והסייבר ולחלקם יש. .משרד מבקר המדינה ממליץ לחברת ענבל להשלים, בשיתוף משרד הבריאות, את הליך .בחינת הכיסוי הביטוחי למרכזים הרפואיים הממשלתיים בתחום אבטחת המידע והסייבר .ומדגיש את החשיבות שבסיום הליך זה. על משרד הבריאות להעביר מידע שיש בכוונתו לפרסם לציבור לאישור ממונה אבטחת .המידע של המשרד לפני פרסומו, ובפרט בנוגע למידע רגיש המכיל ליקויים בתחום .אבטחת המידע. כמו כן מומלץ שלפני שהמשרד מפרסם לציבור דוחות בקרה הכוללים .ליקויים בתחום אבטחת המידע הוא יביא לידיעת ממוני אבטחת המידע של המוסדות .הרפואיים, את הכוונה לפרסם מידע זה. .עלה כי אף שבהחלטות הממשלה האמורות נקבע כי החטיבה תשמש גוף מטה בתחום .מערכות מידע, ואף שמחוזר מנכ"ל עולה כי אחריות החטיבה כלפי אופן תפקודם של .המרכזים הרפואיים כוללת ומתייחסת גם להיבטים של מערכות מידע, בפועל - בחטיבה .פועל אגף מערכות מידע, המעסיק כ-200 עובדי מחשוב, אולם העיסוק בתחום אבטחת .המידע הוא בידי יחידת הסייבר המגזרית במשרד, והחטיבה אינה מעורבת בכך. במצב .דברים זה לחטיבה אין תמונת מצב מיטבית בדבר איכות אבטחת המידע בכל אחד .מהמרכזים הרפואיים שבאחריותה. .מומלץ שהמשרד יבחן את הממשקים שבין חטיבת המרכזים הרפואיים הממשלתיים לבין .יחידת הסייבר המגזרית ויבחן בידי מי נכון להפקיד את האחריות לטיפול בנושא אבטחת .המידע בכלל המרכזים הרפואיים הממשלתיים, גם נוכח החלטת הממשלה 337 . . כן מומלץ שהמשרד יעמוד על המשמעות של הפרדת תחומי האחריות בין שני הגופים .ויבחן אם יש צורך לעדכן ולשפר ממשקים אלו או לשנות את מבנה האחריות לתחום .אבטחת המידע והגנת סייבר במרכזים הרפואיים הממשלתיים. . נמצא כי15 המוסדות הרפואייםשנבדקו ומשתמשים במכשירי MRI אוCT107 - השתמשו .ב-PACS . .בביקורת עלה כי כל המוסדות מבצעים גיבוי ל-PACS לפחות פעם ביום, פרט למוסד י, .שלא ביצע גיבוי של ה-PACS , ובמועד סיוםהביקורת נמצא בתהליך הטמעה של מערכת .גיבוי. . נמצא כי14 מ-15 המוסדות שהשתמשו ב-PACS שומרים לפחות העתק אחד של הגיבוי .כדי להבטיח את שרידותו. .עלה כי במוסד י"ז אין גיבוי מלא של צילומי הדימות במערכת ה -PACS . .משרד מבקר המדינה ממליץ למוסד י"ז לשפר את שרידות הצילומים ב -PACS באמצעות .שמירה של העתק גיבוי אחד לפחות, וכך להבטיח כי אם ייפגע הגיבוי הקיים בעת מתקפת .סייבר או תקלה טכנית, תהיה אפשרות לשחזר את התצלומים. זאת בהתאם לנוהלי משרד .הבריאות. מהתרשים ומהלוח עולה כי מוסד ט לא הסדיר את אופן ההתחברותמרחוק באמצעות .נוהל. .נוכח החשיפה למידע רפואי וסיכוני אבטחת המידע הנלווים לפעילות התחזוקה .המתבצעת באמצעות חיבור מרחוק, מומלץ שמוסד ט יסדיר בנוהל את אופן ההתחברות .מרחוק. .מהתרשים ומהלוח עולה כי 11 מ-17 המוסדות הרפואיים לא הגדירו קבוצות סיכון למכשור .הרפואי לפי סיווגי סיכון. .במרכזים הרפואיים ובקופות חולים בישראל משתמשים באלפי מכשירים רפואיים מסוגים .שונים, בעלי רמת סיכון משתנה הדורשת ניהול, תיעדוף ומתן מענה בהתאם לכך. משרד .מבקר המדינה מדגיש כי באמצעות הגדרת קבוצות סיכון למכשור רפואי יוכל המוסד .הרפואי לתעדף את השקעת המשאבים למתן הגנה ראויה על מכשירים שנקבעו ברמת .הסיכון הגבוהה ביותר למוסד הרפואי, באופן שתשתפר ההגנה על מכשירים אלה מפני .תקיפות סייבר אפשריות. על המוסדות הרפואיים שעדיין לא עשו זאת - להגדיר קבוצות .סיכון למכשור רפואי. כמו כן מומלץ שמשרד הבריאות יבחן אם יש צורך להגדיר במישור .הלאומי אילו מכשירים רפואיים יש לכלול ברמת הסיכון הגבוהה ביותר, שבהתאם לכך .יש לתת להם את המענה ההגנתי המרבי.	.בכל 25 המוסדות הרפואיים שענו על שאלון אבטחת המידע פעלה ועדת היגוי, ובשישה .מהם - מוסד י"ז, מוסד ט"ז, מוסד י"א, מוסד י"ב, מוסד ח ומוסד ה - עמד בראשה מנהל .בית החולים או מנהל הקופה כנדרש בחוזר מנכ"ל משרד הבריאות משנת 2015 . בראשן .של הוועדות במוסדות האחרים עמדו סגן מנהל בית חולים, סמנכ"ל, חבר הנהלה אחר .או המנהל האדמיניסטרטיבי.	170
משרד הבריאות . הרחבת סל שירותי הבריאות - תוספת תרופות וטכנולוגיות מבדיקה שביצעה מכבי בשנת 2021 בנוגע לשמונה תרופות גנריות שנרשמו בשנים 2019 .- 2021 עולה כימשך הרישום הממוצע שלהן היה 31 חודשים, והנזק הכספי המוערך .לקופה בגין העיכוב בהוספתן לסל הוערך בכ-3.2 מיליון ש"ח. מהערכה שביצע צוות .הביקורת - בהתחשב בנזק שנגרם למכבי ובחלקה היחסי מכלל קופות החולים - עלה כי .הנזק הפוטנציאלי שנגרם לכלל הקופות מהעיכוב ברישום תרופות אלו בלבד נאמד בכ- .12 מיליון ש"ח90 . יש להביא בחשבון שהוזלה של תרופות אלה תביא גם להוזלה בסכום .ההשתתפות העצמית של ה חולים במימון ה תרופות ותאפשר להפנות את הכספים .שנחסכו למטרות אחרות. ניהול הנתונים באמצעות גיליונות אלקטרונ יים אינו מאפשר ניהול שיטתי שיבטיח את .שלמות הנתונים ואמינותם ויאפשר בקר ה ומעקב אחר שינויים שנעשים בהם. במצב זה .רמת האבטחה של הקובץ אינה מספקת וכל מי שהקובץ בידיו, יכול אף לחשוף אותו .לגורמים לא מורשים. מדובר בנתונים רבים, הנוגעים לכל מרכיבי סל שירותי הבריאות .ולכל הבקשות המוגשות להרחבתו, ש להם משמעות כספית שמגיע ה לכדי מיליארדי .ש"ח. .נוכח הסיכונים הכרוכים בעבודה באמצעות קובצי אקסל, מומלץ כי משרד הבריאות י בחן .את האפשרות להקמת מערכת טכנולוגית לניהול המידע של ועדת הסל שתתמוך .בתהליכי עבודת ועדת הסל, תייעל אותם, תבטיח את הגנת המידע שבהם ותנהל את .מערך הגיבויים שלהם. .עלה כי המלצות ועדת הסל מוצגות עם שם התרופה באנגלית והמידע בדבר ההתוויה - .בעברית. מומלץ כי משרד הבריאותיבחן את נחיצות הפרסום לציבור של עיקרי ההחלטות בדבר .התרופות והטכנולוגיות המתווספות לסל גם בשפות נוספות, כדי להביא למיצוי זכויות יעיל .יותר של המטופלים. .יש לראות בחיוב את פעולות המשרד בנוגע לשיתוף הציבור בהליך הרחבת סל שירותי .הבריאות. על המשרד להמשיך לפעול על מנת לקדם נושא זה. .עלה כי לוועדת הסל כמעט לא מוגשות הערכות כלכליות של התרופות והטכנולוגיות .המועמדות להוספה לסל - על פי האגף להערכת טכנולוגיות, בשנים 2018 - 2020 הוגשה .הערכה כלכלית אחת. הא גף ציין לפני צוות הביקורת כי הוא אינו ערוך מ הבחינה .הפונקציונלית לביצוע הערכות כלכליות, הן מבחינת היקף כוח האדם שיכול לבצע ן והן .מבחינת הכלים ו המתודולוגיות שיתמכו בתהליך. עולהשלא בהתאם לנוהל "עדכון סל שירותי בריאות - פברואר 2010 " הקובע כי יש להגיש .הערכה כלכלית לבקשה להוספת התרופה או הטכנולוגיה לסל ולנוהל "הגשת בקשה .להכללת תכשיר ('תרופה') בסל שירותי הבריאות" המנחה לבצעה, ככל הניתן, בפועל .ועדת הסל מקבלת את החלטותיה על בסיס הערכה מקצועית שאינה כוללת הערכה .כלכלית. .לדוגמה, לדיוני ועדת הסל לשנים 2019 - 2021 הוגשו בקשות להוסיף לסל תרופות נגד .השמנה; עלה שלבקשות לא צורפו הערכות כלכליות לרבות הערכה של הסכום שהיה .אפשר לחסוך בשל צמצום נזקי מחלות שמקורן בהשמנה או בשל היכולת להימנע מביצוע .ניתוחים בריאטריים ("קיצורי קיבה"). .מהתרשים עולה כי בשנים 2014 - 2017 הוגשו לוועדות החריגים של הקופות בסה"כ כ - .6,000 בקשות (בסכום של כ-200 )מיליון ש"ח בשנה לפי הערכת הקופות; בארבע השנים .האמורות מספרן הלך וגדל, ואף כמעט הוכפל; שיעור הבקשות שאושרו הסתכם בכ- .60% עד65% .מכלל הבקשות .עלה כי בנובמבר 2019 קיים מנכ"ל המשרד דאז דיון בנושא ממצאי הדוח, אולם ההמלצה .לבחון הגשה לסל של תכשירים שאושרו בוועדות החריגים לא קודמה, בין היתר בשל .התפרצות מגפת הקורונה במרץ 2020 והפניית משאבי המשרד לטיפול בנושא. .עולה מהלוח כי קופות החולים מפרסמות את רשימת התרופות המצריכות אישור באתרי .המרשתת שלהן וכי הגשת הבקשות נעשית באמצעות הרופא המטפל; ועם זאת, הקופות .אינן מיישמות באופן מלא את הוראות חוזר הסמנכ"ל בנוגע לפרק הזמן המרבי לאישור .תרופות ולאישור רק בנוגע להנפקה ראשונה, דבר הפוגע בזכויות המטופלים.	.מנתונים שפרסם משרד הבריאות עבור השנים 2013 - 2018 עולה כיתהליך ה רישום של .תרופות גנריות מתמשך פרק זמן ארוך יותר מכפי שנקבע בפקודת הרוקחים - הוא נמשך .בממוצע כ-18 חודשים, ורישום תרופות אתיות (מקור), בכלל זה רישום תרופות בהליך .מזורז בעקבות הגשת בקשה בעניינן לוועדת הסל, נמשך כעשרה חודשים בממוצע.	171
נציבות שירות המדינה . הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה - ביקורת מעקב מורחבת .מומלץ כי נש"ם תשלים את הסרת הרישום המשמעתי של עובד שהתיק המשמעתי בעניינו .נגנז בשל חוסר ראיות או בשל היעדר אשמה או כיוון שנסיבות העניין אינן מתאימות .להליך משמעתי, בתיקי משמעת שנסגרו לפני יולי 2021. . מידת תיקון הליקוי- הליקוי תוקן במידה חלקית. מהלוח עולה כי מאז שנת2015 מספר המשרות באגף המשמעת עלה בשתי משרות .ואולם מספר התובעים פחת במשרה אחת, וכמעט כל המשרות מאוישות. באגף .החקירות מספר המשרות נותר יציב משנת 2015 (למעט תוספת של משרת .סטודנט), אולם האגף נמצא בתת-איוש של 4 עובדים (כרבע ממצבת כוח האדם .שלו), תת-האיוש בולט במשרות של חוקרים. משאבי האנוש בתחומי הליבה של .האגפים - תביעה וחקירה, הצטמצמו בשנים 2015 - 2020 . .יוצא אפוא שאף שחלפו כ-15 שנה מאז החליטה הממשלה להחיל את חוק המשמעת על .עובדי בנק ישראל, וחמש שנים מאז הביקורת הקודמת, הנהלת בנק ישראל טרם הסדירה .מסגרת נורמטיבית שלמה לטיפול בעבירות משמעת בבנק ישראל . מומלץ כי נציב שירות המדינה ימשיך לפעול לאיתור גורם מתאים לטיפול דרך קבע .בעררים, בתיאום עם משרד המשפטים, ובכלל זה יושלם הטיפול בטיוטת הנוהל שאגף .המשמעת העביר לפרקליטות המדינה במאי 2021 . עוד מומלץ כי נש"ם תבחן אפשרות .להסדיר את זכות הערר על החלטות אגף המשמעת ב תיקי משמעת שיש בהם נפגעי .עבירה. .מידת תיקון הליקוי על האפשרות לערור על החלטת אגף המשמעת בנוגע לעבירות .הטרדה מינית - הליקוי תוקן במידה רבה. .מידת תיקון הליקוי על האפשרות לערור על החלטת אגף המשמעת בנוגע לעבירות .משמעת אחרות - הליקוי לא תוקן. .מומלץ שנש"ם תחדד את הנחיותיה בכל הנוגע לטיפול בעבירות משמעת בקרב .משרדים שבהם שיעור התובענות שהוגשו נגד עובדיהם מכלל התובענות קטן .במידה ניכרת מחלקם של עובדיהם מסך העובדים שחל עליהם חוק המשמעת. .זאת, כדי לוודא שהנתונים על המשרדים האלה אינם נובעים מאכיפה חסרה של .כללי המשמעת. .נמצא כי הפרסום השנתי של נש"ם לציבור בתחום המשמעת במסגרת דוח חופש .המידע אינו מספק מידע מלא על הטיפול המשמעתי הכולל, וגם דוח אגף המשמעת .אינו נותן ביטוי לכלל הפעילות של הגורמים השונים בתחום המשמעת, ובהם אגף .החקירות ובית הדין למשמעת. לדוגמה בדוח חופש המידע מוצג נתון בדבר מספר .החקירות שבוצעו בכל שנה ומידע על אמצעי המשמעת שהטיל בית הדין למשמעת, .ואילו המידע על מספר התובענות שהוגשו ואמצעי המשמעת המשרדיים מוצג בדוח .אגף המשמעת. .נמצא כי הנתונים בנוגע למשך ההליך המשמעתי אינם מוצגים בדוחות שנש"ם .מפרסמת לציבור. .מומלץ שנש"ם תפרסם לציבור דוח שנתי על פעילותה בתחום המשמעת ותרכז בו את .כל הנתונים הרלוונטיים, לרבות על חקירות משמעת, תובענות שהוגשו ותוצאותיהן ושאר .הטיפול בעבירות משמעת ומשכו, באופן שיאפשר להשוות בין השנים. נמצא כי נש"ם לא השלימה את תיקון חוק המשמעת. עוד עלה כי בתוכנית העבודה של .אגף המשמעת בכל אחת מהשנים 2019 - 2021 "נכללה המשימה "תיקון חוק המשמעת .ברמת חשיבות גבוהה שיש לסיימה עד סוף אותה שנה, וכי אב בית הדין העלה לפני .הנציב דאז את הקשיים הכרוכים בעיכוב התיקון לחוק, אך תהליך החקיקה לא קודם. .משרד המשפטים מצ ידו לא יזם קידום תהליך החקיקה, אלא המתין לטיפול נש"ם .בהערותיו על טיוטת תזכיר החוק. .בין הקשיים האמורים שאב בית הדין העלה בפני הנציב דאז היו גם אלה: הקשיים לקיים .דיונים בשל החובה לפי החוק למנות הרכבים של שלושה דיינים לכל דיון; החוק הקיים .אינו מאפ שר להטיל אמצעי משמעת נוספים כגון הפקעת יותר ממשכורת אחת מעובד .שהורשע, פיטורין על תנאי, השבת שווי הנזק שגרם עובד שהורשע. כמו כן, אב בית הדין .מסר למשרד מבקר המדינה כי יש טעם לפגם בעובדה שאגף המשמעת הוא הגורם .שאמור לקדם את תיקונו של חוק המשמעת, ובכללם את התיקונים הנוגעים לבית הדין .למשמעת, בשעה שעובדי האגף המשמשים כתובעי משמעת הם צד המתדיין מולו בהליך .המשמעתי. לפיכך אב בית הדין סבור כי הלשכה המשפטית בנש"ם צריכה להיות הגורם .האמון על קידום תיקוני החקיקה. .מומלץ שנש"ם תפעל לקידום תיקון חוק המשמעת, ובכלל זאת תשלים את טיפולה .בטיוטת תזכיר החוק, כדי שמשרד המשפטים יוכל להמשיך לקדם את הליך החקיקה. .עוד מומלץ, לנוכח דבריו של אב בית הדין, שנש"ם תיתן את הדעת לגורם האחראי .מטעמה לטיפול בקידום תיקוני החקיקה. .היקף המקרים שבהם עלו חשדות לעבירות משמעת ביד ושם קטן במידה ניכרת .מאשר בגופים שבהם מספר דומה של עובדים ושעליהם חל חוק המשמעת. כך .לדוגמה בשנת 2020 בלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שבה עובדים כ -1,000 . עובדים, היו שמונה חשדות לעבירות משמעת ובמשרד ראש הממשלה, שבו מספר .דומה של עובדים, היו 12 חשדות. דהיינו, ממוצע של40 - 60 חשדות בתקופה של .חמש שנים. .עלה כי יד ושם (ארגון המעסיק יותר מ-800 עובדים) טיפל בחשד אחד לעבירת משמעת .במשך יותר מחמש שנים ועשה שימוש בתקנון משמעת כללי שאינו מתאים לתחומי .העשייה של הארגון.	.מומלץ שתאגיד יד ושם יגבש כללים עדכניים לטיפול בחשדות לעבירות המשמעת, ובכלל .זה בחשדות להטרדות מיניות, ויפעל בהתאם לאמור בהם, בדרך שתביא לטיפול ממצה .בהיבטי משמעת בארגון.	172
משרד האנרגייה . בטיחות מערך הגז הפחמימני המעובה משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה שבמסגרת הצורך להגביר את פיקוחו ואת אכיפתו על ספקי הגז, עליו לשקול את הפעולות הנדרשות מצדו למיצוי החקירות ולזירוז ההליכים המשפטיים, כדי למנוע שיהוי בהטלת קנסות על עברות מינהליות. כך תועצם יכולת המשרד להרתיע את העבריינים ולאכוף את הוראות הבטיחות במשק הגפ"ם. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות ירושלים וחיפה כי עליהן להביא לידי כך שספקי הגז ימשיכו לתת את מלוא המידע על מיקומי הצוברים הטמונים בתחומי שיפוטן ויגישו בקשות להיתרי בנייה לכל צוברי הגז הפועלים ללא היתר. משרד מבקר המדינה מעיר גם שעל העיריות להשלים את מיפוי צוברי הגז שבתחומי שיפוטן, ואם יש צורך, עליהן להשתמש בסמכויות האכיפה הנתונות להן כלפי ספקי הגז ולשקול נקיטת צעדים משפטיים ככל שיתחייב. מנתוני משרד התמ"ת מאוקטובר 2012 עולה כי מידע ממוחשב ומרוכז על צוברי הגז שבפיקוחם קיים משנת 2004 בלבד, וכי מידע על התקופה הקודמת נמצא בארכיון ועל כן אינו זמין ונגיש. מבדיקת הנתונים בנוגע ל- 16,180 צוברי גז עולה כי על 7,521 מהם חסר מידע בדבר שם ספק הגז שהמכלים בבעלותו, ועל 10,787 מהם חסר מידע בדבר נפח צוברי הגז. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לעגן בנהליו את תפקידם של מפקחי העבודה לוודא, בטרם מתן האישור, שהמבקש פועל על פי רישיון ספק גז ועל פי היתר רעלים, כדי להבטיח שרישיון עסק של מתקן גז והיתר לפי חוק התכנון והבנייה יינתנו אך ורק לגופים העוסקים בגפ"ם לפי הוראות חוק הגז ולפי הוראות חוק החומרים המסוכנים. לפי נתוני המשרד, במועד סיום הביקורת בנובמבר 2012 היו כ - 1,250 בעלי רישיונות לעבודות גז. מבדיקה אקראית של 47 תיקי בקשות לעסוק בעבודות גפ"ם הטעונות רישוי עולה שבשום תיק אין אסמכתה לכך שמנהל הבטיחות או ממונה מטעמו ביקשו מידע מהמרשם הפלילי על מבקשי הרי שיון, אף שבתיקים אלו נמצאו הסכמותיהם של המבקשים למסירת מידע זה עליהם. משרד מבקר המדינה העיר למנהל הבטיחות שבמתן רישיונות לעיסוק בעבודות גז או בחידושם בלי להקפיד על קבלת כל המסמכים הנדרשים בתקנות לשם בדיקתם, נפגעה תכלית הרישוי: להגביל את העיסוק בעבודות גז רק למי שכשירותם לכך הוכחה למנהל הבטיחות. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל הבטיחות על כי לא עמד על קבלת תגובותיהם של חמשת המתקינים בתוך הזמן הסביר ועל מיצוי ההליך. מן הראוי שיפעל למיצוי ההליך המינהלי לבחינת זכאותם של הטכנאים להמשיך ולפעול על פי רישיונם. בתוך כך עליו למצות את סמכויותיו החוקיות, לרבות בדיקה אם המשך עיסוקם בעבודות גפ"ם עלול לסכן חיי אדם ורכוש. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה, שגישתו מצמצמת מאוד את סמכותו המינהלית של מנהל הבטיחות לבטל רישיון, לסרב לחדשו או להתלותו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה שהסמכות המוקנית למנהל הבטיחות בסעיף 17 לחוק הגז אינה מותנית בהרשעה בדין ואף לא בהגשת כתב אישום, ולכן אין מקום להתנות את מימושה של סמכות זו בהתקיימם. משרד מבקר המדינה אף מוסיף שתכלית הסמכות המינהלית בעניין זה היא לתת למנהל כלים מינהליים שיש בהם כדי למנוע את העיסוק בעבודות גפ"ם ממי שאינם ראויים או שאינם כשירים, ומן הראוי שסמכות זו תופעל על פי הצורך. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל הבטיחות שבמשרד האנרגיה ולאגף ההכשרה שבמשרד התמ"ת, שלנוכח החשש מאירועי גפ"ם - העלולים להיגרם מעבודה לא מקצועית של בעלי רישיון לא מיומנים דיים בתחום הגפ"ם - עליהם לבחון ולקבוע במסגרת הרוויזיה נוסח מחייב של אישורי ההתמחות והוותק שמגישים המועמדים המבקשים רישיון; כמו כן עליהם לדרוש פירוט של היקף המשרה ושל היקף שעות העבודה בתקופת ההתמחות והוותק ופירוט של סוגי העבודות שבהם עסק המתמחה בתקופות התמחותו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה שהגדרותיו לאירועי גפ"ם לפי נהליו זהות לאלו של הרשות, ולא היה מקום לפער בין הדיווחים. משרד מבקר המדינה העיר לרשות כי עליה לדווח למשרד האנרגיה על כל אירועי הגפ"ם כדי שהוא יוכל לחקור את נסיבות האירועים, לנקוט פעולות תיקון ואכיפה בעקבות מחדלי בטיחות ולשפר את סדרי הפיקוח, הבקרה והאכיפה ואת היערכותו למניעת אירועים כאלו בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה ועל הרשות לגבש יחד נוהל רישום ודיווח על כל אירוע גפ"ם כדי שיהיה אפשר לחקרו ולהפיק לקחים ממנו. נוהל זה יאפשר גם לאתר ספקי גז פירטיים ולהפסיק את פעילותם. 2. במועד סיום הביקורת הועלה שאגף הבטיחות פועל ללא נהלים מאושרים ותקפים בנושא הבדיקות (סוגיהן ותדירותן) שעליו לעשות בסניפים של ספקי הגז ובסוכנויות הגז, במתקני המילוי, בצוברים, במחסני גפ "ם ובמחסני עזר. משרד מבקר המדינה גם העלה שאין מסמכים המעידים שהאגף עקב בשנים 2008 -2012 אחר תיקון הליקויים והחריגות שנמצאו בבדיקותיו הקודמות בסוכנויות ובסניפים של ספקי הגז. בכך נפגעה איכות הפיקוח והבקרה של האגף על אופן שמירתם של ספקי הגז את הוראות הבטיחות בנושא הגפ"ם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי עליו לפעול בנחישות כדי לאכוף על ספקי הגז את ביצוע הוראות הבטיחות בהמשך לדוחות הביקורת הקודמים של משרד מ בקר המדינה ובהמשך לסיכומיה והצעותיה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה שהכנסת אישרה במרץ 2004 , ולפיהם, משרד האנרגיה ייזום ויקדם חקיקת משנה בתחום בטיחות הגז, ויפעל בנחישות לאכוף על ספקי הגז את ביצוע הוראות הבטיחות.	בביקורת נמצא כי בתיקיהם של שבעה מתוך תשעת צוברי הגז שאישר מנהל הבטיחות הנוכחי חסרו חלק מהאישורים.	173
משרד האנרגייה . הטיפול בתחנות דלק פירטיות ובתחנות דלק פנימיות לדעת משרד מבקר המדינה, יש לייעל את זרימת המידע מיחידות השדה והמחוזות למטות במשרד האנרגיה, במשרד להגנת הסביבה ובמשטרת ישראל, במטרה להציג בפני מקבלי ההחלטות תמונת מצב מעודכנת על תחנות הדלק ה פירטיות, אשר תסייע להם לקבוע תכנית פעולה למיגור תופעת התחנות הפירטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה להוביל להקמת מאגר נתונים בשיתוף עם המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים, משטרת ישראל, הרשויות המקומיות, הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה וממ"י. מאגר הנתונים יכלול מידע על תחנות דלק פירטיות, בין היתר, מידע על מיקום התחנה, בעליה ופעולות פיקוח ואכיפה שבוצעו בה. יש לאפשר גישה למאגר זה לכל הגופים שהמידע שנמצא בו חיוני עבו רם, ובהם משרד התמ"ת, רשות המים, רשות המסים ונציבות כבאות והצלה. בהתבסס על המידע הזה, על משרד התמ"ת, רשות המים ונציבות הכבאות וההצלה לבצע בדיקות יזומות בתחנות דלק פירטיות בתחומים שבסמכותם. נוסף על כך המידע יסייע לגופי הפיקוח למגר את תופעת תחנות הדלק הפירטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר הכשרה מקצועית בתחום תחנות הדלק הפירטיות מוריד מיעילותן של פעולות הפיקוח והאכיפה נגד תחנות אלה. על משרד האנרגיה להכשיר את עובדי אגף הפיקוח לאכיפה של חוק משק הדלק. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשלים עם מצב שבו המאבק בתחנות הדלק הפירטיות נפגע עקב חוסר שיתוף פעולה בין גופי הפיקוח השונים, אי -קבלת אחריות לנושא ואי-הסכמות בעניין התקציב. על משרד האנרגיה לבחון עם יתר גופי הפיקוח את הדרכים לאגם א ת המשאבים הנדרשים כדי למצוא פתרון לטווח ארוך לסוגיית האחסון של פריטים המוחרמים מתחנות הדלק הפירטיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגיה כי מטרת החוק היא למנוע אספקת דלק לתחנות שאין להן האישורים הסטטוטוריים הנדרשים. לכן סגירת תחנת דלק אינה יכולה להיחשב עילה לסגירת תיק חקירה, בין היתר מכיוון שהעיצום הכספי מוטל לפי חוק משק הדלק על מי שמוכר דלק לתחנת דלק פירטית, וסגירת תחנה אחת אין פירושה שהספק שלה אינו מוסיף למכור דלק לתחנות אחרות. על משרד האנרגיה לקבוע, כאמור לעיל, נוהל להטלה וגבייה של עיצומים כספיים, ולנקוט שימוש רחב יותר בסמ כויות שהחוק מקנה לו להטיל עיצומים כספיים על מפרי החוק ולוודא את גבייתם. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול בתחנות דלק פירטיות דורש שיתוף פעולה בין כל גופי הפיקוח בהובלת משרד האנרגיה, כדי שיפעילו את מלוא סמכויותיהם בעת ובעונה אחת נגד מפעילי תחנות דלק פירטיות. ההתארגנות של הפורום לפעילות משותפת נגד תחנות דלק פירטיות היא גישה מועילה, ויש לעודד אותה במטרה לשפר את האכיפה גם בתחום תחנות הדלק הפירטיות. .תחנות דלק פירטיות הן מקור למפגעים קשים וסכנה בטיחותית מובהקת, והעובדה שהן מוסיפות להתקיים היא הראיה הטובה ביותר לכך שלא נעשה די בתחום האכיפה נגדן. ריבוי הגופים העו סקים באכיפה בלא תיאום והעברת מידע הדדית הוא מתכון לאכיפה לא יעילה. כדי לצמצם משמעותית את מספר תחנות הדלק הפירטיות יש צורך באכיפה יעילה והגברת שיתוף הפעולה בין גופי הפיקוח. על משרד האנרגיה, האחראי למשק הדלק, להוביל את המאבק כנגד התחנות עם כלל גופי הפיקוח 47 ; ,למצוא פתרון שיאפשר את סגירת תחנות הדלק הפירטיות כולל החרמת הציוד ושאיבת הדלק שבהן. כמו כן עליו להוביל להקמת מאגר נתונים על תחנות פירטיות ופנימיות בשיתוף עם גופי הפיקוח וכן לקבוע דרכים לעדכונו השוטף. אם המשרד סבור כי ההיררכיות בין גופי הפיקוח מונעות זאת ממנו, עליו ליזום החלטת ממשלה או שינוי חקיקה כדי להסדיר נושא זה. על ממ"י למצוא פתרון לשימוש המסחרי החורג של תחנות דלק פנימיות בקרקע חקלאית או לפעול להפסקת הפעילות באמצעות הגשת תביעות משפטיות לפינוי הקרקע. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל הרכב הממשלתי לפעול כדי למנוע תדלוק כלי רכב ממשלתיים בתחנות דלק פנימיות בניגוד להיתר הבנייה ורישיון העסק שהוצאו להן. לדעת משרד מבקר המדינה , על המשרד להגנת הסביבה להגביר את הפיקוח על ביצוע בדיקות אטימות כדי למנוע זיהום של הקרקע ו של מי התהום על ידי תחנות דלק. לשם כך עליו להשלים את מאגר הנתונים על תחנות דלק פנימיות הפועלות בארץ. הביקורת העלתה כי אף שממ"י היה ער לפעילותן של התחנות האמורות, הוא לא פעל לביטול ההסכמים עם רוכשי הקרקעות.	לדעת משרד מבקר המדינה, על ממ"י לפעול בנחרצות, בהתאם להחלטה 949 ותמ"א 18 , להסדרת השימוש החורג של תחנות דלק פנימיות בקרקע חקלאית, לחתום על חוזים מתוקנים עמן ולגבות מהן דמי שימוש עבור השימוש החורג, ולפי הצורך גם דמי שימוש למפרע, או למנוע את פעילותן המסחרית.	174
משרד האנרגייה . הבטחת אספקת גז טבעי לדעת משרד מבקר המדינה, לאור ההיענות המצומצמת לקבלת מענק ממרכז ההשקעות, על המדינה לבחון בהקדם דרכים נוספות לעודד צרכנים לעבור לשימוש בגז. בד בבד, על משרד האוצר להקפיד לבעביר את כספי הסיוע לצרכני רשת החלוקה בזמן, ולהתנות את ההעברה באישורים המתאימים. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו מסמכי ם המעידים על התערבותה הממשית של רשות הגז בעניין אי -ההסכמות בין נתג"ז לגופים אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות הגז לפעול במלוא המרץ כדי ליישב את המחלוקות בין רשויות המדינה ולהחליט בהקדם בדבר המתכונת שבה יינתן הרישיון באזור ירושלים, כדי להחיש את פריסת רשת החלוקה. דחיית פריסת רשת החלוקה פוגעת באמון הצרכנים בשוק הגז הטבעי, לצד הנזקים הכלכליים והסביבתיים הנגרמים מהעיכוב במעבר למקור אנרגיה יעיל וידידותי יותר לסביבה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם, תוך יצירת תנאים עסקיים מתאימים או לחלופין לדרוש את החזרת הזכויות במאגר למדינה. מטרת המהלך היא להבטיח אספקת גז טבעי לפי צורכי המשק. משק הגז מאופיין באי-ודאות גדולה ובסיכונים כלכליים ניכרים ליזמים. סיכונים אלו עלולים להשפיע על כמויות הגז המופקות על ידיהם. הקושי בהערכת כמות משאבי הגז והצריכה המשקית הצפויה ב -25 השנים הבאות מחייבים נקיטת מדיניות מאוזנת וזהירה בשיתוף כל המשרדים הרלוונטיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים האלה לגבש לאלתר מדיניות ברורה ומוסכמת בנוגע להערכת כמויות הגז בהתבסס על הכלים המקובלים בעולם ועל היקפי הצריכה העתידיים, כדי לאפשר תכנון בר קיימא של משק הגז וליצור ודאות רבה יותר ליזמים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרדי האנרגיה, האוצר, משרד ראש הממשלה ורשות ההגבלים העסקיים כי אסדרה חלקית בלבד של ניהול משק הגז גרמה לחוסר ודאות של השחקנים בשוק הגז. אסדרה חלקית עלולה לעכב ואף לטרפד את מימון פיתוח מאגרי הגז הטבעי, וכפועל יוצא עלול להיווצר גם חוסר ודאות בכל שרשרת האספקה של משק הגז. לדעת משרד מבקר המדינה, ניהול אחראי של משק האנרגיה מחייב את הממונה על ענייני נפט לבדוק מפעם לפעם את איתנותם הפיננסית של בעלי ההרשאות, לכל אורך תקופת ההרשאה, ולהכין תכנית פעולה אם יתעוררו קשיים כלכליים אצל בעל הרשאה, העלולים לעכב את פיתוח המאגר או את הפקת הגז ממנו. מצב זה בעייתי במיוחד כיום, מפני שחלק הארי של מאגרי הגז במים הכלכליים של מדינת ישראל מוחזקים בידי קבוצה אחת של בעלי הרשאות. במידת הצורך, על משרד האנרגיה להפעיל את סמכותו החוקית ולחייב את הזכיינים למצות בפרק זמן המוגדר בחוק את מלוא הפוטנציאל של מאגרי הגז הנמצאים בחזקתם או להחזיר את ההרשאה לממונה. קידוחי הניסיון (אקספלורציה) הם פעילות רבת סיכון הדורשת משאבים עצומים. לדעת משרד מבקר המדינה, חוות דעת מקדמית היא הליך מבורך, אך לא די בהליך אד-הוק כזה כדי ליצור את הוודאות והשקיפות הנדרשות בשוק קידוחי הניסיון. יש לסיים בלוח זמנים קצר את הכנתן של תקנות ברורות וסדורות, כדי שהגופים הפועלים בשוק קידוחי הניסיון יוכלו לדעת - מתי ובאילו תנאים ניתן להעביר הרשאה לאחר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להסדיר בחקיקה את קבלת האישורים מהמאסדרים השונים לצורך חיפוש גז במים הכלכליים של המדינה ולצורך הפקתו. יש לדאוג לתיאום בין המאסדרים או להסמיך מאסדר אחד שירכז את הטיפול בכלל האישורים הנדרשים לצורך הגשת הבקשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הכנת תמ"אות על ידי יזם פרטי שהוא בעל עניין מעלה סוגיות שונות, במיוחד בנוגע לדרכי הה תמודדות עם מצבים שבהם האינטרסים של היזם אינם חופפים את האינטרסים הציבוריים. מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את הנושא ויגבש הנחיות מתאימות, שיוחלו במקרים שבהם יוחלט כי יזם פרטי יכין תמ"א, לרבות אמות מידה למקרים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר מגוון ספקים המספקים גז באופן רציף ואמין למשק חייב היערכות מתאימה של משק החשמל וניהול מאוזן ואחראי של מאגר "מארי B " באותה עת. על משרד האנרגיה, כאחראי המרכזי ליישום המדיניות בתחום האנרגיה, לגבש בשיתוף פעולה עם המשרד להגנת הסביבה מדיניות מאוזנת ואחראית לשימוש בגז ובדלקים חלופיים לייצור חשמל בעתות משבר, תוך שמירה על יציבותו של משק האנרגיה ועל האינטרסים הכלכליים והסביבתיים של מדינת ישראל.	החלטת המועצה מיולי 2010 והפיתרון החלופי שאושר בעקבותיה- חיבור מאגר "תמר" לתחנת הקבלה הדרומית - הובילו לכך שבמועד סיום הביקורת משק הגז כולו נשען על תחנת קבלה פעילה יחידה. אספקת הגז לצפון, כל עוד לא הוקמה תחנת קבלה נוספת ולא הוקם הקו המזרחי של מערכת ההולכה58 , מתבססת כולה על צינור ימי אחד. לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף מרץ 2013 , החל המשק בתהליך של יציאה ממשבר הגז עם חיבורו של המצוף הימי והזרמת גז ממאגר "תמר".	175
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . ארגון מחדש בתחבורה הציבורית במטרופולין תל-אביב משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על משרד התחבורה להסדיר בהסכם מחייב את נושאי העבודות המועברים למנהל תח"צ בנת"א, את תחומי האחריות של נת"א בנושאים שמועברים אל מנהל תח"צ ולקבוע את תקופת הפעילות של נת"א בתחום זה. מבדיקת ההתנהלות לפני הארגון מחדש ובמהלכו בכל הנוגע לנושאי התח"צ ברמת גן עולה כי תיקוני הקווים לאחר הפעימה השנייה נעשו לאחר משא ומתן בין עיריית רמת גן למשרד התחבורה ולאחר שהעירייה הפעילה לחץ על משרד התחבורה. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא נמצא פתרון לחלק מהבעיות שהעלתה העיריה לפני משרד התחבורה. מהביקורת עולה כי משרד התחבורה הוציא בפועל סה"כ כ -25 מיליון ש"ח על הסברה לביצוע הארגון מחדש כולל הפעלת דיילי ההסברה. ההסברה התגלתה לא אפקטיבית כבר בימיה הראשונים, ואכן הופסקה בהוראתו של מנכ"ל משרד התחבורה, כאמור. יוצא אפוא שמינהל תח"צ החל את הקשר עם הקהילה רק לקראת יישום תכנית הארגון מחדש, דהיינו הקשר היה מצומצם ונוצר מאוחר מדי. משרד מבקר המדינה ציין כי במבחן התוצאה של שיתוף הציבור בביצוע תכנית הארגון מחדש בתח"צ עלה כי השיתוף לא היה מספק, הואיל ועם יישום התכנית היה צורך לבצע שינויים רבים, והארגון מחדש גרם להתמרמרות בציבור. משרד התחבורה לא נימק את החלטתו שלא להשתמש במיניבוסים בשכונות ברמת- גן. זאת אף שהדבר נדרש לפי התכנית, ומתן השירות לאותן שכונות באמצעות אוטובוסים גדולים אינו עולה בקנה אחד עם הרעיון הבסיסי של מודל התכנית ועם עבודת תכנון הארגון מחדש. . 'מן האמור עולה כי ההתקשרות למסירת עבודת ניהול הפרויקט לחברת ייעוץ א ביוני 2010 נעשתה שלא בהתאם להוראות תקנות חובת המכרזים. נת"א התייחסה להתקשרות כאל התקשרות המשך, אף שמדובר בהתקשרות מסוג אחר, ולפיכך לא התקיימו הנסיבות הנדרשות להתקשרות המשך, דהיינו שמירה על אחידות מטעמי חיסכון ויעילות. קודם ההתקשרות עם היועץ לניהול הפרויקט ביוני 2010 לא פנתה נת"א אל מציעים פוטנציאליים לקבלת הצעות, היא לא עשתה השוואה עם מציעים אחרים ולא בדקה את התאמתה של חברת הייעוץ לעבודה הנדרשת. יתר על כן, במרץ 2011 , בעת אישור הארכת ההתקשרות והגדלת היקפה הכספי בפעם השנייה, נת"א הייתה ערה לכך שמדובר בהתקשרות שונה מההתקשרות הראשונה, ולמרות זאת היא הסתמכה על אישורה של ועדת המכרזים להמשך ההתקשרות על פי פטור בגין התקשרות המשך. הביקורת העלתה כי בתוספת להסכם הסובסידיה מנובמבר 2012 שנחתמה לאחר ביצוע הפעימה השנייה, הוסכם כי חברת דן תרכוש רק כמחצית ממספר האוטובוסים כפי שננדרש על פי התכנית - ואילו בתוספת להסכם הסובסידיה עם אגד ממרץ 2012 .לא כלל משרד התחבורה רכישה של אוטובוסים נוספים כלל במשרד התחבורה לא נמצאו מסמכים המבהירים מדוע שונתה הדרישה לרכישת המיניבוסים. בביקורת לא נמצאו מסמכים המעידים כי משרד התחבורה בדק ביסודיות את העלות לעומת התועלת בכל שלב משלבי הפרויקט, משלב התכנון ועד ביצוע הפעימות, ואת העלויות השוטפות והעתידיות של תוספת התשומות וההצטיידות הנדרשת באוטובוסים. עד מועד סיום הביקורת נובמבר 2012 , לא הקים משרד התחבורה רשות לתחבורה ציבורית ארצית וממילא לא הקים רשות מטרופולינית, אף שהחליט שתוקם רשות כזאת עד סוף 2010 . רשות מעין זו הייתה עשויה לשפר את התיאום בין הגורמים המעורבים ולמנוע חלק מהליקויים בתהליכי הארגון מחדש במטרופולין תל אביב; ליקויים שנבעו מהיעדרו של גוף בעל סמכויות-על שבידיו הכלים והידע הדרושים.	מהביקורת עולה כי משרד התחבורה לא דרש שסוגי השירות יסומנו בצבעים שונים על גבי האוטובוסים, אף שלפי התכנית הדב ר נדרש כדי להקל על ציבור הנוסעים את זיהוי סוגי השירות.	176
רשות מקרקעי ישראל . סדרי העבודה של שר הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל מהאמור לעיל עולה כי שכונת אחיסמך הוסבה כולה למגורים לאוכלוסייההדתית - חרדית. שינוי תב"ע בפרויקט אחי סמך כדי ל התאימו לאוכלוסייה הדתית-חרדית החל כבר באוקטובר 2007 ,, לפני כניסת השר לתפקידו ביזמת חברה פרטית, שרכשה כמחצית מיחידות הדיור שתוכננו בפרויקט. לשם כך היו אמורים העירייה או היזם לפעול לשינוי התב"ע בשטחים שרכש היזם, אך בפועל היה זה משרד השיכון, שקידם את תכנית הצל, לכל הפרויקט. בהתערבותו של משרד השיכון יש כדי ליצור מראית עין של מתן עדיפות לאוכלוסייה מסוימת. מהאמור לעיל עולה כי חברהב' עשתה שימוש חורג בקרקע שהרשות החכירה לה, ובנתה אולם שמחות במקום מפעל לייצור צינורות. הרשות, למרות בקשת החברה, לא הסכי מה להתפשר עמה, ביטל ה את הסכם החכירה והגיש ה נגדה תביעה שהתקבלה בבית המשפט. משרד מבקר המדינה מעיר לשר לשעבר, כי מפעל התעשייה בטבריה הוא דוגמה למקרה שבו הוא החליט להתערב, פנה לרשות והעלה את הנושא פעמים רבות בפגישות העבודה עם מנהל הרשות, ולעומתו מקרה דומה שבו החליט השר שלא להתערב. זאת ועוד, השר לשעבר ציין בתשובתו כי החליט שלא להתערב בשל פסק הדין הברור שהתקבל בעניין. משרד מבקר המדינה מציין, כי גם במקרים אחרים שפורטו לעיל, ניתן פסק דין של בית המשפט, אך הדבר לא מנע מהשר מלהתערב בהם. לדעת משרד מבקר המדינה, בפעילות מסוג זה של השר יש כדי ליצור, למצער, מראית עין של העדפת מקרה אחד על פני אחר. מהאמור לעיל עולה, כי לאחר פגישות העבודה עם השר בעניין מתחם נחלים, שינה מנהל הרשות את עמדתו, והפך ממתנגד לתכנית העירייה לתומך בה . יועץ השר קיים פגישה עם גורמים בעיריית פתח תקווה וסיכם עמם כי תקודם התכנית לניוד זכויות בנייה ממתחם נחלים למתחם "זקן השומרים". לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שבמקרים שבהם השר או גורם מטעמו מקיים פגישות מקצועיות בעניינים נקודתיים הנוגעים לפעילות של הרשות, יוודא שישותפו בהן גם הגורמים המקצועיים ברשות. למרות זאת נמצא, כי ביולי 2010 , חודש לאחר שמנהל הרשות ס ירב להיענות לבקשת ראש העיר ייה, התקיים דיון בלשכת השר בנושא מתחם נחלים, ובו דנו בבקשת העירייה לנייד זכויות בנייה ממתחם זה לאזורים אחרים בעיר. על פי סיכום הדיון, אם תקבל הרשות פיצוי בגין הפחתת מספר יחידות הדיור בתכנית, ה יא תקבל את תכנית העירייה לנייד זכויות ממתחם נחלים למתחמים אחרים. בינואר 2011 פנו שוב בעלי חברה א' לשר, ובעקבות פנייתם נמצאו התכתבויות בין יועץ השר למנהל מחוז הצפון בנוגע לפשרה, ולפיה יפרסם המחוז מכרז פומבי חדש על הקרקע כולל המבנה. כמו כן נמצא, כי בחודשים ינואר -אוגוסט 2011 הנושא עלה פעמים רבות בפגישות עבודה שהתקי ימו בין שר השיכון למנהל הרשות. גם במקרים אלה לא נמצאו סיכומי פגישות, וגם לא נמצאו סימוכין להחלטה של הרשות על שיווק הקרקע במכרז פומבי, ולסיבות שהניעו את הרשות לנסות ל הגיע לפשרה עם החברה. כאמור, בעלי חברה א' פעלו בניגוד להסכם החכירה שהרשות חתמה עמם, ובניגוד להצהרתו המפורשת של מנכ"ל החברה, ובנו אולם אירועים למטרות מסחר במקום מפעל תעשייתי. גם מבקר המדינה, בדוח שפרסם בינואר 2010 , הצביע על ליקויים רבים בפעילות הוועדה המקומית לתכנון ובניה במתן היתרי בנייה לחברה, כמו גם בפעילות הרשות למניעת בניית מבנה מסחרי. למרות זאת נמצא, כי לאחר פניית בעלי החברה לשר, ולאחר שהשר ולשכתו העלו שוב ושוב את הסוגיה לפני מנהל הרשות - משכה הרשות את התביעה למתן צו מניעה נגד בעלי החברה מבית המשפט, והחלה במהלך של ניסיון להגיע עמם לפשרה. לצורך השוואה וכדי להמחיש את ההתערבות הבלתי ראויה של שר השיכון לשעבר במקרה האמור לעיל, יתואר להלן מקרה דומה בטבריה, שבו מיצ תה הרשות את סמכותה. בסופו של דבר בוצע הפינויעל ידי ההוצאה לפועל בינואר 2012 , בהתאם לצו בית המשפט. לדעת משרד מבקר המדינה, התנהגות השר, בנסיבות המתוארות לעיל, חרגה מגדרי ההתערבות של שר השיכון בענייני הרשות, עד כדי חשש להתערבות לא ראויה בעבודתה השוטפת של הרשות. מהאמור לעיל עולה, כי לאחר שלשכת שר השיכון החלה לעסוק בנושא בית הכנסת בירושלים, קיבלה הנהלת הרשות החלטה הסותרת החלטת מועצה קיימת , בלא שנמצאו הנימוקים לכך. עוד נמצא, כי בנובמבר 2010 התקיים דיון בנוגע למתחם נחלים בהשתתפות יועץ שר השיכון וגורמים בעיריית פתח תקו וה וללא אנשי הרשות, ובו סוכם כי תקודם תכנית להעברת זכויות בנייה של יחידות דיור ממתחם נחלים למתחם "זקן השומרים" בעיר. הנושא עלה כמה פעמים בפגישות עבודה של השר עם מנהל הרשות, ובמאי 2011 סוכם כי מנהל הרשות יחתום על התכנית. משרד מבקר המדינה מציין כי שיווק פרויקט אחיסמך היה באח ריותה הבלעדית של הרשות, והרשות אף הציעה כאמור, כי בקשת החברה הפרטית לשינוי התב"ע והמימון שלה תיחתם בין העירייה לחברה ללא מעורבות ה של הרשות. כאמור, יתכן, שללא התערבות משרד השיכון, המכרז היה משווק בהתאם למתווה הקודם ללא התאמה לאוכלוסייה בעלת צביון דתי.	מהאמור לעיל נראה כי מעורבותו של שר השיכון לשעבר גרמה לכך שהרשות שינתה את עמדת ה וניסתה ל הגיע לפשרה עם חברה א', ולא המשי כה לפעול בדרך של מיצוי התביעה, למרות החריגה הבוטה מהמטרה שלשמה הוקצתה לה הקרקע. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לנהוג דין שווה במקרים דומים. פעילות ישירה של השר באירוע נקודתי מעלה חשש של איפה ואיפה העלולה לפגום בתדמיתו של המינהל הציבורי.	177
משרד התיירות . השתתפות המשרד במימון אירועים המשרד הודיע בתשובתו כי לא היה מודע לכתב השיפוי. עם זאת, עולה כי הגורמים המקצועיים במשרד ידעו ש הגורם שי בצע הלכה למעשה את פסטיבל הסטודנטים, הוא חברה פרטית , שעיסוקה פעי לות כלכלית לרווחת ציבור הסטודנטים, ושהיא בוודאי אינה מלכ"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, מכל האמור לעיל עולה כי כספי המשרד ניתנו כתמיכה בסכום כולל ולא כנגד הפעילויות שעליהן הוסכם ושבוצעו בפועל. הוצאת כספי המשרד נעשתה בלא שאיש מהמשרד יקפיד על הבקרה הנדרשת לנחיצות ההוצאה ולתקינותה. נמצאו שני פרסומים בלבד , בגיליונות שהתפרסמו ב - 5.8.10 וב- 12.8.10 , כלומר הפרסום בעיתון זה נמשך שבועיים בלבד, ולא שישה שבועות כמתחייב בהסכם . נמצא כי המשרד שילם להתאחדות עבור פרסומים ופעולות שיווק בלי שבדק אם אכן בוצעו. מהאמור לעיל עולה כי פעולות שיווק שהתחייבה ההתאחדות לבצע בוצעו רק בחלקן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי החרגת הפסטיבל מדרך המלך, כלומר נוהל אירועים, על ידי המנכ"ל ועל ידי היועמ"ש, וקביעת דר ישות שונות מהמקובל באירועים דומים, הן שהביאו לכך שכספי המשרד הועברו בפועל לחברה פרטית, הפועלת למען השאת רווח. כל זאת ללא בדיקה נאותה, ואחרי שבדיעבד התברר כי אין מדובר בעלויות גרדא אלא בעלויות בתוספת העמסת רווח. הביקורת העלתה כי המשרד שילם להתאחדות בלי ש ביקש ל בדוק את מערכת החשבונות הנוגעת למיזם ובלי ש ביקש לקבל דוחות כספיים כקבוע בהסכם. בעקבות הביקורת פנה המשרד להתאחדות, וביקש את המסמכים האמורים. ואולם עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2011 ., לא קיבל המשרד את המסמכים מהטבלה עולה כי ההוצאות בפועל, בשלושת הסעיפים המוצגים בטבלה, נמוכות בהרבה מהדיווח למשרד. לדעת משרד מבקר המדינה אי-אפשר לפרש א ת ההתחייבות, שנתן המשרד בהסכם לממן פעולות מסוימות בשלושה תחומים ספציפיים, ככוללת את עלות המלונות; לפיכך הייתה חריגה גדולה ממימון 49% .המותרים לפי ההסכם מחישוב שערך משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור השתתפות המשרד ( 936,000 ( ש"ח) מסך הוצאות ההפקה שהיו בפועל לחברה 1,185,478 ש"ח32) הוא כ - 79%. נמצא כי במסגרת הסכם אילת הוחלט , כאמור, לתמוך ב שני אירועים בסך של 200,000 ש"ח על פי הקריטריונים הקבועים בנוהל האירועים , וזאת למרות ההצהרה בוועדת המכרזים כי המשרד "התנתק" מנוהל אירועים לגבי אירועים באילת. לדעת משרד מבקר המדינה, משקבע המשרד בהסכם אילת כי אירועים באילת ייבחנו על פי נספח ג', הרי שאין זה תקין שאירועים מסוימים, שנערכים באילת בתקופת הזמן שעליה חל נספח ג', ייבחנו על פי נורמה אחרת - נוהל האירועים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו להקפיד שאירועים חדשים שהעירייה תיזום יעמדו בתנאי נספח ג' , ושהבקרה אחר הוצאת הכספים בגינם תיעשה על ידי המשרד. במצב הנוכחי לא ברור איזה גוף יהא מוסמך לבחון אם האירוע החדש עומד בתנאי נספח ג' ועל מי יוטלו הפיקוח והבקרה על אירוע כאמור - על המשרד או על העירייה, אם בכלל. על פי תקנות חובת המכרזים ניתן לאשר פטור ממכרז על פי תקנת המיזם לאירוע ספציפי ולגוף העומד בתנאי התקנה. אחריות זו מוטלת לבחינת ועדת המכרזים המשרדית, והיא אינה יכולה לאצול אותה לגוף אחר כגון העירייה.	משרד מבקר המדינה אינו מקבל טענה זו. ההתקשרות על פי תקנת המיזם יכולה להתבצע רק עם מי שפועל ללא מטרת רווח. "מיזם" אינו גוף משפטי שניתן להתקשר את ו. לא סביר שחברה פרטית שמעצם הגדרתה מטרתה היא להשיא רווחים, תתקשר בפרויקט ללא כוונות רווח. פרשנות זו של המשרד אינה עולה בקנה אחד עם התנהלות המשרד לאורך השנים, אשר נהג במשך כל השנים להתקשר על פי תקנה זו רק עם מלכ"רים. (א) עד הפסטיבל ב- 2010 הייתה זו החברה שהפיקה פסטיבלי סטודנטים באילת בעשור האחרון. הביקורת העלתה כי בפרסומים לשיווק הפסטיבל, שהתפרסמו לפני הדיון ב- 21.7.10 באתרי האינטרנט של אגודות סטודנטים שונות, צורף הסמליל של החברה בצד הסמליל של חברת הפקות א' כמארגנות האירוע. באותם פרסומים לא הופיע סמליל של הה תאחדות, ואין אזכור שלה כנותנת חסות לאירוע. כמתואר לעיל, החברה היא גם זו שיזמה את הפנייה להשתתפות המשרד בפסטיבל. למרות זאת, ב- 21.7.10 קבע מנכ"ל המשרד ששותפות המשרד בהפקת הפסטיבל אפשרית, בין היתר, בשל כך ש"השותף להפקה איננו גורם עסקי". יתרה מכך, ב- 27.7.10 כתב יו"ר ההתאחדות דאז למשרד כי החברה היא המתפעלת והמפיקה היחידה של הפסטיבל, וכי בעלי המניות של החברה הם אגודת הסטודנטים של מכללה (המחזיקה ב - 15% )מהמניותוחברת בת של המכללה האמורה עצמה (המחזיקה ב- 85% )מהמניות.	178
רשות החשמל . הטיפול במיזם פרטי - הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל משרד מבקר המדינה מעיר כי הסבר החשכ "ל הקודם מעיד ששיקול זה שבגללו המליץ לממ "י להאריך את הסכם הפיתוח עם חברה ח' בפטור ממכרז, לגבי המקרקעין שיועדו לחברה ו', סייע בעקיפין לפגיעה בהשגת היעד של הגברת התחרות במשק החשמל. משרד מבקר המדינה גם מעיר כי הנהלת ממ "י התעלמה מנימוקי המלצתם של מנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות ושל החשכ "ל הקודם מ - 4.10.10 , בכך שבעת החתימה על התוספת להסכם הפיתוח ב- 5.1.11 'לא עמדה על חיובה של חברה ח לסיים את הקמת תחנת הכוח של חברה ו' במועד שיאפשר לה לייצר חשמל עוד בקיץ 2013 . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את ויתורו של ממ"י על זכויות קנייניות של המדינה ושל כלל הציבור, בעת שאישר את שעבוד הק רקע לטובת תאגידים בנקאיים ללא כל תמורה וללא כל בטוחות, וכבל את עצמו לעסקה עם חברה ח' ועם חברה ו', בלי יכולת להשתחרר ממנה. משרד מבקר המדינה מעיר כי רשות החשמל פעלה בניגוד לאמור בתקנות, שכן היא החליטה על מתן הרישיונות המותנים לחברה ו' בדצמבר 2005 ובדצמבר 2006, אף שלא היו לה זכויות על מקרקעין, שהחזקת ם היא מן התנאים למתן הרישיון המותנה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט לא וידא כנדרש שלהודעת מנכ"ל חברה ו' יצורפו המסמכים המעידים על ביצוע הסגירה הפיננסית החתומים בעת גיבוש הסכם ההתקשרות וחתימתו. זאת ועוד, משנודע למשהב "ט שהודעת מנכ"ל חברה ו' בדבר ביצוע הסגירה הפיננסית אינה נכונה ושחברה ו' אינה עומדת בתנאי ההסכם, היה עליו לתבוע מחברה ו' למלא את תנאי ההסכם ולשקול לנקוט צעדים נוספים, לרבות בחינת עצם תוקפו של ההסכם. משרד מבקר המדינה העיר לחשכ"ל הקודם ולמנכ"ל משרד התשתיות הלאומיות כי הם לא ביססו את אמירתם בדבר הנזק הצפוי מביטול הסכם הפיתוח עם חברה ח' גם על השוואה בין רכישת חשמל מחברה ו' לרכישתו מיצרני חשמל פרטיים אחרים ועל אומדן של נזק זה13 . לפיכך הטענה בדבר "נסיבות מיוחדות", שעליה התבססו החלטות הנהלת המינהל המורחבת וועדת הפטור מנובמבר אותה שנה, ובעקבותיהן גם אישורו של שר האוצר, לא נתמכה בעבודת מטה מבוססת. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היה על המנכ"ל לשעבר לפנות ללשכה המשפטית במשרדו עם תחילת המגעים עם חברה ו', להצהיר על זיקותיו לבעליה ולקבל הנחיה כיצד לפעול. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הסיכום היה בניגוד לאמור בחוות דעתה של היועצת המשפטית של הרשות מפברואר 2008 , ואשר העתקה הועבר ליועצים המשפטיים של מערכת הביטחון ושל משרד האוצר, בדבר השתתפותם הצפויה של יזמים אחרים במכרז, לו יקוים כזה - במיוחד לנוכח ה התקדמות שעליה דיווחו היזמים המתחרים בפברואר 2009. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי היה על משהב"ט לבחון סיכום זה עם הגורמים המקצועיים ברשות החשמל, בטרם קיבל את ההחלטה להימנע מלהעמיד למבחן את הצעות מתחריה של חברה ו', באמצעות קיום מכרז. בדרך זו הנציח משהב"ט את העדפתה של החברה על פני מתחריה. מהאמור לעיל עולה כי משהב"ט המשיך לעמוד על קיום ההתקשרות עם חברה ו' ונמנע מהשגת היתרונות האפשריים של קיום מכרז, אף שחברה ו' לא עמדה בתנאי ההסכם המקורי ל אספקת חשמל, ומטרת ההתקשרות המקורית עמה לא הושגה. .מראשית שנות התשעים של המאה העשרים ראו ממשלות ישראל בהכנסת יצרני חשמל פרטיים למשק החשמל בישראל פעולה חיונית להגדלת כושר הייצור של משק החשמל - כדי לספק את הביקוש ההולך וגדל לחשמל - וליצירת משק חשמל תחרותי. בעשור האחרון מנסים כמה יזמים, ובהם חברה ו', להקים מתקנים פרטיים שביכולתם לייצר חשמל בהיקף ניכר. ממצאי הביקורת בעניין טיפול הגורמים הממשלתיים, ובהם משהב"ט, ממ"י ומקורות, בהתקשרויות עם חברה ו' מלמדים על התנהלות לא תקינה ושלא בהתאם לחוק ותקנותיו : מתן הקלות לחברה ו' והימנעות מקיום מכרז פומבי אשר י עניק לכלל היזמים שוויון הזדמנויות להגיש את הצעותיהם ויאפשר למקיים המכרז להפיק את התועלת המרבית. יתר על כן, ההתקשרויות של משהב"ט ו של מקורות עם חברה ו' נעשו בלי שנבדק ביסודיות אם היא אכן עמדה בתנאי הסף להתקשרויות. משרד מבקר המדינה מעיר למקורות, כי משהתברר לה באפריל 2009 'שחברה ו לא עמדה בתנאי סף חיוני של המכרז שבו זכתה, היה על מקורות לבחון את משמעות הפגם ואת השפעתו על הזכייה במכרז.	משרד מבקר המדינה מעיר כי חתימתו של המנכ"ל לשעבר על ההסכם השלישי, תוך ייצוג חברה ו' כלפי משהב"ט, אינה עולה בקנה אחד עם חוק הצינון, האוסר ייצוג כזה, והיה עליו להימנע מכך.	179
משרד האוצר . גביית תמלוגים ושימוש במשאבי טבע - משרד האוצר לדעת משרד מבקר המדינה, לאור היקפי הסכומים המדוברים והחשיבות שבהבהרת סכום הבסיס שעל פיו יחושבו התמלוגים, חשוב מאוד שמשרד האנרגיה והמים יפעל להשלמת הבחינה המשפטית-כלכלית ויפעל בהתאם למסקנותיה. .לדעת משרד מבקר המדינה, בעת הדיון על קביעת אופן חישוב התמלוג יש להביא בחשבון גם את שקלולם של ההיבטים הסביבתיים ותמחור הנזקים העלולים להיגרם מפעילותן של חברות הפקת הגז והנפט. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח התמשכות תהליכים אלה במשך שנים מוטל על רמ"י לפעול בנחרצות ולנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותה כדי לפתור את המחלוקות בסוגי ית דמי החכירה ולגבות את החוב בהקדם. לעניין זה משנה חשיבות נוכח הסכום הניכר של החוב והצורך לשמור על העיקרון של גביית תמורה ראויה על השימוש בקרקעות המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שנושא ניצול המים על ידי חברות המים המינרליים נמשך שנים רבות ומאחר שטרם הסתיימה עבודת המטה בעניין זה, על רשות המים להשלים במהרה את הבחינה של סוגיית הטלת תמלוגים על חברות המים המינרליים או נקיטת כל שיטת גבייה אחרת שתתמחר כנדרש את השימוש במשאב טבע זה ותיבחן באופן מקצועי ואובייקטיבי. כל עיכוב בטיפול בסוגיה זו פוגע בעקרונות הצדק החלוקתי ופוגע בהכנסות המדינה. משרד מבקר המדינה מדגיש שלא נמצאה עבודה כלכלית הבוחנת את שינוי שיטת גביית התמלוגים כפי שהנחה השר את המינהל. על רמ"י להכין עבודה כלכלית מסודרת ומקיפה בענ יין זה שתבחן באורח מעמיק את היתרונות ואת החסרונות הגלומים בשינוי שיטת חיוב התמלוגים. משרד מבקר המדינה מעיר כי במועד סיום הביקורת, נובמבר 2012 , טרם התקבלה החלטה על עדכון תמלוגי החצץ למחצבות הפטור, בניגוד לרציונל הכלכלי שהציגה העבודה הכלכלית שהוגשה ל רמ"י כבר ב - 2009 . משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותה של רמ"י בסוגיית עדכון תמלוגי החצץ, שיש לה משמעות כספית אדירה , שכן הסדרתה יכולה להביא להזרמת מאות מיליוני ש"ח לאוצר המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי ש רמ"י ומשרד האנרגיה והמים ישלימו את הבחינה החשבונאית הנדרשת בדבר הסכום הסופי המגיע לקרן לשיקום מכרות , ידאגו כי יועבר לקרן בהקדם האפשרי ויאפשרו לה לפעול בהתאם ליעדיה ובפיקוחם ובניהולם של גורמי הממשלה הרלוונטיים . אין זה תקין שחלפו עשר שנים וטרם הוסדרה קבלת הכספים עבור הקרן, בזמן שהפטור מדמי החכירה הוענק זה מזמן. ,לדעת משרד מבקר המדינהנוכח המחלוקת הא מורה יש מקום לשקול את הצורך להבהיר את סוגיית ההוצאות המותרות בניכוי באופן שלא יותיר מקום ל טענות שונות בעתיד. כמו כן נוכח חילוקי הדעות האמורים על אופן חישוב ההכנסות ובכפוף לתוצאות הבוררות, יש מקום לשקול את הצורך ליזום תיקוני חקיקה מתאימים. הביקורת העלתה כי בחשבות משרד התמ"ת אין נוהלי בקרה ובדיקה לאימות ולחישוב נתוני התמלוגים שמעבירה חברה א'. עוד עלה כי במהלך השנים לא נבדקו באופן שוטף הבסיס לחישוב ם של התמלוגים שהעבירה החברה ואופן חישובם, לא אומתו ולא השוו לנתונים בפועל. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להגביר את הפיקוח ואת הבקרה על התמלוגים שהמדינה מקבלת בגין ניצול משאבי טבע, לרבות תמלוגי חברה א'. מן הראוי גם לבחון את האפשרות להעביר את האחריות לפיקוח זה אל אגף החשכ"ל, מתוקף תפקידו כאחראי לנכסי המדינה. יש צורך בזירוז תהליכים אלו לאור התמשכותן של הבקרות הלקויות על פני שנים כה רבות.	מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי כיום אין במינהל אוצרות הטבע מערכת חשבונאית הולמת לניהול גביית התמלוגים. על המערכת הנדרשת לאפשר יצירת נתיבי בקרה וביקורת כנדרש, ניהול שוטף ומקיף של הרישיונות הניתנים על כלל ההיבטים הכרוכים בכך במהלך חיי הרישיון כגון תנאי הרישיון, ניהול ערבויות שניתנו, תיעוד ביקורות וחריגות שנמצאו, תיעוד כמויות המשאבים שהופקו והתמלוגים שנגבו בגינם, אחזור פילוח המידע לפי הצורך וכן יצירת קשר והתאמה בין הדיווחים שבידי משרד האנרגיה והמים ובין הדיווחים המנוהלים במינהל. הנתונים מנוהלים כיום בקובצי "אקסל " שאפשר למחוק או לשנות בדיעבד, ואין להם מישק עם שאר בסיסי המידע שבמינהל אוצרות הטבע.	180
משרד האוצר . החלטות בתחום המיסים – תהליך קבלתן והתאמתן ליעדי הממשלה לדעת משרד מבקר המדינה, אין מקום להנחה כי ההשפעות הצפויות של השינויים המוצעים במערכת המס ידועות לכל מקבלי ההחלטות, שכן הדברים מורכבים מאוד ואינם מובנים מאליהם. ניתוח ההשפעות יכול להיעשות בדרכים שונות, תוך דגשים שונים ולקיחת משתנים שונים בחשבון. זאת ועוד, מן הראוי כי מקבלי ההחלטות - ובכללם מנכ"ל משרד האוצר, שר האוצר, ראש הממשלה ושרי הממשלה - יקבלו תמונה מלאה ומבוססת על ההשפעות הכלכליות והחברתיות של כל שינוי המוצע במערכת המס, ובכלל זה תעדוף, הצגת חלופות, הסברים נלווים, וככל הניתן גם נתונים כמותיים על עצמת ההשפעות הצפויות. כך יובטח שמקבלי ההחלטות יקבלו החלטות מושכלות, המאזנות בין כל מרכיבי חלופות המס המוצעות. בדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה כי בלשכת מנכ"ל משרד האוצר- צומת מרכזי בקבלת החלטות - לא נמצאו כל מסמכי ביסוס או סיכומי דיונים או פרוטוקולים על דיונים בתחום המסים. עוד נמצא כי האגפים במשרד האוצר - המינהל ואגף התקציבים - אינם נוהגים להכין סיכומי דיונים ומסתפקים בהגשת מצגות בלבד למקבלי ההחלטות. על פי רוב לא ניתן לדעת לאילו גופים הוגשו המצגות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה התנהלות זו, מה גם שכבר העיר עליה למשרד האוצר בדוחות קודמים. בהיעדר תיעוד מתאים לא ניתן לוודא כי תהליכי קבלת ההחלטות התנהלו באופן מיטבי. משרד מבקר המדינה מעיר כי מהאסמכתאות שהועברו אליו לא נמצא כי מלוא ההשפעות הכלכליות והחברתיות של שינויים מוצעים בתחום ה מסים משתקפות במסמכים, ולא כל החלופות שמציעים האגפים מתועדפות. דבר זה עלול להקשות על מקבלי ההחלטות בעת בחינת הנתונים לצורך קבלת החלטה. במשרד האוצר אין גוף שמרכז את ניתוח ההשפעות והתוצאות של החלטות מיסוי על מערכת המס והמשק, על חלוקת ההכנסות ועל משתנים כלכליים אחרים, ואת המעקב והבקרה אחריהן. בהיעדר תהליכים אלו, ספק אם הממשלה יודעת אם החלטות מיסוי שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואילו השפעות היו להן על המשק והחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי המינהל מפרסם מדי שנה בשנה ניתוחים שונים ופרטניים בתחום המיס וי הישיר. ואולם כדי לקבל תמונה כוללת על מידת הפרוגרסיביות של כלל מערכת המס ועל השפעת המיסוי העקיף על חלוקת ההכנסות במשק, יש מקום להציג בדוח השנתי של המינהל גם ניתוח של כל מרכיבי מערכת המס, ובכלל זה חלוקת נטל המסים העקיפים לפי עשירוני ההכנסה. .משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי אין בכוח אדם מצומצם ולחץ של זמן כדי להצדיק חוסר תיעוד. תיעוד איננו דורש זמ ן רב או דרכים חדשניות או מורכבות; אפשר, למשל, להטיל על אחד הנוכחים בישיבה לרשום את עיקרי הדברים תוך כדי דיון, ולאחר מכן לערוך פרוטוקול ולהפיצו למשתתפים. על משרד האוצר, המכיר בחובת התיעוד, לתעד את עבודת המטה כדבר שבשגרה וללא יוצא מן הכלל. בדיקת המסמכים שהעבירו האגפים השונים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה מעלה כי מתכונת ההצעות לשינויים במערכת המס שמציגים מינהל הכנסות המדינה, אגף התקציבים ורשות המסים להנהלת המשרד ולממשלה, אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות לבצע השוואה בין החלופות השונות. ההצעות אינן כוללות, למשל, את הצגת ההשפעות הכלכליות והחברתיות הצפויות של כל שינוי; חלק מההצעות אינו מפרט לאילו גורמים הן הוצגו, מתי הוצגו, והאם מסמכים אלו היו המסמכים הסופיים. משרד מבקר המדינה מעיר למועצה כי תיעוד אין משמעותו גילוי המידע והפצתו ברבים. הצורך במניעת הדלפות משיקולי רגישות וסודיות אינו מהווה הצדקה לחוסר תיעוד. נהפוך הוא - היעדר תיעוד בנושאים המוגדרים כרגישים וסודיים מעורר חשש טבוע לאי -תקינות. מדובר בהתנהלות בלתי תקינה ואי -כיבוד של עקרונות היסוד המעוגנים בפסיקת בית המשפט העליון בנדון. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ריבוי אגפי המטה השותפים בתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים, הכנת תיעוד מסודר ומפורט מאפשרת ללמוד על תקינות התהליך ועל סדרי בחינת החלופות והדעות שהוצגו למקבלי ההחלטות. תיעוד התהליך תורם לקיומם של הליכי חשיבה ותכנון סדורים, להבניה של שיקול הדעת, לעמידה בחובת ההנמקה, לפעילות על פי תכנון, לרציפותו ולשימורו של הזיכרון הארגוני בטווח הקצר והארוך. מסמכי התיעוד משמשים אף למעקב על השגת היעדים שנקבעו למשרד ולהפקת לקחים. נמצא כי במסים העקיפים נעשים שינויים תכופים שלעתים אינם עקביים והם מועלים או מופחתים בתוך זמן קצר. תופעה זו מעוררת חשש שהחלטות בתחום המיסוי אינן מתקבלות באופן סדור ומנומק ובראייה כוללת, אלא בעקבות לחצים ואירועים המחייבים גבייה מהירה וקלה של הכנסות. יתרה מזו, שינויים תכופים במערך המיסוי יוצרים חוסר ודאות בקרב משלמי המסים ועלולים לפגוע באמון הציבור בממשלה וביציבות המשק.	.הביקורת העלתה ליקוי ים בתהליכי קבלתן של החלטות מיסוי במשרד האוצר - לרבות חוסר תיעוד והיעדר עבודת מטה מסודרת, אי-בחינת חלופות, היעדר ראייה רב-שנתית רחבה והשפעות מקרו -כלכליות, תוך ביצוע שינויי מס תכופים. ליקויים אלה מעלים, בין היתר, חשש שבתהליך קבלת החלטות מיסוי ורפורמות בעלות השפעות פיסקליות לא נבחנו התאמתן ליעדים הפיסקליים והשלכותיהן על יעדים חברתיים, לרבות היעד העיקרי שקבעה הממשלה לצמצום אי -השוויון והפערים החברתיים. על משרד האוצר להקפיד שתהליך קבלת ההחלטות בתחום המסים ייעשה בהתחשב ביעדי-העל של הממשלה, יתבסס על עבודת מטה מסודרת בראייה רב -שנתית, יציג את החלופות השונות ויציג לפני מקבלי ההחלטות את כל ההשפעות המקרו - כלכליות הרלוונטיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על קובעי המדיניות הכלכלית , ובראשם ראש הממשלה ושר האוצר, לדאוג לכך שמשטר המס וההתחייבויות התקציביות של הממשלה יעלו בקנה אחד עם היעדים הפיסקליים שנקבעו בחוק ועם יעדי הממשלה בתחומים החברתיים -כלכליים. תהליך מובנה, מסודר ומבוסס של עבודת המטה בתחום המיסוי הוא חיוני ואף יתרום לשמירת אמון הציבור בממשלה וליציבות המשק.	181
משרד ראש הממשלה . יישום החלטת הממשלה בנושא מעבר היחידות הארציות של הממשלה לבירה מהאמור עולה כי עד יולי 2009 התקיימו דיונים בהשתתפות נציגי צוות היישום אשר הונחו כיצד לקדם את העברת היחידות הארציות לירושלים. התברר כי מאז הישיבה האמור ה במשך כשנתיים וחצי לא הושלמה התכנית המפורטת להעברת היחידות הארציות לירושלים, ולמעשה התהליך שהוחל בו הוקפא. משרד מבקר המדינה אינו מקבל את תשובת משרד רה"ם, שכן בניגוד לתשובתו העלו ממצאי הביקורת כי גם לאחר יוני 2008 המשיך צוות היישום לפעול ליישום החלטת הממשלה ובפועל קיים דיונים בעניין זה כאמור לעיל עד יולי 2009 . בדיונים אלה התקבלו החלטות אופרטיביות לצורך המשך הכנת תכנית פעולה מפורטת. משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם, כי גם אם פרשנותו המילולית להחלטת הממשלה שלפיה צוות ה יישום סיים את תפקידו כבר ב - 2008 ,היא אפשרית משתמע ממנה שאין גורם אחד שהופקד על ניהול ויישום הפרויקט. אף לא נמצאו מסמכים המעידים על קיום מעקב ובקרה על יישום החלטות צוות היישום מיולי 2009 ועד ינואר 2012 . זו היא תוצאה המותירה חסר יסודי העלול לפגוע במידה ניכרת ביכולת ליישם את החלטת הממשלה. ויודגש כי אין בכוחו של סעיף י', שעניינו מעקב אחר יישום ההחלטה, כדי למלא את החסר האמור. מעבר של עשרות יחידות ממשלתיות לירושלים הוא פרויקט מורכב והשלמתו על פי לוח הזמנים שקבעה הממשלה מחייב פעולה רציפה ומתואמת בין משר די ממשלה שונים. היעדר רציפות בפעולות שנעשו בשנים 2009 -2012 עיכב את קידום התכנית ואת יישום ההחלטה על פי לוח הזמנים שנקבע בה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"ם כי זה כמה שנים, שבמהלכן היו אמורות להיעשות פעולות נרחבות ליישום החלטת הממשלה, לא היה במערכת הממשלתי ת גורם כלשהו שנשא באחריות להובלה כוללת ומתואמת ליישומה. למצב זה הייתה השפעה ניכרת על היכולת ליישם את החלטת הממשלה משום מורכבותה והיקפה של התכנית. .,בביקורת נמצא כי מאמצע שנת 2009 עד ינואר 2012 , דהיינו במשך שנתיים וחצי, לא שב צוות היישום להתכנס, ולא נמצא גורם אחר שפעל לניהול ותכלול פעילויות התכנון והיישום. למעשה עד מועד סיום הביקורת לא הושלמה הכנת התכנית המפורטת, שנדרשה על פי תכנית האב, כפי שיפורט להלן. בהשוואה שעשה משרד מבקר המדינה בין הנתונים שבמיפוי זה ובין נתונים שאסף מכל משרדי הממשלה (מלבד משרד הביטחון ומשרד החקלאות) וממקורות נוספים9 עולה, כי הוא כולל יחידות ארציות של הממשלה הנמצאות באזור תל אביב והמרכז בלבד. עוד עלה כי המסמך אינו מלא, ואף אינו כולל את כל היחידות הארציות השוכנות בתל אביב. המסמך משנת 2012 גם אינו עדכני ואין מופיעות בו יחידות ארציות חדשות של הממשלה שהוקמו בחמש השנים שחלפו מאז פורסמה החלטת הממשלה ועניינן לא נדון בוועדת החריגים: יחידת האכיפה ברשות התאגידים במשרד המשפטים והאגף לביטחון מים ברשות המים, כפי שיפורט בהמשך. משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הדיור ולמשרד רה"ם, כי נתוני מיפוי מלאים ומעודכנים של כל יחידות הממשלה הארציות השוכנות מחוץ לירושלים אמורים לשמש תשתית חיונית לביצוע החלטת הממשלה, לרבות ביצוע הערכה כמותית מדויקת יותר של השטח הנדרש ליחידות העתידות לעבור לירושלים ושל מספר עובדיהן. לפיכך על מינהל הדיור לעדכן את מסמכי המיפוי שברשותו. משרד מבקר המדינה העלה כי המבנים האמורים לא ייתנו מענה מלא לצורכי יחידות אלה במועד שנקבע בהחלטת הממשלה, כמפורט להלן: בשים לב לחשיבות המיוחדת הנודעת לשיכון לשכות השרים בבירה, הבא לידי ביטוי גם בהחלטותיה של ועדת החריגים, על מינהל הדיור לתת זכות קדימה לאיתור שטחים ראויים בעבור לשכות השרים בבנייני הממשלה בירושלים, כדי שניתן יהיה לשכן בהן את השרים זמן סביר לאחר מועד מינוים. ממצאיו של פרק זה מצביעים על פערים גדולים בין החלטת הממשלה משנת 2007 בדבר העברת היחידות הארציות לירושלים עד שנת 2015 , ובין התכנון, הנ יהול והיישום של הפעולות למימושה. זה כמה שנים, שבמהלכן היו אמורות להיעשות פעולות נרחבות ליישום ההחלטה, לא היה במערכת הממשלתית גורם כלשהו, כגון משרד רה"ם, שנשא באחריות להובלה כוללת ומתואמת של פעולות אלה. למצב זה הייתה השפעה ניכרת על היכולת ליישם את ההחלטה משום מורכבותה והיקפה של התכנית. הנושאים שבהם נמצאו פערים הם איתור השטחים לאכלוס היחידות בירושלים, קביעת מקורות המימון של עלויות המעבר על מרכיביהן השונים, פתרונות לסוגיית העברת העובדים והמעקב והדיווח על יישום החלטת הממשלה. לא משרד רה"ם ולא צוות היישום לא הגישו לוועדת השרים את עיקרי המסקנות של העבודה שנעשתה במהלך השנים, כנדרש בהחלטת הממשלה, והממשלה לא קיבלה החלטות נוספות בעניין זה. במועד סיום הביקורת לא נמצאה תכנית מפורטת ובת ביצוע ליישום העברת היחידות הארציות לבירה, וכמה נדבכים מרכזיים ביישום החלטת הממשלה טרם סוכמו. פערים רחבים ועמוקים אלו מחייבים את הגורמים הרלוונטיים לבצע הערכת מצב כוללת ולגבש תכנית יישום מפורטת ומעודכנת כדי להשיג את המטרות שקבעה הממשלה. אין זה מן הנמנע כי המצב יחייב את גורמים אלה לשוב לממשלה ולשתפה בתוצאות של הערכת המצב, כדי שתבחן את הצורך בעדכון החלטתה משנת 2007 . הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל הוקמו שתי יחידות ארציות מחוץ לירושלים לאחר מועד פרסום החלטת הממשלה, בלא שהדבר הובא לאישורה של ועדת החריגים: יחידת האכיפה ברשות התאגידים במשרד המשפטים והאגף לביטחון מים ברשות המים במשרד האנרגיה והמים.	לדעת משרד מבקר המדינה לפי החלטת הממשלה על מנכ"ל משרד רה"ם, העומד בראש ועדת החריגים, להנחות את משרדי הממשלה להפנות לוועדת החריגים את כל היחידות הארציות השוכנות מחוץ לירושלים, שאינן נכללות בין החריגים שנקבעו בהחלטת הממשלה, ושעניינן טרם נדון בה.	182
נת_ע - נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע_מ . היערכות להקמת הרכבת הקלה במטרופולין תל-אביב משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא זו בלבד שלוח הזמנים לסיום הקמת הקו האדום נדחה בשלוש או חמש שנים, הרי שנוכח השונות בין נת"ע לחברת הבקרה לגבי מועד סיום הפרויקט לא ניתן לדעת לאיזה לוח זמנים מדויק לצפות, דבר שיש לו השלכות על עלויות הפרויקט וכדאיותו, על העלויות למשק ועל מערך התחבורה הציבורית במטרופולין תל אביב. נמצא כי רק לאחר כמעט שנתיים ממועד החלטת הממשלה מ- 2010 , הציגה נת"ע לראשונה אומדן תקציב המבוסס ברובו על תכנון מפורט. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל משרד התחבורה לפעול בהקדם להכנת התכנית כנדרש בהחלטת הממשלה מ - 2011 ולהביאה לאישור ועדת השרים. על תכנית כזאת לבחון את יכולתם והיערכותם של גופי הביצוע שיהיו מופקדים על קידום הפרויקטים , ועליה לכלול המלצות לגבי השינויים ו ההתאמות הנדרשים באותם הגופים . זאת על מנת לאפשר לגופים הנוגעים בדבר, ובכלל זה לנת"ע, להיערך בהתאם ולהתכונן כיאות למילוי משימותיהם בביצוע הפרויקטים, לעמידה בתקציבים העומדים לרשותם ולפריסתם במהלך שנות ביצוע הפרויקטים. מהאמור לעיל עולה כי לא נכללו באומדן העדכני של נת"ע מנובמבר 2012 (כ- 14,383 מיליון ש"ח) עלויות רלוונטיות נוספות, וכי הוא מוטה כלפי מטה לעומת האומדן שהציגה חברת הבקרה באוקטובר 2012 (כ- 17.33 .)מיליארד ש"ח הביקורת העלתה כי חרף הגידול הניכר באומדן התקציב וחרף הפיגור הצפוי בלוח הזמנים, לא הובאו עניינים אלה לאישור מחדש של הממשלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התחבורה והאוצר להגיש לאישור הממשלה, כמי שאחראית לקביעת סדרי העדיפויות של תקציב המדינה, את השינויים והעדכונים באומדן התקציב ובלוח הזמנים לביצוע הפרויקט. הממצאים בדוח הנוכחי מעידים כי משרדי האוצר והתחבורה לא הפיקו לקחים מדוח מבקר המדינה הקודם, ולא שיפרו את דרכי הטיפול והניהול של תכניות פיתוח, כפי שעולה מפרויקט הקמת הקו האדום של הרכבת הקלה במטרופולין תל אביב. התברר שעד אפריל 2013 , למעלה משנה מהמועד שנקבע לסיום הכנת תכנית העבודה, היא טרם הוכנה, וממילא לא הובאה לאישור ועדת השרים. הועלה כי עד למועד סיום הביקורת בינואר 2013 , טרם נחתם הסכם בין נת"ע לבין משרדי האוצר והתחבורה, על אף החלטת הממשלה מ- 2010 . למעשה, מאז הקמתה של חברת נת"ע בשנת 1997 , במשך יותר מ -15 שנים, היא פועלת ללא הסכם מסגרת עם המדינה - הסכם שאמור להסדיר את מכלול היחסים וההתחייבויות בין הצדדים. הביקורת העלתה כי בהיעדר הסכם, נוצרו חילוקי דעות בין נת"ע לבין נציגי המדינה וגורמי פיקוח ובקרה חיצוניים מטעמה בכל הקשור לשיתוף פעולה ולקבלת נתוני תקציב, לוחות זמנים ומסמכים נוספים עדכניים בפרק זמן סביר. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרדי התחבורה והאוצר וחברת נת"ע לחתום על ההסכם ללא דיחוי נוסף, על מנת להבטיח ניהול תקין של החברה, של הפרויקט ושל כספי המדינה. הביקורת העלתה כי במסמכים הנלווים שהוצגו לממשלה לאישור תקציב פרויקט הקו האדום, לא נמסר פירוט לגבי התקציב הראשוני ולא נמסר על איזה בסיס נתונים הוא נשען. הביקורת העלתה גם כי באותה ישיבת ממשלה לא הוצגו עלויות ההקמה הנלוות המיוחסות לקו האדום. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על משרד האוצר, משרד התחבורה ונת"ע להציג לממשלה את העלויות הנלוות ההכרחיות להקמת הקו האדום. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הגידול באומדן התקציב של הפרויקט, השינויים בלוח הזמנים ושינויים אחרים שנעשו בפרויקט, על נת"ע ועל משרדי התחבורה והאוצר לפעול בהקדם לגיבוש הסכמים מעודכנים עם כל הרשויות המקומיות שבתחומן עובר הקו האדום, שיסדירו את ההיבט הכספי ואת העברת זכות השימוש במקרקעין. ז את על מנת למנוע עיכובים בביצוע הפרויקט ולמנוע התייקרויו ת נוספות. .במועד סיום הביקורת, ינואר 2013 , היו בנת"ע שבעה נהלים תקפים בנושאים הקשורים למחשוב, אבטחת מידע ואישור חשבון ספק. החברה לא קבעה נהלים בתחומי פעולה אחרים חשובים ומשמעותיים, ובהם כספים, רכש, גיוס כוח אדם, גיוס בכירים ונסיעות לחו"ל. החברה גם לא קבעה נהלים בתחומי הליבה של עיסוקה, ובהם ביצוע פרויקט הקו האדום, תכנון ותחבורה.	נת"ע היא חברה ממשלתית, וכגוף ציבורי האחראי להקמתו של מגה -פרויקט בתקציב של 14 מיליארד ש"ח ויותר, היא חייבת לפעול על פי מערכת נהלים שתקיף את כל תחומי פעילותה. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שאין לנת"ע מערכת נהלים מעודכנת המסדירה תחומי פעולה מהותיים ותחומי ליבה פוגעת בסדרי המינהל התקין.	183
המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בחומרים מסוכנים - המשרד להגנת הסביבה - ממצאי מעקב משרד מבקר המדינה מציין כי על המשרד להגנת הסביבה לפעול מול משרד התחבורה כדי שניתן יהיה לשלב את דרישותיו בהיתר הרעלים. ממסמכי פיקוד העורף עולה כי עד יולי 2012 מוגנו מרבית המפעלים שהוא הגדיר מסכני אוכלוסייה. עם זאת, מ-151 מחזיקי חומ"ס המסכנים את האוכלוסייה נותרו 33 .שלא מיגנו את מתקניהם לפי דרישותיו של פיקוד העורף לדעת משרד מבקר המדינה נוכח רגישותו המיוחדת של הנושא, נוכח הדין ודברים רב השנים בין הנוגעים בדבר ולאור העובדה שהמשרד המשמש מנחה מקצועי לאומי בתחום החומרים המסוכנים, מכיר במסקנות המקצועיות של ועדת שפיר שאינן עולות בקנה אחד עם עמדתו של פיקוד העורף - מוצע להעלות את הנושא להכרעת הממשלה. משרד מבקר המדינה מעיר לפיקוד העורף כי מאחר ש -33 המתקנים הבלתי ממוגנים הוגדרו על ידו כמסכני אוכלוסייה הרי שעליו להאיץ את פעולותיו להשלמת שלבי התכנון והביצוע למיגון מתקנים אלו. מהאמור לעיל עולה כי ביוני 2012 טרם הובאה לממשלה הצעת החלטה בדבר הוספת גופים שיוחל עליהם החוק להסדרת הביטחון. הצעת ההחלטה שהכין המשרד לביטחון הפנים בשנת 2006 בנושא ופעולות בחינה נוספות שנעשו בשנים 2008 עד 2010 לא הובילו לקידום המהלך של החלת החוק על גופים נוספים כמתבקש. בנוגע לעבודת המטה שהחל לקיים מנכ"ל המשרד לביטחון הפנים בחודשים האחרונים, משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא ברור בשלב זה, מה יהיו תוצריה והאם תוביל למתן מענה ממשי וכולל לנושא. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לביטחון הפנים כי אי -מתן הנחיות לאבטחת מתקנים של חומרים מסוכנים עלול להעמיד את הציבור בסכנה, ויש לראות את אי- מיצוי הטיפול בתחום זה בחומרה רבה. במעקב נמצא שלאחר קבלת המלצות ועדת שפיר הוסיפו פיקוד העורף והמשרד לנקוט בעמדות שונות בעניין זה: פיקוד העורף נערך לתרחיש של פגיעה בקרבת המתקנים, ואילו המשרד להגנת הסביבה סבר בכל הקשור למתקנים רגישים מסוימים כי יש להיער ך לתרחיש של פגיעה ישירה בהם, על פי המלצות ועדת שפיר. בנוגע ל מיגון העילי של צינור האמוניה בקטעים שבקרבת אוכלוסייה, בהיתר רעלים שנתן המשרד לשנת 2011 הוא דרש לסיים את המיגון לא יאוחר מאוגוסט 2011 , ואילו בהיתר רעלים לשנת 2012 דרש לסיימו לא יאוחר מאוגוסט 2012 . במעקב עלה כי דרישות המיגון שהציב המשרד להגנת הסביבה בהיתר ה רעלים האמור לשנת 2012 לא יושמו, וחברה א' לא החלה בפעולות הדרושות למיגון מכל האמוניה והצינור. התניית מתן ההיתר כאמור משפרת במידה ניכרת את יכולת האכיפה של דרישות פיקוד העורף והרשות הארצית לכבאות והצלה. עם זאת, המשרד לא התנה את מתן היתר הרעלים בעמידה בדרישות הגורמים הנוספים הכלול ים בהחלטת הממשלה ובכלל זה מינהל הדלק והגז ומשרד התחבורה. במעקב עלה כאמור כי דרישות המיגון שהציב המשרד להגנת הסביבה בהיתר הרעלים לשנת 2012 לא יושמו. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאה הערכת סיכונים מערכתית של המשרד להגנת הסביבה לכלל תרחישי הייחוס הנוגעים למכל האמוניה. לאור העובדה שהמשרד להגנת הסביבה משמש מנחה מקצועי לאומי בתחום החומרים המסוכנים חוזר משרד מבקר המדינה על הצעתו להעלות את הנושא להכרעת הממשלה (ראו לעיל בפרק העוסק בהנחה העומדת ביסוד דרישות המיגון של מתקני חומ"ס רגישים).	חברת נמלי ישראל פיתוח נכסים בע"מ (להלן- חברת הנמלים) וחברת נמל חיפה בע"מ (להלן - חברת נמל חיפה) שבאו בנעלי הרשות13 , אמנם האריכו את תוקף ההסכם האמור לעיל עד דצמבר 2009 , אך כאמור על פי ההסכם המקורי מכל האמוניה היה אמור לעבור לבעלות הרשות ב- 2007 , והדבר לא נעשה. גם לא נמצא שחברה א' שוכרת את השטח שהוקצה לה על פי חוזה כלשהו. חברת הנמלים וחברת נמל חיפה מאפשרות אפוא לחברה א' להפעיל מתקנים שאמורים להיות בבעלותן וברשותן אף ללא חוזה שכירות.	184
המשרד להגנת הסביבה . מוכנות והיערכות להשפעות סביבתיות של קידוחי גז ונפט בים משרד מבקר המדינה העיר למשרד הג"ס כי לוח הזמנים להגשת התלמ"ת נקבע בהחלטת הממשלה, ועל משרד הג"ס היה לנקוט, עם כל הגורמים האחרים, את כל הצעדים הדרושים כדי לעמוד בו. אם סבר משרד הג"ס כי יש סיבות ראויות לדחיית לוח הזמנים בנושא, היה עליו לפנות לממשלה בעוד מועד, לפרט את הבעיות המונעות עמידה בלוח הזמנים שקבעה בנושא ולבקש שתעדכן את החלטתה בעניין זה, אך הדבר לא נעשה. לנוכח דחיית יישום ההחלטה במשך שנים כה רבות, לבקשה כזאת היה משנה חשיבות. על משרד הג"ס וממשלת ישראל לנקוט את כל הצעדים הנדרשים כדי להבטיח שעיכוב כה ממושך בקידום נושאים חשובים כאלה לא יישנה ולהבא יבוצעו החלטות ממשלה לפי לוח הזמנים שנקבע. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הג"ס ולמשרד האוצר כי עליהם להסדיר בהקדם את נושא התקצוב של ביצוע התלמ"ת כדי לאפשר התארגנות ומוכנות לטיפול באירוע זיהום ים. 4. בביקורת עלה כי בעניין הרישיונות, שלא כמו בעניינם של שטרי החזקה, לא חל כל שיפור בתחום הסביבתי עד שנת 2012 . גם בשנים 2010 -2011 , לאחר שהתגלו מאגרי "תמר" ו"דלית", לא התנה משרד האנרגיה את מתן הרישיונות במילוי דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה, אף שעוד בשנת 2002 ציין היועץ הבין-לאומי שיש צורך בכך. בתקופה זו נתן המשרד שמונה רישיונות. 5. סך הכול בשנים 2006 -2011 נתן משרד האנרגיה39 רישיונות ללא דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה ו-2 .חזקות שכללו דרישות כאלה בסוף מרץ 2013 עדיין לא היו הנחיות מוסכמות ומאושרות המסדירות את מכלול ההיבטים הסביבתיים הכרוכים בפעילות (להלן - ההנחיות). משרד מבקר המדינה מעיר כי מנתוני משרד האנרגיה עולה שבדצמבר 2012 היו בתוקף 30 רישיונות שלא כללו דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה וטרם החלו קידוחים מכוחם וכי להיעדרן של דרישות בתחום הגנת הסביבה בהרשאות שנתן משרד האנרגיה לחיפוש ולהפקה של נפט וגז בים במרוצת השנים עלולות להיות השפעות בעתיד. לדעת משרד מבקר המדינה, יש להמשיך ולכלול דרישות כאלה בהליכי אישור של בקשת עדכון תכנית עבודה ושל הארכת תוקפם של רישיונות קיימים וכן בהרשאות חדשות לכשיינתנו29 . משרד מבקר המדינה מציין לטובה את הפעולות החשובות שעשו משרדי האנרגיה והג"ס בשנת 2012 .לקידום האסדרה הסביבתית של הפעילות. אך אין די בכך להיעדרן של הנחיות מוסכמות ומאושרות משמעות מעשית ניכרת: הנחיות אלו אמורות לשמש תשתית להצבת דרישות מפורטות לחברות המבצעות את הפעילות ולתת ביטוי לסדרי עדיפויות לאומיים בהכרעות הנדרשות בין האינטרס של חיזוק עצמאותה האנרגטית והכלכלית של ישראל באמצעות עידוד פיתוח תעשיית גז ונפט מקומית (להלן - האינטרס האנרגטי) ובין האינטרס של השמירה על הסביבה בעת פיתוח תעשייה זו (להלן - האינטרס הסביבתי). יודגש כי בשנת 2012 החלו שני המשרדים בניסיונות להסדיר את חלוקת האחריות והסמכויות ביניהם, אולם בפועל פעלו משרדי האנרגיה והג"ס מול החברות בנושאים בעלי השפעות סביבתיות, לעתים ללא הסכמה בדבר דרך הפעולה הראויה. לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת פעילות זו, שבה אין חלוקת אחריות וסמכויות ברורה בין משרדי האנרגיה והג"ס, יש בה כדי ליצור בקרב החברות אי -ודאות רגולטורית בעניין החובות החלות עליהן ולמי מהמשרדים הן כפופות בכל נושא. היעדרה של ודאות רגולטורית עלול לאפשר לחברות שיקול דעת לגבי אופן הטיפול בהיבטים הסביבתיים של הפעילות, לפגוע ביכולת של כל אחד מהמשרדים לפעול להשגת מטרותיו, ולהגדיל את ההסתברות לתקלות. הועלה כי ממועד זה ועד סוף שנת 2009 לא שינה משרד האנרגיה את המדיניות או את מתכונת הפעילות בנושא הסביבה; לא התקבלה החלטה לגבי הטיפול בהמלצותיו של היועץ הבין-לאומי בנושא זה, ומשרד האנרגיה לא כלל ברישיונות שנתן דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה. בשנים הללו ניתנו 31 רישיונות ובוצעו 9 קידוחים בלי שנקבעו לגביהם דרישות כלשהן בתחום הגנת הסביבה. נוכח ההתגברות הניכרת של הפעילות מאז שנת 1999 והאחריות הכבדה הרובצת על משרדי האנרגיה והג"ס, היה ראוי שתיאום בין המשרדים ייעשה בשלב מוקדם יותר. תיאום מוקדם היה עשוי לקדם את אסדרת הפעילות מן הבחינה הסביבתית ואת המוכנות לאירוע זיהום ים שמקורו בפעילות. משרד מבקר המדינה מעיר לשני המשרדים כי עליהם לקדם ולסכם בהקדם את גיבוש ההנחיות ולקבוע חלוקה ברורה של האחריות והסמכויות ביניהם, שכן פעולתם המתואמת היא תנאי הכרחי להבטחת תקינות הפעילות מן הבחינה הסביבתית. משרד מבקר המדינה מעיר כי רק במחצית השנייה של שנת 2012 , כעשר שנים לאחר קבלת ההמלצה האמו רה, החל משרד האנרגיה לפעול לקביעת עקרונות לקבלת ערבויות מבעלי הרשאות. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2012 , טרם הסתיים גיבושם של עקרונות אלה ועיגונם במסמכים מחייבים, כגון הנחיות ותקנות.	מהאמור לעיל עולה כי עד מועד סיום הביקורת רוב פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים נעשתה בלי שמשרד האנרגיה החזיק בידו ערבויות לכיסוי נזקים, לרבות נזקים סביבתיים, שעלולים להיגרם מפעילות זו. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האנרגיה כי פוליסות ביטוח אינן תחליף לערבויות לכיסוי נזקים. על משרד האנרגיה לפעול בהקדם לקבלת ערבויות לכיסוי נזקים עבור הפעילות הקיימת, נוסף על פוליסות ביטוח, ולהקפיד שלא לתת הרשאות חדשות טרם קבלת ערבויות לכיסוי נזקים בגינן, כנדרש בחוק הנפט.	185
משרד הכלכלה והתעשייה . הגנת הצרכן וסחר הוגן מן האמור לעיל עולה, כי אף שעברו כחמש שנים וחצי מהמועד שבו פורסמה טיוטת התזכיר של הצעת החוק - מהן כארבע שנים וחצי עד להעברתו בקריאה ראשונה - עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה החקיקה בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות והמועצה, בשיתוף משרד התמ"ת, לפעול ליצירת כתובת מרכזית אחת לקבלת פניותיו של הצרכן ולניתובן - באמצעות הקמת מוקד פניות מאוחד או מרכז מידע צרכני שיפנה את הצרכן לכתובת הנכונה לטיפול בפנייתו. נוסף על כך, וכדי לסייע במיקוד האכיפה, על הרשות למצוא דרכים לקבלת מידע הנוגע לבעיות צרכניות רוחביות גם מגופים חוץ -ממשלתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות והמועצה להגביר את שיתוף הפעול ה ביניהן בביצוע משימותיהן, כדי לנצל באופן מיטבי את הידע והיכולות של שני הגופים ואת התקציבים העומדים לרשותם. לדעת משרד מבקר המדינה, על אף חשיבותו הצרכנית הרבה של כלי התובענה הייצוגית, היקף הסיוע שנתנה המדינה בפועל עד כה לאזרח באמצעות הקרן הוא קטן יחסית - הקרן אינה מנצלת את כל המשא בים העומדים לרשותה ואינה מפרסמת את דבר פעילותה בקרב הציבור הרחב. על משרד המשפטים ומשרד האוצר לבחון לקראת מועד סיום פעילותה המתוכנן של הקרן במרץ 2013 אם להמשיך את פעילותה במתכונת הקיימת או לשנות את מתכונת התמיכה. כל זאת, על מנת להביא לניצול מיטבי של המשאבים המוקצים לסיוע לאזרח, בין היתר בתחום הצרכני. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח המחלוקות שהתגלעו בנושא המבנה הארגוני של הרשות, ואי-מציאת פתרון בעניין זה המוסכם על כל הצדדים גם לאחר מועד סיום הביקורת - תהליך הקמת הרשות עדיין רחוק מלהגיע לסיומו. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובכללם משרד התמ"ת, אג"ת ונש "ם, להשלים לאלתר את מהלך הקמתה של רשות עצמאית להגנת הצרכן כמתחייב מהחלטת הממשלה משנת 2005 ומתיקון החוק בדבר הקמת הרשות משנת 2006. עולה כי חלוקת הסמכויות בין הרשות ובין המחוזות שנקבעה בהסכם עובדי המחוזות, שעלות יישומו נאמדת בכמיליון ש"ח, אינה מביאה לשיתוף הפעולה הנדרש ביניהם, והדבר מביא לפגיעה של ממש בפעילותם למען הצרכן. לפיכך על משרד התמ"ת ואג"ת לפעול לאלתר לקביעת ש יטת עבודה חדשה שתיתן בידי הרשות את האפשרות המינהלית ואת האפשרות המקצועית להפעיל את מערך הפיקוח והאכיפה, על פי סמכויותיה בחוק. הביקורת העלתה כי בהיעדר הנחיות ברורות של המשרד מרבית התלונות בענייני צרכנות המגיעות למחלקת פניות הציבור מועברות למחוזות המשרד, ורק מספר זעום שלהן מגיע לרשות. כמו כן, הרשות אינה מיודעת בדבר נושאי התלונות המגיעות למחוזות המשרד. לפיכך אין אחידות בטיפול בתלונות אלו, וכמו כן, הרשות, שהיא על פי החוק האחראית לטיפול בהפרות של הוראות החוק, נעדרת יכולת לעקוב אחר מקרים שבהן מתקיימות הפרות אלו. מבקר המדינה עמד בעבר על הבעיה שיוצרת חלוקת סמכויות זו. בדוח משנת 2007 על המשקלות[ העוסק בפיקוח על משקלות ומידות נכתב כי "אף על פי שהמפקח נושא באחריות לביצוע החוק, אין לו סמכות מינהלית לקבוע את פעולו]והמידותת הפיקוח של עובדי היחידה במחוזות; סמכות זו נמצאת בידי מנהלי המחוזות" 38 . :הבעיה בחלוקת סמכויות זו מתגברת כאשר מדובר בעובדים משני גופים שונים הממונה - מנהל הרשות הנושא בסמכות ובאחריות לביצוע הוראות החוק, ועובדי המחוזות שהם עובדי המשרד ואינם כפופים לממונה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות היא זו שצריכה לקבוע את היעדים ואת שיטת הפעילות הרצויה לאכיפת הוראות החוק בתחום זה, שעל פיהם יהיה על הגורמים הנוגעים בדבר לפעול. נוסף על כך, על הנהלת משרד התמ"ת להביא להסדרת הכפיפויות ולשינוי התמריצים, על מנת להשיג באופן מיטבי את היעדים שייקבעו.	4. מהביקורת עולה כי כל מחוז ממחוזות המשרד פועל באופן עצמאי וללא תיאום והחלפת מידע עם המחוזות האחרים. המידע המצוי בתיקי החקירה אינו מוזן במלואו למחשב, וכך מחוז אחד אינו יכול לצפות בפרטי החקירות המבוצעות במחוז אחר. לפיכך ייתכן שכמה מחוזות יבצעו חקירה הנוגעת לאותו בית עסק שיש לו סניפים בפריסה ארצית. כמו כן לרשות, שבידה הסמכויות החוקיות בתחום הגנת הצרכן, אין גישה כלל למערכות המידע של המחוזות.	186
משרד הכלכלה והתעשייה . תכנון, הקמה ופיתוח של פארקי תעשייה בפריפריה יישום נוהל רשויות והסכמי ההפרטה במתכונתם הנוכחית אינו מקדם את עצמאותם הכלכלית של אזורי התעשייה ושל הרשויות המקומיות שבתחומן הם מצויים, אף כי לכך נועדו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת לגבש קריטריונים בנוגע לשאלה באילו מקרים יש להעביר את האחריות לפיתוח אזור התעשייה אל הרשות המקומית שבשטחה הוא שוכן. כמו כן על המשרד לקבוע מדדים לבחינת כלים אלו כדי להפיק לקחים בטרם ייושמו הכלים באזורי תעשייה אחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת ואג"ת להמשיך ולפעול במשותף לצמצום חובות העבר של מאז"פ להשל מת עבודות פיתוח בפארקי התעשייה השונים. כמו כן, נוכח הבקשות הממתינות לתקצוב, על מאז"פ לבחון את יתרת העבודות שעליו להשלים באזורי התעשייה ואת העלויות הריאליות שלהן. בכך, יופנה תקציב מאז"פ למטרות שלשמן הוא נועד, ויזמים לא ייאלצו להמתין זמן רב להמלצה להקצאת קרקע בגלל חוסר בתקציב לפיתוח עתידי. במתן המלצות להקצאת קרקעות בפטור ממכרז בלי שהועמדה לכל המלצה הרשאה תקציבית מלאה לעלות פיתוח הקרקע יש משום התנהלות בלתי אחראית של מאז"פ. בגלל הגירעון שנוצר בתקציב נפגעה יכולתו של מאז"פ להשלים את עבודות הפיתוח באזורי תעשייה ולהקצות תקציבים לאזורים חדשים. אף שהקמת פארק התעשייה נע"ם החלה לפני כ -17 שנים, חוסר שיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה, עיכובים בביצוע העבודות ובהקמת המט"ש, ושיווק מוקדם של קרקעות הפארק ליזמים טרם מוכנות תשתיותיו גרמו לביטולים רבים של מעבר מפעלים לפארק. בנסיבות אלו שטח גדול שיועד לתעשייה בפועל אינו מפותח ברובו ואינו מקודם למימוש המטרה שלשמה הוקם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת בשיתוף משרד הפנים לקבוע עקרונות לניהול אזורי התעשייה ברחבי הארץ תוך גיבוש מודל ייחודי והתאמתו לכל אחד מן הפארקים, אף לאלו שאינם מוגדרים מרחביים, וכן לקבוע, בשיתוף הרשויות המקומיות הרלוונטיות, את סל השירותים שיינתן למפעלים השוכנים בכל אחד מהפארקים ואת הגורם האחראי למתן שירותים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למאז"פ כי עליו לפעול בהתאם להוראת המנכ"ל בכל הנוגע להחזר דמי הפיתוח ששילמו יזמים. רשות שלטון אינה מ נּועה מלהיעזר בגופים חוץ -ממשלתיים, אם מצויים בידיה גרעין הידע וליבת הפעילות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא זה המצב במאז"פ, שכן חסר לו בסיס הידע ההכרחי לפעילות שלטונית שבתחום אחריותו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת להבטיח שימור מידע מלא על המשאבים שהושקעו בכל אחד מאזורי התעשייה ועל אופי התעשיות בהם כבסיס מידע שישמש את המשרד לצורכי תכנון ולמימוש סמכויותיו השלטוניות בתחומים אלה. מידע זה חיוני ליכולת המעקב והבקרה של המשרד ולמניעת תלות מוחלטת בבסיס הידע שבידי נותני שירותים חיצוניים. כמו כן, על משרד התמ"ת להב טיח את העברת הידע הנמצא ברשות החברה המפקחת באופן שוטף למשרד, שאם לא כן, במקרה שתופסק ההתקשרות עם החברה עלולים להיווצר חללי ידע גדולים, וכדי למלאם מחדש - אם הדבר יהיה אפשרי - תידרש השקעה ניכרת. על משרד התמ"ת לוודא כי בסיס נתונים זה יהיה זמין ונגיש לכלל הגופים המעורבים בתהליך הקצאת הקרקעות ומתן ההטבות למפעלים. נמצא כי בדוח התקופתי שמפרסם משרד התמ"ת לא מובא לידיעת הציבור, כנדרש, כל מידע על ניצול תקציב מאז"פ לפי אזורי התעשייה ולפי המוטבים. על משרד התמ"ת ועל מאז"פ להביא לידיעת הציבור את המידע על השימוש שנעשה בתקציב המינהל כנדרש בחוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על מאז"פ להנחות את המינהלים המקצועיים בדבר הפרמטרים הנדרשים בחוות הדעת לצורך יצירת תשתית אחידה למתן ההטבות. ככל שחוות הדעת תהיה מקיפה יותר ותעסוק באופן מובנה בפרמטרים שייקבעו, כך ירבו הסיכויים לכך שהיזמים שיזכו להקצאת קרקע ולמתן הטבות אכן יהיו בעלי יכולת לממש את תכניותיהם ולהקים מפעלים ולהעסיק עובדים באזורי הפריפריה. לדעת משרד מבקר המד ינה, על מנת לקדם את הפריפריה ולעודד יזמים להקים מפעלים באזורים אלו, מן הראוי כי מאז"פ ישמש גורם מתכלל בכל הנוגע למידע על אזורי תעשייה אלו. על מאז "פ להקל על היזמים: להנגיש להם את המידע הדרוש ולסייע בידם להחליט החלטה מושכלת בדבר הקמתו או העתקתו של מפעל.	כדי לשפר את עבודת מאז"פ, על משרד התמ"ת להגדיר את תפקידיהם ואת סמכויותיהם של נציגי מאז"פ במחוזות המשרד, ולא להותיר את היקף מעורבותם בתהליך הקצאת הקרקע לבחירתם ולשיקול דעתם.	187
משרד הכלכלה והתעשייה . הפיקוח על משקלות ומידות - משרד הכלכלה - ממצאי מעקב לדעת משרד מבקר המדינה, על המפקח להאיץ את קצב ביצוע בדיקות אימות הדיוק של פיות התדלוק ומכליות הדלק, וזאת כדי לעמוד ביעד - בדיקת כל תחנות התדלוק ומכליות הדלק פעם בשנה. כמו כן, על משרד התמ"ת לשקול הכשרת בודקים נוספים ביחידה שיוכלו לבצע את תפקידו של העובד היחיד בכל מחוז האמון על ביצוע הבדיקות במקרה שעובד זה נעדר מעבודתו. נוסף על כך על המשרד לקדם הכשרה של צוותי מבדקות השירות בכל הנוגע לביצוע אימות דיוק. מוצע כי משרד התמ"ת ומשרד התחבורה ישקלו להוסיף דרישה לבדיקת אימות דיוק למכלית כתנאי לקבלת רישיון. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפות בהשוואה בין מעבדות לאומיות הוא רק נדבך בתהליך ההסמכה, שכן הדרישות לקבלת הסמכה הן רבות ומגוונות ומפורטות בתקן בין-לאומי 35 . כדי לסייע לתעשייה המקומית, על משרד התמ"ת, בעצה אחת עם הרשות הלאומית להסמכת מעבדות, לשקול את הנושא של ביצוע תהליך ההסמכה במל"פ, גם בהיבט של העלות מול התועלת למשק. הביקורת הנוכחית העלתה שלא חל שיפור במצב. בנוהל היחידה נאמר29 : "מאחר שאמצעי כיוון הם רבים ומשוכללים, המפקח סומך על כך שבעלי המאזניים והמפעלים לא יכוונו בצורה לא מוסמכת את המאזניים לאחר אימות דיוק מבלי לקבל על כך הסכמתו של המפקח". לדעת משרד מבקר המדינה, על המפקח לברר עם הרשויות למטרולוגיה בחו"ל, ובהם ה-, OIML האם נהוג לבצע בקרה כאמור, והאם יש בידם פתרון טכנולוגי שמאפשר לבצע בקרה המונעת כיול מכשירי מדידה ללא פיקוח היחידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת להמשיך ולבחון את מדיניות הגבייה של היחידה ואת השלכותיה לאור הוראות הדין; עליו לבחון את האפשרות לגבש מדיניות יעילה בנוגע לגביית אגרות ובנוגע להמשך מתן השירות של אימות דיוק אצל בעלי עסקים שלא שילמו את האגרה במועד וליזום את הסדרת הדבר בחקיקה במידת הצורך. הביקורת הנוכחית העלתה כי ליחידה אין תכנית מסודרת בנושא הזה, ואין בידיה נתונים על בדיקות פתע שבוצעו. הביקורת הנוכחית העלתה שמאז הדוח הקודם המצב כמעט לא השתנה; בשנת 2012 ביצעה היחידה אימות בכ- 45% .מפיות התדלוק משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי עליו לקיים בהקדם מכרז לתפקיד, כדי שניתן יהיה למנות ליחידה מפקח קבוע. כמו כן מעיר משרד מבקר המדינה כי המפקח הנוכחי, שמונה שלא במכרז, מחזיק במשרה תקופה ממושכת של כשנתיים וחצי - דבר אשר עלול להעניק לו יתרון על מועמדים אחרים לתפקיד, אם יתמודד במכרז בבוא העת, מצב שיש בו כדי לפגוע בעקרון השוויון37. הביקורת הנוכחית העלתה שמשרד התמ"ת לא הגיש לרשות להסמכת מעבדות בקשה לקבלת הסמכה עבור המל"פ. מהביקורת הנוכחית עלה כי לא חל שינוי במצב: לעובדי היחידה עדיין יש הרשאה לרשום במערכת הממוחשבת דרישה לתשלום אגרה מבית עסק וכן הרשאה לתקן או לבטל את הדרישה. עוד נמצא כי שינוי דרישת תשלום או ביטולה אינו דורש אישור מגורם אחר במשרד. במערכת הממוחשבת של היחידה אין פונקציה המחייבת את עובד הגבייה לקבל אישור מהמפקח או מעובד אחר במשרד כדי לבצע שינוי או ביטול בדרישת תשלום. לדעת משרד מבקר המדינה, היות ורשות המים והיחידה עוסקות באישורי דגם של מוני מים, מוצע לבחון את האפשרות לרכז את כל הפעילות המטרולוגית הנוגעת לתחום זה בידי גוף אחד. כמו כן על שני הגופים לבחון את הצורך בשינוי החקיקה כדי ליעל את תהליך אישור הדגם ולחסוך במשאבים המיועדים למטרה זו.	לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התמ"ת, בשיתוף המאסדרים בענפי החשמל (רשות החשמל), הגז (רשות הגז), ובענפים נוספים, לגבש נוהל שבו יוגדרו הסמכויות בתחומים אלה, ובמידת הצורך יבוצעו תיקונים בחקיקה.	188
חברת נמל חיפה בע_מ . היבטים בבטיחות בתפעול - חברת נמל חיפה בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת חנ"ח לשקול לעדכן את הנוהל ולקבוע בו שעל הממונה על ה בטיחות להודיע מיד על אירוע דליפה של חומ"ס גם לרבי החובלים של האניות העוגנות בנמל, ובייחוד לרבי החובלים של אניות נוסעים. נוסף על כך, על חנ"ח לשקול לתרגל טיפול בדליפת חומ"ס בעת שאניית נוסעים עוגנת בנמל ולקבוע מדדי הצלחה לפי הלקחים שיופקו מהתרגיל, וכן להדריך את עובדי הנמל, את מנהלי הנמל ואת צוותי החירום בו בנוגע לתפקידם בעת אירוע כזה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שאין מענה של כיבוי אש בכלי שיט בנמל חיפה, נוכח ממדי האסון הגדולים האפשריים במצב כזה. על כל הגורמים הנוגעים בדבר, ובראשם נציבות כב"ה וכב"ה חיפה, ונוסף על כך רספ"ן, חנ"ח וחנ"י, לפעול בדחיפות ובשיתוף פעולה כדי לתת מענה הולם לבעיה. משרד מבקר המדינה מעיר לכב"ה חיפה כי עליו להעלות בכתב את דרישותיו בדבר הכבאית הנחוצה לדעתו בנמל, בדבר התקנים שבהם עליה לעמוד ובדבר הצורך בכבאית חלופית כאשר הכבאית שוהה במוסך. משרד מבקר המדינה מעיר לחנ"ח כי עליה למלא דרישות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על רספ"ן ונציבות כב"ה לקבוע את ההכשרה הנדרשת מצוות החירום. כמו כן, על רספ"ן ונציבות כב"ה לקבוע נוהל בדבר קבלת סיוע ממפעילי הציוד המכני ההנדסי הכבד בנמל, בין היתר בשעות שבהן חטיבת התפעול אינה פעילה, לצורך טיפול יעיל ומהיר באירועי חירום. מאז חתימת ההסכם גייסה נציבות כב"ה עובדים ופעלה להכשרתם ככבאים, רכשה ציוד אישי עבורם וקיבלה את מלוא הסכום לצורך היערכות לכיבוי אש בכלי שיט, לפי הנקבע בהסכם. ואולם נציבות כב"ה עדיין לא גיבשה בפועל במועד סיום הביקורת תורת לחימה לכיבוי אש בכלי שיט, וכב"ה חיפה אינו ערוך לתת מענה לכיבוי אש בכלי שיט בנמל חיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת חנ"ח לשקול לקבוע בנוהל אמות מידה שעל פיהן ייקבע אילו תאונות יימסרו לבדיקתו של יועץ חיצוני, בין היתר בהתייחס להשלכות של ניגוד עניינים אפשרי של בודקים פנימיים בחלק מהמקרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על חנ"י וחנ"ח לפעול בשיתוף פעולה על מנת לקדם תכנון והוספה של מערך ניקוז בשטחים שבהם מאוחסנות מכולות חומ"ס כשאין די מקום לאחסנן בחלקו המערבי של רציף "כרמל". כמו כן, על חנ"ח להקפיד על סימון המכולות כנדרש לצורך זיהוין. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת חנ"ח כי עליה להביא לידיעת משרד התמ"ת בדחיפות כל מקרה שבו נתפס עגורנאי כשברשותו סמים מסוכנים, כדי שמשרד התמ"ת יוכל לשקול להפעיל את סמכותו לפסול את רישיונו. משרד מבקר המדינה מעיר לחנ"ח כי עליה לפעול, בשיתוף משרד התמ"ת, לגיבוש נוהל שבו ייקבע באילו מקרים עליה למסור לו מידע על עובדים שנתפסו כשברשותם סמים מסוכנים. יוצא אפוא שאף שחנ"ח אחראית לבטיחות, הגוף השיפוטי בערכאה העליונה של ההליך המשמעתי הוא ההסתדרות, ולהנהלת חנ"ח אין ייצוג בערכאה זו. הדבר מקשה על חנ"ח באכיפת המשמעת, בין השאר בנושא הבטיחות בתפעול.	ממצאי הביקורת מעלים כי נציבות כב"ה, שקיבלה עליה אחריות למתן מענה לאירועי אש בכלי שיט בנמל, אינה ערוכה להתמודד עם אירועי אש בכלי שיט בכלל ואירועי אש באניות המובילות חומ"ס בפרט. על הגורמים הנוגעים בדבר, ובהם נציבות כב"ה, חנ"ח, חנ"י ורספ"ן, לפעול בשיתוף פעולה כדי להביא בדחיפות להיערכות כנדרש לאירועי אש כאלה, על מנת למנוע אסון המוני. בביקורת הועלו ליקויים בהיערכות צוות החירום בחנ"ח ובאחסון מכולות החומ"ס בשטח הנמל. על חנ"ח לגבש - בשיתוף רספ"ן וכב"ה חיפה - דרישות ברורות בדבר אמצעי כיבוי האש בנמל, מספר עובדי צוות החירום בו וכשירותם המקצועית, וכן לפעול להפסקת השהייה של מכולות חומ"ס בנמל יותר מהזמן שנקבע בדין ובהיתר הרעלים. מן הראוי שמשרד התחבורה ישקול ליזום הליך של תיקון חקיקה שיעניק למנהל הנמל סמכויות אכיפה מינהליות מתאימות לטיפול במכולות השוהות בנמל יותר מהזמן המותר, כגון סמכות להטיל עיצום כספי. על חנ"ח לקדם, בשיתוף חנ"י, תכנון והוספה של מערך ניקוז כמתחייב בכל האזורים שבהם מאוחסנות בפועל מכולות חומ"ס. האחריות לבטיחות ולניהול הסיכון הגדול לחיי אדם עקב תאונות בתפעול מוטלת על חנ"ח, אולם ההסתדרות, שעליה לא מוטלת האחריות האמורה, היא הפוסקת בערכאה האחרונה לבירורים משמעתיים הנוגעים לעובדי התפעול, ובכללם בירורים בעניינים בטיחותיים. הדבר עלול לפגוע ביכול ת האכיפה של חנ"ח וביכולתה להרתיע עובדים ממעשים וממחדלים שעלולים לסכן אותם ואת הנמצאים בקרבתם. על הנהלת חנ"ח לפעול בכל דרך כדי שימוצה הדין בעניינים שיש להם השפעה על הבטיחות בארגון, ובין היתר להפעיל את מכלול סמכויותיה כמעביד ואף לפעול בנתיב הפלילי במקרים הרא ויים. בכלל זה עליה לדון בעניין זה עם ההסתדרות - בשיתוף רספ"ן, רשות החברות הממשלתיות, ולפי הצורך גם בשיתוף משרד התמ"ת - כדי להגיע להסכמה בעניין, באופן שיבטיח כי מכלול האינטרסים הציבוריים שעליהם היא מופקדת, לרבות השמירה על הבטיחות בעבודה, והאינטרסים של העובדים יבואו לידי ביטוי הולם בהליך. הממצאים בדוח זה מצביעים על ליקויים כבדי משקל שיש בהם סכנה פוטנציאלית רחבת היקף לגוף ולרכוש. על חנ"ח ונציבות כב"ה, בסיוע רספ"ן וחנ"י, להביא ללא דיחוי לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה בנוגע לאחסון חומ"ס בנמל ולהיערכות לכיבוי אש בשטחו ובכלי שיט העוגנים בו. על חנ"ח לפעול, בשיתוף נציגות עובדי התפעול בה, רספ"ן, משרד התמ"ת וההסתדרות, כדי להגיע להסכמה בנוגע לתיקון הליקויים הנוגעים להגברת הבטיחות בעבודה בנמל שעליהם הצביע מבקר המדינה , ולצמצום תאונות העבודה בו.	189
העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים . סדרי ניהול בעמותה - העמותה לתכנון, פיתוח ושימור אורבני - ירושלים בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי העמותה ביצעה את כל ההתקשרויות הללו בשווי כולל של 13 מיליון ש"ח, בשנים 2005 -2012 , בלי שקיימה הליך בחירה שקוף ושוויוני ובלא שתיעדה את הליך הבחירה. נוסף על כך, העמותה לא נימקה את המשך ההתקשרויות ואת הגדלת היקפן ולא הסבירה מדוע לא בחנה את האפשרות להתקשר עם יועץ אחר, כפי שמחייבה הנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר כי אין בידי העמותה מסמכים המתעדים את תהליכי ההתקשרויות עם משרד עו"ד ב', וכן את הנימוקים להארכת תוקפן של ההתקשרויות ולהגדלת היקפן הכספי. כמו כן נמצא כי חלק מההתקשרויות אושרו בדיעבד, אחרי שביצע משרד עו"ד ב' את העבודה הנוספת. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שבחירת משרד עו"ד ב' תיעשה בהליך שקוף ושוויוני. לדעת משרד מבקר המדינה, אין להתעלם מנימוקיה של ועדת הכספים להמשך ההתקשרות בנוגע להליך הבוררות. אולם אין להסכים להעסקה ארוכת טווח של משרדי עורכי דין באותה עמותה בהיקף כספי ניכר. לפיכך על מוסדות העמותה לבחון גם את האפשרות להעסיק משרדי עורכי דין אחרים בתחומים שאינם קשורים להליך הבוררות ובמקרים שבהם לעמותה אין חשיפה לתביעות בהיקף ניכר. .משרד מבקר המדינה העלה כי העמותה התקשרה עם עובדים לשם מתן שירותי ייעוץ לעמותה, עם תום העסקתם בעמותה, ללא הליך בחירה שוויוני וללא בחינת הצעות חלופיות: האמור לעיל מעלה חשש שהעסקת עובדי העמותה לשעבר כיועצים נועדה בין היתר להגדיל את מצבת כוח האדם בעמותה, תוך עקיפת מגבלות התקנים שהקצה לה משרד התחבורה. משרד מבקר המדינה העיר כי העמותה לא תיעדה כראוי את הליך המכרז הסגור, שנמשך שנה וחצי, ועל כן אי-אפשר לדעת כיצד נבחרו משרדי עורכי דין שנכללו ברשימה האמורה. אין בידי העמותה עותק של הפניות שלטענתה שלחה למשרדים המופיעים ברשימה. כמו כן, העמותה לא הבהירה מה היו תנאי הסף, האם היו דרישות נוספות, ומתי וכיצד דורגו המשרדים. הועלה כי עורכי דין ממשרד עו"ד א' נכחו ב -11 מהדיונים של ועדות ההתקשרויות והכספים בעניין הארכתן והגדלת היקפן של ההתקשרויות עם משרדם וכן בעניין איתור יועץ משפטי חדש (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, הנסיבות המתוארות לעיל - היעדר אסמכתאות לטענת העמותה בדבר פרסום מודעות בעיתונות, הגשת הצעה אחת בלבד של מועמדת אשר עבדה עם יועץ של העמותה, וההקלה בתנאי המכרז - מעלות חשש לאי - תקינות בהליכי המכרז. משרד מבקר המדינה מעיר כי העמותה לא נימקה מדוע החליטה לקיים מכרז סגור ולא מכרז פומבי, שלא על פי חוות דעתו של יועמ"ש העירייה. משרד מבקר המדינה מעיר לעמותה, כי היא חייבת לפעול לפי הנהלים ולהעמיד לנגד עיניה את טובת העמותה; אל לה לפעול לפי הנחיות גורמים חיצוניים.	הועלה גם כי את ההסכמים בין העמותה לבין משרד עו"ד א' אישרה מטעם העמותה שותפה במשרד עו"ד א'. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי שעורך דין יטפל בעניינים מטעם העמותה מול משרד עורכי דין שבו הוא שותף; זאת כדי למנוע חשש לניגוד עניינים.	190
דן חברה לתחבורה ציבורית בע_מ . סדרי רכישת אוטובוסים - דן - חברה לתחבורה ציבורית בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה הואיל ובמשך חמש שנים הצטברו עודפים על מקורות בסכומים גבוהים, על הנהלת הקרן להחליט ללא דיחוי על ניצול כספים אלה. הביקורת העלתה כי רק סמוך למועד סיום הביקורת בנושא זה, בנובמבר 2012 , .הושלמו הכללים להליך רכש תחרותי בתיאום עם נציגי הממשלה .עוד הועלה כי בכל השנים האלה לא ביצעה דן הליכים תחרותיים מובנים לבחינת רכישת השלדות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות זו של חברת דן; אי-קיום הליכים תחרותיים לרכישת שלדות אוטובוסים ואי -מילוי ההסכם שעליו חתמה דן עם הממשלה הם חריגה חמורה מסדרי מינהל תקינים, ועליה לתקן ליקוי זה ללא דיחוי. בבדיקת מסמכי החברה לא נמצאו תחשיבים או פרוטוקולים של ניהול משא ומתן עם הספקית לאורך השנים, טרם ההתקשרות עמה. לדעת משרד מבקר המדינה, אין בבדיקה של שלושה דגמי אוטובוסים שעסקה בהשוואה של נתונים טכניים קיום של הליך תחרותי מובנה של בקשת הצעות מחיר ובחינתן כפי שנדרש על פי סדרי מינהל תקינים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם בהתחשב בהסברים אלה אין להסכים לכך שרכש אוטובוסים הממומנים בעיקר מכסף ציבורי לא יהיה בהליך תחרותי, מה גם שדן אף התחייבה לכך בהסכם הסובסידיה. נוסף על כך אין בהסברים אלה כדי להצדיק את העובדה שצי האוטובוסים של דן מתבסס על יצרן אחד בלבד במשך יותר מ-30 .שנה משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את תפקוד דן בנושא רכישת שלדות אוטובוסים במשך יותר מ-30 .שנה, ועליה לתקן ליקוי זה ללא דיחוי משרד מבקר המדינה העיר לחברת דן כי המסמך שהמציאה לו הוא מסמך חלקי המפרט את הליך בקשת הצעות המחיר בלבד, ואינו תחליף לנוהל רכישות המפרט את כל הליך הרכש מהיזמה לרכש ועד ביצוע ההזמנה ותשלומה - מה גם שמסמך חלקי זה לא אושר סופית כאמור. לצורך פיקוח ובקרה על הליך הרכש, על דן ומשרד התחבורה להכין ללא דיחוי נוהל רכישות שלם ולהגישו לאישור הנהלת הקרן. 3. הביקורת העלתה כי הנהלת הקרן אינה מקפידה על הוצאת דוחות כספיים שנתיים מיד בתום השנה. הדוח השנתי לשנת 2009 הוגש באוגוסט 2010 ואושר בנובמבר 2010 , הדוח השנתי לשנת 2010 הוגש בספטמבר 2011 ואושר בנובמבר 2011 , והדוח השנתי לשנת 2011 הוגש באוגוסט 2012 ולא אושר עד מועד סיום הביקורת - דצמבר 2012. 3. במהלך עבודת הביקורת התבקשה החברהלהעמיד לעיון נציגי משרד מבקר המדינה חוזים שעליהם חתמה עם הספקית משנת 2007 ואילך. עד מועד סיום הביקורת המציאה החברה רק חוזה אחד משנת 2011 , שעוסק בדגם BRT , ותוספת משנת 1999 להסכם משנת 1994 . משרד מבקר המדינה ביקש את ההסכם משנת 1994 , אולם דן מסרה כי הוא אינו ב רשותה. משנת 1999 לא נחתמו הסכמים חדשים, אלא נספחים להסכם משנת 1994 שכללו את מספר השלדות שיירכשו בשנה שאליה התייחס הנספח ואת מחירי השלדות. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שבמשך שנים כה רבות דן רוכשת אוטובוסים מהספקית בסכומים של עשרות מיליוני ש"ח בכל שנה, וכל הרכישות מבוססות על חוזה בסיס (ועוד משנת 1994 ). נוסף על כך אין זה סביר, לדעת משרד מבקר המדינה, שלחברה אין העתק של החוזה. דבר זה מקשה עליה לעמוד על ביצוע כל תנאי החוזה על ידי הספקית, ואף מצביע על זלזול לכאורה של החברה בחובתה לפעול בצורה מסודרת ושקופה, ב מיוחד נוכח כספי הציבור המרובים שהיא מוציאה מדי שנה בשנה. משרד מבקר המדינה העיר לחברת דן כי סיכומי ההשוואה והמדדים השונים שניתנו בה ליצרני האוטובוסים השונים מצביעים על כך שחוות דעתו והמלצתו של מנהל התפעול עומדות אף הן בניגוד לממצאים. בדן לא נמצאו מסמכים או אסמכתאות אחרות שיכולים להסביר כיצד היא הפיקה מסקנות מנתוני ההשוואה, וכיצד ניסתה ליישם מסקנות אלו בפעילות הרכש. נתוני ההשוואה אף לא הועלו בדיוני הנהלת הקרן או בהנהלת דן ולא הובאו לידיעתם של נציגי הממשלה. החברה לא עשתה אפוא כל שימוש בממצאי ההשוואה שביצעה והמשיכה להתקשר בלעדית עם הספקית כבשנים עברו. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצאו אסמכתאות המעידות כי התקיים דיון בממצאי הבדיקה ובהשוואה בין היצרנים וכי הוסקו המסקנות האמורות, לצורך קבלת ההחלטה על רכישת שלדות מתוצרת הספקית.	.בדוח זה הועלו ליקויים של ממש בעניין ההצטיידות של דן באוטובוסים ובפעילות הקרן לחידוש משק האוטובוסים בדן, אשר ממונה על הליכי רכש האוטובוסים בשיתוף נציגי הממשלה. נמצא כי משרד התחבורה - המעביר בכל שנה עשרות מיליוני ש"ח לחברת דן לצורך הצטיידותה באוטובוסים - אינו מקיים פיקוח ובקרה נאותים על רכישת האוטובוסים על ידי החברה. מהדוח עולה כי בשנים 2007 -2012 וגם לפני כן רכשה דן את כל צי האוטובוסים שלה מספקית אחת בלבד, ללא הליך תחרותי מסודר. במשך שנות העבודה עם הספקית התגלו כשלים לא פשוטים בחלק מכלי הרכב, אך למרות זאת המשיכה דן לשמש לקוחה נאמנה לאותה ספקית. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקף הגדול של העסקאות שבהן מדובר והעובדה שהמימון מקורו כמעט כולו בקופה הציבורית, היה על משרד התחבורה לחייב את דן, גם במסגרת הסכם הסובסידיה לפעול לפי נורמות ציבוריות; ובכלל זה לבצע הליכי רכש תחרותיים ושוויוניים באופן הוגן, ויבטיחו שוויון הזדמנויות למתמודדים ואת מרב התמורה לדן ולקופה הציבורית. על משרד התחבורה, משרד האוצר וחברת דן לעמוד על כך שרכישת האוטובוסים תיעשה בהליך תחרותי, על פי סדרי מינהל תקינים ותוך הקפדה על יעילות וחיסכון, ולפקח שהליך הרכישה נעשה כראוי.	191
אגד חברה לתחבורה בע_מ . הסכמי סובסידיה בין המדינה לאגד - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע_מ משרד מבקר המדינה מעיר כי החלה בדיעבד של ההסכם, משמעותה תשלום נוסף של כ-296 .מיליון ש"ח לאגד על משרד התחבורה להבטיח שימור שוטף של הידע הנצבר אצל החברות הפרטיות העובדות למענו, שהרי כל אימת שתתחלף חברה או שיתחלפו עובדיה, עלולים להיווצר פערי ידע גדולים שתיקונם ידרוש השקעה ניכרת. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את חוסר הבקיאות של נציגי המדינה בהסכמים שנחתמו; על האחראים ליישום ההסכמים להכיר לעומק את כל סעיפיהם כדי שיוכלו לוודא שההתחשבנויות והתשלומים לאגד נעשים כדין. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי בהסכמים הבאים יפשטו משרד התחבורה ומשרד האוצר ככל האפשר את ההסברים בדבר תהליך ההתחשבנות עם אגד. ז את כדי לא לפתוח פתח לתשלומים מיותרים, לחילוקי דעות ולניצול לרעה של חסרון הידע על ידי גורמים בתוך המערכת ומחוצה לה. על פי הסכם התחרות 2010 , אגד קיבלה כ-45 מיליון ש"ח בעבור הקמת מערכת כרטוס חכם משותפת, אף שהתחייבה להקימה עוד בהסכם הסובסידיה מ - 2005 . במשרד האוצר ובמשרד התחבורה לא נמצאו מסמכים שיסבירו מדוע ניתן לאגד סכום זה. (ב) עד למועד סיום הביקורת בינואר 2013 לא פעל משרד התחבורה להקמת המסלקה, אף שבהיעדר מסלקה נעשות ההתחשבנויות על בסיס הערכה נורמטיבית (הכנסה תקנית והוצאה תקנית) ולא על פי נתונים מדויקים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגד, למשרד התחבורה ולמשרד האוצר כי תשלום פיצויים בגין פרישתם של שכירים קבועים יכול ליצור תמריץ שלילי לתחלופה גבוהה של עובדים חדשים. על פי מס מך של משרד האוצר, מפת הבסיס 8 ממרץ 1999 של מספר שעות הנסועה באגד עמדה על 146,407 שעות בשבוע, שהן 7,613,164 שעות לשנה. במסגרת התחרות נפתחו לתחרות25% מקווי השירות של אגד, שהם כ-1.9 מיליון שעות נסועה. הסובסידיה השוטפת הייתה אמורה לקטון לפחות בעוד בכ-380 מיליון ש"ח לשנה 9 , אך ההפחתה לא בוצעה במלואה בגלל חישוב ההוצאה התקנית לפי עלות שעה שולית ולא לפי עלות שעה ממוצעת. משרד מבקר המדינה מעיר כי קווי המה דרין היו אמורים להיפתח מלכתחילה לתחרות אך ניתנו לאגד בלא מכרז. לפיכך הם אינם אמורים להיכלל במניין קווי אגד שנפתחים לתחרות, ולא היה מקום לפצות את אגד על גריעתם ממנה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שההסכם מתפרׂש על פני שנים ארוכות, מן הראוי היה שההפחתה בהוצאה התקנית תעודכן בהדרגה ותעבור מעלות שעה שולית לעלות שעה ממוצעת לפי שלבי היישום של ההסכם, אך עדכון כזה לא נעשה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי משרד התחבורה ומשרד האוצר לא חישבו את העלות אל מול התועלת של הסכם התחרות 2000 , שעלותו הוערכה ב-2.8 מיליארד ש"ח. חישוב כזה נדרש על פי כללי מינהל תקין לפני כל התקשרות בהסכם. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום לקבוע מתן פיצוי על גריעת הקווים מאגד, שכן מדובר בחברה בבעלות אגד.	משרד מבקר המדינה מעיר לאגד ולמשרד התחבורה כי הה פחתה בהוצאה התקנית בגובה ההפחתה בהכנסה התקנית אינה משפיעה על הסובסידיה השוטפת, ופירוש הדבר שאגד לא תושפע מכך שקוויה מצטמצמים ב-15% ותזכה לסובסידיה דומה לזו שקיבלה לפני שנפתחו הקווים לתחרות.	192
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . בניית תכניות להמשכיות עסקית של המערכת הפיננסית באירועי חירום משרד מבקר המדינה מעיר כי המתודולוגיה העולה משלבי העבודה שהציגה חברה א' לבנק ישראל אינה מפורטת ברמה המקובלת לפי התקנים השונים בתחום זה. אף שתקנים אלו אינם מחייבים, יש באמור בהם כדי לשמש דוגמה למידת הפירוט הראויה להצגה לפני הנהלת הבנק, כדי לתת לה די מידע לשם קבלת החלטה. מתרשומת הדיונים של ההנהלה שמסר בנק ישראל למשרד מבקר המדינה, אין עולה כי הנהלת הבנק ביקשה שיוצגו לה מתודולוגיות חלופיות להכנת תכנית להמשכיות עסקית, ולא נמצאו מסמכים המעידים כי היא אישרה את ביצוע שלבי העבודה לפי מתודולוגיה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, על רח"ל לבחון את תרחישי הייחוס הענפיים המלאים ולא רק מצגת מסכמת, ולאתר טעויות ככל שישנן. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתרחיש הייחוס של משרד האוצר למלחמה צוינה הסתברות הכניסה של אחד ממתקני משרד האוצר למעגל הערכת הסיכונים בנשק מסוים באזורים שונים. התרחיש אינו מפרט כיצד נקבעו הסתברויות אלו, שבחלקן התגלו טעויות והן טעונות בחינה נוספת. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר לפרט את אופן חישוב ההסתברויות האלו, ולהפעיל מערך לבקרת ההנחות והתחשיבים המפורטים בתרחיש הייחוס; ועל רח"ל להעמיק בבדיקותיה בעניין תרחיש הייחוס. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בבירור התשתיות הדרושות לשם עמידה ברמות השירות, אלא יש חשיבות רבה גם לניתוח התשתיות הנדרשות לשם עמידה ביעדי ההתאוששות. נוסף על כך, אף שאפשר שכל אגף האחראי לפעילות חיונית יגדיר את התשתיות הנדרשות למימושה, הרי שהנהלת המשרד צריכה לקבל, במסגרת האסטרטגיה להמשכיות עסקית, את ההחלטות הנדרשות לשם הפעלת התשתיות החיוניות במצבי חירום, בייחוד כשמדובר בתשתיות המשותפות לאגפים שונים, כגון תשתיות בינוי, תשתיות טכנולוגיה וציוד. נמצא כי ההנחיה שהפיץ אגף החירום והביטחון אינה עוסקת בקביעת יעדי ההתאוששות. בהיעדר יעדים להתאוששות, אי -אפשר לקבוע את רמת השירות המבוקשת ולהיערך כנדרש להתמודדות עם מצבי חירום, שבהם יושבתו פעילויות חיוניות. עוד נמצא כי לא נקבעו רמות שירות לכל אגפי משרד האוצר; וכי לחלק מהפעילויות שנקבעו כקריטיות, לא נקבעו רמות שירות כלל. משרד מבקר המדינה מסב את תשומת לב רשות ני"ע כי קביעת הפעולות החיוניות בחירום וקביעת רמת השירות של כל פעילות הן שתי פעולות שונות, כפי שפורט לעיל. לעתים יש קשר בין יעדי ההת אוששות ובין רמות השירות של הארגון, דוגמת קביעת רמות שירות שונות על פני ציר הזמן של התאוששות הפעילות הארגונית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר כי הדרך שבה רואה הרשות הייעודית במשרד האוצר את משימותיה אינה עולה בקנה אחד עם הגדרת תפקיד הרשות על ידי ועדת מל"ח העליונה29. פעילות האגפים השונים של משרד האוצר נשענת על תשתיות משותפות, ועל כן אין מקום להפקיד חלק מאחריות הרשות אצל אגפי המשרד השונים. על משרד האוצר לשוב ולבחון אילו מהפעילויות הקשורות בהכנת התכניות להמשכיות עסקית יכולות להתבצע באגפיו השונים, ואילו פעילויות ראוי שיבצע גוף מרכזי, כמו אגף הח ירום והביטחון. זאת, כדי למנוע כפילות בהערכת הסיכונים, לטפל באיתור התשתיות הנדרשות וכדי לשפר את היערכות המשרד כולו למצבי חירום. 3. ברשות ני"ע לא נמצאה אסמכתה לדיונים שנעשו בהנהלת הרשות ולהחלטות שהתקבלו בחלק מהנושאים שפורטו לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שכל ארגון יבנה תכנית להמשכיות עסקית הבוחנת את מכלול הסיכונים המאיימים עליו, אף אם אינם יוצרים פוטנציאל לנזק לאומי מערכתי. זאת, מכיוון שעלול להיווצר נזק חמור לארגון שלא בהכרח יגרום לנזק ענפי חמור; כן עלול להיגרם נזק ענפי חמור שלא בהכרח יגרום לנזק בעל השפעות לאומיות. בכל הגופים שנבדקו נמצא כי הם לא בדקו אם יש להתגונן מפני רמות סיכון חריגות יותר מאלו שעל בסיסן נבנו תרחישי הסיכון הלאומיים וכיצד; לא נמצא שהנהלת הגוף דנה בדבר כדי לקבוע את סוגי הסיכונים שמפניהם הוחלט להתגונן, ומפני אילו סיכונים לא להתגונן. משרד מבקר המדינה בדק מסמכים המתעדים את עיסוקו של בנק ישראל ברעידת האדמה שהתרחשה ביפן ב - 2011 , ולא מצא בהם עדות כי בנק ישראל בחן את הצורך להתמודד עם רמת סיכון חריגה מהמתוארת בתרחיש הייחוס הלאומי לרעידת אדמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שבדיקה כאמור תתבצע בשלב קביעת תרחישי הייחוס הארגוניים לגבי כלל הסיכונים, ובכלל זה רעידות אדמה.	משרד מבקר המדינה מעיר כי בשל האפשרות לשלב בין הטיפול בסיכונים תפעוליים ובין הטיפול בסיכונים אסטרטגיים כחלק מבניית תכנית להמשכיות עסקית, מן הראוי היה שאגף החשכ"ל ורח"ל ישתפו פעולה בהכנת מתכונת עבודה בטרם פרסום הוראות תכ"ם. ואולם, לא נמצאה אסמכתה לעבודה משותפת בעניין זה.	193
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הפיקוח על ריכוזיות אשראי והשקעות בקבוצות עסקיות נמצא כי על אף המגבלות של המפקח על הבנקים, המתייחסות לחשיפת האשראי של כל תאגיד בנקאי בנפרד ללווים גדולים וקבוצות לווים, כשלווים גדולים חסומים מנטילת אשראי בתאגיד בנקאי מסוים עקב המגבלות, הם עדיין יכולים לגייס אשראי בסכומים גבוהים מבנקים אחרים. לכשל של לווים גדולים ושל קבוצות לווים יש פוטנציאל פגיעה ניכר במערכת הבנקאית ובמשק כולו, גם אם החשיפה של תאגיד בנקאי ללווה יחיד גדול או לקבוצת לווים עומדת במגבלות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הפיקוח על הבנקים לבחון פתרון מאוזן וארוך טווח לריכוזיות האשראי לפי לווים כדי למנוע מחנק אשראי במשק38 . לכשל של לווים מערכתיים - הנוטלים אשראי מהמערכת הבנקאית והמגייסים מקורות בשוק ההון, וכל ז את בהיקפים גדולים - יש יכולת פגיעה של ממש במערכת הבנקאית ובמשק כולו. למרות פעילות הפיקוח וההסדרה של אגף שוק ההון ושל הפיקוח על הבנקים, כשלווים מערכתיים חסומים מנטילת אשראי בתאגיד בנקאי מסוים עקב מגבלות הפיקוח על הבנקים, הם עדיין יכולים לגייס אשראי בסכומים גבוהים מבנקים אחרים או משוק ההון. על הפיקוח על הבנקים ועל אגף שוק ההון לבחון אם היה די בצעדים שנקטו או שיש צורך בהסדרה ובצעדי פיקוח נוספים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוא אינו מתערב בשי קול הדעת של הפיקוח על הבנקים בעניין זה. עם זאת הוא מוצא לנכון להצביע על כך שלמרות פעולותיו של הפיקוח על הבנקים, רבות מקבוצות הלווים הגדולות עדיין לווות כמעט מכל הקבוצות הבנקאיות ובסכומים גבוהים מאוד. נוכח התופעה החוזרת ונשנית של לווים גדולים המבקשים אחר כך הסדרי חוב בהיקפים גדולים מאוד, על הפיקוח לבחון אם יש צורך בהסדרה ובצעדי פיקוח נוספים על אלה שנקט. יצוין שהפיקוח על הבנקים החמיר יחסית לסטנדרדים בין -לאומיים כאשר מצא לנכון לעשות זאת39 . לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח ממצאי הפיקוח על הבנקים כי בכמה קבוצות בנקאיות הקצאת ההון אינה הולמת את הסיכון, עליו לשקול להשית תמריצים נוספים כדי לצמצם את תוספת הסיכון שבאשראי הניתן ללווים גדולים ולקבוצות לווים, ובייחוד ללווים מערכתיים. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי במרץ 2012 הייתה החבות נטו של עשר קבוצות הלווים הגדולות לשלוש הקבוצות הבנקאיות שביקר המפקח על הבנקים כ- 77 מיליארד ש"ח, שהם כ- 60% מהחשיפה של חמש הקבוצות הבנקאיות הגדולות לקבוצות לווים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חשיפה גבוהה זו והיעדר הקצאת הון הולמת של בנקים אלה בגין סיכון הריכוזיות לפי לווים, על המפקח לשוב ולשקול אם יש מקום לקבוע בהוראותיו תמריצים נוספים להקצאת הון הולמת. על בנק ישראל, על משרד האוצר ועל רשות ניירות ערך להשלים בהקדם את עבודת החקיקה להקמת הוועדה ליציבות פיננסית. נחוץ להקימה בהקדם כדי לאפשר התמודדות נאותה אם יתממש הסיכון לכשל של לווים מערכתיים שעלול להידרדר לכשל מערכתי בשוק. על הוועדה לשקול ריכוז עבודת מטה ובניית תכנית אסטרטגית להתמודדות עם הריכוזיות של לווים מערכתיים. במסגרת התכנית מן הראוי להביא בחשבון את הצורך לאזן בין צמצום הסיכונים לבין הצורך למנוע מחנק אשראי במשק, תוך כדי צמצום פערים רגולטוריים בין הגופים המאסדרים במערכת הפיננסית. נמצא כי למרות הערת משרד מבקר המדינה בדוח 54 ב ולמרות תשובת הממונה על אגף שוק ההון דאז, כי בכוונתו להסדיר את דרישות הדיווח בנושא קבוצת לווים כבר בשנת 2004 , הדבר לא נעשה, ואין בידי אגף שוק ההון מערכת "דגלים אדומים" למעקב שוטף אחר החשיפות ללווים גדולים ולקבוצות לווים. בשל הסיכונים המערכתיים הכרוכים בהשקעותיהם של גופים מוסדיים בלווים אלה, על אגף שוק ההון לעקוב תדיר אחר השקעות אלה של הגו פים המוסדיים הנתונים לפיקוחו. נמצא כי אין באגף שוק ההון הסדרה להגבלת השקע תם של הגופים המוסדיים הנתונים לאחריותו בתאגידים המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, וזאת למרות ההערה בדוח מבקר המדינה 60 ב, למרות ההמלצות בדוח בנק ישראל ולמרות הסיכון הגבוה הגלום בתאגידים ריאליים בעלי חשיבות מערכתית, לרבות קבוצות עסקיות, המאופיינים ברמות מינוף גבוהות. עוד נמצא כי אגף שוק ההון אינו עוקב באופן שוטף אחר רמות המינוף של הלווים המערכתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, למרות פעילות האגף לחיזוק הממשל התאגידי, רמות המינוף של התאגידים הגדולים ושל קבוצות התאגידים עדיין גבוהות. האגף קבע מגבלות כמותיות (לדוגמה מגבלות על השקעה בתאגיד יחיד ובקבוצת תאגידים), ולכן עליו לשקול את הידוק הפיקוח על השקעות הגופים המוסדיים בתאגידים המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, לרבות קביעת מגבלות כמותיות. נמצא כי למרות הסיכון הגבוה הגלום בתאגידים ריאליים בעלי חשיבות מערכתית המאופיינים ברמות מינוף גבוהות, לרבות קבוצות עסקיות, אין בפיקוח על הבנקים הסדרה להגבלת החבות לבנקים ברמות המינוף של קבוצות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהקבוצות העסקיות הגדולות הן הלווות הגדולות גם בשוק האשראי הבנקאי וגם בשוק החוץ -בנקאי, ההמלצה בדוח בנק ישראל שהוצגה לעיל - לשקול התניה של גובה מג בלות החשיפה (של הגופים המוסדיים) ברמות המינוף של הלווים - ראוי שתישקל גם לגבי תאגידים בנקאיים הכפופים להוראות של הפיקוח על הבנקים.	ריכוזיות האשראי בחוג מצומצם של קבוצות עסקיות עדיין קיימת, והיא תוצר של ריכוזיות המגזר העסקי שהתפתחה לאורך השנים. לכשל של לווים מערכתיים, הנוטלים אשראי מהמערכת הבנקאית ומגייסים מקורות בשוק ההון בהיקפים גדולים, יכולת פגיעה של ממש במערכת הפיננסית ובמשק כולו. לדעת משרד מבקר המדינה, לצד ההתמודדות עם הריכוזיות במגזר העסקי יש להתמודד גם עם הסיכונים המערכתיים של ריכוזיות לווים במערכת הפיננסית ולשקול ביצוע עבודת מטה ותכנית אסטרטגית. תכנית זו צריכה לאזן בין הצורך לבחון הפחתה ניכרת של חשיפת המערכת הפיננסית ללווים מערכתיים לבין הצורך להיות ארוכת טווח ומאוזנת כדי למנוע מחנק אשראי במשק. הצלחתה של תכנית זו תלויה בין השאר במידת שיתוף הפעולה בין כל הגופים המאסדרים במערכת הפיננסית: בנק ישראל (לרבות הפיקוח על הבנקים), משרד האוצר (לרבות אגף שוק ההון) ורשות ניירות ערך. על גופים אלה להשלים בהקדם את הקמת הוועדה ליציבות פיננסית, כדי להיערך בהקדם להתמודדות נאותה אם יתממש הסיכון לכשל של לווים מערכתיים, שעלול להידרדר לכשל מערכתי במשק כולו, ולצמצום פערים רגולטוריים בין המאסדרים השונים.	194
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הפיקוח על כספי המשקיעים באגרות חוב לא ממשלתיות נמצא כי לא היה בידי אגף שוק ההון מידע ממוחשב על קיומן של תניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות בהשקעות הגופים המוסדיים באג"ח לא ממשלתיות לשנים 2010 , 2011 ו- 2012 , וכי ריכוז ממוחשב של הנתונים לשנת 2011 בוצע רק לקראת סוף 2012. נמצא כי למרות הבדיקה שביצע אגף שוק ההון, הוא לא העיר לגופים שלא קבעו מדיניות השקעה לפי קיומן של בטוחות, על אף שגופים אלו משקיעים עשרות מיליארדי ש"ח באג"ח לא ממשלתיות עבור ציבור העמיתים שלהם ועל אף שמסמכי מדיניות ההשקעות של גופים אלה היו בידו40 . נמצא כי אגף שוק ההון לא העיר לגופים שבחרו לפטור את עצמם, באמצעות מדיניות ההשקעות שקבעו, מדרישות יישומן של תניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות בשעת השתתפות בהרחבת סדרה קיימת, גם לאחר פרסום חוזר ההבהרה במרץ 2011 . זאת, למרות הסכומים הגבוהים של היתרות הניתנות להנפקה באמצעות הרחבת סדרה והזמן הממושך שנותר לסיומן של סדרות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה היה על אגף שוק ההון לשקול לפעול באמצעות הכלים העומדים לרשותו על מנת למנוע מן הגופים המוסדיים מדיניות זו. נמצא כי ברוב ההנפקות ב- 2011 שבהן השתתפו גופים מוסדיים, לא נכללו אמות מידה פיננסיות. אגף שוק ההון לא העיר לגופים שלא קבעו במדיניות ההשקעה שלהם את המספר המזערי של אמות מידה ראויות, או שקבעו סטנדרדים נמוכים למספר המזערי של אמות מידה פיננסיות ראויות. לדעת משרד מבקר המדינה על אגף שוק ההון לשקול דרישות מחייבות יותר וסטנדרדים מינימליים לאמות מידה פיננסיות ולבחון דרכים לאכיפת קיום הוראותיו על הגופים המוסדיים. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שוק ההון כי מן הראוי שבדיקות שהוא מבצע יהיו מתועדות וממוחשבות. הבדיקה של משרד מבקר המדינה העלתה, כי במסגרת הבדיקות האמורות שביצע אגף שוק ההון ליישום הוראות חוזר חודק, הוא לא בדק את מדיניות ההשקעות של הגופים המוסדיים בעניין קיומן של בטוחות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהליכי הבדיקה של אגף שוק ההון בגופים המפוקחים יכללו למצער דוח סיכום של הבדיקה, גם אם לא התגלו בה ממצאים. דוח הסיכום מאפשר תיעוד של הבדיקות שבוצעו ותוצאותיהן. דוחות סיכום בדיקה אמורים לשמש את אגף שוק ההון גם לצורכי השוואה וביקורת מעקב על הגופים המוסדיים שבפיקוחו. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות ההבדלים במאפיינים בין השקעות פנסיוניות לטווח ארוך לבין השקעות של קרנות הנאמנות, יש תועלות רבות וביקוש לחיזוק ההגנות החוזיות גם למשקיעים באג"ח לא ממשלתיות באמצעות קרנות הנאמנות, כפי שקיבלו ביטוי במסמכים שונים מהארץ ומהעולם. משרד מבקר המדינה מעיר כי החל טת רשות ני"ע שלא לחייב קרנות נאמנות לקבוע מדיניות השקעה לעניין תניות חוזיות ואמות מידה פיננסיות עלולה לפגוע ביכולת לחזק את ההגנות החוזיות לעמיתי הקרנות המושקעים באג"ח לא ממשלתיות. .פעילותו של אגף שוק ההון לשיפור ההגנות הניתנות לרוכשי אג"ח לא ממשלתיות היא רבת חשיבות והביאה לשיפור התייחסו ת הגופים המוסדיים שבפיקוחו להשקעות באג "ח לא ממשלתיות. עם זאת, הביקורת העלתה שורה של ליקויים בפיקוח ובהסדרה בדבר הבטחת הגנות חוזיות לרבות בטוחות עבור עמיתי הגופים המוסדיים החוסכים לטווח ארוך. על אגף שוק ההון לעקוב אחר הביטחונות הניתנים למחזיקי אג"ח. כמו כן, עליו לשקול לבחון פעולות נוספות שיביאו להגדלת משקל האג"ח המובטח הנרכש על ידי המשקיעים המוסדיים ולהעלאת איכות הביטחונות, כדי להפחית את מספרם של הסדרי החוב בעתיד. בחלק מהנושאים קבע אגף שוק ההון הסדרה לא מחייבת, ניהל מעקב אחר יישום חלק מהוראותיו בלבד ולא מצא לנכון לעדכן אותן ולהעיר לגופים מוסדיים גם כאשר רבים מהם קבעו סטנדרדים נמוכים במסגרת יישום הוראותיו. משרד מבקר המדינה מעיר זו הפעם השלישית על חשיבות הבדיקה של הביטחונות בהשקעות גופים המוסדיים באג"ח לא ממשלתיות. היעדר שיתוף פעולה הולם בין אגף שוק ההון ורשות ניירות ערך - הגופים המאסדרים החשובים בשוק ההון - אפשר את קיומם של פערים רגולטוריים והביא לפגיעה בשכלול השוק. היעדר הסדרה מחייבת של גופים אלה פוגעת ביכולת ליצור משמעת שוק ולצמצם את הפערים בכוח השוק שיש למנפיקי אג"ח מול המשקיעים המוסדיים. ליקויים אלה פוגמים ביכולת לחזק את ההגנות הניתנות לעמיתי הגופים המוסדיים המשקיעים כספים באג"ח לא ממשלתיות. הגופים המוסדיים משקיעים באג"ח לא ממשלתיות שיעורים גבוהים מכספי ציבור החוסכים בלי לשאת בסיכוני ההשקעה, ועבור אזרחים רבים מדובר בחסכונות היחידים לפנסיה. מדובר בתחום חשוב ו רגיש למשק. לפיכך, על אגף שוק ההון לנקוט בהקדם את כל הצעדים המתחייבים כדי לתקן את הליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה.	לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח עמדות אחרות שהציג בנק ישראל בשלושה דוחות שונים בשנים 2009 -2011 , יש חשיבות לשיתוף פעולה הדוק יותר בין המאסדרים השונים לטיפול בפערים רגולטוריים. על רשות ני"ע, בבואה להחליט על היקף ההסדרה הרצוי לגבי קרנות הנאמנות, להתחשב גם בתועלות הנוספות העקיפות למשק. תועלות אלה כוללות בין השאר השפעות על שכלול שוק האג"ח 62 ועל גופים מוסדיים שבפיקוח אגף שוק ההון וציבור המשקיעים באג"ח לא ממשלתיות.	195
הרשות הממשלתית למים ולביוב . יחסי גומלין בין תאגידי המים והביוב לרשויות המקומיות משרד מבקר המדינה מעיר לממונה, לתאגיד פלגי מוצקין ולעיריית קריית מוצקין, כי בהעבירם לעירייה את זכות התאגיד לגבות היטלי מים וביוב, זאת שעה שהתאגיד נדרש לבצע חלק מעבודות התשתית שהיטלים אלה נועדו לממן (פרויקט המובלים), הם פע לו בניגוד למתחייב על פי חוק התאגידים והעבירו כספים המיועדים למשק המים והביוב למטרות מוניציפליות, תוך העדפת האינטרס של העירייה על פני האינטרס של התאגיד וצרכני המים. משרד מבקר המדינה מעיר לתאגיד מי אביבים ולממונה כי עליהם לפעול לפי מטרת חוק התאגידים בעניין ניהול משק המים ביעילות ובחיסכון. לדעת משרד מבקר המדינה, על התאגיד לבחון חלופות להציג לממונה עבודת מטה סדורה ולפרט בה את היתרונות והחסרונות של ההתקשרות עם הע ירייה לעומת החלופות האחרות. על הממונה להימנע מלאשר את המשך ההתקשרות בהסכמי גבייה בין מי אביבים לעיריית תל אביב-יפו לפני קבלת עבודת המטה האמורה ובחינת החלופה המיטבית לתאגיד. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שתאגיד מי כרמל יבצע סקר שביעות רצון בנוגע לשירותים הניתנים לצרכן, הן לצורך בק רה על השירות שהעירייה נותנת לצרכניו והן לשם גיבוש החלטה כיצד להמשיך ולספק את השירות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שהממונה ויתר על גביית היטלי מים וביוב המגיעים לתאגיד בגין עבודות להקמת תשתית, לתחזוקתה ולשדרוגה, שמוטלת עליו האחריות לבצען - כל זאת בלי שהיה לפני הממונה תחשיב כולל של התקבולים הצפויים מההיטלים ושל ההוצאות הצפויות לתאגיד בגין ביצוע העבודות האמורות. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית חיפה כי עליה להעביר במועד את הכספים המגיעים לתאגיד מי כרמל, ולהימנע בעתיד מעיכוב בתשלום כספי הגבייה. כמו כן, על תאגיד מי כרמל לפעול בנחישות לקבלת הכספים המגיעים לו מהרשות המקומית. אין זה ראוי שתאגיד שנוקט הליכי גבייה נגד צרכנים אחרים שמאחרים בתשלומים, יאפשר לעירייה לפגר בתשלום שלה במשך יותר משנה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשויות המקומיות כי עליהן להקפיד על תשלומי המים בגין צריכה שלהן ושל מוסדותיהן, ועל התאגידים להקפיד על גביית תשלומים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר לתא גיד ימים כי מן הראוי שמיד עם אישור מינוי דירקטור לתאגיד, יתכנס הדירקטוריון וידון בכדאיות עסקת שירותי הגבייה עם העירייה ובהשוואתה לחלופות אחרות. משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון מי כרמל על שאישר בדיעבד עסקה שלפי הנתונים שהיו בידו אינה כדאית לתאגיד. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי גם לפי הכללים שהוצע לקבוע בעקבות החלטת הממשלה היה על התאגיד להמנע מהמשך ההתקשרות עם העירייה מטעמי יעילות כלכלית (ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר, משרד האנרגיה והמים, משרד הפנים ורשות המים יבחנו מחדש את האפשרות להעביר את פעילות איגודי הערים לביוב לתאגידי מים וביוב אזוריים שיוקמו ושיאגדו בתוכם גם תאגידים מקומיים קיימים. ניתן לבחון את האפשרות להקים תאגידים אזורים כאלה על פי מודל ההתאגדות האזורי של איגודי הערים לביוב, ובכך לנצל גם את יתרון הגודל. תיאגוד אזורי עשוי להביא להתייעלות ולצמצום ניכר של עלויות, ובכך להוזיל את תעריפי המים37 . עד שתושג תוצאה זו ונוכח התפתחותה של רפורמת התיאגוד בזמן שחלף מיולי 2009 , מן הראוי שמשרד האוצר ומשרד האנרגיה והמים ישקלו, בשיתוף רשות המים, ליזום הליך חקיקה שיעביר לידי התאגידים שהוקמו את הזכויות של הרשויות המקומיות בניהול איגודי הערים לביוב. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריית נתניה כי עליה למסור לתאגיד מי נתניה את מלוא המידע הרלוונטי על היטלי המים והביוב שגבתה לאחר הקמתו, וכי על שני הצדדים לפעול ללא דיחוי לסיום ההתחשבנות ולהעברת כספי היטלי המים והביוב לתאגיד.	משרד מבקר המדינה מעיר לתאגיד פלג הגליל כי עליו להקפיד על רישום מלא ומסודר של כל חובות הרשויות המקומיות כלפיו, ולפעול במרץ לגביית מלוא החובות המגיעים לו.	196
הרשות הממשלתית למים ולביוב . היבטים בהקמה ובתפעול של מפעלים להשבת קולחים משרד מבקר המדינה העלה שרשות המים לא השתמשה בסמכותה כדי לבחון את השתלבותם של המיזמים השונים במערכת הכלל -ארצית , ואישרה במקרים מסוימים הנחת קווי קולחים מיותרים שמומנו בחלקם או במלואם על ידי המדינה . נמצא כי ועדת השיפוט אישרה הקמת קו בין-מפעלי זה, אף שלפי הודעת מתכנן אזור הצפון דאז ברשות המים ( מנהל אגף התפעול במועד סיום הביקורת), "לא נבחנה האפשרות להשתמש במערכ ת קיימת של מקורות בקו המחבר בין מאגר יבנאל לבריכת אזורים"47 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המיםשהיה עליה לדרוש באופן שוטף דוחות כספיים מבוקרים של ספקי הקולחי ם לפי מגזרי עלות, וכי אי -דרישה זו פגעה ביכולתה לבצע בקרה מהימנה בדבר איתנותם הכספית של ספקי הקולחי ם, דבר שמנע מהרשות לזהות ב עוד מועד קשיים שצצו בהמשך פעילותם; לבחון את סבירות הדיווח הכמותי שלהם ומידת מהימנותו; ולבחון את מחירי הקולחים שהם גבו מצרכניהם69 . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שרשות המים תפעיל את סמכויותיה כמאסדר, בדומה למאסדרים אחרים במשק70, ותדרוש מספקי הקולחים להגיש לה דוחות כספיים תקופתיים מבוקרים בהתאם להנחיותיה . זאת לצורך ניתוח ובקרה חשבונאית וכלכלית על משק הקולחים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, שהיעדר ליווי הנדסי מספק ל הקמת מפעלי ההשבה, מנע ממנה לפקח שהשימוש בכספי מענקיה אכן נעשה בהתאם להחלטותיה ובאיכות הראויה, ללא תקצוב יתר של המפעל באמצעות מענקי סיוע. משרד מבקר ה מדינה מעיר לרשות המים, שמן הראוי היה שהיא תשלים את תכניותיה להגדלת נפח האיגום בהתאם לתכנון מפורט שיענה על הצרכים האמיתיים באזור האיגום, ותתחיל מוקדם יותר בתכניותיה אלה. לו הייתה הרשות פועלת כאמור, הייתה הזרמת מי הקולחים לנחלים ולים יכולה להימנע. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, שהסבריו אינם מתיישבים עם האמור בפרוטוקול הדיונים בוועדות הרשות ובאגפיה בעת קבל ת החלטותיהם. הוועדות והאגפים לא בחנו חלופות ולא בדק ו את החלופה של שימוש בתשתיות קיימות של מקורות בדיקה כלכלית בראייה כוללת. בהיעדר בדיקות ובחינות מעין אלה בעת קבלת ההחלטות, קיים חשש שההשקעות החדשות של ספקי הקולחים , בסיוע מענקי הרשות, מהוות כפל השקעות של המשק בתשתית צנרת הקולחים . לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שרשות המים תקפיד להביא בשיקוליה, טרם החלטתה, שיקולי חיסכון ויעילות על בסיס ראייה כלל-אזורית וכלל -משקית , על מנת להגיע לניצול מיטבי של התשתיות הקיימות , בטרם הקמת קווים מקבילים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי אי-בקרתה על כיול מדי המים של ספקי הקולחים בזמן , יכול להעמיד בספק את מהימנות נתוני ה לגבי כמויות הקולחים שאגרו מפעלי ההשבה ושאותם הם הזרימו לצרכניהם - נתונים ששימשו אותה וישמשו בסיס להחלטותיה ולהחלטות את"ק בתכנון משק הקולחים במימון הסיוע שלהם למפעלי השבה. משרד מבקר המדינה מעיר לחטיבת האסדרה ברשות המים כי היה עליה ל אכוף במהלך כל השנים עד 2013 את הוראו ת החוק ע ל בעלי ה מט"שים, המפיקי ם ומספקים מי קולחים לספקי הקולחים , כדי שיפעלו להוצאת רישיון להפקת המים ולאספקת ם. משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, כי היה עליו לדאוג לבקרה ולקבלת דיווח תקופתי שוטף אחר יישום דרישות השירות ההידרולוגי לגבי איכות הקולחים בכל אחד ממפעלי השבה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה למנהל הרשות, שעליו להשלים לאלתר גיבוש נהלים בענ יין הדיווח של מפעילי המט"שים לגבי איכות קולחיהם. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי עד מועד סיום הביקורת היא טרם קבעה כללים ונהלים לעניין ניהול קרן החידוש, וטרם קבעה כיצד, באיזה שיעור ומאיזה שלב במיזם יתחילו ספקי הקולחי ם להפרישה לקרן, ובמיוחד לא נתנה את דעתה לסוגיה של החלת חובת ההפרשה ול קביעת גובה ההפרשות לקרן ביחס למענקי סיוע שניתנו בעבר. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, שוועדת האסדרה טרם הציגה במועד סיום הביקורת את תוצרי הביניים שלה לאישורו של מנהל רשות המים.	משרד מבקר המדינה מעיר למנהל רשות המים, כי הדוגמה של ספק ו' מלמדת על הצורך בהגברת התיאום בין המט"שים ומפעלי ההשבה ובבקרה על תיאום זה, וכי היה על מנהל הרשות לקדם הקמת מינהלה משותפת לטיפול במפעלים אל ה עוד לפני מועד סיום הביקורת.	197
הרשות הממשלתית למים ולביוב . היערכות משק המים לשעת חירום משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים ולמשרד האוצר, כי ההחלטה להעמיד את הסכום הנדרש לרכישת הבקבוקים רק בהתרחש אירוע חירום מונעת היערכות מוקדמת של כל הגורמים הנוגעים בדבר ותרגולם, והדבר עלול לגרום לתקלות בשעת החירום עצמה. לפיכך על רשות המים ומשרד האוצר לפעול על מנת להבטיח את אספקת המים בבקבוקים בעת חירום ולהיערך מבעוד מועד בכל הקשור לתקצוב הנושא. משרד מבקר המדינהמעיר, כי כתוצאה מאי רכישת הציוד לסיוע בחלוקת המים ברשויות שייפגעו בשעת חירום, נפגעה מוכנותה של רשות המים לאירועי חירום. משרד מבקר המדינה העיר למנהל רשות המים, כי עליו לבחון אם המשאבים שעומדים לרשות היחידה לביטחון המים בשנת 2013 מאפשרים לה למלא את חובתה, כדי למזער את הפגיעה בהיערכות משק המים למשברי מים. הועלה כי עד מועד סיום הביקורת לא גיבשה רשות המים הסכם מחייב עם חברה אזרחית כלשהיא, והיא ממשיכה לסמוך על סיוע צה"ל בכל הנוגע למכליות מים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, כי נוכח היעדר מחויבותם של גורמי צה"ל להעמיד לרשותה מספר מספק של מכליות בעת חירום, אין בהמשך הסתמכותה על צה"ל כדי לתת מענה לרשויות מקומיות ולאזרחים במחנות מפונים; ולפיכך עליה לבחון באופן מעמיק את האפשרות להתקשר עם חברות אזרחיות המחזיקות מיכליות מים21 . .משבר מים עלול לגרום לפגיעה קשה באוכלוסייה, והוא מחייב את הגורמים האחראים לאספקת מים, ובהם רשות המים, מקורות, הרשויות המקומיות ותאגידי המים, להיערך למזעור הפגיעה. נוכח רמת ההיערכות הירודה של חלק מתאגידי המים והרשויות המקומיות , המתעלמים פעם אחר פעם מהוראות רשות המים ורח"ל לשיפור היערכותם, עולה החשש כי בעת משבר מים קשה, הם לא יוכלו לספק לתושבים מים בכמות הנדרשת לסיפוק הצרכים הבסיסיים ביותר. חילוקי דעות שעיקרם תקציביים מונעים מרשות המים כמפקחת וממקורות כזרוע הביצועית שלה להיערך לסיוע לרשויות ולתאגידים בעת חירום. על רשות המים, משרד האוצר, מקורות, צה"ל, תאגידי המים והרשויות המקומיות, כל אחד בתחומו ובהתאם לסמכותו ולאחריותו, לתקן בהקדם את הליקויים העולים מדוח זה. כמו כן, על רשות המים לפעול לקידום תיקוני החקיקה הנדרשים כדי להקנות לה סמכויות אכיפה כלפי רשויות מקומיות ותאגידי מים. כל זאת, על מנת להבטיח שבעת התרחשותו של משבר מים קשה לא יעמדו אזרחי המדינה בפני שוקת שבורה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ולמקורות שעליהן לממש ללא דיחוי את כל הסיכומים ביניהן מיולי ומאוקטובר 2012 , לשם הבטחת היערכותו של משק המים לשעת חירום. במסגרת זו על הרשות ומקורות לקבוע באופן חד-משמעי את היקף אחריותה של מקורות לאספקת המים במקרה של כשל במערכות הספקת המים שלה, את סוגי התרגילים והביקורות שהיא תוזמ ן להשתתף בהם ואת הדרך להבטיח שמקורות תכיר את מערכות המים של הרשויות והתאגידים - כדי שתוכל לסייע להם באופן המיטבי בעת משבר מים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי הצורך לעגן בכללי המים את תפקידיה ואחריותה של מקורות בעת משבר מים28 , מגביר את הדחיפות שבסיום כתיבתם של כללי המים כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר למקורות כי עליה לפעול בהקדם לקבלת אישור לתרחיש הייחוס המפעלי שלה, שלפיו היא אמורה לפעול בשעת חירום, ולהבטיח את היערכותה כזרוע הביצוע של משק המים לשעת חירום, בהתאם להנחיות רשות המים. משרד מבקר המדינה מעיר לצה"ל, כי פרק הזמן שיידרש למתן המענה כאמור בתשובתו אינו תואם את סיכומיו עם רשות המים ( 24 במקום12 שעות). עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אי -הוצאת פקודה בעניין הקצאת מכליות מים מנעה מגורמי אט"ל, לדבריהם, להיערך להקצאה זו, וממילא הם לא תרגלו אותה 22 . לדעת משרד מבקר המדינה, אי-הוצאת פקודה כזו גם בעתיד ואי -תרגולה בהיקף משמעותי ובאופן שוטף עלולים לפגוע בהיערכות משק המים לשעת חירום. משרד מבקר המדינה מעיר ליחידה לביטחון המים, כי אי -ביצוען של הביקורות ברשויות ובתאגידים כנדרש ובהתאם לתקני רשות המים, כפי שאירע בשנת 2012 , פגע בבקרה של הרשות על היערכותם של אלו למשברי מים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, שעל הרשות לבדוק בהקדם אם היו כשלים בהתקשרותה עם החברה החיצונית, ואם כן - מה היו גורמיהם, על מנת להסיק מסקנות לגבי התקשרויות דומות בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי מאחר שהוא אינו מקפיד שבתי החולים יקיימו את הנחיותיו בדבר קיום מאגרי המים, לא ניתן להבטיח את תפקודם התקין של בתי החולים ואת המשך הטיפול ההולם במאושפזים בשעת חירום בכלל ובעת משבר מים בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי היא לא עמדה בהוראות החוק בעניין הכללים והשתהתה בניסוחם, וזאת על אף חיוניותם לתפקודו הראוי של משק המים בשעת חירום. על הרשות לסיים את הכנת הכללים ולפרסמם ברשומות בהקדם.	משרד מבקר המדינה מעיר, כי הסברי מנהל הרשות אינם מתיי שבים עם נוהל האגירה, המדגיש את החיוניות של אגירת המים בבתי התושבים, ו"לו רק בכדי למזער ולמתן את תופעות הבהלה והחרדה בתחילת משבר גם אם לא לסלקן לחלוטין". משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים, שעליה להשלים בהקדם את הבחינה בדבר כמות המים המזערית שיש לאחסן בבתים ו להגביר את מאמצי ההסברה וההדרכה שלה בנושא. לחלופין, אם לדעת הרשות ההנחיה בדבר אגירת המים בבתים אינה בת יישום, עליה לשקוד על מציאת פתרונות חלופיים שיבטיחו אספקת מים כבר בתחילת המשבר.	198
צבא ההגנה לישראל . פרויקט לפיתוח מערכת - מערכת הביטחון נכון למועד סיום הביקורת לא סיימו המטה הכללי ומשהב"ט לגבש ולאשר תכנית להמשך פיתוח המערכת המיישמת את הנחיות סגן הרמטכ"ל בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח העיכוב המתמשך בהשלמת המערכת, ראוי שז"י בשיתוף אג"ת ומשהב"ט ינקטו בדחיפות את הצעדים שקבע סגן הרמטכ"ל, ובכלל זה ביצוע בקרה אפקטיבית על המשך פיתוח המערכת, וזאת כדי לעמוד ביעד שהתווה סגן הרמטכ"ל - השלמת מערכת עם אופטימום יכולות מב צעיות כבר בשנת 2013 . כמו כן, מן הראוי לקיים הליך סדור של הפקת לקחים הן בתחום ניהול הפרויקט והן במישור של הבקרה עליו, וכל זאת כדי לשפר את תהליכי העבודה והבקרה של פרויקטי פיתוח. משרד מבקר המדינה בדק את תדירות ההתכנסות של מטה התכנית של הפרויקט בשנים 2006 -2011 והעלה, כי בשנים 2006 -2008 ו- 2010 התכנס מטה התכנית פעמיים בשנה, אולם בשנים 2009 ו- 2011 התכנס מטה התכנית פעם אחת בשנה בלבד במקום פעמיים. כתוצאה מכך בתקופה שארכה כ-15 חודשים, בין מאי 2010 לאוגוסט 2011 , לא התכנס המטה לדיון בפרויקט ולמעקב בעניינו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי המציאות המשברית שבה היה שרוי הפרויקט במשך שנים חייבה דיונים תדירים יותר של מטה התכנית, שכן מטה זה ממלא תפקיד מרכזי בפעולות הבקרה והמעקב אחר הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היה מקום ל עגן באופן מחייב את ההסכמות, בין מפא"ת ובין חברה א', המפורטות בטיוטת עדכון ההסכם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח השינויים המשמעותיים שנעשו בתכולת הפרויקט ובתמורה לחברה א', והפיגור הניכר בפיתוח המערכת שהסתמן כבר בשנת 2005 , היה מקום לנצל את ההיערכות החדשה לביצוע הפרויקט, ולשלב בהסכם הפיתוח תנאים שיחזקו את מחויבות חברה א' לעמידה בהתחייבויות הנכללות בהסכם התכנית הכוללת ובהסכם של הפרויקט, לרבות קביעת תמריצים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי הוראות משרד הביטחון המפרטות את חובותיו של מטה התכנית לדווח על התקדמות הפרויקט נועדו להבטיח העברת תמונת מצב עדכנית ומפורטת למנכ"ל משהב"ט ולראש מפא"ת, ובמידת הצורך, קיום הערכות מצב ברמות הבכירות ביותר. אי-קיום הנדרש בהוראות פוגע ביכולת לקיים הליכים חשובים אלו, שהצורך בהם מקבל משנה תוקף בפרויקטים שנקלעו לקשיים משמעותיים. מסיכומי הדיונים שפורטו לעיל עולה, כי חלק מהעיכובים בפיתוח המערכת נבעו מהיעדר כוח אדם מספיק לפיתוח. יצוין, כי בהסכם שחתם משהב"ט עם חברה א', לא שולבו מנגנונים שיבטיחו שהיא תשקיע בפרויקט מורכב זה את כוח האדם הנדרש, ובכלל זה לא פורטו ממלאי התפקידים המרכזיים בפרויקט וכישוריהם, ואף לא צוין מספר העובדים שישתתפו בפיתוח בכל נושא. בכך ויתר משהב"ט על כלי בקרה ופיקוח מרכזיים בניהול הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משהב"ט יבחן אם יש צורך לדרוש מהספקים להתחייב לגבי כוח האדם המועסק בפרויקט, הן מההיבט הכמותי והן מההיבט האיכותי, בייחוד כשמדובר בפרויקטים שהם בגדר אתגר טכנולוגי, אשר לאיכות כוח האדם העוסק בפיתוחם קיימת חשיבות רבה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי תשובת משהב"ט ותשובת החברה עומדות בסתירה לטענות שהועלו בפורומי העבודה והניהול של הפרויקט במהלך השנים 2007 - 2011 .על ידי נציגי צה"ל ונציגי מפא"ת בדבר היעדר כוח אדם מספיק לפיתוח טענות אלו רק מחדדות את הצורך לבחון מנגנון שיסדיר את נושא כוח האדם בפרויקטי פיתוח ולעגנו בהסכמים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוסח עדכון ההזמנה מאפריל 2008 אינו כולל את ההתחייבויות של חברה א', כפי שמופיעות בטיוטת העדכון להסכם. בהתייחס לתשובת צה"ל מעיר משרד מבקר המדינה, כי הפרויקט פותח כפרויקט נפרד מהתכנית הכוללת, ולכן ספק אם די בהצגה של פתרונות הבמ"ם בתכנית הכוללת כדי לעמוד גם בדרישת כתב המינוי של הוועדה, כי פרויקטים מורכבים נדרשים לבצע תהליך אישור רב -שלבי, החל מאישור המענה העקרונ י וכלה באישור המענה המפורט והמימוש בפועל. משרד מבקר המדינה מעיר כי השילוב המתחייב בין ניהול התכנית הכוללת לבין ניהול הפרויקט, שנועד לפתח תשתית עבורה, מהווה נדבך יסודי ביכולת של צה"ל לממש את המערכת הכוללת. בפועל, פיתוח המערכות לא נעשה בצורה מיטבית מבחינת לוחות הזמנים, זאת נוכח העובדה שהפרויקט, שהוא אבן בניין מרכזית בתכנית הכוללת, טרם הגיע לידי גמר, על אף שפיתוחו היה אמור להסתיים לפני ההפעלה המבצעית של העוצבות. על היעדים והסיכונים בתחום זה הצביעו סגן הרמטכ"ל ורמ"ט ז"י בשנים 2009 ו- 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי צה"ל ומשהב"ט ינתחו את התהליכים שהתקיימו במהלך השנים מאז הוחל בפיתוח המערכות, זאת במטרה ל הפיק את הלקחים המתבקשים להמשך הדרך ולפרויקטי פיתוח אחרים. במסגרת זו יש לתת את הדעת גם לצורך לקדם את השגת יעדים אלו באמצעות קביעת התניות בחוזי ההתקשרות עם הספקים - דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה בדק את תדירות התכנסות פורום הפרויקט החל משנת 2006 , השנה שבה אורגן הפרויקט מחדש, ועד שנת 2011 . מהנתונים עולה כי פורום הפרויקט, שהיה אמור להתכנס ארבע פעמים בשנה, התכנס משנת 2008 פעם אחת בשנה בלבד, ובשנת 2010 לא התכנס כלל. יוצא אפוא, כי מתחילת שנת 2008 ועד תחילת שנת 2011 התכנס הפורום שלוש פעמים בלבד. בפרק זמן זה התגלו בעיות רבות בפרויקט, כך שהיה מקום לקיים דיונים תכופים יותר.	התדירות הנמוכה של התכנסות הפורום, וכפועל יוצא מכך גם התדירות הנמוכה להפצת סיכומיו, שכללו דיווח על העמידה באבני הדרך, קבעה למעשה את תדירות הדיווח על התקדמות הפרויקט לגורמים הבכירים המעורבים בו. יוצא אפוא, שהחריגה הגדולה בלוח הזמנים דווחה לגורמים אלה רק באפריל 2009 , כשנה מכינוס הפורום הקודם שבו הוצגה חריגה קטנה יחסית.	199
משרד הבינוי והשיכון . דירות דיור ציבורי שהושכרו שלא לזכאי דיור ציבורי ממסמכי המשרד עלה כי המשרד לא קיים עבודת מטה מסודרת לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לעסקה, לרבות האופן להערכת שווי הנכסים, כדאיותה הכלכלית של העסקה ושאלת היקף ההיטלים שעל המשרד לשאת בהם. הביקורת העלתה כי על אף ההגבלה בחוזה, שלפיה יתגור רו בדירות רק חברי הקיבוץ או המועמדים לחברות בו, התגוררו בהן לאורך השנים גם דיירים אחרים. במועד סיום הביקורת התגוררו דיירים כאלו ב -32 דירות שהקיבוץ שוכר מהמשרד. זאת ועוד, עלה שעד סוף שנת 2009 לא בדקו המשרד וחברות האכלוס עמידר ופרזות מי מתגורר במתחם ולא נתנו דעתם לכך שברוב הדירות מתגוררים גורמים פרטיים שאינם חברי קיבוץ או מועמדים לחברות בו, ולכן אין הם זכאים לגור בהן. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הזמן שחלף מאז הוקצו לקיבוץ דירות דיור ציבורי, רצוי שהמשרד ישקול בשנית את החלטתו מאפריל 1994 להמשיך ולאשר לקיבוץ לשלם שכר דיר ה סוציאלי בעבור הדירות, בייחוד בעבור אלה שאינן משמשות למגורים של חברי הקיבוץ. הזכות לשכר דירה סוציאלי ניתנת למי שעמד בכללי המשרד הנוגעים לזכאות לדיור ציבורי, ועל המשרד להקפיד שמהטבה כלכלית זו ייהנו רק אלה הזכאים לה. 723 ,דירות מכלל הדירות המושכרות ליעדים ציבוריים אינן משמשות למגורים אף שיועדו לכך מלכתחילה. משרד מבקר המדינה בדק כ -70 מתיקי נכסים אלו. התברר כי לאף לא אחד מהנכסים נתנה הוועדה המקומית היתר לשימוש חורג, לכן מדובר בשימוש שאינו בהתאם לדיני התכנון והבנייה. בביקורת עלה כי השוכרים - רשויות מקומיות, בתי כנסת, קופות חולים, מוסדות חינוך, חברות אכלוס ועוד - לא פנו לוועדה המקומית בבקשה לקבל היתר לשימוש חורג בנכסים ששכרו; חברות האכלוס לא עמדו על הצורך להסדיר את השימוש בדירות כדין; והמשר ד, שהקצה את הדירות שלא למגורים, לא דרש מהשוכרים להציג היתר לשימוש חורג והעלים עין מהעובדה שנעשה בנכסים שימוש שאינו על פי דין. החלטה על מתן אפשרות לחתימה על חוזה ישיר והקניית זכויות של זכאי דיור ציבורי למי שלא נבחן על פי הקריטריונים של המשרד לזכאות היא החלטה כבדת משקל ובעלת השלכות כלכליות, לכן ראוי שתוכרע בדרג הממשלתי. משלא נעשה כן, ראוי שתונח עתה על שולחן הממשלה לבחינה מחודשת . מהלך כזה ימנע מצב שבו ייחתמו חוזי שכירות ישירים עם מי שאינו זכאי לדיור ציבורי, ובוודאי ימנע גם את רכישתן של הדירות שלא על ידי זכאים. אין להמעיט בתרומתם החיובית של קיבוצים עירוניים לקהילות שהם פועלים בהן. פעילותם הביאה לידי שיפור איכות החיים בשכונות ולקידום דייריהן, ובכך הושגה מטרת הקמת ם. אולם, לדעת משרד מבקר המדינה, אין למכור דירות למי שאינו מוגדר זכאי דיור ציבורי ויש לשקול את השבתן של הדירות לקהילה, לפחות את חלקן ובאופן הדרגתי, לטובת זכאי הדיור הציבורי. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את החלטתו של המשרד לאשר לחברי הקיבוצים לשכור באופן אישי את דירות הדיור הציבורי כאילו עמדו הם בתנאי הזכאות המחמירים, וזאת למרות גילוי הדעת של היועצת המשפטית של המשרד, שלפיו נדרשת הכרעת ממשלה בעניין זה . יודגש כי בזכות לקבל דירה בדיור הציבורי גלומה הטבה כלכלית בולטת - גם מגורים בתנאי שכירות מוזלים וגם אפשרות רכישה הניתנת לדייר, בתנאים מסוימים, לרכוש בעתיד את הדירה במחיר נמוך יותר. החלטתו של המשרד חריגה והיא נוגדת את נוהלי המשרד. בהתנהלותו זו עולה החשש שהמשרד ביקש לפתוח פתח לחברי הקיבוצים לרכוש את הדירות בלי שיעמדו בקריטריונים הנדרשים, וזאת על חשבון הזכאים בירושלים הממתינים לדירות דיור ציבורי זמן רב. בביקורת עלה כי הנספח האמור לא צורף לחוזה ואין הוא מצוי לא במשרד ולא בפרזות. יודגש כי נושא זה כבר עלה בדוח שנתי 53 ב בעניין פרזות59, ושם צוין כי "לא נמצא שהאגודה ]הקיבוץ[ הגישה לחבר ]פרזות[ התכנית להפעלה חברתית כמתחייב מההסכם ב יניהן". עוד עלה בביקורת הנוכחית כי עד 2009 לא העביר הקיבוץ בכל שנה תכנית פעילות שנתית כפי שנדרש ממנו בחוזה השכירות, והאגף לשיקום שכונות חברתי במשרד לא הקפיד לדרוש זאת ממנו. רק משנת 2009 החל הקיבוץ להמציא תכניות פעילות שנתית למשרד ולחברות האכלוס. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד השיכון כי היה עליו להיות ער לעובד ה שבעניין זה הכלים העומדים לרשותן של חברות האכלוס מוגבלים ביותר. אין בכלים אלה די כדי לחייב את משרדי הממשלה ואת הרשויות המקומיות להחזיר דירות שקיבלו לשימושיהם לידיהן של חברות האכלוס. לפיכך, היה עליו להיכנס לעובי הקורה ולסייע בידי עמידר, ובמקרים דומים גם לח ברות אכלוס אחרות, להתמודד עם גופים שלטוניים שאינם עומדים בכללים שקבע המשרד. אם לא הצליחו הצדדים לבוא לידי הסכמה, עליו להביא את הסוגיה לפתחו של היועץ המשפטי לממשלה, כנדרש בהנחיה. לדעת משרד מבקר המדינה, בהימנעותו של משרד השיכון מלנקוט צעדים נחושים להחזרת הדירות למאגר הדיור הציבורי, יש משום הפרת חובתו כנאמן המופקד על ניהול נכסי מדינה המיועדים למתן פתרון הולם למצוקת הדיור של אוכלוסייה חלשה. המשרד, שאחראי לניצול הנכסים לטובת זכאי דיור ציבורי, אינו רשאי לוותר עליהם. היה עליו לפעול עם עמידר, ביחד ולחוד, לגיבוש חו זה שכירות מסודר עם עיריית ירושלים ולקביעת שכר דירה הוגן בעבור הדירות וכן לפעול בנחרצות להכנת תכנית להשבת הדירות למאגר הדיור הציבורי. בהשכרת הנכסים ליעדים ציבוריים ובאי -מסירתם לזכאי דיור ציבורי המשרד פוגע באוכלוסייה חלשה הנזקקת לסעדו , ובכך גם עלולה להיפגע ה זכות החוקתית של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד . מצוקת הדיור הציבורי בירושלים מחייבת את המשרד לפעול בדחיפות להשבת דירות למאגר הדיור הציבורי לטובת הזכאים. הביקורת העל תה כי חלמיש והמשרד לא באו בדברים עם העירייה כדי לבדוק אם אכן צרכיה הציבוריים קודמים לצורכיהם של תושבי העיר הזכאים לדיור ציבורי וכדי לגבש תכנית תחומה בלוח זמנים לפינוי הדירות או לחלופין למצוא דיור הולם אחר לאותם זכאים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד ולחלמיש כי התור הארוך מאוד של זכאים הממתינים לדירות בעיר והנוהל משנת 2012 הנותן עדיפות לאכלוס זכאים מחייבים את המשרד ואת חלמיש לפעול בכל הדרכים, בנחרצות ובנחישות, כדי להשיב את הדירות למאגר הדיור הציבורי. אף אם השימוש נחוץ וראוי והוא נעשה לטובת הקהילה, על העירייה לאתר פתרונות אחרים שלא יבואו על חשבון הזכאים. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אל מול האינטרסים הציבוריים המגולמים בשימוש שעושה העירייה בדירות עומדות , בראש וראשונה, זכויותיהם החוקתיות של הזכאים למינימום של קיום אנושי בכבוד.	לדעת משרד מבקר המדינה, מוטב להן לרשויות המקומיות שיפעלו למציאת פתרונות לצורכיהן ולמילוי משימותיהן בשוק החופשי, ולאו דווקא בדירות היכולות לשמש קורת גג לזכאים, והמהוות מרכיב חשוב ב"רשת המגן" ש המדינה פורשת לשם הבטחת זכויותיהם החוקתיות של הזכאים. במקרים שיימ צא, בהתאם לנוהל, כי קיימים נימוקים כבדי משקל להמשיך ולהשכיר את הדירות לגופים שאינם זכאי הדיור הציבורי, יש להבטיח כי שכר הדירה שישולם בעבורן יהיה הולם וכלכלי וישקף את ערכן וייעודן. סירוב הרשויות המקומיות, ובהן עיריות ירושלים ותל אביב-יפו, לפנות את הנכסים למ רות פניות חוזרות ונשנות אליהן אינו עולה בקנה אחד עם מחויבותן לדאוג לתושביהן, בייחוד למעוטי היכולת שבהם. על משרד השיכון ועל חברות האכלוס לבחון מול השוכרים - משרדי הממשלה והרשויות המקומיות - בנוגע לכל דירה ודירה אם היא עומדת בתנאי ההקצאה שנקבעו ואם עדיין קיימת הצדקה לכך שהיא תמשיך לשמש ליעדים ציבוריים ולא למגורי זכאים. דירות שלא נמצאה הצדקה לשימושן לצורך יעדים ציבוריים, יש להשיב למאגר הדיור הציבורי.	200
רכבת ישראל בע_מ . רכישת קרונות - רכבת ישראל בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה, עניינים הנוגעים לרכישת קרונות אינם צריכים להיות נושא לפרשנות, אלא צריכים להיות ברורים ומובנים לכל. במרץ 2012 הגיעה הרכבת להסכמה עם ועד העובדים ולפיה בין היתר תבוצע התחזוקה של הקרונות הדו-קומתיים החדשים בידי עובדי הרכבת, ואילו חלק מהצי הנייד הישן יתוחזק במיקור חוץ. בעקבות זאת, הודיע המנכ"ל הנוכחי של הרכבת, מר בועז צפריר, לנציגות חברה א' באיטליה ב - 28.3.12 על ביטול ההסכם עמה. כפי שנקבע בהסכם, שילמה הרכבת לנציגות חברה א' באיטליה סכום של כ -2 מיליון אירו, שהם 55% מהתשלום המקורי שנקבע לצורך ההתארגנות. למעשה מדובר בכסף שירד לטמיון. 3. עוד נמצא כי בשום שלב לא קיבל הדירקטוריון דיווח מפורט בנוגע להבדלים שבין המפרט בהסכם שנחתם למפרט המכרז ובנוגע לשינויים בתנאים החוזיים של ההסכם. משרד מבקר המדינה מעיר כי במהלך שנות השימוש בציוד שנרכש עלולים שינויים אלה לגבות מחיר, הן במונחים כספיים והן במונחים של רמת שירות, ולהקשות את תחזוקת הקרונות. נמצא אפוא כי ההקצאה של התקציב, שלכאורה נועדה לממן את תוספת הציוד הנגזר מתכנית "נתיבי ישראל", לא תאמה את הסכום שהוחלט עליו בהחלטת הממשלה, לא נידונה בהליך מסודר ולא נסמכה על עבודת מטה שבחנה את צורכי ההצטיידות של הרכבת הנגזרים מהחלטת הממשלה. הביקורת העלתה כי יותר מעשר שנים אחרי החלטת הממשלה, עדיין לא גובשה אסדרה לרכבת, ולא קיימים בארץ תקנים מחייבים בכל הנוגע לרכש של ציוד נייד לרכבת. הרכבת מאפיינת את הציוד הנייד שתרכוש על דעת עצמה, וקובעת על פי אפיון זה את הדרישות מספקי הציוד, ובכלל זה את התקנים שעליהם לעמוד בהם. היעדרם של אסדרה ופיקוח עלולים להשפיע על בטיחות הנסיעה ברכבת. 2. נמצא כי הפיקוח והבקרה בנושא רכש הקרונות- לרבות מתן האישור לפרסום המכרז, אישור המימוש של כל אחת מהאופציות, פיקוח ובקרה על התהליך וביצוע בקרה תקציבית - פוצל בין כמה גורמים במשרד התחבורה. כל אחד מהגורמים האלה טיפל בנושא נקודתי הנוגע לרכש, ולפיכך לא פיקח משרד התחבורה על כל התהליך של רכש הקרונות מתוך ראייה כוללת ומקיפה. המחלקה המק צועית במשרד התחבורה המטפלת באישור עסקאות הרכש ברכבת ומאשרת את התשלומים בגינן היא מינהל תשתיות ותיאום תחבורתי יבשתי, זאת אף שלא מדובר בפרויקט תשתיתי. אגף רישוי מסילתי, לעומת זאת, הוא חלק ממינהל היבשה. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל ההיבט העקרוני וההשפעות הכספיות הצפויות של השינויים שחלו בהליך המכרז, היה מקום להביא לבחינתו של הדירקטוריון את עיקרי השינויים שבין המפרט והתנאים החוזיים שפורסמו במכרז, לעומת אלה שסוכם עליהם בהסכם. משרד מבקר המדינה העיר לרכבת, כי דירקטוריון הרכבת קיבל את ההחלטה לאשר את מימוש הסכם רכישת הקרונות על סמך מידע חלקי, ובלי שהובהרו לו הוויתורים שעשתה הנהלת הרכבת במהלך המשא ומתן עם חברה א' ותוצאותיהם האפשריות תמורת קיצור זמני אספקת הקרונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי המנכ"ל דאז לא הציג לדירקטוריון את הדברים הצגה מדויקת: הקו שהנחה את נציגי הרכבת במשא ומתן עם חברה א' היה הכנסת שינויים הכרחיים בלבד בהשוואה לקרונות הקיימים. מכאן שהאמירה שלו שממנה משתמע כי רק העיצוב של הקרונות שהוזמנו היה כמו בקרונות הישנים, אך המפרט הטכני נכתב מחדש והוכנסו בו כל הדרישות הטכניות של חברת הרכבת "ושהן עומדות בכל התקינה החדשה" - לא שיקפה נאמנה את המצב. משרד מבקר המדינה העיר לאגף החשכ"ל ולאגף התקציבים, כי כאשר מצד אחד אין תקציב הרשאה להתחייב, ומצד שני נרשם ביצוע בפועל של הרשאה להתחייב - פוגע הדבר בסדרי הבקרה של התקציב, והוא נוגד את הכללים שמשרד האוצר פועל לפיהם. יתרה מכך, נוכח האמור לעיל, ולאור סעיף 43 (ב) לחוק יסודות התקציב, מתעוררים ספקות באשר לתקפות חלק זה של הסכם הפיתוח, שנחתם בין משרד האוצר ומשרד התחבורה לבין הרכבת. מתפקידם של אנשי החשבות של משרד התחבורה, אגף החשב הכללי, אגף התקציבים ומשרד התחבורה היה לדאוג לכך שיוקצה תקציב הרשאה להתחייב בהתאם להסכמים שבין הרכבת ובין הממשלה, ולמנוע מצב שבו נוצרות חריגות בתקנות התקציב. על אגף התקציבים ועל אגף החשב הכללי לבחון לעומק את השתלשלות העניינים שהביאה להיווצרותן ולפעול כדי למנוע את הישנותן. .מהטבלה עולה, כי בפועל לא הקצה משרד האוצר בתקנות התקציב המיועד ות לרכש של ציוד נייד לרכבת תקציב הרשאה להתחייב התואם את הסכומים שנקבעו בהסכם הפיתוח ובתכנית "נתיבי ישראל": בשנת 2010 לבדה הקצה משרד האוצר בתקציב משרד התחבורה הרשאה להתחייב בסכום של כ -1.76 מיליארד ש"ח לצורך רכישת ציוד נייד עבור הרכבת. הרשאה זו נוצלה במלואה בשנה זו. ביתר השנים לא הוקצה תקציב של הרשאה להתחייב כלל.	בביקורת הנוכחית נמצא כי באגף רישוי מסילתי עדיין קיים מחסור בכוח אדם מקצועי וברגולציה בענייני הרכבת מטעם משרד התחבורה. היעדר של תקינה ופיקוח בין היתר הם שאפשרו לרכבת לסגת מהתקנים המתקדמים שדרשה בתחילת התהליך, לתקנים של קרונות שאופיינו לפני כעשור. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את היעדר הטיפול של משרד התחבורה ומשרד האוצר בנושאים אלה במשך יותר מעשר שנים. זאת על אף הערות חוזרות ונשנות של משרד מבקר המדינה בנושא, והבטחותיו של משרד התחבורה לטפל בליקויים האמורים.	201
רשות שדות התעופה . ביצוע פרויקטים ברשות - רשות שדות התעופה יועץ א' צבר ניסיון בתחום הטמעת מערכות במהלך עבודתו ברשות. ככל שהאריכה הרשות את ההתקשרות עמו, כן גדלה מעורבותו בפרויקט וכן גבר, להערכת הרשות, הצורך להמשיך את העסקתו מטעמים של שמירה על אחידות ויעילות. בחוזה ההתקשרות לא נקבעו תשומות ותפוקות. התשלום נקבע לפי שעות עבודה בפועל והחזר הוצאות 25. המהנדס הראשי אחראי להתקשרות עם החברה הבין - לאומית לתכנון ופיקוח, והוא מאשר את החשבוניות שהיא מגישה, המפרטות את העבודה באופן כללי. הביקורת העלתה כי הוצאות להקמת המערכת החדשה, כגון תשלומים לחברות ייעוץ ועבודות בינוי תשתית, ששולמו לפני 2009 , בגין פיתוח המערכת, לא נכללו בעלויות אלה. בדצמבר 2012 .חתמו הרשות וחברה ב' על תיקון להסכם ההתקשרות ביניהן הרשות התחייבה לשלם לחברה ב' 1.5 מיליון אירו בגין נזקים שנגרמו לה בעקבות העיכובים. 2. בדיון בסטטוס הפרויקט שנערך ביוני 2012 דיווח מנהל נתב"ג בפועל, כי חברה ב' הציעה לסיים את הפרויקט במאי 2013 ,. הוא התריע כי הכנסת המערכת במאי לפני עונת הקיץ, אינה בת-ביצוע. הרשות העריכה בדצמבר 2012 כי ההפעלה המבצעית המבוקרת תחל ב- 21.6.13 ; ,כלומר בתחילת עונת הקיץ. מועד הקבלה הסופי של המערכת נדחה שוב בחצי שנה ל- 20.12.13 . לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהפעלת המערכת צפויה להתבצע בתחילת עונת הקיץ, בה היקף הפעילות גדול, על הרשות להתארגן להטמעה יעילה במועד המתוכנן. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות על הגידול בעלויות כוח האדם שנדרש לשם איוש עמדות עבודה הנוספות במגדל הפיקוח הקיים בעקבות דחיית השלמת מגדל הפיקוח החדש וההתארגנות לפעילות במנח המסלולים החדש. נוכח החלפת החברה שנבחרה להקמת המגדל, על הרשות לבחון אם התנאים שהציבה היו מספיקים על מנת להבטיח כי הזוכה במכרז תוכל לעמוד בהתחייבויותי ה. על הרשות להפיק לקחים לפני בחירת חברות לביצוע פרויקטים ולפעול להשלמה מהירה של בניית מגדל הפיקוח החדש. הביקורת העלתה כי רק באוקטובר 2011 פרסמה הרשות מכרז לבחירת חברה להקמת המגדל ובפברואר 2012 חתמה על הסכם עם החברה שהצעתה זכתה במכרז. כעשרה חודשים לאחר מכן, באוקטובר 2012 , הופסקה ההתקשרות ביניהן מסיבות שונות והוחלט לחלט את הערבות שהפקידה החברה. בהסכם שחתמו עליו הרשות והחברה על הפסקת ההתקשרות, נקבע כי אין לאף אחד מהצדדים טענות כלפי הצד האחר. הביצוע הכולל של תקציב הפרויקט, עד מועד סיום הביקורת, הסתכם בכ-2.5 .)מיליון ש"ח (לאחר חילוט הערבות ,לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להפיק לקחים ולשמור ידע מקצועי אצלה כדי לאפשר במקרה הצורך להפסיק את ההתקשרות עם חברות ייעוץ ויועצים ולא לפתח תלות בהם. כמו כן, עקב היקפי העבודה של היועץ, היה על הרשות לבחון חלופות של העסקת עובד ברשות, הן משום שחלופה זו עשויה להיות כדאית יותר מן הבחינה הכלכלית, והן כדי ליצור צוות שישמש גרעין ידע מקצועי בנושאים אלה ברשות. המערכת המשולבת כוללת מכונות מסוגים שונים, שנדרשים עובדים מיומנים להפעלתן. הביקורת העלתה כי הרשות לא כללה בבדיקת הכדאיות את עלות העסקתם של עובדים אלה. רק באפריל 2008 פנתה הרשות לחברות האמורות בבקשה להגיש הצעות להקמת מערכת מיון ושינוע. רק באוגוסט 2010 חתמה הרשות על הסכם עם חברה ב' לביצוע שינויים, בעקבות הוספת מכונות לשלב ב' והוספת רכיבים שונים למערכת בעלות נוספת של 350,000 אירו. לוח הזמנים להשלמת המערכת עודכן; מועד השלמתה נדחה לנובמבר 2012 .	במקביל, במאי 2009 , חתמה הרשות על הסכם נוסף עם החברה הבין -לאומית לתכנון ופיקוח - הסכם על ניהול הפרויקט, שבו נקבע שכרה באחוזים מההיקף הכספי של ההסכמים עם החברות שייבחרו להקמת המערכת החדשה. החברה הבין - לאומית לתכנון ופיקוח שותפה במשא ומתן הכספי שניהלה הרשות עם חברה ב'.	202
רשות המיסים בישראל . הטבות המס הניתנות מכוח החוק לעידוד השקעות הון, התשי_ט-1959 לדעת משרד מבקר המדינה, בשל היקפן הניכר של הטבות המס, העלייה החדה בהיקף זה, אי-הוודאות שבאומדנים וחוסר מגבלה על ניצול ההטבות, על המשר דים האחראים, מתוקף אחריותם ליישום החוק30 , לפעול ליצירת מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישומו של מסלול הטבות המס למשק המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים במסלול הטבות המס ונוכח ממצאי המשרדים האחראים, אין להסתפק בתיקון החוק בעקבות המלצות ועדת שני, ועל משרדים אלה ליצור מנגנון מעקב ובקרה אשר יבחן באופן שוטף את מתן הטבות המס ויסייע בהקצאתן לחברות, כדי להביא להשגת יעדי החוק. משרד מבקר המדינה מציין כי החברות המנצלות את הטבות המס הן חברות מגוונות אשר שוקלות שיקולים שונים בבחירת מקום מפעליהן, ושיקול המס הוא חשוב אך לא בלבדי. חוסר היכולת של משרד האוצר לקבוע אם צמצום ההטבות או ביטולן יביאו לגידול בהכנסות ממסים, אין פירושו שאפשר וצריך לתת הטבות ללא מגבלה על היקפן וללא בקרה מספקת על ניצולן. הבחינה שמבצעת הממשלה בנוגע לצמצום הטבות המס אל מול חלופות מיסוי אחרות נועדה להגדלת הכנסות המדינה בלבד. אין נעשית בחינה מול דרכים חלופיות להשגת מטרות החוק. כאשר הממשלה נותנת הטבות מס לפיתוח והקמה של מפעלים, היא מצפה להשיג מטרות ולהפיק ממתן ההטבות תועלת למשק. לכן עליה לבצע הערכה שיטתית של עלות מסלול הטבות המס ולבחון את תרומתו להשגת מטרות החוק לעומת עלות יישומו ואת יעילותו לעומת זו של חלופות אחרות. מתן הטבות בהיקף בלתי מוגבל, ללא בחינת העלות אל מול התועלת וללא בחינת חלופות אחרות הוא התנהלות לא כלכלית הפוגעת באינטרס הציבורי. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד האוצר יבחן לשנות את מדיניותו בדבר פרסום מידע בנוגע לחברות הנהנות מהטבות המס ולסכום ההטבות הניתנות. על משרד האוצר לקבוע את נקודת האיזון בין השקיפות הנדרשת ובין השמירה על חובת הסודיות החלה על רשות המסים, בהתחשב בתועלות ובנזקים האפשריים. משרד האוצר ומשרד התמ"ת הע לו כי מטרות החוק אינן מושגות במלואן, וכי חברות גדולות מנצלות הטבות מס בסכומים של מיליארדי שקלים ואילו המס המתקבל מהן מועט מאוד. היעדר גורם העוקב באופן שיטתי אחר האפקטיביות של הטבות המס, היעדר מנגנון בקרה הבוחן תחום זה באופן שוטף והיעדר מנגנון בקרה על עלות יישום מסלול הטבות המס תרמו ליצירת מצב זה. .תיקון 60 לחוק נועד ביןהיתר להקל על חברות המעוניינות לקבל מענקים והטבות מס, באמצעות צמצום ההליכים הביורוקרטיים הכרוכים בכך. לשם כך בוטל הצורך באישור המקדמי על כל תנאיו, ובוטלה המגבלה התקציבית במסלול הטבות המס. עם זאת, הסרת החסמים התקציביים והביורוקרטיים לא לוותה במנגנון מעקב ובקרה. ממצאי המשרדים האחראים מצביעים על ניצול הטבות המס בסך מיליארדי שקלים בידי חברות אחדות, וזאת ללא דרישות מיוחדות מאותן החברות וללא בחינה אם מתן ההטבות אכן מגשים את מטרות החוק. על המשרדים האחראים להגדיר יעדים בני מדידה להשגת מטרות החוק וליצור מנגנון אשר יאפשר מעקב ובקרה אחר השגת מטרות אלה. כמו כן, על המשרדים האחראים ליצור מנגנון שיאפשר בקרה על עלות יישום החוק למשק. נמצאו ליקויים בעבודת המטה שביצעה רשות המסים לקראת חקיקת חוק הרווחים הכלואים. זאת ועוד, הביקורת העלתה כי הצגת הנושא לפני ועדת הכספים של הכנסת לקתה בחוסר בהירות ובחוסר דיוק, וכי נתונים חשובים לא הוצגו. על רשות המסים להקפיד לבצע עבודת מטה שלמה על מנת למנוע את הישנות הליקויים שהועלו בדוח זה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קודם קבלת ההחלטה על הכללת החברות בהוראת השעה, היה על רשות המסים להציג למשנה ליועמ"ש הערכה של סך הרווחים הכלואים ששימשו לרכישת חברות כאמור. וכן היה עליה להציג את תוחלת המס מהוצאת שומות בתיקים נדונים או בסוגיות פתוחות, שאפשר שתסתכם במיליארדי ש"ח, לעומת סכום המס שיתקבל אם ינצלו החברות את ההנחה הקבועה בהוראת השעה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי רשות המסים לא הציגה למש נה ליועמ"ש שומות ומסמכים המצביעים על הפרשנות האחרת שנקטה, וכן על אי -הבהירות שהייתה לדבריה בעניין הפקעת הפטור בשל רכישת חברות בנות. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על רשות המסים, אף שלא התבקשה לכך, לתמוך טענתה זו במסמכים המתאימים. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי נוכח אי-הבהירות שנוצרה והפניות האמורות היה עליה לפעול להשגת מידע מפורט ומדויק בנוגע לרווחים הכלואים, ולהכין על פיו הערכה של סכום הרווחים הכלואים שהשאירו החברות ברשותן ושל השימוש שנעשה בהם, וכן הערכה של מספר החברות שהוציאו מרשותן את כספי הרווחים הכלואים ושל סכום הכסף שהוצא - ולהציג את כל אלה לפני מקבלי ההחלטות. מנתוני מינהל הכנסות המדינה עולה כי בדומה לריכוזיות הרבה בהטבות המס, גם מרבית הרווחים הכלואים מתרכזים במספר חברות מצומצם: בשנים 2003 -2010 נוצרו כ - 55% מהרווחים הכלואים (כ -52 מיליארד ש"ח) בארבע חברות גדולות בלבד, ושיעור הרווחים הכלואים שנוצרו בארבע חברות אלה בסך הרווחים הכלואים עלה מ - 31% בשנת 2003 ל- 73% בשנת 2010 . משרד מבקר המדינה מציין כי על פי חוות דעת משפטיות פנימיות ברשות המסים, הוראת השעה אינה אמורה להשפיע על תיקים אשר הוצאו בעניינם צווים, וכי עמדת רשות המסים בנוגע לתיקים אלו היא שמדובר בחלוקת דיבידנד. כמו כן, עולה מהצגת הדברים בוועדת הכספים של הכנסת ב- 6.9.12 על ידי משרד האוצר כי הוראת השעה תחול על חברות אשר המצב החוקי אינו מאפשר ל גבות מהם כספים. על כן, לדעת משרד מבקר המדינה, היה על הרשות לתקן את אומדן הרווחים הכלואים בהתאם. לגבי חברות אשר הוצאו להן שומות אשר אינן סופיות, בסמכות פקיד השומה להחליט אם הן ייכללו בהוראת השעה, ועל הרשות היה להביא זאת בחשבון בעת ביצוע האומדן. לגבי חברה א', האומדן בוצע טרם התיקון בהוראת השעה המאפשר לחברות שביצעו השקעה בחברות בנות ליהנות מההנחה שנקבעה בהוראת השעה, והיה מקום להתחשב בכך בעת ביצוע האומדן.	משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי עבודת המטה שעשתה אינה מספיקה - היה עליה לפעול לאיסוף נתונים מבוססים, מדויקים ועדכניים יותר ולבצע פילוח של הרווחים הכלואים על פי השימוש שנעשה בהם. היה ניתן להגיע לממצאים של ממש לגבי הוצאת כספים מרשות החברות בדרכים המקובלות ברשות המסים, ולא היה צורך לבצע לשם כך ניתוח של כלל הדוחות הכספיים. פילוח הרווחים הכלואים על פי השימוש שנעשה בהם היה מאפשר לאמוד אומדן מבוסס יותר את סך הרווחים הכלואים שהוראת השעה חלה עליהם ואת המס הצפוי מהם, וכך להציג תמונת מצב מהימנה הכוללת את המחלוקות העיקריות, לצורך קבלת ההחלטה בדבר חקיקת הוראת השעה. כמו כן, גם אם לדעת משרד האוצר היה ניתוח מדויק של הנתונים מביא לאותה מסקנה, היה עליו להציג את הנתונים למקבלי ההחלטות. אחד מתפקידי הדרג המקצועי בשירות המדינה הוא ליצור תשתית הולמת לדרג הנבחר, מקבל ההחלטות, המבוססת על הידע, הניסיון, העובדות והשתלשלות העניינים בעבר ועל השיח העיוני הרלוונטי. תשתית כזו נדרשת כדי שהדרג הנבחר יוכל לבסס את החלטתו על אדנים מוצקים של יד ע מקצועי, עדכני ושלם, וכדי שיובטח שיונחו לפניו כל העובדות והשיקולים הרלוונטיים, חלופות אפשריות, יתרונותיהן וחסרונותיהן. לפיכך, לדעת משרד מבקר המדינה, על העובדים המקצועיים הבכירים בשירות המדינה להציג לדרג הנבחר, מקבל ההחלטות, באופן שלם ומלא את כלל המידע הנד רש לקבלת ההחלטות, ועליהם להנגיש למקבלי ההחלטות מידע מורכב ומסובך ולהבהירו להם, על מנת שיוכלו להפעיל את שיקול הדעת הנדרש.	203
רשות המיסים בישראל . פעילות המערכת החדשה לאיתור חשבוניות פיקטיביות - רשות המיסים בישראל משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשות לא הפעילה נגד סרבני הדיווח המפורט את אמצעי האכיפה העומדים לרשותה, כגון חקירות וביצוע ביקורות (בעניין זה ראו בהמשך). לדעת משרד מבקר המדינה, על שר האוצר, שר המשפטים והרשות לפעול בנחישות לנקיטת אמצעי אכיפה נגד עוסקים החייבים בדיווח שאינם מגישים את דוחותיהם, כדי להגביר את ההרתעה כלפיהם. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי הרשות תקדם ללא דיחוי את הקצאת החשבוניות המקודדות לעוסקים, בד בבד עם חיובם בדיווח מפו רט. חשבוניות מקודדות יקטינו את תופעת הסחר בחשבוניות פיקטיביות והשימוש בהן, ובעקבות זאת ייגבו מסים רבים יותר מעברייני המס. לדעת משרד מבקר המדינה, אי -הטיפול של הרשות בחריגויות העולות מהדיווח המפורט הוא כשל ניהולי מהותי. מן הראוי היה כי הפעולות הדרושות לצמצום היקפן של החריגויות יבוצעו כבר בשלבים הראשונים של הפעלת המערכת, בשנת 2010 . כך היו נמנעות חריגויות מצטברות בעשרות מיליארד י ש"ח שברובן הן טכניות או שמקורן בטעות, והיו נותרות בעיקר החריגויות שהם תוצאה של העלמות מס. על הרשות לפעול בהקדם לבידוד חריגויות שמקורן בעברה מכלל החריגויות ולטפל בהן, כדי למנוע מהמדינה הפסד של סכומים גדולים וכדי להגביר את השוויון בתשלום המסים. לשם כך על הרשות להמשיך את פיתוחה של מערכת הדיווח המפורט ולהקצות לכך משאבים. התברר כי בשל חוסר משאבים טיפלה מחלקת החקירות ברשות רק בחלק מחשבוניות אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, הגידול בחשיפות העלמות המס אכן מצביע על החשיבות של הדיווח המפורט. משרד מבקר המדינה שב ומעיר כי יש להנהיג חשבוניות מקודדות שתנפיק רשות המסים; כך תשופר באופן מהותי הבקרה על החשבוניות וניתן יהיה להפנות משאבים לטיפול בעברייני המס. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר יד אחראית ומכוונת במשך פרק זמן ממושך בשלבים הראשונים של הפרויקט לא אפשר הפעלה מיטבית שלו, והדבר הביא לאבדן של הכנסות לא מבוטלות ממסים, שהיה אפשר לגבותם בעזרת המערכת. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות ושע"ם לבחון פיתוח יישום המאפשר למנהל תחנת מע"ם ולפקיד השומה לקבל, כל אימת שמתחלפים בעלי מניות, את פרטי בעלי המניות החדשים, כדי שיוכלו לבצע בדיקה בנוגע אליהם, כמו שהיו עושים אילו נרשמה החברה לראשונה. הועלה כי לעוסקים החשודים בהפצת חשבוניות פיקטיביות היו אישורים שהנפיקו פקידי השומה, ובהם פטור מניכוי מס במקור.	לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות להקפיד על כך שפקידי השומה יקבעו שיעורים מזעריים, הן של מס אשר ינוכה במקור והן של מקדמות שישלמו הנישומים ישי רות. זאת כדי להקטין את כדאיות המסחר בחשבוניות מס פיקטיביות. בדרך זו גם יובטח כי אוצר המדינה יקבל לידיו כספים (מהמנכים במקור) שאחרת לא ייכנסו לאוצר המדינה (ממפיצי החשבוניות הפיקטיביות). עוד מומלץ לבחון את האפשרות לשנות את אמות המידה שעל פיהן נמדדת תפוקתם של פקידי השומה.	204
רשות המיסים בישראל . ביקורת על ניהול פנקסים - רשות המיסים בישראל לדעת משרד מבקר המדינה, על יחידת המטה ברשות להנחות את משרדי השומה בגיבוש תכניות העבודה ולעקוב אחר יישומן. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לפעול לקיום השימועים סמוך ככל האפשר להגשת ההשגות ולקבל החלטה בפרק זמן קצר. משרד מבקר המדינה ציין לפני הרשות כי פעילות מיוחדת זו חשובה, אך הוסיף כי מדובר ב פעילות מצומצמת ואין בה משום פתרון או תחליף לתכנון ו לביצוע של ביקורות באופן שוטף על ידי היחידות לניהול פ נקסים (ראו להלן בפרק "כוח אדם"). בשנים האחרונות , בשל שינויים במבנה הרשות ובתפיסה התפעולית , חלה ירידה הדרגתית ומתמשכת במספר העובדים ביחידות לניהול פנקסים, וחלקם הועסקו גם בתפקידים אחרים. במשרדי השומה חולון , תל אביב 4 ואילתאין יחיד ה לניהול פנקסים, ובמשרד השומה בפתח תקווה מועסקים עובד אחד וממונה. במידה רבה מצב זה הביא לירידה ניכרת במספר הביקורות : בשנת 2011 נעשו כ - 30,000 ביקורות לעומת כ- 100,000 ביקורות שנעשו ב- 1995 (ירידה של כ- 70% .) זאת למרות העלייה במספר החייבים בניהול פנקסי חשבונות: בשנת 1995 היו כ- 294,000 עצמאים וכ- 65,000 חברות חייבים בניהול פנקסי חשבונות לעומת כ- 450,000 עצמאים וכ- 190,000 .חברות במועד הביקורת בתשובתה ציינה הרשות כי אכן בשנים האחרונות חלה ירידה הדרגתית ומתמשכת במספרי עובדי היחידות לניהול פנקסים. עם זאת, בשנת 2012 גויס כוח אדם נוסף ליחידות אלה. הרשות ציינה כי "בתקופה הקרובה יוקם צוות פנימי אשר ינתח את מתווה פעילותן של היחידות לניהול פנקסים, האפקטיביות של פעילותן ותפיסת הפעלתן וזאת תוך מציאת האיזון הנדרש בין פעילות זו ובין יכולות הטיפול של עובדי השומה בממצאי הביקורות ותוך יצירת תמהיל נכון לעבודת השומה בין שלל העילות לכניסת התיקים לביקורת שומה". לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות המסים לנקוט את הצעדים הנדרשים כדי לאפשר למשרד השומה אילת לעמוד במשימות המוטלות עליו ולגבות מכל העסקים את המסים המתחייבים לפי החוק. בבדיקה שנעשתה במשרדי השומה אשקלון ורמלה נמצא כי בעת הזנת נתוני השומה למחשב לא הטילה הרשות סנקציות על 40 מ-49 נישומים (כ- 82%) בשל פנקסים בלתי קבילים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לבחון פתרונות בכפוף להוראות הדין כדי להגביר את פעילותה באזורים ובענפים הפועלים בעיקר בסופי שבוע. נמצא כי היחידות לניהול פנקסים לא נהגו להעביר מיד למדור הגבייה רשימות של נישומים כאמור לעיל. עקב כך במקרים רבים נדחתה הגדלת המקדמות לזמן רב, לעתים עד חלוף שנת המס במלואה, ובמקרים אחרים המקדמות לא הוגדלו כלל. מנתוני הרשות עולה כי ב-41 מתוך679 מקריםשבהם נתפסו נישומים באי -רישום תקבול בשנת 2008 ודיווחו לאחר מכן על הכנסה חייבת, המפקח ים שבדקו את הדוחות השנתיים של הנישומים לא תיקנו את סיווג ההכנסה כדי שהמס יחושב לפי השיעורים המוגדלים ; זאת בניגוד להוראות החוק ותוך גרימת אבדן הכנסות למדינה. בבדיקה שנע שתה במשרדי השומה באשקלון וברמלה עלה כי במשרד השומה רמלה לא הטילו כלל קנסות מינהליים, ואילו במשרד השומה אשקלון לא הטילו קנסות מינהליים על כל הנישומים שנתפסו באי-ניהול פנקסים.	.נמצא כי מערך התכנון והבקרה לגבי ניהול הפנקסים אינו מיטביעל יחידת המטה ברשות לעקוב אחר עבודת היחידות לניהול פנקסי חשבונות. על הרשות לשפר את תעדוף התיקים לביקורת ניהול פנקסי חשבונות; על הרשות להגביר את פעילות היחידות באזורים ובענפים שבהם נעשית פעילות בסופי שבוע; על הרשות להנחות את יחידות השומה להקפיד להפעיל את ההחמרות שנקבעו לגבי נישומים שנמצאו אצלם ליקויים, ובעיקר כאלה שפנקסיהם נקבעו בלתי קבילים. על שני האגפים ברשות - אגף מס הכנסה ואגף המכס ומע" ם - לשתף פעולה לתפעול מערך היחידות לניהול פנקסי חשבונות ולתכנון פעילותן; על הרשות ושע" ם מוטלת החובה לפתח ולשפר את המערכת הממוחשבת המשמשת ל ניהול ביקורות על פנקסי חשבונות, בהתבסס על נוהל מפת"ח .	205
רשות המיסים בישראל . פעילות בית המכס בנמל התעופה בן גוריון למניעת הברחות בבדיקת משרד מבקר המדינה הועלה כי: (א) היס "ם פועלת ללא הכנה מודיעינית, ופעולותיה הן בעיקרן אקראיות (לגבי מצב יחידת המודיעין בנתב"ג, ראו בהמשך); משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המסים כי עליה להסדיר באופן מידי את משך הטיפול בבקשות למסירת מידע. כמו כן, מומלץ לשקול להקים צוותי חקירה משותפים לרשות המסים ולמשטרת ישראל, לשם הגברת השיתוף במידע. משרד מבקר המדינה מעיר, שבמרבית המקרים מחלקת החקירות של רשות המסים אינה מטפלת בעברות מס שמגלים עובדי היס "ם בנתב"ג, מכיוון שמדובר בעבירות שסכומי המס נמוכים (על פי נוהלי רשות המסים, יחידות החקירות מטפלות במקרי העלמות מס בסכומים גבוהים). נוסף על כך, ספק אם יהיה יעיל להפסיק באמצעיתו מהלך של חקירה ולהעבירו לגורם אחר. על כן יש חשיבות למציאת פתרון הולם לבעיית מקום ביצוע החקירות. נמצא כי יחידת המודיעין בבית המכס נתב"ג הזינה את מערכת המידע של מינהל המכס בתשעה פרטי ידיעות בלבד. זאת לעומת 25 עד45 הזנות שביצעו יחידות המודיעין בבתי המכס האחרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על יחידת המודיעין בבית המכס נתב"ג לשפר ולייעל את עבודתה: עליה להשיג ולהפיץ מידע שיביא למיקוד הבודקים בעת ביצוע הבדיקות, וכן לבדוק אם נעשה במידע שימוש ובאיזה אופן, כדי שיהיה אפשר להפיק לקחים שיסייעו לייעל את תפקוד היחידה. על רשות המסים לתקן בדחיפות את הליקויים שצוינו לעיל. לשם כך עליה לרתום לעזרתה את הגורמים הנוגעים בדבר, ובכלל זה משטרת ישראל וחברת דואר ישראל. .בדיקת משרד מבקר המדינה בבית המכס נתב"ג העלתה כמה ליקויים בפעילותן של היס"ם ויחידת המודיעין בו. נוסף על כך הועלה כי לעתים תנאי העבודה של יחידת הבודקים בבית המכס אינם מאפשרים להם לבצע בדיקות כנדרש. יש על כן לשפר את מערכת הגילוי של הברחות טובין וסמים בבית המכס. על רשות המסים לבחון אם היעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה בנוגע להקמת יחידה למניעת הברחות סמים הושגו במלואם. כמו כן, על רשות המסים לדאוג לתנאים מתאימים בבית המכס נתב"ג לביצוע חקירות; לשיפור ההכשרה של עובדיה; לקיצור משך הטיפול בבקשות המשטרה לקבלת מידע; ולשיפור ניכר של עבודת יחידת המודיעין בבית המכס. נוסף על אלה, משרד מבקר המדינה ממליץ לנקוט פעולות אכיפה נגד מי שהשתמשו בקטינים להברחות טובין בכמויות מסחריות, וכשנדרש גם נגד הקטינים עצמם - כדי למנוע תמריץ לשימוש בקטינים להברחות. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי ליצור הרתעה יש לפעול בראש ובראשונה נגד מי שמנצל קטינים להברחות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי עד יוני 2012 נמסרו לחברי ועדת התפיסות של בית המכס נתב"ג פרטי האירועים שבהם היה עליהם לדון רק בעת התכנסותה של הוועדה. חברי הוועדה לא יכלו אפוא ללמוד את פרטי המקרים לעומקם ולהשוותם למקרים שאירעו בעבר - כדי לקבל החלטה מיטבית. דברים אלה אמורים בייחוד לגבי חבר הוועדה שהוא יועץ המשפטי ברשות המסים, מכיוון שעליו גם לבחון אם החקירה נעשתה כנדרש. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בית המכס נתב "ג אינו מוסר מידע על הברחות למס הכנסה, אף שהדבר יכול לתרום להרחבת רשימת הנישומים ולחייבם במס. זאת אף שבמקרים מסוימים היו היקפי ההברחות גבוהים, עד כדי פתיחה בחקירה.	משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות המסים לבדוק בקפידה את התלונות לגבי היעלמם של טובין במקרים שלגביהם נטען כי לא הוחזרו לבעליהם. כמו כן, על רשות המסים לפעול למחשוב טופס התפיסה בנתב"ג, כדי לאפשר בקרה טובה יותר על עבודת הבודקים ועל התפיסות שנעשו.	206
חברת דואר ישראל בע_מ . עניינים כספיים בחברה - חברת דואר ישראל בע_מ 3. על פי סעיף 11 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה - 1975 , יש לקבל את אישורה של הממשלה בין היתר ל"זכות שהעניקה חברה או התחייבות שנטלה על עצמה חברה אשר יכול שיהיה בה כדי להגביל, במישרין או בעקיפין, את הממשלה, בין בתפקידה השלטוני ובין במעמדה כבעלת מניות בחברה". הביקורת העלתה כי אישור כזה לא ניתן לחברת הדואר. כמו כן, בהסכם שנחתם בין החברה ובין החשב הכללי ביום 25.3.10 סוכם כי ב"תוך שמונה עשר חודשים מההנפקה הפרטית למוסדיים תבצע החברה רישום למסחר". הועלה כי החברה לא יישמה סעיף זה בהסכם. הועלה כי על אף הצורך בבדיקה מעמיקה של תמחיר החברה, כפי שכבר הועלה במסקנות דוח חברת הייעוץ בספטמבר 2003 , רק בספטמבר 2011 החל משרד התקשורת, באמצעות משרד רואי חשבון חיצוני, לבחון ולמפות את מערכת התמחיר של קבוצת הדואר. מערכת תמחיר, שנכון לספטמבר 2012 ,טרם הושלמה היא תנאי מקדים להכנת התשתית הכלכלית והעובדתית לצורך קביעת תעריפים עדכניים לשירות י הדואר ולשירותי בנק הדואר, ובלעדיה יקשה על ועדת התעריפים לתמחר באופן מלא את כלל מוצרי חברת הדואר ושירותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי לנוכח מצבה הכספי, היה עליה להתייעץ עם אגף התקציבים ועם הממונה על השכר, שניהם במשרד האוצר, ועם הגורמים המפקחים עליה במשרד התקשורת כדי לשקול חלופות לתוספת המשרות, כמו ניוד עובדים או הקלה בתנאים של תקני השירות והחלוקה הקבועים ברישיון החברה. מן הדברים עולה, כי החלטת הדירקטוריון בעניין תוספות השכר לעובדי החברה לא תאמה את הצורך לעמוד ביעדי תכנית הייצוב שגיבשה החברה באותה עת. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להכין תכניות לטווח המידי ולטווח הארוך לשיפור תזרים המזומנים העתידי של החברה. תכנון תזרים מזומנים עתידי נדרש כדי לסייע לחברה בהתמודדותה עם מצוקת אשראי העלולה לאיים איום של ממש על יכולת שרידותה. כפי שצוין, כחברה עסקית, אין חברת הדואר עושה די כדי לגבש תכנית ריאלית לשינוי תמהיל הכנסותיה שתאושר על ידי הגורמים המאסדרים וכדי להתאים את התקציב העתידי של הוצאותיה לצפי הכנסותיה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי מאחר שהנדבך המרכזי בתכנית הייצוב שהיא הכינה הוא פרישת עובדים, היה על החברה לממש את אותו חלק של התכנית שהיה באפשרותה לממן ממקורותיה העצמיים בלי להמתין לסיוע חיצוני ממשרד האוצר, ולכלול את הכספים המיועדים למימון תכניות פרישה מוקדמת של עובדים בחבות האקטוארית ובתיק הנכסים האקטוארי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי עקרונות התמחור של ועדת שגיא נקבעו על בסיס מסד נתונים של פעילותה של רשות הדואר בשנת 2004 . בתקופה שחלפה מאז חלו שינויים רבים בתמהיל ההכנסות של החברה, חלו תמורות רבות בשירותי הדואר הקיימים ונוספו שירותים חדשים רבים. נמצא כי משרד התקשורת לא הפעיל את סמכותו לצורך קביעת חובת ההפרדה החשבונאית בין מגזרי הפעילות השונים בחברת הדואר. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות החברות ומשרד התקשורת כי דבריו אלו של המפקח על בנק הדואר מחזקים את הצורך בהפרדה הונית בין שתי החברות. הפרדה שתמנע מלקשור את יכולתה של חברת בנק הדואר לערוב לכספי פיקדונות הציבור, אך ורק בהסתמך על הונה ומצבה הכספי של חברת הדואר. לדעת משרד מבקר המדינה, העיכובים הרבים בקידום הליכי ההפרדה המבנית בין חברת הדואר לחברת בנק הדואר פוגעים בפוטנציאל למנף את פעילותו של בנק הדואר שתסייע לשמירה על יציבותה של חברת הדואר; וזאת לנוכח הירידה הקיימת, וזו הצפויה, בהיקף הפעילות ובכדאיות הכלכלית של הפעילות בשירותי הדואר המסורתי. על כל הגופים המוסדיים הנוגעים בדבר לדון בהאצת התהליכים המתבקשים לשם השגת מטרת הפיתוח של בנק הדואר. אולי בכך טמון הפוטנציאל האמיתי לשמירת איתנותה של קבוצת הדואר. זאת ועוד, פיתוח בנק הדואר יכול להוות עוד נדבך חשוב בהפחתת הריכוזיות בתחום הבנקאות הקמעונאית, בייחוד באזורי הפריפריה. משרד מבקר המדינה מעיר לחברת הדואר כי לבקרות הפנימיות בקבוצת הדואר חשיבות רבה, בייחוד בנ וגע לבנק הדואר שבו מוחזקים פיקדונות הציבור בהיקף של יותר ממיליארד ש"ח, ומתבצעת מדי שנה בשנה סליקה בסכומי עתק של כ- 185 מיליארד ש"ח (על פי נתונים שצוינו בדוח הדירקטוריון של חברת בנק הדואר לשנת 2011 ). על חברת הדואר ועל בנק הדואר להקים מערך בקרה פנימי אפקטיבי לשתי החברות ולפעול לצמצום החולשות המהותיות שהתגלו במערכי הבקרה.	הועלה כי המלצותיו אלו של המומחה לא יושמו, אף שתמך בהן הממונה על חשבונאות מיסוי והערכת חברות ברשות החברות. בדוחותיה הכספיים של חברת בנק הדואר הוצגו רק הכנסות הבנק. הוצאותיה של חברת בנק הדואר לא נרשמו בדוחותיה הכספיים אלא הוצגו, ולא בטור נפרד, בדוח הרווח וההפסד של חברת הדואר. יוצא אפוא שבדוחותיה הכספיים של חברת בנק הדואר המבוקרים בידי רואה חשבון, לא מוצגות הוצאותיה ורווחיותה של החברה בכלל ושל כל אחד ממגזרי פעילותה בתחום השירותים הפיננסיים בפרט.	207
משרד הביטחון . הליכים לאיוש משרות במשרד הביטחון משרד מבקר המדינה רואה כליקוי את העובדה שבמשך למעלה מארבע שנים לא פרסמה הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, גב' איילה גונן-אושרי, את ההנחיה האמורה. מן הראוי שנש"ם תפרסם בהקדם האפשרי את הנוהל שאותו ציינה בהתייחסותה מנובמבר 2015 . משרד מבקר המדי נה חוזר ומוסיף על הערתו מהביקורת הקודמת, כי קיומם של מקרים שבהם הציונים בתחומי ההשכלה והניסיון אינם משקפים באופן הולם את נתוני המועמד בפועל, מעורר ספק, שמא בחלק מהמקרים ניתן הציון כדי לקדם מועמד מועדף. משרד מבקר המדינה מעיר, שגם אם הציונים בוועדת הבוחנים משקפים את עמדתם האישית של חברי הוועדה וחברי הוועדה האחרים אינם רשאים להתערב בכך, ראוי שפערים משמעותיים בציונים, בעיקר בתחומים אובייקטיביים כמו השכלה וניסיון, יתבררו במהלך דיוני הוועדה ויקבלו ביטוי מפורט בפרוטוקול. משרד מבקר המדינה מעיר, כי פיקוח ובקרה אינ ם פעולות הנעשות רק כאשר מתעורר צורך בכך. אלו פעו לות האמורות להתקיים במקביל לפעילות השוטפת, ומטרתן לאתר בין היתר פגמים, נקודות תורפה וצווארי בקבוק, על מנת להציע תיקונים ולטייב את תהליך העבודה. חשיבותם של הליכי הפיקוח והבקרה מתעצמים נוכח הליקויים שעלו בביקורת זו. כמו כן, לפיקוח ולבקרה של נש"ם על מכרזים במ שהב"ט חשיבות יתרה נוכח העובדה שמשהב"ט אינו מקושר למרכב"ה, ונוכח העובדה שהחל מפברואר 2014 אין כל בקרה של נש"ם על תהליכי המכרזים במשהב"ט באמצעות בקרים. כמו כן, טרם מוסדו הליכים חלופיים שיהיה בהם כדי לפצות על כך, שכן ב ירור שערכו נציגי משרד מבקר המדינה עם נש"ם העלה, שהיא טרם ערכה את ההתאמות הנדרשות לצורך הפעלת סמכויותיו של אגף הבקרה על משהב"ט. כתוצאה מכך, הגורם המפקח היחיד על משהב"ט בתחום הוא הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, שגם בפעילותה בתחום הפיקוח על איוש משרות במשהב"ט נמצאו מספר ליקויים כאמור לעיל. על כן, הפיקוח והבקרה על ניהול הליכי איוש משרות במשהב"ט לוקים בחסר, ויש למצוא לאלתר פתרון למצב זה. משרד מבקר המדינה מעיר, שאמנם על פי ההוראה נוכחותו של נציג נש"ם בוועדה אינה נדרשת לצורך הרכבה החוקי של הוועדה, אך הדרך שבה נקטה הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם, הגב' איילה גונן-אושרי , כדי לפצות על היעדרותה, אינה תקינה. החלטתה של הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם להעביר את חוות דעתה בכתב ובלי שתתרשם ישירות מהמועמדים, אינה הולמת עקרונות של ניהול מכרזים. ראוי היה שהממונה על מערכת הביטחון בנש"ם הייתה נמנעת מהדרך שבה נקטה. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי בנסיבות מקרה זה, נוכח הבחירה החריגה במועמד על פני המועמדת, שאף דורגה ראשונה, סעיפי הפרוטוקול המתייחסים לסוגיית ההעדפה המתקנת אינם מנומקים ומפורטים כדבעי, ואין בהם תיאור כנדרש של תוכן הדיון שנערך בנושא ה העדפה המתקנת, ולכן ספק אם עומדים במבחני הסבירות והמינהל התקין במלואם. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הסעיפים שפורטו לעיל, לא היה מקום שנש"ם תאשר בשנת 2011 את ההליך למינוי משרות בחו"ל, שכן בכך ניתן היתר למשהב"ט להמשיך לפעול באופן שאינו תואם לעקרונות האמורים לעיל. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם, כי שעה שהליך המכרז על היבטיו השונים מוגדר בתקשי"ר במפורט על כל שלביו, ומנחה את המשרדים בבירור אשר לסמכויותיהם בתחום באופן שמביא לידי ביטוי ראוי עקרונות של מינהל ציבורי שקוף, שוויוני ואובייקטיבי, הליך ניוד הרוחב אינו מוסדר בצורה מפורטת ומפורשת דיה, ובכך הוא מא פשר לכל משרד לקבוע לעצמו נוהל פנימי כראות עיניו. כמו כן, הגדרת מונח מעורפלת ורחבה כ"שונים תכלית שוני" במסגרת התקשי"ר, יש בה כדי ליצור חוסר אחידות ביישום, והדבר עלול לפתוח פתח לפרשנות רחבה שאינה עולה בקנה אחד עם כוונת התקשי"ר ועם המטרה שביקשה נש"ם לקדם באמצעותו. נוכח הרפורמה דלעיל שעורכת נש"ם וזו שמתכנן משהב"ט, שבעקבותיהן הליך ניוד הרוחב עתיד להפוך לשלב מרכזי בהליכי איוש משרות, על נש"ם לייחס משנה חשיבות להסדרה מפורטת יותר בתקשי"ר של אופן יישום הליך ניוד רוחב, וכן להגדירו באופן ברור וחד-משמעי. נמצא, כי משהב"ט לא פעל על פי נוהל משרתי קבע במלואו: ראשית, לא נמצא סיכום של הראיון שערך מנכ"ל משהב"ט דאז למועמד, בסמוך לאחר בחינת התאמתו למשרה. אמנם נמצא סיכום שכתב המנכ"ל דאז, כחודשיים לאחר הראיון, ובו ציין כי הוא בחן מועמדים נוספים למשרה, אך בידי משהב"ט לא נמצאו כל סימוכין לקיומו של הליך כלשהו מול מועמד אחר29 . שנית, המכהן במשרה במועד סיום הביקורת לא עמד בפני ועדה בהרכב של מכרז פומבי כנדרש על פי הוראות התקשי"ר. משרד מבקר המדינה מעיר לנש"ם, כי במצב זה, נוכח שינויים מהותיים שחלו במשך השנים בשוק העבודה - רפורמות בתנאי קבלה לעבודה, תמורות בתנאי העסקה ושינויים בנוהלי הפרישה מצה"ל, בד בבד עם אי -הבהירות הקיימת בנוגע למגמה שנש"ם שואפת לקדם באמצעות נוהל זה - ראוי שהיא תפעל לבחינה מחודשת של מידת התאמתו למציאות שהשתנתה. עם זאת, אף לא אחד מהמועמדים עמד בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי, כפי שקבוע בתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות כליקוי חמור של אמ"ש ושל נש"ם, כגורם המפקח עליו, את העובדה שמשהב"ט קלט משך שנים רבות משרתי קבע רבים במסגרת נוהל זה, בלי שהקפיד ליישם את מלוא הוראות התקשי"ר בנוגע להעמדתם בפני ועדת בוחנים בהרכב של מכרז פומבי.	משרד מבקר המדינה מעיר לאמ"ש, כי הנחייתה של הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם הדגישה את הקבוע בתקשי"ר ממילא זה עשרות שנים. אין המדובר ביידועו על אודות עדכון או שינוי נוהל י עבודה, ומשכך היה על אמ"ש לפעול בדרך זו גם בטרם ניתנה ההנחיה, כפי שהוא מיישם את יתר הוראות התקשי"ר. מעבר לכך, שעה שהובהר לאמ"ש ביוני 2014 שהוא אינו פועל על פי הוראת התקשי"ר, היה עליו ליישם את ההנחיה לאלתר, ועל הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם היה לוודא שאכן עשה כן.	209
רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ . התקשרויות רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע_מ עם מומחים משרד מבקר המדינה העלה כי לכל הדיונים שנבדקו, ל מעט אחד 17 , של ועדות המכרזים לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל, לא הוגשו בקשות לקבל פטורים ממכרזים להתקשרויות או בקשות להתקשר עם ספק יחיד; וזאת בניגוד לנדרש בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק. ממילא חברי הוועדות לא חתמו על טופסי בקשות, המאשרים מתן פטו ר (בעניין פטורים ממכרזים בחמ"ח ראו גם בהמשך). זאת ועוד, בכל הפרוטוקולים של הוועדות שלעיל לא נכתבו הנימוקים וסעיפי התקנות למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות. משרד מבקר המדינה מעיר כי ככלל, היעדר דיון בוועדת מכרזים בעילות הפטור ממכרז מהווה ליקוי משמעותי, היורד לשורשו של עניין, בפעילותה של הוועדה. זאת כיוון שמהות מרכזית של התקנות הינה הדיון בבחינת האפשרות לערוך מכרז או במתן פטור ממנו. בהיעדר בקשות למתן פטורים ממכרזים ובהיעדר דיונים בוועדות שלעיל בסוגיית מתן פטורים ממכרזים, לרבות העילות להם, הוועדות לא פעלו כוועדו ת מכרזים כנדרש בתקנות, בנוהל הרכשה ובנוהל בחירת ספק למתן פטורים ממכרזים להתקשרויות עם מומחים, וממילא לא נתנו פטורים כאלו. לפיכך יש לראות בחומרה יתרה את האמור בפרוטוקולים של הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח ובהנהלת רפאל כי הוועדות פעלו גם כוועדות מכרזים, כיוון שאינו משקף נאמנה את העובדות לאשורן. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי על אף שוועדות המכרזים לבחירת מומחים במנור ובחט"ל לא פעלו כוועדות מכרזים, התקשרה רפאל באמצעות חטיבות אלו על פי אישור הוועדות האמורות עם המומחים18 ללא קבלת פטור ממכרז. כך גם ב- 11 (%4419) מההתקשרו יות בחמ"ח שלגביהן ועדת מכרזים כלשהי בחמ"ח לא נתנה פטור ממכרז, ובהתקשרויות עם מומחים תפעוליים בהנהלת רפאל 20 . בכך פעלה רפאל שלא על פי התקנות, נוהל מומחים, נוהל הרכשה ונוהל בחירת ספק. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין מתן פטור תקופתי, כי ו עדת המכרזים בהנהלת רפאל עשתה שימוש בלתי סביר בתקנות: במקום לאשר בוועדות המכרזים פטור ממכרז לכל מומחה ומומחה בהתאם לעילות שנקבעו בתקנות, ולפי הצורך לקבוע את תוקף האישור, דהיינו את משך ההתקשרות עם המומחה, לתקופה של עד שלוש שנים, נתנה הוועדה מראש "אישורים", המהווים לדברי רפאל פטורים תקופתיים ממכרזים, לכל העסקות להתקשרות עם מומחים לביצוע עבודה מקצועית הדורשת ידע, מומחיות או כישורים מיוחדים ועוד, שיתקיימו במשך שלוש שנים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ה"אישורים" שנתנה ועדת המכרזים בהנהלת רפאל הינם גורפים ואינם תקינים. זאת כיוון שבעת מתן ה"אישורים" לא ידעה רפאל מי הם המומחים שלגביהם יידרש לתת פטור ממכרז, מה סוג התמחותם ומה הן החלופות למתן השירותים על ידיהם או ההצעות מספקים שונים לעניין זה. משרד מבקר המדינה העלה כי בכל ההתקשרויות שנבדקו בחמ"ח, בחט"ל ובהנהלת רפאל 27 ושנערכו בשנים 2011 ו- 2012 , לפני עדכון נוהל מומחים בנובמבר 2012 , החטיבות האמורות וההנהלה לא קיבלו מהמומחים פוליסות ביטוח או לפחות אישור על עריכתן. בכך הן לא וידאו כי המומחים ערכו את הביטוחים כנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי התנאים הכלליים שקבעה רפאל בהזמנות הרכש להתקשרויות עם ספקים, לרבו ת מומחים, הנוגעים לאחריות הספקים לנזקים האפשריים ולביטוח הנדרש מהם אינם עולים בקנה אחד עם הביטוחים שעל המומחה לערוך כנדרש באישור על קיום הביטוחים. מן הראוי כי רפאל תתאם את הדרישות האמורות בין המסמכים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מועד תחילת עבודת מומחה י"ב באפריל 2014 , על פי סיכום המנכ"ל, לא בא לידי ביטוי בפרוטוקול של ישיבת הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים, בהסכם ההתקשרות עם המומחה ובהזמנת הרכש: בפועל אישר הסמנכ"ל למשא"ן וארגון לשלם לחברה סך של 45,000 ש"ח בגין מתן שירותי מומחה החל מאפריל 2013 , על אף האישור של הוועדה לבחירת מומחים תפעוליים שבראשות הסמנכ"ל עצמו, להתקשר עם המומחה החל מתחילת מאי 2013 , על אף האמור בהסכם ההתקשרות כי תו קפו החל מתחילת מאי 2013 , ושלא לפי האמור בהזמנת הרכש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי התשלום האמור התאפשר נוכח כשל בבקרות הפנימיות בהנהלת רפאל, לרבות אצל הסמנכ"ל למשא"ן וארגון, שאישר תשלומים לחברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קיים פגם בכך שמנכ"ל רפאל החליט להתקשר עם חברה ז' ואף קיבל לכך את "ברכת" הדירקטוריון לפני שהוועדה לבחירת מומחים תפעוליים דנה בחלופות לשירותי המומחה. משרד מבקר המדינה מעיר כי ביצוע התשלומים שלעיל מעיד על כשל בפיקוח ובבקרה של הגורמים בחמ"ח ובהנהלת רפאל שאישרו אותם, ושל יחידות החשבות שביצעו אותם ללא הזמנות, ועלול להצביע על פתח לזליגת כספים מרפאל. משרד מבקר המדינה העלה כי במרבית ההתקשרויות שנבדקו 30 ,בחמ"ח במנור ובהנהלת רפאל, הוציאה רפאל באמצעות החטיבות וההנהלה הזמנות להתקשרויות עם המומחים שבהן נרשם מועד תחילת העסקה מוקדם יותר למועד הוצאתן; זאת בניגוד לנדרש בנוהל מומחים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה תופעה זו המאפשרת לרפאל לקבל שירותי מומחים לפני הוצאת הזמנה ולהסדיר בצורה לא תקינה, בדיעבד, את התשלום למומחים. הוועדות לבחירת מומחים בחמ"ח, במנור, בחט"ל ובהנהלת רפאל לא פ עלו כוועדות מכרזים לבחירת מומחים, ולגבי ועדת המכרזים בחמ"ח או ועדת ההרכשה נמצאו ליקויים בפעילותן הנוגעים להיעדר נימוקים למתן פטורים ממכרזים ולמועדי הדיונים, ובמרבית המקרים התקשרה רפאל עם המומחים ללא שקיימה מכרזים או ללא קבלת פטורים ממכרזים. בכך היא פעלה בניגוד לנדרש בתקנות ובנהליה, ונפל פגם חמור בהליכי ההתקשרויות שלה עם המומחים. כמו כן נפלו פגמים חמורים בתהליכי בחירתם של מרבית המומחים, שעיקרם פנייה למומחה יחיד מחוץ לרפאל בתחום המבוקש. בכך פגעה רפאל בעקרונות השוויון וההוגנות בתחום המכרזים שבין מתחרים פוטנציאליים, העולים מחוק חובת המכרזים ומהתקנות, וגרמה למתן עדיפות ולהתקשרות עם מומחים מסוימים שהייתה מעוניינת בשירותם על פני מומחים פוטנציאליים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את התנהלות רפאל בכל הנוגע להתקשרויות עם המומחים.	משרד מבקר המדינה מעיר כי שינויים בנוסח ההסכם ללא קבלת אישורים או חוות דעת של הגורמים המוסמכים עלולים לחשוף את רפאל לסיכונים. מן הראוי שחמ"ח תקפיד על פניות כאמור כדי להבטיח את בהירות ההסכם, למנוע פתח למחלוקות עתידיות ולשמור על מרב האינטרסים של רפאל.	210
צבא ההגנה לישראל . אזור יהודה והשומרון - פעילות יחידת הפיקוח והאכיפה והיבטים בהסדרת מקרקעין כאמור, במועד סיום הביקורת לא חל שינוי במצב החקיקתי בנושא. הצו החד ש טרם נחקק בישראל, ובאיו"ש טרם הוחלו הנורמות החלות בישראל, ונושא הפיקוח והאכיפה בחופי הרחצה המוכרזים באיו"ש טרם בא על פתרונו. משרד מבקר המדינה שב ומעיר בחומרה למנהא"ז, כי אף שהמנהא"ז התחייב בפני משרד מבקר המדינה כבר בשנת 2004 , כאמור, לטפל בנושא הפיקוח והאכיפה על תחנות הדלק הפועלות באופן בלתי חוקי, הרי שנכון לספטמבר 2015 טרם הושלמה הסדרתו של הנושא בכללותו, לרבות פעילות אכיפה משמעו תית, וזאת חרף הסכנות המרובות הנובעות מפעילותן הבלתי חוקית של תחנות הדלק באיו"ש. משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז ולמתפ"ש, כי היעדר פיקוח ואכיפה בשטחים נרחבים במסגרת ההתיישבות הישראלית באיו"ש, הכוללים בחלקם בב"ח על אדמות פרטיות, מעמיק את התופעה של הפרה מתמשכת של חוקי התכנון והבנייה תוך אי -עמידה בסדרי העדיפויות המוצהרים של המנהא"ז. על מתאם פעולות הממשלה בשטחים ועל ראש המנהא"ז לדון בנושא זה במשותף, כדי למצוא דרכים כיצד ראוי להסדיר את הפיקוח והאכיפה הנדרשים באותם יישובים. ככל שהדבר מחייב את מעורבות הדרג המדיני, על מתאם פעולות הממשלה בשטחים להעלות סוגיה זו לשר הביטחון. משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת בנוגע לנושא האכיפה הפלילית בעברות התכנון והבנייה באיו"ש , כי "חשוב שהשרים הנוגעים בדבר - שר הביטחון, השר לביטחון הפנים ושר המשפטים - יורו על נקיטת צעדים". משרד מבקר המדינה מעיר, כי העיכוב הממושך בהקמתה של היחידה לחקירת עברות של תכנון ובנייה במישור הפלילי באיו"ש, אינו ראוי ופוגע ביעילות אכיפת החוק בתחום זה. משעה ששר הביטחון החליט על הקמת היחידה ומשניתנה הודעה על כך לבג"ץ, שומה על משהב "ט ועל משרד האוצר לנקוט במשותף את כל הצעדים הנדרשים להוצאתה לפועל של החלטה זו ולמצות את פניית שר הביטחון לראש הממשלה, כדי להביא את סוגיית המשאבים לכלל סיכום. משרד מבקר המדינה העיר בביקורת הקודמת, כי "היעדר אכיפה פלילית בתחום עברות התכנון והבנייה באיו"ש תורם להנצחת המצב הקיים באיו"ש של 'איש הישר בעיניו יעשה'". מצב דברים זה נותר בעינו גם במועד סיום ביקורת זו. בביקורת עלה, כי המנהא"ז מעביר את מפות ההכרזה המתוקנות לידיעת הרשויות המקומיות באיו"ש, אך אינו מביא את דבר התיקונים שנעשו בגבולות ההכרזה על אדמות מדינה לידיעת כל מי שהתיקונים רל וונטיים לגביו. לדעת משרד מבקר המדינה על המנהא"ז, שהוא הגוף באיו"ש המופקד על ניהול ענייני המקרקעין ועל חוקי התכנון והבנייה באיו"ש, לפרסם ברבים מידע מהותי הנוגע לקניינו של הפרט. משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז, כי במצב דברים זה יש משום פגיעה בחובת ההגינות מצד הרשות המינהלית האחראית באיו"ש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ראוי שכל תיקון מהותי בסימון גבולות ההכרזה ילווה בהליך פומבי. בביקורת גם לא נמצא, כי מת"ע, אשר ועדת המשנה לפיקוח כפופה אליה, דנה בהמלצת היועמ"ש, והיא גם לא ביקשה הנחיות מרמ"א כיצד עליה לפעול לאור חוות הדעת המשפטית שהייתה מודעת לקיומה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המנהא"ז לבחון ביסודיות את סוגיית ההעסקה של מודדים מוסמכים ושל רכישת עזרי מיפוי הנדרשים לצורך שיפור רמת הדיוק בהכנת מפות ההכרזה המתוקנות, וזאת, בין היתר, בהסתמך על דרישות החוק להכנת תכניות מתאר ונוכח הנזקים העלולים להיגרם עקב המצב הקיים. אי-הקפדה על רמת דיוק מרבית עלולה לגרום לפגיעה אפשרית בזכויות קנייניות של תושבים ישראליים ופלסטינים באיו"ש, ולגרום לסיכון שמדינת ישראל תיתבע בגין פגמים אפשריים ברמת הדיוק של מפות ההכרזה המתוקנות בנוגע לאדמות מדינה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין זה תקין שהיחידה אינה מכינה תכנית עבודה שנתית ושהמנהא"ז אינו מחייב את היחידה למסור לו תכנית עבודה מסודרת לפני תחילת כל שנה. תכנית עבודה שנתית המתבססת, בין היתר, על כל המשימות שנקבעו ליחידה בכל התחומים שעליהם היא מופקדת מכוח הדין ועל המשאבים שהועמדו לצורך כך, היא בסיס חשוב לפעילות מיטבית של היחידה, האמורה לתרגם את יעדיה מתכנית העבודה של המנהא"ז לכדי תכנית ביצוע, ולאפשר לגורמים האחראים על כך במנהא"ז לקיים פיקוח ובקרה נאותים. משכך על ראש המנהא"ז להנחות את יחידת הפיקוח להכין תכנית עבודה שנתית מפורטת, אשר תשמש לה בסיס למימוש יעיל של ייעודה ומשימותיה, ושעל פיה יוכל המנהא"ז לקיים פיקוח ובקרה נאותים על ביצועיה באמצעות דוח סיכום הפעילות השנתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המנהא"ז לקבוע ליחידה בתכנית העבודה השנתית שלו יעדים ברורים למימוש, מדידים ובני -השגה, עד כמה שהדבר ניתן בנסיבות המיוחדות של כל משימה, ולהנחות שיעדים אלו יופיעו גם בתכנית העבודה של היחידה וגם בדוח של סיכום הפעילות השנתי שלה. בביקורת על תהליכי העבודה במנהא"ז משלב איתור הבב"ח על ידי יחידת הפיקוח ועד לשלב שבו הוא אושר להריסה העלה משרד מבקר המדינה את הממצאים הבאים:	המנהא"ז לא קבע נוהלי עבודה לצוות בנוגע לרישום ולמעקב אחר מקרי הבב"ח, כדי שישמשו בסיס לפעילותו. משכך, אין ביחידה בקרה על איכות המידע הנרשם ברישומיה, והדבר עלול לפגוע ביעילות עבודת הצוות.	211
צבא ההגנה לישראל . הפקת לקחים בצה״ל ויישומם משרד מבקר המדינה מציין, כי החיסיון המוטל על תחקיר של אירועים שהתרחשו במהלך אימון או פעילות מבצעית או בקשר אליהם נועד לאפשר אמירת אמת ופתיחות ללא חשש מהפללה עצמית. בנוסף לכך, החיסיון חיוני על מנת לאפשר אמון של מפקדי צה"ל וחייליו בתהליך התחקיר, להבטיח תחקיר אמין ולאפשר את הלמידה ואת תהליך הפקת הלקחים. במצב זה, פרסום בתקשורת של ממצאים מתחקירים פוגע בחיסיון המוטל עליהם, ואף פוגע בתהליך עריכת התחקיר ובתהליך הפקת הלקחים. לפיכך, על חטיבת תוה"ד, בתוקף אחריות המטה שלה לנושא הפקת לקחים בצה"ל, לפעול מול המפקדות השונות כדי שאלה יטמיעו את הצורך באכיפת כללי החיסיון המוטל על התחקיר בקרב המפקדים העורכים את התחקיר. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי עריכת התחקיר, הפצתו ויישום הלקחים ממנו בצה"ל, מצד אחד, ושמירה על חיסיון התחקיר ועל היבטים הקשורים בצנעת הפרט מצד שני, מחייבים את זרוע היבשה ואת מפצ"ר למצוא איזון ראוי. ראוי אפוא לסיים בהקדם את הסדרת הנושא, ולקבוע את הכללים הנוגעים בדבר, ובמיוחד משום שכבר עברה כשנה מאז שהנחה מפקד זרוע היבשה לגבש נוהל בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות רבה לריכוז התחקירים, לתיעודם ולהנגשתם, שכן הם שלב בסיסי וחיוני בעמ"ט לריכוז הלקחים, להפצתם ולבקרה אחר מימושם בצה"ל. לפיכך, על חטיבת תוה"ד להסדיר נושא זה הנמצא בתחומי אחריותה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החיסיון המוטל על תחקירים המתקיימים על אירועים שהתרחשו ב"פעילות מבצעית", יש חשיבות בהגדרת מונח זה בפקודות הצבא הנוגעות לנושא החיסיון, ועל חטיבת תוה"ד להגדירו. כמו כן עליה להבהיר את המונח "תחקיר מבצעי". כל זאת, לצורך הבהרת המקרים שבהם יחול חיסיון על תחקירים. לדעת משרד מבקר המדינה, יש חשיבות רבה בקיום תהליכי הפקת לקחים ברמה המטכ"לית של ניתוח מגמות בתחום הבטיחות, של איתור גורמי שורש לאירועי בטיחות, של למידה והפקת לקחים הרלוונטיים לכלל צה"ל, ושל בקרה אחר מימושם. על אמ"ץ לממש את אחריות המטה שלו שנקבעה בהפ"ע אמ"ץ בנוגע לגיבוש תפיסת הבטיחות בצה"ל והנחיה על מימושה, ואת אחריות המטה שלו להתוות את המדיניות הצה"לית בנושא הבטיחות והגהות בצה"ל, שנקבעה בהפ"ע הבטיחות, ולהוביל עמ"ט מטכ"לית בתחומים אלה, לרבות תהליכי הלמידה והפקת הלקחים שניתן להפיק ממנה. למרות חשיבות מערכת "הגלילית" ולמרות העלייה בהיקף הדיווחים למערכת על ידי היחידות השונות, עלו בביקורת מספר ליקויים ומגבלות הנוגעים לשימוש בה. להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, נתונים מהימנים ודיווחים מלאים במערכת "הגלילית" חיוניים כדי לסייע בגיבוש תמונת מצב בתחום הבטיחות, ובמטרה להפיק מהם לקחים וכ יווני פעולה להמשך. המידע חיוני הן לגורמי המטה העוסקים בתחום הבטיחות, ובכלל זה לגורמים ברמה המטכ"לית, והן למפקדים ולבעלי תפקידים בתחום הבטיחות ביחידות השונות. לכן יש מקום להטמיע בכלל צה"ל כללים ועקרונות להזנת אירועי בטיחות למערכת "הגלילית" ולבקרה על הדיווחי ם, שיבטיחו מסד נתונים ובסיס ידע אמין וזמין. .צה"ל רואה בתחקיר כלי מרכזי - מנהיגותי ומקצועי - של המפקד ללמידה ולהשתפרות ביחידתו וביחידות כפופות לו, והוא חיוני לשם קבלת המידע הדרוש כדי להפיק לקחים וליישמם. תכלית התחקיר ויישום הלקחים היא לשפר את תחומי הפעילות השונים בצבא ולמנוע הישנות של אירועים בלתי רצויים. חרף החשיבות שצה"ל מייחס לתהליך הפקת הלקחים וליישומם, ולמרות הפעילות הרבה שהוא נוקט בנושא, ממצאי הביקורת מצביעים על ליקויים בעריכת התחקירים בצה"ל, המשמשים בסיס להפקת לקחים, וכן על כך שקיימת תופעה נרחבת וחמורה של אירועים החוזרים על עצמם בתחומי פעילות מרכזיים שנבדקו, למרות לקחים שהופקו בעבר מאירועים דומים. יוצא אפוא, שעדיין קיימת תמונת מצב מדאיגה בנוגע למצב עריכת התחקירים בצה"ל ובנוגע ליישומם של הלקחים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח החשיבות המרכזית שיש בצה"ל לתחקיר ככלי להפקת לקחים, והחשיבות המרכזית ביישומם כדי למנוע הישנות אירועים בלתי רצויים בעתיד, על צה"ל לפעול לתיקון הל יקויים שעלו בביקורת זאת בנוגע לעריכת התחקיר ובנוגע ליישום הלקחים בקרב המפקדים בצה"ל, שעליהם הוטלה האחריות לקיים את התחקירים וליישם את לקחיהם. צה"ל כארגון לומד נוקט פעילות נרחבת ללימוד מניסיון העבר, לתחקור אירועים ולהפיק לקחים, והוא גם נוקט ככלל פעילות נרחבת על מנת ליישם את הלקחים שנלמדו לשם שיפור ומניעת אירועים דומים בעתיד. עם זאת, בביקורת עלה, כי חרף פעילות צה"ל בנושא, בתחומי פעילות מרכזיים שנב דקו - תחום הבטיחות, תחום הבט"ש ואירועי חטיפת חיילים - קיימת תופעה נרחבת וחמורה של אירועים החוזרים על עצמם עקב אי-יישום לקחים שהופקו בעבר מאירועים דומים. לדעת משרד מבקר המדינה, הישנות המקרים והיקפם הרחב מצביעים על ליקויים בפיקוח ובבקרה על יישום לקחים. על סג ן הרמטכ"ל, באמצעות חטיבת תוה"ד, לבחון באופן רחב ומערכתי את תופעת האירועים החוזרים האלה, לאתר את הגורמים העומדים בבסיס תופעה זאת, ולהנחות את הגורמים השונים בצה"ל כיצד למגר אותה. צוות בדיקה של מבק"א יבשה בדק את יישום הלקחים מהאירוע האמור במסגרת שלושה תרגילים חטיבתיים של יחידות בסדיר ובמילואים. מהבדיקה של מבק"א יבשה עולה, כי חלק מהמפקדים ומנהגי הנ גמ"שים לא הטמיעו את הלקחים מאירוע התהפכות הנגמ"ש, כלהלן:	מהאמור עולה, כי אף שתחומי הבטיחות בעבודה והגהות מתייחסים לתחומ י פעילות רבים, העיסוק בצה"ל בתחום הבטיחות בנושאים אלה, ובכלל זה גם בהיבטים המתייחסים לתהליכי הפקת לקחים וליישומם, מתמקד בעיקרו בתחומי האחזקה בלבד, ובמיוחד בהיבטים הנוגעים לתחום החימוש. לדעת משרד מבקר המדינה, בכך נפגם במידה רבה תהליך הפקת הלקחים בתחום הבטיחות בעבודה, נוצר קושי ממשי לגבש ראייה כוללת בנושא ולהפיק לקחים מערכתיים הרלוונטיים לכלל הצבא ולכלל תחומי הפעילות. על חטיבת תוה"ד, הנושאת באחריות המטה בצה"ל לנושא הפקת לקחים, ועל אט"ל, הנושא באחריות המטה לנושא בטיחות בעבודה בצה"ל, לפעול אפוא להסדרת נושא זה כדי להבטיח שתתקיים למידה כוללת ברמות השונות בתחום זה, שיש בה כדי לאתר גורמי שורש העומדים ברקע לאירועי הבטיחות בעבודה; וכי הלקחים בנושא מוטמעים בקרב היחידות השונות וכלל בעלי התפקידים הרלוונטיים.	212
צבא ההגנה לישראל . בית הספר למודיעין וארגון ההדרכה בחיל המודיעין תוצאות מצב זה גם מביאות לפער משמעותי בין הסמכות והאחריות של בית הספר למודיעין לניהול כוח האדם שלו ובין יכולותיו לעשות כן בפועל. מצב זה, שבו איוש סגלי ההדרכה נסמך בחלקו הגדול על מערכי חמ"ן השונים, מביא לתלות גבוהה של בה"ד 15 .ביחידות חמ"ן השונות בנוגע להצבת סגל ההדרכה ואיכותו מצב זה עלול לפגוע, בין היתר, בגמישות התפעולית וביכולת קבלת החלטות מיטבית ושלמה בנושאי ארגון וכוח אדם של בית הספר למודיעין, כגון קיצוצי תקנים, ניוד תקנים, הצבת מדריכים, שליטה וניוד כוח אדם בתוך בה"ד 15 ומחוצה לו, וכתוצאה מכך עלול להביא לפגיעה באיכות ההדרכה. לדעת משרד מבקר המדינה, פערים במערכות מבצעיות שבהן אמורים לתרגל חניכי קורסי הקמ"נים בבית הספר למודיעין כחלק מהכשרתם והסמכתם לקראת שיבוצם כקציני מודיעין, עלולים ליצור פערי ידע עם הגעתם ליחידות שאליהן שובצו בתום ההכשרה. על מקמנ"ר לקבוע את הצרכים במערכות כאלה בקורסי הקמ"נים, ולפעול לשלבן בקורסים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר להתאים את נוהל חמ"ן בנושא "אישור תיק יסוד" להוראה של חטיבת תוה"ד בנושא תיק יסוד, לרבות הצורך באישור כל תיקי היסוד על ידי קמנ"ר כקצין החיל הראשי. תיק יסוד תקף לכל קורס אמור להוות את הבסיס המחייב למימוש תהליך ההכשרה הן לקורסי היסוד והן להכשרות המתקדמות, בין היתר, בהיבטים המקצועיים וההדרכתיים שלו. הכשרות לחניכי קורסים בבית הספר למודיעין והסמכתם, הנעשות בלי שלקורסים אלה יש תיק יסוד מתוקף פוגעת בתהליך ההכשרה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על בית הספר למודיעין ועל ענף ההדרכה החילי לפעול לתיקוף כלל תיקי היסוד של הקורסים וההכשרות השונות בבית הספר למודיעין ובכלל יחידות אמ"ן, כנדרש בנוהל חמ"ן האמור. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח חשיבותה של הפק"א בהיותה, לפי הגדרת צה"ל, האסמכתה החוקית לפעילותה של מסגרת צבאית, ונוכח הפער המהותי הקיים בין המבנה, הארגון והפעילות של בית הספר למודיעין ובין הפק"א שלו - על אג"ת בשיתוף מקמנ"ר לפעול בדחיפות כדי לפרסם פק"א לבית הספר למודיעין, אשר תשקף את ייעודו, תפקידיו והמבנה הארגוני שלו בעת שגרה ובשעת חירום. על בסיס פק"א כזאת ועל בסיס תחזית ההדרכה וגרף ההכשרות של בית הספר למודיעין, על אג"ת, מקמנ"ר ובית הספר למודיעין לקבוע את תקן כוח האדם של הסגל הנדרש למילוי משימותיו של בית הספר למודיעין, שעל בסיסו ייקבע האיוש של סגל ההדרכה. מהממצאים בפרק זה עולה, כי לאורך שנים תקינת כוח האדם של סגל ההדרכה בבית הספר למודיעין אינה משקפת כלל את גרף הפעילות וההכשרות ואינה עונה על צורכי ההדרכה שלו. תופעה זאת הפכה לעניין נורמטיבי בתפיסה הארגונית של חמ"ן ולכלי שגרתי בניהול השוטף של סגל בית הספר למודיעין. משרד מבקר המדינה מעיר, כי דבר זה מביא לידי עיוותים ארגוניים וגורם לליקויים חמורים ומהותיים, שעלו בביקורת, כמו הצבתם של בעלי תפקידים לתקן של תפקיד מסוים שעה שבפועל הם ממלאי ם תפקיד אחר ("פיקציה"), והשימוש בתהליך הסיפוח ארוך הטווח לאורך זמן ובהיקף רחב, בניגוד להנחיות מחלקת הסגל. ליקויים אלו מצביעים על מינהל לא תקין, חורגים מפקודות הצבא, ומקשים על הניהול והשליטה על כוח האדם של היחידה. היקף תופעות אלה, כמפורט לעיל, מעיד על כשל מתמשך של מקמנ"ר ושל בה"ד 15 להביא לסיומן של תופעות אלה, ויש בו כדי לפגוע בתכנון ובאיוש כוח האדם המיועד להדרכה בהיבט הכמותי ובהיבט האיכותי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר ועל חטיבת המחקר לבחון את הטענות לפער מקצועי בתחום מרכזי זה, תוך בדיקת הצורך המקצועי וההדרכתי לפרסום תקן בכיר דיו למומחה תוכן מתחום המחקר בענף הכשרות מוד"ש ומחקר. זאת כדי להביא לשיפור באיכות ההכשרות המקצועיות בתחום מודיעיני חשוב זה ולמיצוי טוב יותר שלהן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר לפעול למיסוד המבנה הארגוני ותקינת כוח האדם של קורס הקמ"נים, בהתאמה לעקרונות הפיקוד וההדרכה שאושרו על פי מודל קורס קמ"נים החדש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי אי -הצבת מפק"ץ להדרכה בקורס קמ"נים לאורך זמן על ידי יחידה 8200 , גרמה לדחיית הכשרתם והסמכתם של צוערים כקציני מודיעין במספר חודשים, ובכך נמנע מיצוי מיטבי של כוח אדם איכותי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מקמנ"ר לפעול לאישור כלל תיקי היסוד להכשרות, לרבות אישור תיקי יסוד של הכשרות מסווגות, כדי שתתאפשר הבקרה החילית המתבקשת על תיקי היסוד. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדרו של גורם מטה במקמנ"ר המרכז את תהליך קביעת מדדי הכשירות, אישורם והבקרה עליהם בראייה כלל-חילית, עלול להביא לפגיעה בתהליכי ההכשרה וההסמכה בחיל. על קמנ"ר לקבוע את גורם המטה המתאים שבתוקף תפקידו יהיה אחראי לתחום זה, לרבות כתיבת נוהל חילי בנושא, וריכוז כלל מדדי הכשירות ומרכיבי התפקיד של המקצועות והתפקידים באמ"ן בספר כשירויות חילי. דבר זה יתרום, לדעת משרד מבקר המדינה, להשגת אחידות (מקצועית ותוכנית) ברמה החילית, יכולת ביצוע מעקב ובקרה נאותים על ידי כל הגופים הרלוונטיים באמ"ן; וכן ישמש כלי עזר מקצועי, מוסמך וזמין בידי גורמי ההכשרה וההדרכה.	לדעת משרד מבקר המדינה, רמ"ח ההדרכה של חמ"ן אמור לפעול כגוף מטה על פי שיקולים של כלל צורכי ההדרכה של יחידות החיל - בראייה רחבה, מאוזנת ואובייקטיבית. במבנה הארגוני הקיים בחמ"ן, שבו אותו בעל תפקיד מפקד בפועל על בית הספר למודיעין בכובעו האחד, וגם משמש בכובעו האחר כרמ"ח הדרכה במקמנ"ר וכמפקד שולחן ההדרכה החילי, אינה נשמרת ההפרדה בין גוף המטה של חמ"ן בתחום ההדרכה ובין בה"ד 15 ,שהוא הצרכן העיקרי של גוף מטה זה ועלולה להיגרם פג יעה ביכולתו של רמ"ח ההדרכה להנחות את בית הספר למודיעין ולפקח על פעילותו. במצב זה עלולה להיגרם גם פגיעה מובנית ביכולת של מקמנ"ר לטפל בצורכי ההכשרה וההדרכה האחרים של חמ"ן, וכן עלול הדבר לפגוע ביעילות ובמועילות מיטביים של תחומי פעילות אלה.	213
צבא ההגנה לישראל . מערך ההתרמה לחיילי צה_ל משרד מבקר המדינה מעיר, כי צה"ל אינו מטפל בסוגיה של תמיכה בחיילים נזקקים על סמך תכנית כללית, במשותף עם כל גופי ההתרמה הרלוונטיים, המביאה בחשבון את הצרכים הקיימים בנושא זה, ואשר יכולה להבטיח הקצאה מתוכננת ושיוויונית עד כמה שניתן המתבססת על אמות מידה קבועות וברורות של סיוע לחיילים נזקקים. הצורך בטיפול בנושא זה מקבל משנה תוקף גם נוכח מספרם הרב של החיילים הנמצאים במצב כלכלי קשה 16 , ומהעובדה שחלק מהיחידות המשתתפות בפרויקט "אמץ לוחם" לא עשו שימוש בכל כספי התרומות שיועדו לחיילים נזקקים במסגרת הפרויקט. על צה"ל לתת דעתו לנושא חשוב זה ולטפל בו בהקדם. משרד מבקר המדינה מעיר על כך שאגף ההנדסה והבינוי שבמשהב"ט טרם סיים את תכנונם של פרויקטים רבים הכלולים בתר"ש פרויקטים משנת 2010 . במצב זה לא ניתן להציג בפני התורמים את מהות הפרויקטים ואת המשמעויות התקציביות שלהם. הצגה של מספר רב של פרויקטים מגדילה את אפשרויות הבחירה של התורמים ביעד לתרומה ומגוונת אותן, ועשויה להגדיל את הסיכוי למציאת תורמים לאחד או יותר מהפרויקטים. משרד מבקר המדינה מעיר כי מטענת אל"ם אריאל בן דיין כי לא היה מודע לכך, שקיום אירוע הכרוך בהזמנת אמן אורח ובהגשת מזון ומשקאות על חשבון התורם הוא בגדר תרומה לצה"ל, עולה, כי פקודות צה"ל והוראותיו בנושא תרומות לא הוטמעו כנדרש ובאופן מספק בקרב מפקדים וחיילים. משרד מבקר המדינה מעיר כי שיעור הניצול הנמוך של כספי התרומות המוענקים ליחידות במסגרת פרויקט "אמץ לוחם" אינו עולה בקנה אחד עם מטרתה הבסיסית של האגודה לפעול למען רווחת החייל. על האגודה ועל צה"ל לבחון את הסיבות לכך שלא נעשה שימוש בחלק מהתרומות במסגרת פרויקט "אמץ לוחם", ולפעול בהתאם לתוצאות הבחינה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עיכובים של צה"ל בהקמת מיזמים מכספי תרומות, שכבר נקבע תאריך יעד להקמתם, עלולים לפגוע בתחושת האמון של התורמים במערכת ההתרמות לצה"ל וליצור אצלם תחושות אכזבה, ולפגוע ברצונם לשוב ולתרום לחיילי צה"ל. לכן על צה"ל להקפיד על עמידה בלוחות הזמנים בכל הקשור להקמת מיזמים שמקורם בכספי תרומות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיעדר תכנית הכוללת את סדרי העדיפויות של היחידות בתחום הציוד האישי, ובהיעדר בקרה של צה"ל על היקף התרומות שקיבלה בעבר כל יחידה בתחום זה, לא ניתן להדריך את מערך ההתרמה החדש, כדי שיכוון את התורמים לייעד את תרומותיהם ליחידות בהתאם לסדרי עדיפויות של צה"ל. קיומה של תכנית כזו יאפשר לגופים המתרימים להתמקד באיסוף תרומות בהתבסס על צורכי היחידות בצה"ל בתחום הציוד האישי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי צה"ל לא קבע בנוהל או בפקודה מהו הציוד האישי או היחידתי שאותו מותר לקבל כתרומה עבור חיילי צה"ל ויחידות הצבא. קביעה זו תסייע, בין השאר, למערך ההתרמה החדש לכוון את התורמים להרים תרומה של ציוד אשר אמנם נמצא דרוש לרווחת החיילים וקבלתו אושרה מראש על ידי צה"ל. על כן, על אכ"א לבחון ולקבוע מהו הציוד האישי שניתן לתרום לחיילים וליחידות בעת שגרה ובעת לחימה, בין היתר על פי אופי שירותם וצורכי יחידותיהם, ולעגן זאת בפקודה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משך שנים ולמרות הערות בדוח ביקורת קודם של מבקר המדינה, המשיכו הקצינים ביחידה הצבאית של לב"י לקיים קשר ישיר עם תורמים, וזאת בניגוד לפקודות צה"ל ולהוראותיו. על צה"ל לוודא כי במסגרת הקמת הארגון האחוד לא ישובצו קצינים או חייליים בתפקידים המחייבים קיום קשר עם תורמים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עד אוקטוב ר 2015 לא אכף צה"ל את קבלת התרומות לחיל החינוך בהתאם לפקודות מטכ"ל. יש לראות בחומרה המשך קבלת תרומות בהיקפים כספיים גדולים בניגוד לפקודות אלה. על צה"ל להקפיד על כך שתרומות הארגונים התורמים לנושא החינוך והקידום של חיילי צה"ל יועברו באמצעות מערך ההתרמה החדש, תוך כדי רישומם במאגר התרומות כנדרש, כל זאת לאחר אישור המינהלת לקבלת התרומה. בביקורת עלה, כי לעתים הוענקו התרומות ליחידות השונות שלא על פי סדרי עדיפויות שקבע צה"ל, דבר שהתבטא בקבלת תרומות עבור פרויקטים שלא נכללו בתר"ש; ובהענקת פריטי ציוד מכספי תרומות ליחידות צה"ל שלא על פי תכנית המבוססת על סדרי עדיפויות, וללא בקרה הולמת של אכ"א, שה וא הגוף האמור לאשר ולבקר את השימוש בתרומות. התנהלות זו יוצרת פערים בין יחידות זהות באופיין המבצעי, ואף מדרבנת את היחידות לפעול עצמאית לגיוס תרומות, וזאת בניגוד לפקודות ולהוראות צה"ל. בנוסף לכך לא קיימת בצה"ל תכנית כללית לטיפול בחיילים נזקקים מכספי תרומות. עוד עלה בביקורת, כי חלק מהפרויקטים שמומנו מכספי תרומות מומשו באיחור, דבר שעלול לפגוע ברצונם של התורמים לשוב ולתרום לחיילי צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה על אכ"א לפעול בדחיפות לשינוי המצב הקיים, ובכלל זה לקבוע בשיתוף יחידות צה"ל והגופים המתרימים תכניות שנתיות ותכניות רב- שנתיות בכל התחומים שבהם צה"ל מסתייע בכספי תרומות, ועל המינהלת להנחות בעקביות את הגופים המתרימים לנתב את עיקר מאמציהם להשגת תרומות עבור מטרות הכלולות בתכניות שגיבש צה"ל. בנוסף לזאת, על משהב"ט ועל צה"ל להקפיד על עמידה בלוחות זמנים של הפרויקטים המ מומנים באמצעות כספי תרומות. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-רישומם כרכוש צה"ל של פריטים הנרכשים בכספי תרומות במסגרת פרויקט "אמץ לוחם", פוגע ביכולת לקיים פיקוח ובקרה עליהם.	משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב דברים זה, שבו הקמת מתקנים של האגודה אינה כלולה בתר"ש פרויקטים של צה"ל, לא ניתן לבחון את הצורך בהקמת מתקנים של האגודה אל מול הצרכים בהקמת פרויקטים במחנות צה"ל. הדבר עלול לגרום לכך שהאגודה תגייס תרומות לטובת הקמת מתקנים השייכים לה, שעה שעל פי סדרי העדיפויות של צה"ל היה ראוי לגייס תרומות עבור פרויקטים אחרים החיוניים יותר לרווחת חיילי צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שגם הפרויקטים הכלולים בתר"ש וגם הפרויקטים הכלולים בתכנית ההשקעות של האגודה נועדו לרווחת החייל, יש מקום שצה"ל יבחן במשותף עם האגודה ובראייה כוללת את הפרויקטים הדרושים לו, הן בנוגע לפרויקטים של מתקני רווחה לחייל שהאגודה מקימה, והמהווים חלק מנכסיה, והן בנוגע לפרויקטים המוקמים במחנות צה"ל, ויכלול בתר"ש את אלה מביניהם הנחוצים לו בהתאם לסדרי העדיפויות שיקבע.	214
מטלות רוחב . שירותים ומוצרים שנותנים גופים ציבוריים לעובדיהם ללא תשלום מלא על פי השאלונים, שלושת המוזאונים לא זקפו את ההטבות לשכרם של העובדים, שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה. נהג שלא על פי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה על כך. על מכון וינגייט לוודא כי הטבת המגורים ניתנת רק לעובדים הזכאים לכך מתוקף חוקת העבודה. משרד מבקר ה מדינה מעיר כי במכירת כרטיסים מבוקשים לקומץ מעובדיה פעלה הרשות בחוסר שקיפות, המתחייבת מכללי מינהל תקין, והפרה את חובתה לפעול בשוויון, כנדרש מגוף ציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השידור כי היא הגדילה בשיעור ניכר את מספר העובדים הזכאים לפטור מאגרת הטלוויזיה ובכך הגדילה את ההוצאה הציבורית. זאת ועוד, כיוון שהרשות לא המציאה למשרד מבקר המדינה את הסכם השכר שעל פיו ניתנה ההטבה כאמור, לא היה אפשר לבדוק אם ובאיזה אופן עוגנה ההטבה, ואם ניתן לה אישורו של הממונה על השכר כנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות השידור כי עליה לזקוף את שווי ההטבה לשכרם של העובדים הקבועים. שיעור המס שמשלמת הרשות בגין הוצאות עודפות עבור כניסה לאתרים מגדיל את ההוצאה הציבורית, במקום שיהיה מושת על העובד, כנדרש בפקודת מס הכנסה. על רשות הטבע והגנים לזקוף את שווי ההטבה לשכר העובדים. אם יש קושי בייחוס ההטבה לעובד, והקושי מהותי ומונע ממנה לעשות זאת, עליה להעלותו לפני רשות המסים, לצורך החלטה בדבר תשלומי המס, ולפעול בהתאם להחלטה שתתקבל. חברת החשמל ציינה כי היא לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים שקיבלו אותה. מאחר שהחברה לא זקפה את שווי הטבת חיבור החשמל לשכרם של העובדים המקבלים אותה, היא פעלה שלא לפי דיני המסים. על רשות המסים לתת דעתה לנושא זה, כפי שציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה. החברה ציינה בשאלון כי היא לא זקפה את שווי ההטבה לשכרם של העובדים המקבלים אותה. על בית הספר החקלאי מקווה ישראל ועל מדרשת שדה בוקר להקפיד לזקוף לשכר העובדים את שווי ההטבות הניתנות להם.	במתן הטבה זו בארנונה פעלה עיריית ירושלים למתן הטבה לקטגוריה (עובדים) שלא נזכרה בתקנות.	215
מטלות רוחב . פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה עוד עלה כי מספר התיקים שנבדקו עד אוגוסט 2014 במסגרת הניסוי היה כ-100 ,בלבדאף שלפי היעד שנקבע היה צריך לבדוק עד מועד זה כ-130 תיקים27 .יצוין כי שום תיק לא היה של פרויקט בנייה שנבדק במשך כל שלבי הליך הרישוי. .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שאגף הבנייה יקיים כנסי הסברה לוועדות המקומיות שנבחרו להשתלב בניסוי, שבהם תובהר חשיבותו לייעול תהליכי הבנייה ולהבטחת איכותה, והחשיבות של השתתפותן בו כמייצגות של כלל הוועדות. הסברה כזאת יכולה לרכך את התנגדותן של הוועדות המקומיות להשתתף בניסוי ולהניע אותן לדווח על חסמים המונעים מהן להשתתף בו. ראוי שאגף הבנייה ישלב בהסברה גם את מרכז השלטון המקומי. מהלך כזה עשוי להבהיר לוועדות המקומיות את החשיבות שבבחינת תהליך הרישוי באמצעות מכוני הבקרה, תהליך שמנהל אגף הבנייה הגדיר "מהלך מכונן בעל השפעה על עתיד הרישוי והבנייה במדינת ישראל". משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי הכשל בעמידה ביעדים הנוגעים לפיתוח המערכת והצורך באפיונה מחדש לאחר שעברו כארבע שנים מבחירת אגף ממשל זמין לספק שלה, הם תוצאה של דרך פעולה בלתי תקינה בהתקשרות לפיתוח המערכת - שנעשתה ללא אפיון המערכת על ידי מנתח מערכות שיגדיר את תכולת הפיתוח, ללא קביעת לוח זמנים מסודר ואבני דרך, ללא קיום מכרז לבחירת הספק המתאים במחיר המיטבי וללא כריתת חוזה שבו ייקבעו חובות הצדדים. גם מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי ביקשה לאמץ את לוח הזמנים שנקבע בהחלטה 1169. מינהלת קוד הבנייה קבעה באוקטובר 2007 כי הצוותים המקצועיים יסיימו את הכנת קוד הבנייה ואת פרסומו עד נובמבר 2009 - כלומר לאחר 25 חודשי עבודה בסך הכול. לעומת זאת קבעה ועדת ההיגוי לקוד הבנייה באוקטובר 2007 כי צוותי העבודה המקצועיים העוסקים בהכנת קוד הבנייה יעבדו כשנתיים וחצי - דהיינו העבודה תסתיים באפריל 2010 ולא בסוף שנת 2009, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. בפועל לא עמד משרד הבינוי בלוחות הזמנים שקבע. לדוגמה, מינהלת קוד הבנייה של משרד הבינוי העריכה שפרק הזמן הנדרש להתקשרות עם מומחים רב-תחומיים לליווי הפרויקט הוא חודשיים, אולם בפועל נמשך הליך גיוסם של המומחים כ-15 .חודשים ואולם מממצאי הביקורת עולה כי לפרויקט לא יוחד מקום מרכזי בסדר היום של המנכ"לים של משרדי הממשלה שעליהם הוטל להוציאו א ל הפועל . יצוין כי המנכ"לים המשיכו לנקוט דרך פעולה זו גם כאשר אירעו אסונות נוספים, מלבד אסון ורסאי, בעקבות כשלים בתכנון של מבנים ובבנייתם , וגם כאשר התבררו החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות הממשלה ליישום המלצות ועדת זילר ומלוחות הזמנים שקבעו המינהלות וועדות ההיגוי המשרדיות. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר , בהיעדר דיונים תקופתיים של הנהלות משרדי הממשלה בפרויקט וכמו כן בסדרי מעקב לקויים אחר החלטות הממשלה הנוגעות ליישום ההמלצות . לדוגמה, מהמסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה עלה שהמנכ"לים של משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה ומשרד ראש הממשלה בשנים 2014 -2007 לאביצעו מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע החלטות הממשלה הנוגעות ליישום דוח ועדת זילר, ולא עמדו על החריגות הניכרות מלוחות הזמנים שנקבעו בהחלטות אלה. בבדיקה הועלה כי מזכיר הממשלה לא ביצע את פעולות הפיקוח האמורות בכל הנוגע יישום החלטה 1169 , אשרעוסקת בהיערכות הארגונית והתקציבית ליישום דוח ועדת זילר. אי-ביצוע החלטות שקיבלה הממשלה והיעדר מעקב אחר ביצוע ן הם כשל של המשרדים הנוגעים בדבר, של מזכיר הממשלה ושל הממשלה כולה, הנושאת באחריות הכוללת להחלטות שהיא מקבלת. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נעשה מעקב רציף ושיטתי אחר ביצוע כלל המשימות שהוטלו על משרדי הממשלה בהחלטות 964 ו- 1169 , כפי שמחייב תקנון הממשלה. כמו כן, הדיווחים שמציין מזכיר הממשלה אינם נוגעים להיערכות הארגונית והתקציבית הכוללת ליישום דוח ועדת זילר, על פי החלטת הממשלה. הועלה כי אין שום גוף שלטוני - הן ברמת השלטון המרכזי, ובכלל זה משרד הפנים, משרד הבינוי, משרד הכלכלה, משטרת ישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והן ברמת השלטון המקומי - שמרכז ומנתח נתונים בנוגע לאירועים שקרו עקב כשלים הנדסיים וביצועיים בענף הבנייה. על כן לגופי השלטון חסר מידע חיוני על האירועים, הנדרש להם לאסדרה של האיכות והבטיחות בענף הבנייה ולהפקת לקחים למניעת הישנותם של האירועים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין די בריכוז נתונים של הרשויות המקומיות על אירועי הבטיחות בענף הבנייה. יש צורך בניהול סדור של מאגר ארצי שיכלול נתונים על כל האירועים האלה, לצורך הפקת לקחים וכבסיס לקבלת החלטות בנושא. בביקורת עלה כי משרד הכלכלה לא נערך לביצוע המשימות שהוטלו עליו , לא דרש תקציבים לביצוען וכן לא הכין תכנית עבודה מפורטת , וממילא לא הגיש אותה לאישורו של צוות ההיגוי ליישום. בכך התעלם משרד הכלכלה מהמשימות שהוטלו עליו במסגרת יישום החלטות הממשלה הנוגעות להסדרת הבטיחות והאיכות בענף הבנייה בישראל. עוד עלה כי המנכ"לים של משרד הכלכלה בתקופה שנבדקה בביקורת זו לא פעלו ליישום החלטות הממשלה; על פי המסמכים שנמסרו למשרד מבקר המדינה התקיים הדיון הראשון בנושא ייחוד פעולות של בעלי המקצוע בענף הבנייה, בהשתתפות מנכ"ל המשרד, רק במאי 2012.	נמצא כי על אף עמדת משרד הכלכלה, המשיכה המועצה בפעילותה להרחבת ייחוד הפעולות של המהנדסים והאדריכלים. בספטמבר 2012 מסר יו"ר המועצה דאז ללשכה המשפטית במשרד הכלכלה את המלצת המועצה לייחד פעולות לכל תחומי העיסוק בנושא התכנון והבנייה שוועדת זילר ראתה בהם תחומי ליבה. משרד הכלכלה דחה את המלצת המועצה, מכיוון שבאותה עת הושלמה חקיקת חוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג - 2012 (להלן- חוק ההנדסאים והטכנאים), ומסר ליו"ר המועצה כי שר הכלכלה יחליט בעניין ייחוד הפעולות למהנדסים ו להנדסאים רק לאחר שיתייעץ עם ועדה משותפת למועצ ה ולמועצת ההנדסאים והטכנאים (להלן - הוועדה המשותפת). בביקורת עלה כי אף שעוד בשנת 1997 ידע משרד הכלכלה כי חקיקה ראשית שתסדיר את מעמד ההנדסאים והטכנאים בישראל היא תנאי הכרחי לייחוד פעולות לעוסקים בתחום הבנייה, הוא לא פעל לקידום חקיקה כזאת. ר ק בנובמבר 2012 , בעקבות הצעת חוק שהגיש חבר כנסת מטעמה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, התקבל חוק ההנדסאים והטכנאים, ובכך הוסר החסם המשפטי לייחוד פעולות כאמור. עוד עלה כי רק בישיבה שהתקיימה בינואר 2014, בראשות המשנה למנכ"ל משרד הכלכלה, נקבע לוח זמנים לקידום פעולתה של הוועדה המשותפת , וכי רק שבעה חודשים לאחר מכן, ביולי 2014 , התכנסה לראשונה ועדה זו. במועד סיום דוח הביקורת, אוקטובר 2014 , טרם גובשה הצעה לייחוד פעולות לבעלי תפקידים בתחום התכנון וההקמה של בניינים ולקביעת הכשירויות הנדרשות מהם.	216
מטלות רוחב . אבדן מזון - השלכות חברתיות, סביבתיות וכלכליות לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה ועל המועצה לביטחון תזונתי לתת את הדעת להיבטים משפטיים המונעים מגופים שונים לתרום עודפים של מזון מחשש לתביעות, ולבחון גם את הצעת משרד המשפטים באשר לקביעת נהלים בתחום המזון והבריאות, שינחו את פעולת הגופים תורמי המזון. בהנחיות אלו ניתן אף להבהיר לגופים התורמים את ההיבטים המשפטיים, ובכלל זה את ההגנות העשויות לעמוד לצדם אם יפעלו בהתאם לאותם נהלים. מוצע אפוא לבחון דרכי פעולה שונות אשר יסירו או יקטינו את החסם הקיים כאמור בתחום זה, מחד גיסא, ויעלו בקנה אחד עם מדיניות משרד המשפטים כפי שעולה מתשובתו, מאידך גיסא. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המשרד להג "ס ומשרד החינוך לחינוך ילדי הגן ותלמידי בית הספר להפחתת הצריכה ולצריכה נ בונה במסגרת החינוך לקיימות בכלל ולהפחתת הפסולת בפרט. עם זאת, התכנית עוסקת במידה מועטה בבזבוז מזון ואינה מהווה חלק מתכנית הלימודים הרשמית של משרד החינוך, אלא נתונה כאמור לבחירת מוסדות החינוך, וכתוצאה מכך רובם הגדול של ילדי ישראל טרם נחשף אליה. בביקורת נמצא כי במשרד הכלכלה, האחראי גם לנושאי צרכנות ומסחר, בין היתר באמצעות הרשות להגנת הצרכן והסחר ההוגן (להלן - הרשות להגנת הצרכן), וכן במועצה הישראלית לצרכנות - לא גובשו תכניות לחינוך הציבור להפחתה בצריכת המזון ולצמצום בזבוזו. התופעה של מכירת פרי בוסר מסבה אפוא אבדן תוצרת כפול: פעם אחת בכך שפירות וירקות נקטפים טרם זמנם ולרוב סופם להיזרק; ופעם שנייה עקב הימנעות הצרכנים מקנייה חוזרת של אותו סוג פרי או ירק למשך תקופה מסוימת. כתוצאה מכך נפגעים החקלאים והצרכנים כאחד. לפי מועצת הצמחים תופעה זו חוזרת על עצמה מדי עונה, והדרך היעילה ביותר למנוע שיווק פרי בוסר ואבדן תוצרת עקב כך היא למנוע את הקטיף המוקדם. בביקורת נמצא כי הפיקוח על מכירת פרי בוסר במועצת הצמחים מקיף רק את הפירות שאינם הדרים ולא את ענפי הירקות ופרי ההדר. כתוצאה מכך מינים כמו אבטיחים, מלונים ותותים, המסווגים בענף הירקות, וכן פירות הדר, אינם בפיקוח מבחינת מידת הבשלתם. משרד מבקר המדינה מציין כי העיכוב הרב בהתקנת התקנות לחוק הסטנדרטים גורם נזק לטיפול בקטיף מוקדם ובשיווק פירות בוסר, הן בכך שהנושא אינו מטופל ואינו נאכף על ידי משרד החקלאות כפי שקובע החוק, והן בכך שמועצת הצמחים המטפלת בו באופן וולונטרי אינה בודקת את כלל המינים, ואינה מפקחת למשל על אבטיחים, על מלונים, על תותים ועל כל סוגי ההדרים. מבחינת האכיפה נמצא גם כי חוק הסטנדרטים וטיוטת התקנות אינם מגדירים .את סמכויות הפקחים מטעם משרד החקלאות לעניין פרי שנפסל עקב סכנה .בריאותית או עקב איכות ירודה, כמו פרי בוסר 76 , ואינם מתייחסים לטיפול .הראוי בהם מהבחינה הסביבתית. .מהאמור לעיל עולה כי אף שהתופעה של שיווק פרי בוסר חוזרת על עצמה מדי עונה, פוגעת בחקלאים ובצרכנים ומביאה לאבדן תוצרת, משרד החקלאות ומועצת הצמחים לא עשו די במהלך השנים כדי למגרה. בחוק הסטנדרטים ובטיוטת התקנות יש ניסיון לטפל בה, אולם גם הוא חלקי וכאמור טרם יצא לפועל. על משרד החקלאות, ביחד עם מועצת הצמחים, לבחון מחדש את טיפולם בתופעת שיווק פירות הבוסר ולתת לה מענה הולם ומהיר, אם בתקנות לחוק הסטנדרטים ואם באופן אחר. משרד מבקר המדינה מצא כי אין בידי המשרד לשירותי דת, הרה"ר, משרד החקלאות או מועצת הצמחים נתונים כלשהם על אודות כמות התוצרת המושמדת או אובדת מטעמי כשרות, אם כמעשר, אם כערלה ואם בשנת שמיטה, כמה מתוכה מועבר להאכלת בעלי חיים וכמה להשמדה. כך גם אין בידם נתונים על איכות התוצרת המושמדת - כמה מתוכה באיכות גבוהה, כמה באיכות נמוכה יותר וכמה אינו ראוי למאכל אדם. בביקורת נמצא כי המשרד להג "ס לא הפיץ עד כה הנחיות מפורשות לגופים המייצרים עודפי מזון - ציבוריים ופרטיים כאחד - כיצד לטפל בעודפים לפי מדרג עדיפויות, אף שהמדרג שנקבע משלב כאמור התייעלות וחיסכון עם עקרונות הקיימות, ואלה מגלמים בתוכם דאגה לחברה, לסביבה ולכלכלה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד להג"ס לאמץ, בדומה למשרד להג נת הסביבה האמריקני, מדרג לצמצום עודפי המזון ולניצולם המיטבי, ולפעול להטמעתו אצל יצרני המזון, ספקיו וצרכניו בישראל. מן הראוי גם שהמשרד להג"ס ינחה את הרשויות המקומיות המיישמות את תכנית הפרדת הפסולת, באמצעות מרכז השלטון המקומי, לקבוע סדרי עדיפויות שיקדמו הכנת תשתית מתאימה להפרדת פסולת אורגנית אצל היצרנים הגדולים של פסולת מזון, כמו מפעלי מזון, רשתות שיווק, מלונות, גני אירועים ומסעדות. על המשרד גם לשקול, על פי מדידה או הערכה של כמויות הפסולת האורגנית שייאספו מגורמים אלה, לעודד יֹזמות לייצור אנרגיה וקומפוסט, אם ב מתקנים מקומיים צמודים ליצרן הפסולת, ואם במתקנים אזוריים. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את היזמה האמורה של המשרד להג"ס ועיריית תל אביב-יפו וממליץ לשלב בה, כאמור, גם את מדרג העדיפויות לטיפול בעודפי מזון וכן הדרכה מעשית כיצד ליישמו. עוד ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד להג"ס להרחיב את היזמה לרשויות מקומיות נוספות. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הרווחה, המועצה לביטחון תזונתי, המשרד להג "ס ומשרד האוצר יבחנו בהקדם, כל אחד בתחומו, תמר יצים שונים לתרומת מזון, לרבות אלה המפורטים לעיל, וינקטו פעולות ליישום התמריצים שיימצאו מתאימים. כמו כן מוצע כי המועצה לביטחון תזונתי, בהתייעצות עם הגורמים הרלוונטיים, תמליץ על התמריצים ועל הפעולות שעל הגורמים השונים לנקוט כדי ליישמם.	.גופים רבים נמנעים מתרומת מזון עודף או מגבילים אותה משיקולים שונים - משפטיים, כלכליים או אחרים. הסרת החסמים לתרומת מזון וקביעת תמריצים כלכליים ואחרים עשויות להגדיל משמעותית את הכמויות שיוצלו וייתרמו לנזקקים.	217
מטלות רוחב . הטיפול בתהליכי חקיקת משנה במערכת הממשלתית רק כעבור כשנה וחצי, בדצמבר 2011, הגיש שרהכלכלה לוועדת שרים לענייני חקיקה הצעה לתיקון החוק, והוועדה אישרה את טיוטת ההצעה. הצעת החוק אושרה בקריאה ראשונה ב מרץ 2012 והועברה לוועדת העבודה לקראת קריאה שנייה וקריאה שלישית. בסופו של יום התקנות, שתכליתן הצלת חיים, הותקנו ופורסמו ברשומות באיחור גדול במיוחד של כשש שנים, המשקף חריגה גסה מלוח הזמנים שנקבע בחוק. אף שהחוק פורסם ברשומות ב יולי 2008 , התקנות מכוחו הותקנו ופורסמו ברשומות רק כשש שנים אחרי שנחקק החוק. להלן הפרטים. אי-התקנת התקנות שנקבעה חובה להתקינן מפרה את הוראות החוק. אמנם קביעת נהלים פנימיים מאפשרת את יישום החוק, אולם היא אינה חלופה הולמת להתקנת תקנות כשהדבר נדרש על פי החוק. זאת בשל המעמד של הנהלים במדרג הנורמטיבי והאפשרות לסטות מהם, בשל היעדר מנגנוני הפיקוח על קביעת הנהלים, ובשל כך שעיקר הנהלים אינם מפורסמים ברשומות, והדבר מקשה על הציבור לבחון את אמות המידה שלפיהן מופעלת הסמכות, ואת האופן שבו הרשות מפעילה את סמכותה. במקרים חריגים שבהם לדעת המשרד אין צורך בהתקנת תקנות מטעמים מהותיים ומשמעותיים והוא סבור כי עדיף להסדיר נושא מסוים באמצעות הנחיות מינהליות, עליו ליזום תיקון חקיקתי מתאים. רק שנה לאחר פרסום החוק, באוגוסט 2009, התקיים דיון בנושאהתקנות בהשתתפות נציגי משרד הכלכלה ומשרד הבריאות. משרד הבריאות הציע שמגן דוד אדום (להלן - מד"א) יקיים הדרכות ויפקח על המכשירים. בדצמבר 2009 התקיים דיון עם נציגי מד"א, ובו הוחלט להקים מודל משותף ולפיו מד"א ישמש זרוע ביצועית לעניין החוק. במאי 2010 מסר מד"א את הצעתו לתקנות בנושא. מן המקובץ עולה כי לעתים לא מתקיימת התייעצות בין-משרדית, ולעתים היא אינה מלאה ולכך יש השפעה גם על טיבן של התקנות ועל אופן יישומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנת תקנות ללא תיאום עם המשרדים הרלוונטיים פוגעת ביכולת לגבש את התקנות המיטביות מתוך קבלת מלוא המידע ושקילת כל השיקולים הראויים לבחינה לפני קביעת הנורמות המחייבות. התקנת תקנות כנדרש בחוק המסמיך נועדה להגשים את רצון המחוקק, ומכאן שאי- התקנתן פוגעת בשלטון החוק, בעקרונות הדמוקרטיה ובציבור הרחב. פניותיהם של מתלוננים לנציבות תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה מלמדות כי במקרים מסוימים אי-התקנת התקנות פוגעת במישרין בציבור. לפיכך על משרדי הממשלה היועצים המשפטיים של הגופים הממשלתיים דיווחו בתשובותיהם על .השאלונים כי באוגוסט 2014 יש133 תקנות שהחוק קבע כי השרים חייבים .בהתקנתן, אך טרם הותקנו. לפחות כ-%32 מהן תקנותראשונות20 , שכאמור .נקבע בחוק מועד מרבי להתקנתן. מהתרשים עולה כי כ-30% מן התקנות טרם הותקנו אף שחלפובין שש לעשר שנים ממועד הסעיף המסמיך להתקנתן; כ-23% - אף שחלפו בין שנה לשנתיים; כ-18% - אף שחלפו בין שלוש לחמש שנים; וכ-18% אף שחלפו יותר מעשר שנים. לדעת משרד מבקר המדינה העובדה שכ-66% מתקנות חובה אלה עדיין לא הותקנו, אף שחלפו למעלה משלוש שנים, מדגישה את הצורך שמשרד המשפטים יבחן ויפתח כלים למעקב ובקרה בנושא התקדמות התקנת תקנות. כלים כאלה יאפשרו, כבר בשלבים מוקדמים, לקדם את תהליך התקנתן של תקנות אם הוא טרם החל או אם אינו מתקדם. בהנחיית היועמ"ש אין הנחיה המחריגה את משרד המשפטים מחובת ההתנהלות לפי ההנחיה לעניין חקיקת משנה. אולם הטיפול בהתקנת תקנות שבאחריות שר המשפטים אינו מופקד בידי היועצת המשפטית של משרד המשפטים אלא בידי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד.	מהתשובות על השאלונים עולה כיאחת הסיבות העיקריות לעיכוב בהתקנת תקנות היא הקושי ביישום חובת ההתייעצות והשיתוף הבין-משרדי, ואכן בכ- 56% מ-133 .התקנות שטרם הותקנו נקבעה חובת התייעצות עם משרד נוסף	218
מטלות רוחב . אי-מיצוי של זכויות חברתיות בביקורת נמצא כי עד סוף שנת 2013 "יישם בט"ל את "מודל דלפק קדמי משופר ב-11 מתוך23 סניפים ראשיים בלבד. עודנמצא כי כמה מהסניפים שהחלו ליישם את המודל האמור חדלו מכך בשנת 2014 . מן האמור לעיל עולה כי אף על פי שבעשור האחרון השקיעבט"ל משאבים רבים בניסיון לשפר את מודל השירות בסניפים ובחן באמצעות כמה צוותים ויועצים חיצוניים מהו מודל השירות המיטבי לסניפים , עד ספטמבר 2014 הוא לא עמד ביעדו - הטמעת מודל שירות מוסכם ואחיד שיאפשר טיפול מיטבי בפונים, בין השאר לשם מיצוי זכויות יהם. בפועל כיום לא נית ן לכל האזרחים הפוקדים את הסניפים מענה ראוי לשם מיצוי זכויותיהם. בביקורת נמצא כי משנת 2009 ועד שנת 2014 גדל מספר הפניות שהעביר המוקד בצפת לבירור מקצועי במוקדי התמיכה בכ - 11% , ומספר הפניות שביררו מוקדי התמיכה מול סניפי בט"ל גדל בכ- 39% . אולם למרות התרחבות הפעילות לכאורה של מוקדי התמיכה, תקני כוח האדם למוקדים אלו גדלו ב- 6% .בלבד בביקורת עלה כי לפקידי השירות בסניפים ובמוקד הטלפוני אין כלים ממוחשבים כגון מחשבונים ושאלונים מובנים, החיוניים להגדלת שיעור מיצוי הזכויות של הפונים, וכי כלי העזר העומדים לרשות ם אינם נותנים מידע מספק לשם מיצוי הזכויות. לדעת משרד מבקר המדינה, חשיבות הידע המקצועי והמדויק ומורכבותו מחייבת את בט"ל לספק לפקידי השירות, כלים מקצועיים שיאפשרו להם לתת לפונים לבט"ל מענה מלא, לרבות בעניין מיצוי זכויותיהם. בביקורת עלה כי עד כה לא פעל בט"ל ליזום מיצוי זכויות לקבלת קצבת הבטחת הכנסה, אלא רק באוכלוסיות ייחודיות ומצומצמות85 ,. אשר לקצבת השלמת הכנסה רק לקראת אמצע 2014 החל בט"ל לראשונה לאתר זכאים לכאורה לקצבת השלמת הכנסה86 באמצעות הצלבת מידע לגבימקבלי קצבאות נכות כללית ומזונות . לאחר בחינה ראשונית איתר בט"ל במאגרי המידע שברשותו כ- 4,000 מקבלי קצבת נכות שייתכן כי הם זכאים לקצבת השלמת הכנסה וכ- 5,000 נשים שייתכן כי הן זכאיות לקצבת השלמת הכנסה נוסף על קצבת ה מזונות שהן מקבלות . בסך הכול נמצאו בבדיקה כ - 9,000 זכאים לקצבת נכות או מזונות שייתכן כי לא מיצו את זכותם לקבלת קצבת השלמת הכנסה. בביקורת עלה כי אף על פי שלבט"ל יש נתונים המאפשרים לו לכאורה לשלם למשפחות החוזרות את קצבאות הילדים באופן אוטומטי, בט"ל דורש מן המשפחות הללו להגיש תביעה לקצבה עם חזרתן ארצה. תקופת השיהוי לעניין זה היא 12 .חודשיםנמצא כי בשנת 2012 הוגשו449 תביעות לחידוש קצבת ילדים לאחר יותר משנה ממועד החזרה ארצה, ולכן המשפחות שהגישו את התביעות הללו לא קיבלו את מלוא הסכום שהיו זכאיות לו. נמצא כי משנת 2005 פעלבט"ל לגיבוש מודל שירות מוסכם ואחיד לפעולת הסניפים לשם שיפור השירות לאזרח, וכי הוא בחן זאת במרוצת השנים באמצעות כמה צוותים. אולם במועד סיום הביקורת עדיין הייתה שונות רבה בין הסניפים בכל הנוגע למודל השירות שעל פיו הם פועלים. בביקורת עלה כי הנגשת המידע באמצעות עו"סים במחלקות הרווחה ובמערכת הבריאות אינה מספקת את צורכיהן של האוכלוסיות שאמורות לקבל מהם את המידע. עוד עלה כי אין אתר אינטרנט ממשלתי שמציג את הזכויות לאזרח במרוכז113, וכל גוף שמעניק זכות 114 מפרסם אותה בדרכיו ובאמצעים העומדים לרשותו. כתוצאה מכך, אנשים הזכאים להטבות ולזכויות אינם מודעים לזכויותיהם או לתנאים לקבלתן, והם נדרשים לבצע "מחקר אינטרנטי" לשם בירור פרטי הזכויות. להלן הפירוט: בביקורת עלה כי אף על פי שבט"ל יכול לאתר את השכירים האמורים באמצעות מאגרי המידע שברשותו, הוא אינו מצליב בין הנתונים כדי לאתר את השכירים שלכאורה זכאים להחזר דמי ביטוח ולפנות אליהם בבקשה שיגישו תביעה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבט"ל ימצה את כל הכלים והאמצעים העומדים לרשותו כדי לאתר באופן שוטף את אלו שנגבתה מהם גביית יתר לכאורה ולהשיב להם את הכספים. בביקורת עלה כי רק ב -65 מתוך257 רשויות מקומיות פעלו במועד כתיבת הדוח תחנות שי"ל או מרכזי עוצמה: ב-57 רשויות125 פעלו תחנות שי"ל, וב-17 רשויות פעלו מרכזי עוצמה126 .)(בתשע רשויות פעלו גם תחנת שי"ל וגם מרכז עוצמה זאת ועוד, אף שתחולת העוני127 של משפחות ערביות גבוהה מתחולת העוני של משפחות בכלל האוכלוסייה (בשנת 2012 - %54.3 ו-%19.4 ), בהתאמה128 , רק3 מתוך65 הרשויות המקומיות שפעלו בהן מרכזים למיצוי זכויות היו רשויות ערביות (אום אל-פאחם, כפר קאסם וטייבה). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד הרווחה יבחן עם הרשויות המקומיות את הדרכים לרכז את התקציבים ואת כלל הפעילות בנושא ולפרוש ביעילות ברחבי הארץ מרכזים למיצוי זכויות, כדוגמת תחנות שי"ל ומרכזי עוצמה. מוצע כי בשלב הראשון יופעלו המרכזים לכל הפחות ברשויות מקומיות שחלק ניכר מאוכלוסייתן חי בעוני, ובהן רשויות מקומיות ערביות. לעניין זה יצוין כי אחת מהמלצות ועדת אלאלוף מיוני 2014 הייתה להקים 110 מרכזים למיצוי זכויות שיפעלו צמוד למחלקות הרווחה וישלימו את השירותים הניתנים בהן129 .	בביקורת נמצא כי בכל אחת מן השנים 2012 -2009 כ- 13,000 שכירים בממוצע שקיבלו קצבת זקנה לא מיצו את זכותם לפטור מתשלום דמי ביטוח 47 . על אף הפטור, בשנים האמורות גבה בט"ל משכירים אלו, על פי אומדנו, דמי ביטוח בשווי של כ-84.6 מיליון ש"ח48 .	219
משרד החקלאות ופיתוח הכפר_ . ענף הלול - היבטים באסדרה, בטיפול ובפיקוח_ משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצה לענף הלול בשיתוף משרד החקלאות לקבוע נוהל לניודם של הווטרינרים המועסקים במשחטות, ובו קריטריונים וכללים לביצועו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי כדי לצמצם את ניגוד העניינים, מן הראוי שאת הניוד ינהלו השו"ט, ולא מועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי מממצאי דוח החשכ"ל עולים ליקויים מהותיים בתחומים רבים. לפיכך על משרד החקלאות לסיים בדחיפות את כלל הפעולות שהתחייב לבצע בעקבות הדוח, ובהן הכנת נהלים, שיפור התהליכים, צמצום התשלומים באמצעות המעבר לשיטת חלף סובסידיות וניסוח הסכם בין המשרד למועצת הלול. עולה אפוא כי זה כעשרים שנה יושבים הגופים המעורבים על המדוכה בסוגיית ניגוד העניינים הקיים בפיקוח הווטרינרי על המשחטות, הנובע מעצם כפיפותם למועצת הלול של הווטרינרים המועסקים בפיקוח על המשחטות. אף שכבר ב-1995 התחייב משרד החקלאות ליישם המלצות ועדה שבחנה את נושא העברת הפיקוח לשו"ט, ועל אף דוחות, ועדות, חוות דעת והחלטת ממשלה בעניין, לא השתנה המצב עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החקלאות כי עליו לעשות בדחיפות את הפעולות הנדרשות להפסקת ניגוד העניינים הקיים בהעסקת הווטרינרים בכפיפות למועצת הלול. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובת ראש המועצה, ולפיה לא הנחה שום גורם במועצה לפעול בניגוד לדין, אינה עולה בקנה אחד עם המסמכים ששלחה המועצה למשרד מבקר המדינה לעניין הוצאת רישיון עסק זמני ללול המצוי בבעלות אחיינו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על השו"ט, על משרד החקלאות ועל רשויות הרישוי למפות את כל הלולים בארץ הפועלים ללא רישיון עסק או שרישיונם ניתן שלא כדין, ולפעול לכך שיעמדו בדרישות החוק והתקנות, שאם לא כן יישלל רישיונם, זאת כדי להבטיח שהביצים המשווקות לציבור לא יפגעו בבריאותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות לבחון לאלתר אם ההחלטה על מתן סובסידיית חלף פטם נשענת על בסיס נורמטיבי מספק, ולהחליט בהתאם לממצאים אם להמשיך במתן סובסידיה זו. על המשרד לבחון גם: אם בהתאם להוראות הדין, מגדלים חדשים הנכנסים בנעלי מגדלים יוצאים זכאים לקבל סובסידיית חלף פטם, ואם מגדלים שאינם מתגוררים בפועל ברציפות ובקביעות במרום הגליל זכאים לקבל סובסידיה זו. על המשרד לפעול בהתאם לממצאיו. מלבד כל האמור לעיל, כדי להבטיח שהסובסידיות יינתנו רק לזכאים להן, על המשרד לדרוש מהמגדלים הצהרת מגורים על בסיס שנתי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הטופס החדש, הממוחשב, הקיים במערכת המידע של מועצת הלול למעקב אחר תנועת עופות, שונה מהטופס המקורי המופיע בתקנה 9 )(בבכל הנוגע לבריאות בעלי כנף ולמידע הנדרש לאישור משלוח לשחיטה. כך למשל: בטופס הממוחשב אין הצהרה של מגדל העופות, הקיימת בטופס שבתקנה; בטופס הממוחשב נדרשים פרטי הלהקה המלאים, הכוללים תאריך בקיעה וגיל - דבר שאינו קיים בטופס שבתקנה. משרד מבקר המדינה העלה כי אף שחלפו יותר משבע שנים מאז החלטתה הראשונה של הממשלה לשדרג את ענף ההטלה ולמעלה מארבע שנים מאז החלטתה השנייה בעניין זה, נעשה מעט מאוד ליישום ההחלטות. טרם החלה אכיפה בתחומי בריאות הציבור, איכות הסביבה ובריאות בעלי החיים; טרם אושרו תקנות לרווחת בעלי החיים; טרם פורסמו נהלים למתן המענקים להקמת לולים חדשים, ולכן גם לא ניתנו מענקים כאלה; משרד האוצר טרם שב ותקצב (בשנת 2014 ) את תכנית השדרוג כמתחייב מהחלטת הממשלה; ניתן סיוע להקמת תשתיות ללולים חדשים במתחם אחד בלבד, אך גם במתחם זה טרם נבנו לולים על התשתית שהוקמה. משרד מבקר המדינה מעירכי על משרד החקלאות לפעול במרץ לקידום תכנית השדרוג וליישום החלטות הממשלה בעניין זה. כמו כן, היות שהממשלה התחייבה לפני בג"ץ7 שלא תקדם את תכנית השדרוג עד להתקנת תקנות לרווחת בעלי החיים, מן הראוי שהמשרד יקדם בדחיפות גם את הנושא הזה. במאי 2014 פוזרה מליאת המועצה, לפי הוראות החוק, בטרם מונתה מליאת מועצה אחרת תחתיה. משרד מבקר המדינה העלה כי מאז ועד למועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 ,לא מונתה מליאת מועצה חדשה, וכי הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות טרם הגיש את חוות דעתו לוועדה לבדיקת מינויים בדבר כשירות המועמדים החדשים, וזאת בגלל התעכבות כמה מן המועמדים בהגשת בקשתם על כל פרטיה כנדרש. בהיעדר מליאת מועצה, הממנה את הוועד הפועל ואת ועדות המועצה, אין פעילות בתחום ועדת המכסות, ואין יכולת לאשר תקציב, הנתון לסמכותה הבלעדית של מליאת המועצה. רק בדצמבר 2014 , כשבעה חודשים לאחר פיזור מליאת המועצה אחרי שהושלמה בדיקת כשירותם של המועמדים, מונתה מליאת מועצה חדשה. לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד והמועצה לבחון פתרון למצב שבו אינה פועלת מליאת מועצה עקב הימשכות הליכי הבדיקה של מועמדיה. בין היתר יש לבחון קידום הצעת חוק מועצת הלול האמורה.	.משרד מבקר המדינה העלה כי המועצה לא הקפידה על קיום חלק מן ההוראות שבחוק מועצת הלול ובתקנות שהותקנו על פיו.	220
משרד הפנים . הפיקוח על חופי הרחצה בישראל_ משרד מבקר המדינה מעיר כי על המועצות האזוריות האלה להקפיד ל תקן לאלתר ליקויים שעולים בבקרה שעורך משרד הפנים בחופים שבתחום שיפוטן, כדי למנוע חשיפה של מתרחצים לסיכונים העלולים לפגוע בשלומם ובבריאותם . על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שהפיקוח על הרשויות המקומיות יהיה סדור ושיטתי, וייעשה בקפדנות על פי לוח הזמנים שנקבע לתיקון הליקויים, באופן שיבטיח את שלומם של המתרחצים בחופים. נמצא שכ - 42% (47 מ-112 החופים) מחופי הרחצה המותרים לרחצה שלא היו פתוחים בעונת החורף, נבדקו לאחר שחלף יותר מחודש ממועד פתיחת עונת הרחצה 2013 . בשישה מהם נמצאו ליקויים חמורים שאף עלולים לסכן חיים; כמו למשל חוף שפעל עם מספר מצילים קטן מהנדרש או חוף שפעל עם ציוד הצלה חסר. על מנכ"ל משרד הפנים לוודא שייערך פיקוח אפקטיבי על חופי הרחצה שבהם מותרת הרחצה גם מחוץ לעונת הרחצה הרשמית. היעדרן של פעולו ת פיקוח אפקטיביות חושף מתרחצים בחופים אלה לסכנות לחייהם ולבריאותם. במקרים אלה המדינה גם עלולה להיחשף לתביעות של נפגעים, לאור פסיקת בתי המשפט בנושא. יוצא אפוא כי בשניים מהחופים שבאחריות המועצה האזורית עמק חפר , בשני חופים שבאחריות המועצה האזורית חוף אשקלון ובחמישה מהחופים שבאחריות המועצה האזורית תמר מצא משרד הפנים ליקויים חמורים. על פי ממצאי משרד הפנים, הרשויות האלה לא פעל ו נמרצות לתיקונם של הליקויים בעונת הרחצה בחלק מחודשי הקיץ, ובים המלח - במשך כל השנה . זאת אף על פי שליקויים כאלה עלולים להביא לידי סיכון מתרחצים. משרד הפנים היה ער לכך, אולם בשל מועדי הבקרה המאוחרים, וכיוון שהמשרד לא קבע מועד לתיקון הליקויים, פעולותיו בנושא היו בלתי אפקטיביות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים על שלא עמד על תיקון הליקויים החמורים בחופים שבתחום שיפוטן של שלוש המועצות האזוריות, וכל זמן שלא תוקנו הליקויים היה עלול להיגרם נזק לציבור. על פי המידע שהיה בידי משרד הפנים, הפעולות שנקטו שלוש המועצות לטיפול בחופים שבאחריותן לא היו מספקות לשם שמירה על בטיחות המתרחצים בהם. לוודא שתיעשה בקרה ראשונה בכל חופי הרחצה, כקבוע בנוהליו, מיד עם תחילת עונת הרחצה. בעקבות הבקרה הראשונה כתב המפקח המחוזי ביוני 2013 למועצה האזורית עמק חפר על הליקויים שהועלו רק באחד משני החופים; הוא לא קבע במכתבו לוח זמנים להשלמת התיקונים. כמה ימים לאחר קבלת מכתבו של המפקח המחוזי דיווחה לו המועצה האזורית כי תגברה את הצוות בחוף בשני מצילים נמצא כי בעונת הרחצה 2013 נעשתה בקרה כנדרש רק ב -18 %(12 ) מהחופים האסורים לרחצה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים ל השלים את מיפוי החופים שלא הוכרזו הנחזים להיות מותרים לרחצה, ולקבוע נוהלי פיקוח מפורטים שיבטיחו את מילוי תפקידה של המדינה ואת קיום אחריותה בנוגע לחופים אלה, גם בהתאם לנאמר בפסיקה המנחה של בית המשפט המחוזי בחיפה. עד מועד סיום הביקורת, בחודש יולי 2014, לא נדון נושא זה בידי הנהלת משרד הפנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנהל המינהל לשלטון מקומי לבחון את טענתו של מנהל האגף, ואם ימצא שיש בה ממש - עליו להתריע על כך לפני מנכ"ל המשרד, כדי שיטפל בנושא. הרשות המקומית או עם מפעיל החוף - חיוני כי הן ילובנו במהירות. אם ייעשו כל הפעולות האלו - אפשר יהיה להבטיח כי חוף הרחצה בטוח למתרחצים בו.	נמצא כי האגף לא עשה מעקב אחר ביצוע תכניות העבודה של הפקחים בנוגע לעונת הרחצה 2013 , ולכן הוא לא יכול היה לדעת בוודאות האם בוצעו הבקרות הנדרשות.	221
רשות מקרקעי ישראל . רישום זכויות במקרקעין שבניהול רשות מקרקעי ישראל_ משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"י כי מגוון הפעולות שמנתה לא הצליח, בסופו של דבר, לצמצם בצורה משמעותית את מצאי יחידות הדיור שבהן רישום הזכויות לא הושלם. יתרה מזו, בשנים 2013 -2007 חל גידול במספר יחידות הדיור שהזכויות בהן לא נרשמו, מכ- 245,000 לכ- 330,000 ,, דבר שמלמד על אפקטיביות מוגבלת אם בכלל, של אותן פעולות שנקטה רמ"י במסגרת קידום רישום הזכויות. אין די בפעולות שנוקטת רמ"י לצמצום מספר הדירות שבהן רישום הזכויות לא הושלם; נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית ומתכללת לקידום רישום הזכויות, שתתבסס על המלצות הוועדות המקצועיות, לרבות ההמלצות הנוגעות להטמעת תהליך רישום הזכויות בתהליך התכנון ול שיווק קרקע למגורים לאחר רישום הפרצלציה. על התכנית גם לכלול כלים לייעול תהליכי ה ארגון והניהול של רישום הזכויות ולהגברת אכיפתו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי, המנחה את החברה בפעילותה, כי מאחר שמדובר במידע חשוב מהמעלה הראשונה שמשמש בסיס לפעילות ן של ועדת ההיגוי ו של ועדת המשנה, היה עליו לוודא שהחברה תעמיק את בדיקתה ללא דיחוי. ממצאי המיפוי היו ידועים לחברה ולמשרד הבינוי עוד במאי 2011 , אולם החברה החלה לפעול בעניין העמקת הבדיקה רק בפברואר 2014. עלמשרד הבינ וי היה להבטיח כי החברה תפעל על פי לוח זמנים סביר כדי לסיים את איתור החסמים מוקדם ככל שניתן ולהביא את המידע המלא עליהם לידיעת הוועדות, כדי שניתן יהיה לגבש דרכי פעולה להסרתם. בביקורת עלה כי בפועל אין אפשרות טכנית ליישם את הוראת הנוהל: בין מערכת הפרצלציות לבין המערכת לניהול פרויקטים אין מישק ( interface ) מקוון המאפשר פתיחת תיק פרצלציה בעת פתיחת הרשאה לתכנון. לכן מידע על תהליך הפרצלציה עבור תכניות מפורטות שתוכננו בידי גורמי חוץ מגיע למערכת הפרצלציות ברמ"י בשלבים מאוחרים של התכנון, או אפילו בשלב אישור התכנית המפורטת במוסדות התכנון. לעתים מידע זה אינו מגיע כלל. הדבר מונע מרמ"י לבצע פיקוח ומעקב אחר רישום הפרצלציה שנעשה בידי גורמי חוץ, לזהות חסמים ועיכובים בתהליך ולזרז אותו אם נדרש לעשות כן, ופוגע בתהליך רישום הזכויות כולו. המרכז לא הזין למערכת הפרצלציות 19 מבין 60 התכניות; בסך הכול היו בהן .5,657 יחידות דיור, והן ממילא לא הופיעו כלל במערכת. .יוצא אפוא כי מבין 654,000 הנכסים רמ"י יכולה, על פי הרפורמה, להקנות מיד את הבעלות על כ - 93,000 , שהם רק כ - 14% מן הנכסים. לגבי יתר הנכסים, כ - 561,000 , עומדים לפני רמ"י חסמים המעכבים את העברת הבעלות עליהם. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה, נדרש כי הנהלת רמ"י תגבש תכנית אסטרטגית שתקבע את מכלול הצעדים להשלמת רישום הזכויות ביחידות דיור על קרקעות שבניהולה, וגם תבטיח רישום הזכויות בעוד מועד ביחידות דיור על מקרקעין שתשווק בעתיד. הדבר עשוי לתרום ליישום הרפורמה כמתוכנן. הבדיקה העלתה כי בשתיים מבין עשר התכניות שלחה רמ"י הודעה לחברה המשכנת שלפיה אפשר לעבור לשלב הבא, אך עשתה זאת רק שמונה חודשים לפחות לאחר רישום הפרצלציה. לגבי אחת מעשר התכניות רמ"י כלל לא הזינה את הפרטים למערכת רישום הבתים המשותפים ולכן הטיפול בה כלל לא החל. לגבי10 תכניות אחרות, הכוללות 8,880 יחידות דיור, המרכז אמנם הזין את .פרטיהן הראשוניים למערכת הפרצלציות אך לא עדכן מידע על שלב .הפרצלציה שבו הן נמצאות, ובחלקן אף לא הזין מידע זה כלל. .מהנתונים שלעיל עולה כי לרמ"י אין מידע על התקדמות תהליך רישום הפרצלציה ב-29 מבין60 ( תכניות 48% ) אשר תכנונן אושר בשנת 2013 , הכוללות 14,537 ( יחידות דיור 32% ). יצוין כי28 מ-29 תכניות אלו תוכננו בידי גורמי חוץ, ומאחר שלרמ"י אין שליטה על תהליכי העבודה בגופים אלו, חיוני שהיא תפקח על התקדמות הפרצלציה בצורה הדוקה יותר. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם יש חשיבות לפרסום באמצעי התקשורת לשם העלאת מודעות הציבורי לחשיבות הרישום, אולם אין בכך די. ראוי שרמ"י תשקול לפתח מנגנון אפקטיבי שיאפשר לחייב את היזמים להשלים את רישום זכויות הרוכשים בזמן קצוב. זאת ועוד, אף שרמ"י אחראית לתהליך של קידום רישום הזכויות כולו, אין לה מערכת מידע המאפשרת לה לנהל את פעולות הרישום בכל השלבים ולפקח על אמינותן ושלמותן; זו הסיבה לכך שאין לה גם תמונת מצב כוללת ומהימנה המאפשרת מעקב ובקרה על תהליכי הרישום, בכל אחד משלבי הרישום. במצב זה אין באפשרות רמ"י לזהות "צווארי בקבוק " בתהליך, תכניות אשר תהליך רישומן נעצר ובעיות מיוחדות העלולות להשפיע על המשך התהליך. בהקשר להיעדר מ ישקי מידע עם הגופים המעורבים בתהליך רישום הזכויות, ראוי שרמ"י תשקול את הדרכים העומדות לפניה לשיתוף מידע עם הגופים הללו, ובהם לשכת רישום המקרקעין ומשרד הפנים - מידע הנדרש לה לאימות הנתונים שעל בסיסם היא פועלת, לעדכונם באופן שוטף ולזירוז הטיפול בשלבים השונים של רישום הזכויות.	ואולם בביקורת עלה כי משנת 2007 לא הגישה רמ"י ולו ת לונה אחת לרשם הקבלנים, ובפועל שיתוף הפעולה בין שני הגופים הופסק.	222
משרד ראש הממשלה_ . תכנון עבודה במשרד ראש הממשלה_ תכניות עבודה שנתיות הן כאמור כלי לתכנון עבודת יחידות הממשלה. גם בשנת בחירות ובשנה שבה תקציב המדינה אינו מאושר במועד המתוכנן, נדרשים משרדי הממשלה לפעול בתחומים השונים - חינוך, בריאות, רווחה וכיוצא בזה , ובכלל זה להמשיך בפרויקטים שהוחל בביצועם, לתת שירותים לאזרחים ולבצע מהלכים שאינם תלויי מדיניות אלא קבועים ושגרתיים. לפיכך נדרשים משרדי הממשלה, ובהם משרד רה"ם, לתכנן את פעולותיהם הקבועות והשגרתיות גם בשנת בחירות , ללא תלות באישור התקציב, בד בבד עם התחשבות באילוצים הקיימים בש נה זו . דרישה זו אף עולה בקנה אחד עם החלטת הממשלה מדצמבר 2011 , שבה נכתב כי משרדי הממשלה יעדכנו באופן שוטף את תכניות העבודה המשרדיות בהתאם להחלטות ממשלה ביצועיות שיתקבלו במהלך שנת העבודה. על אגף ממשל וחברה, שהוא בעל תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית ובריכוז תכניות העבודה של הממשלה, לגבש תכנית עבודה מפורטת על כלל מרכיביה, בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי. נמצא כי משרד רה"ם לא גיבש תכניות עבודה משרדיות מפורטות לשנים 2012 ו- 2014 בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי: התכניות שגובשו ונכללו בספר תכניו ת העבודה הממשלתי לא פירטו את שלבי ההתארגנות לביצוע המשימות ולעתים לא פירטו את הגורמים השותפים לביצוען. למשל, בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללו72 ;משימות לגבי 66 ( 92% .) מהן לא צוין בתכנית מי מיחידות המשרד אחראית לביצוען כמו כן נמצא כי בתכנית לשנת 2014 .לא פורטו חלק מהמשימות השוטפות לדוגמה, בתכנית צוינה רק משימה אחת של אגף כלכלה ותשתיות במטה הכלכלי-חברתי , אולם לא צוינו משימות אחרות - בין משימות שוטפות, כגון טיפול במחלוקות בין משרדי ממשלה בנושאים כלכליים, ובין משימות מיוחדות, כגון בחינת חלופות תשתיתיות ליצוא גז טבעי. משרד מבקר המדינה מעיר כי הכנת תכניות שחסרים בהן מרכיבים יסודיים כאמור עלולה לפגוע ביכולת של המשרד לקדם ביעילות את השגת מטרותיו ויעדיו ואת ביצוע משימות יו. על משרד רה"ם, שיש לו תפקיד מרכזי בהטמעת תפיסת התכנון הממשלתית , להקפיד על קיום המתווה להכנת התכניות שנקבע במדריך התכנון הממשלתי. אגף ממשל וחברה לא הכין תכניות עבודה יחידתיות לשנים 2014 -2012 . מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכנית העבודה המשרדית שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות של האגף שהוא המציא16 . נמצא כי בשנים שנבדקו, 2014 -2012 , לא הכין אגף כלכלה ותשתיות תכניות עבודה יחידתיות. מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות שהוא המציא. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2012 נכללו ארבע משימות של האגף, בלי שצוינו שלבי ההתארגנות הנדרשים לביצוע כל אחת מהן והשותפים לביצוע. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללה רק משימה אחת מבין 33 .המשימות שהוטל על האגף לבצע בשנה זו32 המשימות האחרות לא נכללו בשום תכנית עבודה, ובהן משימות חשובות, כמו ליווי יישומן של החלטות ועדת טרכטנברג בנושא הדיור; וליווי קידומה של התכנית "נתיבי ישראל", ובכלל זה בחינת החלופות המימוניות להקמת קו הרכבת לאילת. יוצא שרוב המשימות של אגף כלכלה ותשתיות לשנת 2014 לא נכללו בשום תכנית עבודה לשנה זו, וממילא לא נקבעו שלבי ההתארגנות ולוחות הזמנים לביצוען, היעדים שהן נועדו להשיג והמדדים לבחינת מידת ביצוען. נמצא שמשרד רה"ם הכין תכני ות עבודה משרדי ות לשנים 2012 ו- 2014 , אך .לא לשנת 2013. נמצא כי האגף לא הכין תכניות עבודה יחידתיות לשנים 2014 -2012 . מכיוון שכך נבדקו מרכיבי תכניות העבודה המשרדיות שנגעו לאגף זה, מול רשימת המשימות שהוא המציא19 . תכנית העבודה המשרדית לשנת 2012 כללה 13 מ-21 המשימות שבהן טיפל האגף, בלי שנקבעו בה שלבי ההתארגנות לביצוען, ו-8 משימות לא נכללו בשום תכנית עבודה, לדוגמה הקמת הפקולטה לרפואה בצפת ותכנית הצמיחה הכלכלית לירושלים. בתכנית העבודה המשרדית לשנת 2014 נכללו רק6 מ-19 המשימות שבהן טיפל האגף, בלי שנקבעו שלבי ההתארגנות לביצוען. אשר ל שאר 13 המשימות, לא גובשו לגביהן מרכיבי תכנית העבודה, כנדרש. להלן דוגמאות למשימות שלא נכללו בתכנית המשרדית : הטיפול בתופעת ההסתננות; הוועדה המתמדת לסיוע לניצולי השואה; הקמת יישוב דרוזי חדש; גיבוש הצעה לשינוי במפת אזורי העדיפות הלאומית. בהחלטת הממשלה מדצמבר 2011 לא צוין, במפורש או במשתמע, כי הדרישה שמשרדי הממשלה יפעלו לפי הנקבע במדריך התכנון הממשלתי מסמנת רק את היעד הסופי. כמו כן, בהחלטת הממשלה, וגם בדברי ההסבר להצעת ההחלטה, אמנם צוינה הקמת מערכת ממוחשבת, אולם ביצוע התכנון בהתאם למתווה סדור לא הותנה בהקמתה של מערכת כזאת. לדעת משרד מבקר המדינה, לפעולתו של משרד רה"ם בהטמעת תהליכי תכנון סדורים במערכת הממשלתית נודעת חשיבות רבה. ראוי שמשרד רה"ם, שפרסם את מדריך התכנון עוד בשנת 2007 , ינחיל ליחידותיו את עקרונות התכנון, כדי שאלה יתכננו את עבודתן לפיהם. בכל מקרה, נוכח תשובת משרד רה"ם, שעל פיה הטמעת תכנון העבודה לפי מדריך התכנון הממשלתי היא תהליך מתמשך הטעון הבשלה פנימית של התרבות הארגונית - ראוי לעקוב אחר יישום המתווה הנכלל במדריך התכנון בכלל משרדי הממשלה, גם באמצעות לוח זמנים ואבני דרך. על הנהלת משרד רה"ם להקפיד שיחידות המטה הכלכלי -חברתי יכינ ו תכניות עבודה, על פי המתכונת שנקבעה במדריך התכנון הממשלתי.	תכניות העבודה השנתיות נועדו לשמש נדבך מרכזי בתכנ ון פעילות משרדי הממשלה ובייעול פעילותם. כן נועדו תכניות אלה לשמש כלי ניהולי שיסייע להשגת מטרות הממשלה ויעדיה וכלי עבודה מקיף לבקרה על פעילות היחידות השונות, כדי להבטיח שהן עומדות במשימותיהן. כמו כן, התכניות חיוניות להגברת השקיפות של עבודת הממשלה כלפי הציבור. עוד בשנת 2007 הפיץ משרד רה"ם לכלל משרדי הממשלה את המדריך לתכנון ממשלתי, לשם קביעת מנגנון תכנון אחיד ושיטתי בגופים הממשלתיים. ממצאיו של דוח זה מלמדים שאגפי המטה הכלכלי-חברתי, וכן המועצה הלאומית לכלכלה, לא הקפידו על יישום המתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי, גם לאחר שהממשלה החליטה כי על כל יחידותיה לתכנן את פעולותיהן על פי מדריך זה. עקב כך, בשנים שבהן גיבש משרד רה"ם תכניות עבודה משרדיות, לא נכללו בהן משימות מרכזיות וחשובות של המטה הכלכלי-חברתי ושל המועצה. על מנכ"ל משרד רה"ם לוודא שמשרדו מקיים את תהליכ י התכנון הנדרשים ומגבש תכניות עבודה משרדיות ויחידתיות בהתאם למתווה המפורט במדריך התכנון הממשלתי, המחייב את כלל משרדי הממשלה. על המועצה הלאומית לכלכלה לגבש תכנית עבודה שנתית בהתאם לנדרש במדריך התכנון, וכן לגבש תכנית עבודה רב-שנתית ארוכת טווח בהתאם להחלטת המ משלה בעניין.	223
משרד ראש הממשלה_ . סדרי עבודתה של המועצה הלאומית לכלכלה משרד מבקר המדינה מעיר כי הממצאים שהועלו בפרק זה בנוגע לעבודת הוועדה המייעצת מעוררים חשש כי טרם הושגה תכלית הקמתה: פעילותה בשנים האחרונות הייתה מצומצמת ביותר; לא מונה לה יו"ר; דיוניה ומסקנותיה אינם מתועדים, כנדרש מעבודת מטה יעילה וסדורה, מה שפוגע אף בעקרון שקיפות המינהל. על ראש המועצה ועל מי שיתמנה לתפקיד יו"ר הוועדה המייעצת לפעול לקיום עבודה סדירה ומלאה של הוועדה, לרבות תיעוד הולם, כדי שתוכל למלא את תפקידיה החשובים. משרד מבקר המדינה מעיר כי סדרי המינהל התקין מחייבים את הוועדה המייעצת לתעד את פגישותיה ואת דיוניה, המשמשים בסיס להבניה של שיקול הדעת של המועצה ושל ראש הממשלה24 . כדי להבטיח שחברי הוועדה יביעו את דעותיהם באופן חו פשי, אפשר לנקוט בישיבותיה את האמצעים המתאימים לתיעוד נושאים רגישים, למשל לתמצת את הדברים הנאמרים ולהשמיט את שמות הדוברים25. עולה אפוא כי המועצה ממלאת את תפקידה בהכנת חוות דעת על הצעת תקציב המדינה באופן חלקי בלבד, והדבר נובע לטענתה גם מפרק הזמן שעומד לרשותה לצורך זה, על פי לוח הזמנים שנקבע להכנת התקציב. מילוי התפקיד באופן חלקי פוגע ב יכולת המועצה להשיג באופן מיטבי תכלית מרכזית שעמדה ביסוד הקמתה: יצירת מערכת של איזונים ובלמים בתחום הכלכלי, והבעת דעות בלתי תלויות בתחום מרכזי של הכלכלה והחברה - תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום כי חוות דעת של המועצה בנוגע להצעת תקציב המדינה תגובשנה במסמכים כתובים שיוגשו גם לחברי הממשלה. על ראש המועצה להעלות בכתב לפני ראש הממשלה את הקשיים שציינה המועצה ולעמוד על הצורך להסדיר מתכונת עבודה שתאפשר לה למלא את ייעודה בתחום תקציב המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה התפיסה ולפיה ייעודה של המועצה, שעובדיה הם עובדים מקצועיים השייכים לסגל הקבוע של שירות המדינה, הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד מעוררת קושי ועלולה לפגוע בעקרון אי -התלות המקצועית של הדרג המקצועי, שנדרש למלא את תפקידיו במישור המקצועי ללא תלות בדרג הפוליטי. אימוץ תפיסה זו ויישומה במשך זמן ביחידה מקצועית שלמה עלולים ליצור הבחנה שאינה רצויה בין עובדי משרד רה"ם (שאינם במשרות אמון), שכל עיסוקם מכוון לייעוץ לראש הממשלה בלבד, ובין העובדים העומדים לרשות משרד רה"ם (ובראשו ראש הממשלה), אשר פועל לקידום מכלול נושאים כלכליים, ובכלל זה גיבוש המדיניות הכלכלית, בין היתר עבור עבודת הממשלה כולה. בהמלצות הוועדה ובהחלטת הממשלה שהתקבלה על בסיסן גלומה תפיסה של שני מערכים מקצועיים העוסקים בתחום הכלכלי ובתחום החברתי - המועצה והמטה הכלכלי -חברתי - אשר נדרש תיאום ביניהם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי וחיוני כי תוצרי עבודתם המקצועית של שני המערכים המקצועיים הללו, הנדרשים לעבוד בתיאום, ישמשו לא רק את ראש הממשלה, אלא גם את הממשלה. הממשלה, אחד משריה או נציגי משרדי הממשלה יזמו את מרבית עבוד תה של המועצה כשותפה לוועדות. לדעת משרד מבקר המדינה, מתכונת זו של עבודת המועצה אינה מתיישבת עם תפיסה לפיה ייעוד המועצה הוא לייעץ לראש הממשלה בלבד, ולא לממשלה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי תפיסת ייעוד ולפיה על המועצה לייעץ לראש הממשלה בלבד, טעונה בחינה גם מ ההיבט של הקצאת משאבי כוח האדם, שכן בסגל העובדים שפועל בתחום הייעוץ הכלכלי עבור ראש הממשלה בלבד יש שבעה כלכלנים (סגל ע ובדי המועצה), ואילו בסגל העובדים המקצועיים במטה הכלכלי -חברתי כולו, שהוא הסגל המקצועי של משרד רה"ם בתחום הכלכלי, פועלים חמישה כלכלנים בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, התפקיד האמור שהטילה הממשלה על המועצה בהחלטתה משנת 2012 צריך לקבל ביטוי בהגדרת הייעוד של המועצה במכלול תפקידיה. דברים אלו מלמדים כי המועצה ראתה בעצמה גוף מקצועי, חזק ובלתי תלוי שעומד גם לרשות הממשלה ושנועד להציג דעות נוספות על אלה של משרד האוצר. המל"ל משמש גוף מטה הן לראש הממשלה והן לממשלה כולה. העובדה כי בה בעת ראש המל"ל כפוף לראש הממשלה ומשמש יועצו, אין בה כדי לפגוע בתפיסת התפקיד הכוללת של המל"ל כגוף המייעץ לממשלה.	הממשלה היא הגוף המרכזי בממשל העוסק בעיצוב מדיניות. תפקודה המיטבי מותנה ביכולת של כל אחד מחבריה להיחשף למידע ולידע; לבצע ניתוח מעמיק של תהליכים ושל שיקולים על פי ראייה כוללת של צורכי המשק, הכלכלה והחברה; לקיים תהליכים המבטיחים עבודת מטה איכותית. משרד מבקר המדינה מעיר כי ייעוד המועצה כגוף המייעץ לראש הממשלה בלבד אינו מתיישב עם הצרכים היסודיים בחיזוק עבודת המטה שכבר הוכרו בעבר.	224
משרד התיירות . מורי דרך בישראל_ הועלה כי רק ביולי 2014 , במהלך הביקורת בנושא, הגיש משרד התיירות לנוגעים בדבר במשרד המשפטים הצעה לתיקון תקנות מורי דרך. את ההצעה לתיקון חוק שירותי תיירות טרם הגיש המשרד למשרד המשפטים. הצורך בתיקון החקיקה והתקנות עלה בין היתר משום שההסדרים החוקיים והמינהליים שהמשרד פועל לפיהם בכמה תחומים אינם ברורים או מפורטים דיים, והתעוררו ספקות לגבי הפרשנות הנכונה שלהם. הועלה כי רק בספטמבר 2012 , כשנתיים וחצי לאחר הדיון האמור, העבירה הלשכה המשפטית של משרד התיירות למנכ"ל המשרד דאז מסמך שנושאו "סיכום הדרישות לחוק או לתקנות לשם הסדרת תחום מורי הדרך", שכלל גם את רשימת הפטורים מרישוי ובה כל סוגי המדריכים שהומלץ שלא יחויבו להחזיק ברישיון מורה דרך. לדעת משרד מבקר המדינה, הגדרת המונח "שירותי מורה דרך" היא מהותית ויסודית וחשוב שתהיה ברורה, על מנת שכל סוגי התיירים יקבלו הדרכה על ידי מורי דרך מורשים ולצורך הפיקוח על תחום זה. ספקות בנושא עלו כאמור במהלך השנים במשרד התיירות וב - 2008 אף החל המשרד בתהליך לתיקון חוק שירותי תיירות ותקנות מורי דרך לצורך הסדרת הנושא. הגם שעמדת הלשכה המשפטית של המשרד כיום היא שהנושא מוסדר בחוק באופן ברור, מוצע כי נוכח הספק שהתעורר בעבר, ועלול להתעורר שנית, ישקול המשרד להבהיר בתיקון לחוק את ההגדרה של המונח "שירותי מורה דרך". הביקורת העלתה כי ההדרכה בטיולים ובסיורים מסוגים מסוימים נעשית על ידי מדריכים שאינם מורשים; וכי הם פועלים בהתאם לפטור שאינו מעוגן לא בחוק שירותי תיירות, לא בתקנות מורי דרך ולא בנהלים של משרד התיירות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי התיירות והתחבורה ועל רשות המסים להסדיר ללא דיחוי את הנושא כפי שנקבע ולהחזיר לפעולה את ועדת אשכול כדי שתוכל לקיים פיקוח בתחום זה. בדיקת דיווחי המבקרים בעניין 13 ,המדריכים שסירבו להזדהות העלתה כי המבקרים לא ציינו בדיווחיהם אם פעלו לפי הנחיית המנכ"ל האמורה ואם ביצעו פעולות כלשהן בעניין זה, ואם כן - אילו פעולות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות, כי עליו לוודא שהמבקרים מקפידים לפעול לפי הנחיית המנכ"ל האמורה. על משרד התיירות גם לפעול, בתיאום עם המשרד לביטחון הפנים, להסדרה ולהגברה של שיתוף הפעולה עם משטרת ישראל במהלך הביקורות בנושא מניעת ההדרכה הלא חוקית. זאת כדי שמבקרי המשרד יוכלו להיעזר במשטרה, במקרים הדרושים, לשם הגברת האפקטיביות של פעולות האכיפה ולמניעת עברות על הוראות החוקים והתקנות הנוגעים למורי דרך. הועלה כי מבין שבעת הקנסות שניתנו כאמור בשנת 2013 למי שנחשדו .בהדרכה לא חוקית, עד אוגוסט 2014 שולם רק קנס אחד. ארבעה קנסות בוטלו .בידי היועץ המשפטי של המשרד 29 , והליכי הגבייה של שני קנסות טרם .הסתיימו. .הטלת קנסות משמעותיים בסמוך למקרים של הפרת הוראות הקבועות בחוק שירותי תיירות ובתקנות מורי דרך והקפדה על גבייתם עשויה להרתיע מדריכים שאין להם רישיון מורה דרך תקף מלהפר את החוק. ממצאי פרק זה מצביעים על קשיים בביצוע פעולות אכיפה הפוגעים באפקטיביות האכיפה. על משרד התיירות לבחון בהקדם את השינויים הנדרשים כדי שפעולות האכיפה יהיו אפקטיביות יותר. על המשרד להנחות את המבקרים בדבר נסיבות שבהן ניתן להטיל קנסות, על מנת לצמצם את שיעור הקנסות המבוטלים מטעמים משפטיים. לא נמצאו מסמכים המלמדים שהסוכנויות השיבו למשרד התיירות. הועלה כי המשרד לא המשיך את טיפולו בנושא וממילא לא ק נס אף אחת מארבע הסוכנויות האמורות. מנתוני המשרד עולה כי מדצמבר 2012 ועד אוגוסט 2014 ניתנו הודעות קנס רק לשתי סוכנויות, וכי עד אוגוסט 2014 לא שולם אף אחד מהקנסות, ומסתמן כי אין בכוונת המשרד לגבות אותם. נמצא כי בעת פעילותה לא דיווחה ועדת אשכול לרשות המסים על בעלי רכבי אשכול שלא מסרו לה דיווח שנתי כנדרש או על אלה שלא עמדו במכסה, ויו"ר הוועדה שלח את מכתביו האמורים לבעלי רכבי אשכול (שעליהם לשלם את המס על הרכב) בלי לכתב את רשות המסים להודעתו זו. כתוצאה מכך רשות המסים, שהסתמכה על פיקוחו של משרד התחבורה על השימוש ברכבים, לא ידעה על בעלי רכבי אשכול שלא מילאו את הדרישה של הדיווח כדי להיות זכאים להטבת המס, ואפשר שההטבה ניתנה למי שלא היו זכאים לה. לדעת משרד מבקר המדינה, לכשיחודש הפיקוח בנושא, על רשות המסים לקבוע עם משרד התחבורה הסדרי דיווח שנתיים שוטפים בעניין מהותי זה. בדיקת אתר האינטרנט של משרד התיירות בשפות אנגלית וצרפתית העלתה כי אין בו מידע על רכבי אשכול. באתר יש רק הפניה לסוכנויות נסיעות המציעות לתייר החוץ טיול "תפור על פי מידותיו", וברשימת מורי הדרך יש סימון לאיזה מורה דרך יש רכב אשכול.	בדיקה שביצע משרד מבקר המדינה בעניין פרטיהם של 4,187 מורי הדרך שהופיעו באתר האינטרנט של המשרד במאי 2014, העלתה כי ל -286 מהם (כ - 7% .) לא היה באותו מועד רישיון תקף	225
משרד התיירות . פיתוח תשתיות ציבוריות לתיירות_ בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו גם כמה הזמנות עבודה בהן אין פירוט ברור מהן עבודות הפיתוח המבוקשות. בעקבות ליקויים שהעלה משרד רוה"ח החיצוני לגבי הפרויקטים האמורים, התברר למשרד התיירות בסוף שנת 2012 כי ככלל, בניגוד לחובתה על פי הסכם המסגרת, חמ"ת לא קיימה בקרה הנדסית ותקציבית על פרויקטים בביצוע צדדים שלישיים אלא הסתמכה בנושא זה על המפקחים מטעם הצדדים השלישיים; החמ"ת הניחה כי בהיות הצדדים השלישיים גופים ציבוריים הכפופים לכל דין הם לבדם נושאים באחריות לביצוע הפרויקט. לטענת חמ"ת, היקף הפיקוח הנדרש ממנה בפרויקטים בביצוע צדדים שלישיים הוא לא סביר במסגרת התקציבים שקיבלה ממשרד התיירות. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בשנים 2012 -2010 לא התייחס צת"פ במסגרת הבחינה של פרויקטים שהובאו לאישורו לזהות הגורם שיבצע כל פרויקט, כפי שהיה ראוי שיעשה. לפני צת"פ גם לא הוצגו נתונים לגבי היקפי הפרויקטים המבוצעים בידי צדדים שלישיים, והוא לא דרש לקבלם. הועלה כי בשנים 2012 -2010 לא העבירה חמ"ת למשרד התיירות באופן שוטף דיווחים על חתימת הסכמים עם רשויות מקומיות, ומשרד התיירות לא דרש לקבל אותם. חמ"ת גם לא נהגה להעביר למשרד התיירות את העתקי ההסכמים שעליהם חתמה לשם ביצוע פרויקט מיד לאחר חתימתם, אלא רק במסגרת דרישות לתשלום לאחר ביצוע הפרויקט. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התיירות כי חתימה על הסכם עם הרשויות היא שלב חשוב בהתקדמות הפרויקט; היא מניעה את הפרויקט, מחייבת את הרשות לתחזק אותו, ובמרבית המקרים כוללת התחייבות של הרשות להשתתפות במימונו. לפיכך, גם אם יחליט משרד התיירות לוותר על הדרישה להעביר לו העתקי הסכמים שעליהם חמ"ת חותמת לשם ביצוע הפרויקט, עליו להקפיד לקבל דיווח על חתימתם ולשנות את נוסח הזמנות העבודה בהתאם. עיכוב בהעברת הזמנת עבודה לחמ"ת משמעו עיכוב בהתחלת ביצ וע הפרויקט. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד התיירות יוודא שאגף הפיתוח ואגף החשבות ערוכים למילוי המשימות שהם נדרשים למלא בתחום הזמנות העבודה. לעניין זה יש לבחון ולנקוט את הצעדים הנדרשים - הארגוניים והאחרים - כדי להבטיח את צמצום הפער בין מועד ההחלטה על ביצוע פרויקט ובין מועד העברתו לחמ"ת. הקמתה של מערכת לניהול פרויקטים, שתרכז מידע מדויק ואמין לגבי ניהול כל פרויקט ואופן ביצועו, עשויה לסייע גם בעניין זה. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אין במשרד התיירות מידע מרוכז ונגיש לגבי אופן ניהולם של כל הפרויקטים שהוחלט לפתחם, ובכלל זה ההגדלות התקציב יות שנעשו בכל פרויקט, וכי משרד התיירות אינו ערוך לספק נתונים אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי ריכוז המידע לגבי ניהול כל הפרויקטים שהמשרד החליט לפתח, הוא חיוני למשרד ולצת"פ לשם קיום בקרה ומעקב בנושא ולקבלת החלטות מיטביות בדבר ניהול הפרויקטים. זאת ועוד, היעדר מידע סדור ומלא בתחום זה אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השקיפות ועם הצורך לאפשר לציבור לקבל מידע שלם ואמין על המשאבים שהעמידו המדינה וגופים ציבוריים אחרים לביצוע פרויקטים תיירותיים ועל אופן השימוש במשאבים אלה. בבדיקת משרד מבקר המדינה עלה כי לשם קבלת תמונה מלאה ומפורטת באשר לכל פרויקט, לרבות ההגדלות התקציביות שנעשו בו, נדרשים מחקר ובדיקה מעמיקים ומסובכים בפרוטוקולים של ישיבות צת"פ, במסמכים של אגף הפיתוח ושל החמ"ת ובמערכת מרכב"ה19 . עוד עלה כי חלק מהמידע הוא בעל-פה ומצוי בידיעת מרכזת צת"פ, בידיעת הסמנכ"ל לפיתוח20 או בידיעת כמה עובדים בחמ"ת. בהזמנות עבודה של כמה פרויקטים שמשרד מבקר המדינה בדק לא ניתן ביטוי להזמנות קודמות השייכות לאותם פרויקטים או חלקים אחרים שלהם, כפי שכללי מינהל תקין מחייבים. בביקורת גם נמצא פרויקט שבהזמנת עבודה שהוצאה עבורו ניתן ביטוי להזמנות עבודה קודמות, אך הדבר לא שיקף נכונה את כל ההיקף התקציבי שעמד לטובת הפרויקט מאחר ששנים קודם לכן הוקצה חלק ניכר מתקציבי ההזמנות הקודמות (כ-6 מיליון ש"ח מתוך כ-9 )מיליון ש"ח לעבודות פיתוח אחרות במתחם שבו תוכנן לבצע את הפרויקט. כלומר, לטובת אותו פרויקט עמד תקציב של כ -3 מיליון ש"ח בלבד מהזמנות קודמות, ולא כ -9 מיליון ש"ח. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התיירות כי אין בפעולות שמבצעת חמ"ת כדי להסיר את האחריות המוטלת על משרד התיירות, אשר משלם על הזמנות העבודה, לבדוק את כל הזמנות העבודה השייכות לפרויקט שאליו מיוחסת כל דרישת תשלום ולברר מאיזו הזמנת עבודה יש לשלם אותה. גבייה מתקציבי הזמנות עבודה מאוחרות לפני גבייה מתקציבי הזמנות עבודה קודמות השייכות לאותו פרויקט מעלה חשש לבקרה לקויה של משרד התיירות אחר ניהול הפרויקטים ואחר ה תקציבים המשויכים לכל פרויקט ולאי -ניצול מיטבי של תקציבי הפיתוח21 . בהיעדר אסמכתאות כמפורט לעיל, אי -אפשר לוודא כי עשרות הפרויקטים ההמשכיים שאגף הפיתוח אישר בשנת 2011 בהתבסס על פרויקטים שאושרו בצת"פ בשנת 2007 הם המשך של פרויקטים שצת"פ קבע שהם תיירותיים והתכוון לתקצב אותם. כמו כן, אי -אפשר לדעת מה ההפרש בין התקציב שנקבע לפרויקטים ההמשכיים ובין התקציב שנקבע לפרויקטים המקוריים בשנת 2007 . לדעת משרד מבקר המדינה, נסיבות אלה כשלעצמן חייבו את אגף הפיתוח להביא פרויקטים המשכיים אלה לדיון חוזר בצת"פ.	הועלה כי פרויקטים שהם פועל יוצא של החלטות ממשלה, השתתפויות, פרויקטים של תכנון תשתית תיירות ופרויקטים לא צפויים, ש אגף הפיתוח אישר נכללו בתכניות העבודה בלי שקודם לכן דורגו לפי אמות המידה וקיבלו ציון כלשהו, וכי לעתים צת"פ גם אישר פרויקטים כאלה שהובאו לפניו בלי לדרג אותם. ב אגף הפיתוח לא נמצאו אסמכתאות המתעדות את תהליכי קבלת ההחלטות לביצוע הפרויקטים מהסוגים האמורים והמבהירות מדוע רק חלק מפרויקטים מהסוגים האמורים הובאו לבחינה ולאישור של צת"פ18. כאמור, תכניות העבודה הכוללות את החלטות הממשלה, ההשתתפויות ופרויקטים של תכנון וכן פרויקטים שלא היו צפויים, שלא אושרו בצת"פ, אף לא הוצגו בצת"פ. משרד מבקר המדינה מעיר כי משמעות הכללת פרויקט בתכנית העבודה ללא דירוג לפי אמות המידה שבחוזר היא העדפה פסולה של אותו פרויקט. בהיעדר אסמכתאות לתהליכי קבלת ההחלטות בנושא, אי -אפשר לדעת אילו פרויקטים שהם החלטות ממשלה, השתתפויות, תכנון ופרויקטים לא צפויים נדונו באגף הפיתוח, מה היו הנימוקים לאישור כל פרויקט מהסוגים האמורים ולתקציב שהוחלט להקצות לו, והאם היו יזמות לפרויקטים שהאגף דחה ומה היו הסיבות לכך. נוסף על כך בהיעדר דירוג אי -אפשר לוודא שהחלטות הממשלה, ההשתתפויות, פרויקטים של תכנון ופרויקטים לא צפויים שנכללו בתכנית העבודה ללא אישור צת"פ, הם אכן פרויקטים שיש בהם כדי לתרום לפיתוח ולקידום התיירות באופן מיטבי בהתאם לעקרונות שנקבעו ב חוזר המנכ"ל, וכי הקצא ת המשאבים להם הייתה עדיפה מאשר הקצאתם לפרויקטים אחרים.	226
המועצה להשכלה גבוהה . תכנון ופיקוח אקדמי של מל_ג ות_ת על המוסדות להשכלה גבוהה_ משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולותיהם של המוסדות לתיקון הליקויים שצוינו בדוח הערכת האיכות. ואולם משרד מבקר המדינה מעיר כי המל"ג קיימה מעקב אחר תיקון הליקויים רק כשמונה שנים לאחר קבלת הדוח. על פי לוח הזמנים שקבעה המל"ג, הסבב השני של בדיקות האיכות בתחום המשפטים היה אמור להתבצע בשנים 2013 -2012 . ואולם עד מועד סיום הביקורת הוא לא התבצע. נמצא כי אף שבידי המל"ג לא הייתה חוות דעת מאושרת של הוועדה לבדיקת האיכות בתחום המשפטים, היא אישרה בשנים 2012 -2010 לשני מוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות חדשות במשפטים. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמל"ג תאשר פתיחת תכניות חדשות במשפטים רק לאחר שיהיה בידיה מלוא המידע בנוגע לאיכותן. כמו כן, על המל"ג לפעול להחשת הקמתה של תשתית המידע הנדרשת. לדעת משרד מבקר המדינה, המלצות ה וועדות להערכת איכות הלימודים הן המלצות מקצועיות המבטיחות שמירה על איכות ההשכלה הגבוהה, ולכן הן ראויות ליישום במוסדות המתוקצבים ובמוסדות שאינם מתוקצבים. למרות זאת אישרה המל"ג למוסדות שאינם מתוקצבים לפתוח תכניות לתואר ראשון ושני בכלכלה. לעומת זאת, לא אישרה המל"ג למוסדות מתוקצבים לפתוח תכניות כאלה בטענה שעל פי הוועדה להערכת איכות הלימודים בכלכלה, מצבו של תחום הכלכלה במערכת ההשכלה בישראל חמור ביותר בעיקר עקב מחסור במשאב האנושי- היינו סגל. בדיקה שנעשתה לגבי סגל המרצים לכלכלה במוסדות שאינם מתוקצבים העלתה כי רובם של מרצים אלה נמנו בעבר עם אנשי הסגל במוסדות המתוקצבים, אולם עברו ללמד במוסדות שאינם מתוקצבים בשל יכולתם של מוסדות אלה לשלם להם שכר .גבוה יותרמצב דברים זה פוגע במוסדות המתוקצבים, הטוענים כי זוהי תחרות לא הוגנת. לדעת משרד מבקר המדינה, על המל"ג לבחון את כל המקצועות שיש בהם מצוקת סגל ולהביא זאת במניין שיקוליו כשיקול משמעותי בעת קבלת ההחלטה אם לאשר תכניות לימודים חדשות במקצועות אלה. בשנת 2009 , לאחר הקמת ועדת פיינרו בשנת 2007 בהשתתפות נציגי המל"ג ולאחר פרסום דוח משרד הבריאות משנת 2008 , אישרה המל"ג למכללה מתוקצבת לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, דבר שהביא לתוספת של כ-50 תלמידים לשנה. ביולי 2012 , לאחר שהוגשו המלצות הוועדה, אישרה המל"ג למוסד מתוקצב אחר לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה למגזר החרדי, ועקב כך שוב גדל מספר הבוגרים שלא הובטח להם מקום להכשרה מעשית. בנובמבר 2012 אישרההמל"ג למוסד נוסף שאינו מתוקצב (להלן - המוסד הנוסף) לפתוח תכנית לימודים לתואר ראשון בפיזיותרפיה, שילמדו בה 50 תלמידים בשנה. באוקטובר 2013 הקפיאההמל"ג את האישור, בטענה שהמצג של המוסד הנוסף בעניין מקומות ההכשרה המעשית היה מצג שווא. ואולם עלה שבינתיים נוספו ללימודי הפיזיותרפיה עוד 50 תלמידים, ומספר הסטודנטים שלמדו תחום זה הגיע לכ-400 (לא כולל הסטודנטים מירדן). ביוני 2014 מינתההמל"ג ועדת מומחים לבדיקת תכנית מתוקנת של המוסד הנוסף לתואר ראשון בפיזיותרפיה. לדעת משרד מבקר המדינה, אם מצאה המל"ג כ י קיים צורך מהותי בפיזיותרפיסטים במגזר החרדי, היה עליה לבחון את המענה לכך בראייה כוללת: להתנות את האישור לפתיחת תכנית לימודים למגזר זה בהצגת תכנית להכשרה מעשית של הסטודנטים החדשים ו כן לצמצם בהדרגה את מספר התלמידים החדשים בתכניות הלימודים הקיימות. דבר שהיא לא עשתה. הועלה כי על אף ההשפעות שיש למחסור כאמור על החברה בישראל, לא המריצה המל"ג את המוסדות המתוקצבים לפתוח תכניות לימודים בתחומים אלה ולהכשיר פסיכולוגים למגזר הערבי. .המל"ג קבעה כי פתיחת תכניות לימודים חדשות מותנית בין היתר בהמלצות הוועדות להערכת איכות הלימודים לעשות כן. ואולם הועלה כי המל"ג אישרה פתיחת תכניות לימודים למוסדות שאינם מתוקצבים אף שלעיתים היה הדבר בניגוד להמלצות הוועדות האמורות. להלן דוגמאות בעניין זה: לדעת משרד מבקר המדינה, שאלת התאמתו של מסלול דו-חוגי ללימודים לתואר מלא רלוונטית לגבי כל המוסדות, ולכן ראוי שהמל"ג תנהג בעניין זה מנהג שווה הן לגבי המוסדות המתוקצבים והן לגבי המוסדות שאינם מתוקצבים. יוצא אפוא כי אף שהותר למל "ג בשנים האחרונות להחיל שיקולים של תכנון לאומי לגבי פתיחת תכניות לימודים במוסדות שאינם מתוקצבים , היא לא עשתה כן, גם כאשר פתיחת התכניות הייתה כרוכה בשימוש במשאבים ציבוריים מוגבלים . לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות בהן יש בפתיחת תכנית לימודים נוספת או חדשה השלכה משמעותית על שימוש במקורות ובמשאבים ציבוריים מוגבלים, על המל"ג לתת לשיקולים אלה משקל ראוי גם ב יחס לבקשות של מוסדות שאינם מתוקצבים.	.על פי ישראל 2028 ,לא נקבעה מדיניות לאומית ברורה בנוגע למוסדות שאינם מתוקצבים ולשלוחות הזרות במערכת ההשכלה הגבוהה. ועדת המשילות ציינה ב- 22.5.14 כי במצב כיום מסתמן חוסר תיאום בין המערכת המתוקצבת ובין המערכת שאינה מתוקצבת, וכי נוכח המורכבות של נושא זה והצורך הדוחק להסדירו, יהיה נכון להעביר את הטיפול והדיון העקרוני בעניין לוועדה נפרדת.	227
המועצה להשכלה גבוהה . פיקוח ות_ת על העסקת הסגל האקדמי הבכיר ומורים מן החוץ_ משרד מבקר המדינה מעיר לוות"ת שמצב שבו חלק מהסגל הבכיר אינו ממלא את מכסת שעות ההוראה המחייבת פוגם בחישוב היחס סגל-סטודנט במודל התקצוב החדש (ראו להלן - דיווח המוסדות לוות"ת על מספר חברי הסגל האקדמי הבכיר), שבאמצעותו מקבל המוסד תקציב עבור מרכיב ההוראה, והמשמעות היא תקצוב יתר של המוסדות. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטאות, ובמיוחד לאוניברסיטת בן גוריון ולאוניברסיטה העברית שנבדקו - כי הצורך בשמירה על החופש האקדמי ועל האיזון בין הכמות והאיכות המחקרית לבין כמות שעות העבודה, אינו מייתר את חובתן להקפיד על כללי מינהל תקין. מאחר שמדובר גם בשיקול כלכלי כבד משקל, אשר לו השלכות על איתנותן הכספית של האוניברסיטאות, היה על הוועד המנהל של כל מוסד לדון ולאשר הוצאות אלה. משקבעה המל"ג כי עניינים אלה יידונו בוועד המנהל, חובה לקיים את הנחיותיה ואין מקום לטענה בדבר התערבות בחופש האקדמי. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי היעדרן של הנחיות העסקה ברורות לחברי הסגל הבכיר באוניברסיטאות מחד גיסא, ומתן חופש ניהולי מאידך גיסא, הביאו לכך שהאוניברסיטאות פעלו ללא מסגרת שעות הוראה מינימלית מחייבת. מן הראוי שהמל"ג תקבע הנחיות העסקה ברורות וחד -משמעיות לאוניברסיטאות, בכל הקשור לחובת ההוראה של הסגל הבכיר תוך שמירה על האיזון הראוי בין קידום המחקר במוסד ות ובין צ ורכי ההוראה של הם. ראוי גם ש וות"ת תדרוש מהאוניברסיטאות לקבוע את ההנחיות בתקנון שלהן או בנוהל מתאים, וכי תקיים בקרה על קיומן. נמצא כי בדוחות מאגר נתוני הסגל שהגישו כלל המוסדות לוות"ת בשנת הלימודים התשע"ג, הועסקו 20 איש במעמד של חבר סגל בכיר ביותר ממוסד אקדמי אחד, בהיקף העסקה כולל החורג מ - 100% , וזאת בניגוד להנחיות ההעסקה של המל"ג, שלפיהן מעבר ל- 100% משרה יש להעסיקםכמורים מן החוץ. יודגש כי העסק ה כזו משמעותה דיווח של שני המוסדות לוות"ת על אותו חבר סגל כחלק מהסגל האקדמי של כל אחד מהם, והיא מגדילה, בסופו של דבר, את תקציבם של שני המוסדות. נמצא כי ות"ת אמנם העירה למוסדות על החריגה מההנחיות, אולם היא לא מנעה מצב זה ותקצבה את שני המוסדות כאילו היה מדובר בשני אנשי סגל שונים. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטת בן גוריון, כי מאחר שצומצמו היקפי המשרות של הסגל הבכיר נדרש להעסיק במקומם אנשי סגל אחרים למילוי השעות, דבר שבהכרח מוביל לגידול במיליוני שקלים בשנה בהוצאות האוניברסיטה, ולכן היה עליה להביא את הנושא לאישור הוועד המנהל. כמו כן, על אוניברסיטת בן גוריון, כמו גם יתר המוסדות, להקפיד כי בעלי התפקידים במוסד לא יקבלו החלטות אשר נוגעות להם באופן אישי. משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה העברית כי בהיעדר הנחיות מהמל"ג לגבי שעות ההוראה של חברי הסגל הבכיר, היא אפשרה לכל ד יקן להחליט בעצמו משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג כי עליה לתקן את ההנחיות שנקבעו לתנאי העסקת מורים מן החוץ, לוודא שהן ברורות ומלאות ולעמוד על יישומן. ראוי גם כי ות"ת תבדוק באופן מדגמי פירוט של חוזי העסקה, כתבי מינוי ותלושי שכר, על מנת לוודא שההנחיות מיושמות כנדרש. בשנת הלימודים התשע"ד היו במכון לב 106.9 ,משרות של חברי סגל אקדמי בכיר אשר מתוכן 44.8 משרות היו של סגל הוראה במינוי מיוחד וסגל הוראה חדש. אף שחברי סגל אלה לא קיבלו אישור של ועדת המינויים המוסדית, כנדרש בהנחיות ההעסקה של מל"ג, הם הובאו במניין חישוב היס"ס. בשל כך גדל מרכיב ההוראה של מכון לב בצורה משמעותית - בכ- 25% - והמכון תוקצב ביתר של כ-13 מיליון ש"ח בשנה זו26 . משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא ולרקטור של מכון לב כי הליך המינוי של חבר סגל הנו מורכב ודורש בחינה מע מיקה של המועמד, פרסומיו האקדמיים ומידת התאמתו לסגל הקיים במוסד. לכן, על הנהלת מכון לב לוודא שקבלה של חברי סגל חדשים נעשית רק לאחר אישור ועדת המינויים המוסדית בהתאם לדרישות המל"ג. מכללת ספיר לא המציאה תיעוד המאשר את טענתה בדבר פעילות ועדת המינויים, לרבות הרכבה ודיוניה, ואף לא נמצא תיעוד לתקנון אקדמי במכללה. משרד מבקר המדינה מעיר למכללת ספיר, כי חשיבות הפרוטוקולים בתהליך רגיש ומשמעותי כמו מינויי ם של חברי סגל בכיר מחייבת אותה להקפיד על תיעוד הדיונים ו על ניהול הפרוטוקולים ושמירתם, כך שימולא עקרון השקיפות בהחלטות ותתאפשר בקרה על יישומן. על ות"ת לוודא כי הסכם ההעסקה בין המכללה למורה הנו הסכם ברור ומפורט. בהקשר זה משרד מבקר המדינה מוצא לנכון לשבח את מכללת תל-חי בכל הנוגע להעסקת המורים מן החוץ - נמצא כי המכללה מקפידה על מילוי הנחיותיה של המל"ג. עוד נמצא כי הסכם ההעסקה אשר נחתם בין המורים למכללה מספק הסבר ברור ביותר לדרך שבה מחושב שכרו של המורה, מפרט את זכויותיו של המורה על פי חוק ומשקף את הנחיות המל"ג בנושאים אלה.	לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שוות"ת תבחן את הפערים בתנאי שכרם של המורים מן החוץ במכללות לעומת האוניברסיטאות, ותבדוק את הדרכים שיבטיחו העסקת מורים איכותיים הן במכללות והן באוניברסיטאות.	228
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.13 - דוחות כספיים של משרדי ממשלה לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת האחדת אופן הטיפול החשבונאי, ולנוכח העיכוב באימוץ תקן בין -לאומי מרכזי העוסק בפרויקטי P.P.P כתקן חשבונאות ממשלתית ישראלי, ראוי שהחשכ"ל ישקול להוציא הו ראה בדבר הצגה אחידה במשרדי הממשלה, ובכלל זה יקבע כי הדוחות הכספיים המשרדיים יוכנו בהתאם לתקן הבין -לאומי, כפי שעשו מינהל הדיור הממשלתי וחשבות מטה החשכ"ל בדוחותיהם כאמור. הוראה מעין זו הייתה תורמת לשיפור איכות הנתונים בדוחות. נמצא כי בדוחות הכספיים של הממשל ה ובדוחות הכספיים המשרדי ים אין די פירוט לגבי אופי השליטה בגופים אשר נמצאים בתחום פעילות המשרדים ולמותר לציין כי אין מידע לגבי הסיבות לאיחוד ן או אי -איחוד ן של הישויות הנשלטות בדוחותיהם הכספיים של המשרדים השולטים. משרד מבקר המדינה מציין כי המחסור במידע על מהות השליטה של משרדי הממשלה השונים בגופים הנמצאים בתחום פעילותם אינו מאפשר לקוראי הדוחות לקבל מידע כספי מלא ומפורט על תחומי הפעולה שעליהם הם מופקדים ואינו מאפשר לבחון האם יש צורך לאחד את דוחותיהם הכספיים של הגופים. משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקוי טרם תוקן. התופעה שבמסגרתה משרדי הממשלה אינם מדווחים על מלאי הנכסים שבשליטתם וניהולם נמשכת גם במועד הביקורת הנוכחית. אי -המעקב אחר נאותות ספירת המלאי והערכתו אינה תקינה ופוגעת באמינות הדוחות הכספיים. על אגף החשכ"ל לדאוג כי הוראות תכ"ם בנושא מלאי ייושמו במלואן וללא דיחוי ולוודא כי המשרדים ינהלו, ירשמו ויסווגו את המלאי באופן שוטף בהתאם לנהלים ולכללי החשבונאות הממשלתית שאומצו. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת טרם הושלמה פריסת מרכב"ה בשניים מארבעת משרדי הממשלה הכלולים בהחלטת הממשלה - משרד החוץ ומשרד הרווחה, וכן בשב"ס. משכך, הניהול הכספי בגופים אלו ממשיך להתבצע על בסיס מזומן. משרד מבקר המדינה מעיר כי אי -איחודם של הדוחות הכספיים של כלל התאגידים הסטטוטוריים שבשליטת הממשלה אינו עולה בקנה אחד עם יישום תקן 6 .. לפיכך הנתונים המוצגים בדוחות הכספיים אינם מלאים נמצא כי המשרד לבט"פ טרם סיים לבצע את הרישומים החשבונאיים על מנת להכליל את כלל הנתונים של איגודי הערים לכבאות והמחלקות העירוניות (שפורקו) בפעילות המשרד, והם אינם נכללים בדוחות הכספיים המאוחדים של המשרד. עוד נמצא שגם פעילות שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) והמשטרה לא אוחדו בדוחות המשרד. נמצא כי בשנת 2013 איחדה חטיבת החשבונאות את נתוני המלאי לדוחות הכספיים של הממש לה על סמך נתוני המלאי המוצגים בדוחות הכספיים המשרדיים, שאותם שלחו משרדי הממשלה השונים לחטיבה. זאת בלי שמינהל הרכש ביצע בקרה כלשהי על תהליכי ספירת המלאי, הערכתו וסיווגו. נמצא כי בשנת 2012 הציג בדוחותיו הכספיים המשרד לבט"פ מלאי של פריטים כלליים בסך 948,000 ש"ח, ואילו בשנת 2013 לא כלל נתונים על מלאי הפריטים הכלליים. עוד נמצא כי סעיף המלאי שהציג המשרד בשנה זו בדוח ות הכספיים כולל נתונים רק על חומרים מעכבי בְּעֵרה המאוחסנים בשני מחסנים ובשישה מנחתים ברחבי הארץ (המנוהלים על פי שיטת ממוצע משוקלל נע37 .) מלאי דלקים בלתי שוטף: מסקירת הדוחות הכספיים של הגופים המפורטים בלוח 1 עולה שבכל אחד מה ם מלאי הדלקים הבלתי שוטף משוערך לפי מדיניות חשבונאית שונה40. מסקירת הדוחות הכספיים של כמה ממשרדי הממשלה עולה כי בניגוד להוראות תקני החשבונאות הממשלתית והתכ"ם, חלק מהמשרדים - ובהם	ואולם סקירת הדוח הכספי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) מעלה כי המשרד מפרט בביאור תיאורי-מילולי בלבד את מיזמי התחבורה המבוצעים בשיתוף המגזר הפרטי , אך אינו מיישם את תקן בין-לאומי 32 ומפנה לדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה להצגת נתונים כספיים בעבור הפרויקטים הללו. הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) מציגה את הפרויקטים בתחום המים בביאור מילולי ובמסגרת ביאור הנוגע להתחייבויות תלויות והתקשרויות ואינה מיישמת את תקן בין-לאומי 32.	229
המשרד להגנת הסביבה . הטיפול בזיהום אוויר ממקורות נייחים_ מלוחות 11 ו-12 עולהשכ- 33% מתיקי החקירה של המשרד להג"ס מינואר 2012 עד מרץ 2014 נפתחו במחוז חיפה, ואילו שיעור התיקים שנפתחו במחוז דרום היה נמוך מכך בהרבה ( 12.5% בלבד); זאת בשים לב לעובדה ששיעור העסקים המוסדרים סביבתית במחוז חיפה הוא כ - 13.5% מכלל העסקים המוס דרים סביבתית בארץ, ובמחוז דרום - כ- 19% (ראו לוח1 לעיל). בפרק הזמן שנבדק, מחוז דרום טיפל אמנם במקרים רבים שבהם אותרו מפגעים סביבתיים בתחום זיהום האוויר, אך ברובם הגדול בחר לטפל במסגרת הליך מינהלי, ורק שניים מהם החליט להעביר להליך פלילי. לעומת זאת מחוז חיפה טיפל אמנם בפחות מקרים, אך החליט להעביר שיעור ניכר מהם (כ- 46% ) .להליך פלילימאחר שבשני המחוזות קיימים מפעלים הפולטים מזהמים רבים לאוויר, יש בנתונים האמורים כדי להצביע על שונּות לא מוסברת באופן טיפולם של המחוזות האלה בנושא. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הסיבות לפערי נתוני הטיפול בין שני המחוזות, לוודא שכל אחד מהם פועל בהתאם למדיניות שהתווה המשרד בעניין אופן הטיפול במפגעים סביבתיים בכלל, ובהתאם להנחיה האמורה של השר להג"ס בפרט, וכן להוציא הנחיות ברורות למחוזות בתחום חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון בהקדם את אופן הצגת המידע והנתונים באתר האינטרנט שלו ואת מידת ביסוסם, ולמצוא דרכים לשיפור הנגשתם לציבור, כך שיהיו ברורים ונהירים גם למשתמשים לא מקצועיים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להג"ס כי פרסום מידע באתר האינטרנט שלו, שלא נבדק קודם לכן, אינו ע ולה בקנה אחד עם הנוהל שקבע, ושלפיו נדרשת בקרת נתונים לפני פרסומם באתר. על המשרד להג"ס להקפיד לפעול לפי הנהלים שקבע. הביקורת העלתה כאמור כי בינואר 2014 היו רשומים במערכת 575 מפעלים שבהם הפליטות מוקדיות, אך 188 מהם לא נדגמו, ולכן אין לגביהם נתונים במערכת; כמו כן היו רשומים במועד זה במערכת 165 מפעלים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות, וגם לגביהם לא היו נתונים. קיימים בארץ מפעלים ועסקים רבים נוספים שבהם הפליטות לא מוקדיות , אך הם כלל אינם רשומים במערכת. הערכת הפליטות ממפעלים ועסקים אלה נעשית על ידי המשרד להג"ס באמצעות חישוב (ולא באמצעות מדידות), והנתונים מוזנים למערכת ממוחשבת אחרת. משרד מבקר המדינה מעיר ל משרד להג"ס כי עקב ממצאים אלה, ספק אם מערכת "פליטות מתעשייה" נותנת מענה ראוי לצורכי טיפולו של אגף איכות אוויר בנושא, וכפועל יוצא מכך לקבלת החלטות על ידי הנהלת המשרד בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת כל הנתונים החסרים במערכת "פליטות מתעשייה", ולבחון את הצורך בשינוי אופן הזנת המידע והצגתו, כך שכל המפעלים והעסקים הפולטים מזהמים לאוויר יהיו רשומים במערכת ממוחשבת אחת. כך יאפשר בסיס הנתונים במערכת לקיים פיקוח ובקרה יעילים על פליטת מזהמים לאוויר ממקורות נייחים. מנתוניהמשרד להג"ס על העברת תיקים לחקירה פלילית ו על עיצומים כספיים שהוטלו בכל אחד ממחוזות המשרד עולה גם כי קיימים הבדלים ניכרים בדרכי טיפולם של המחוזות בבעלי מקורות פליטה נייחים המפרים את החוק (ראו להלן). מכאן כי אין למשרד הנחיות ברורות המחייבות את כל המחוזות בתחום מקורות הפליטה הנייחים , וכל מחוז פועל לפ י שיקוליו. לדעת משרד מבקר המדינה, משהחליטה הנהלת המשרד להג"ס לאשר נוהל ואף קבעה לוח זמנים להטמעתו, המועד שנקבע לכך מחייב, ואי-ביצועו חייב אישור מראש שלה. מכל מקום, על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להטמעת נוהל שייתן ביטוי ברור למדיניות המשרד בכל הנוגע להליכי אכיפה שיש לנקוט בהתאם לחומרת העברות והחריגות, וינחה בבירור את המחוזות כיצד לפעול. בד בבד על המשרד להשלים את פעולותיו לאישור נוהל הפיקוח, כך שיינתן מענה ראוי לכל סוגי האכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, עד שיגובשו נהלים כלל-משרדיים בתחום הפיקוח על המחוז לקבוע נהלים מפורטים שיחייבו את כל הצוותים במחוז המקיימים סיורים במפעלים. בנהלים אלה יפורטו כל שלבי העבודה עם המפעלים, ויינתן גם דגש מיוחד לאופן תיעוד המסמכים ולתיוקם, כך שניתן יהיה לקיים מעקב ובקרה ראויים על הטיפול בנושא. הביקורת העלתה כי המחוז לא הכין נהלים מפורטים בעניין זה. אמנם צוות התעשייה גיבש בדצמבר 2013 , לאחר עבודת שטח של חצי שנה, טיוטות של כמה נהלים והן משמשות אותו בעבודתו, אך טיוטות אלה לא גובשו לכדי נהלים ואינן מחייבות את יתר הצוותים. עוד עלה מן הביקורת כי טיוטות הנהלים שהכין צוות התעשייה לא התייחסו בבירור לאופן תיעוד החומר שנאסף ולתיוקו. בהיעדר הנחיה ברורה נמצא כי לא הייתה אחידות בטיפול בעניין זה: חלק מהתכתובות עם המפעלים תויקו בקלסרים, חלקן הוזנו למערכת "מעוף" וחלקן הו זנו למחשבים האישיים של העובדים. לעתים הועברו ממצאי הסיור לרכזים הייעודיים להמשך טיפולם, וגם הם לא פעלו בצורה אחידה. מעיון במכתבים שכתב המחוז למפעלים בעקבות הסיורים שערך אי-אפשר לדעת מתי מדובר במסמך מקורי שנשלח למפעל ומתי מדובר במכתב שהוכן אך לא נשלח. בידי המשרד להג"ס כלים מגוונים להשתמש בהם כלפי מי שהפר את חוק אוויר נקי. מממצאי הביקורת עולים ספקות לגבי יעילות ומועילות השימוש שעושה המשרד בכלים אלה: מספר המקרים המועבר לטיפול פלילי נמוך מאוד, וגם מספר העיצומים הכספיים שהוטלו מועט. נוסף על כך מהנתונים עולה שונּות רבה בין המחוזות התעשייתיים הגדולים (דרום וחיפה) בהפעלת הליכים מינהליים ופליליים כלפי מפרי חוק, עובדה המעלה חשש כי מופעלת מדיניות שונה בנושא ממחוז למחוז. כמו כן, עקב הזנה חלקית של מפגעים למערכת המחשוב של המשרד אי - אפשר לקיים מעקב ופיקוח יעילים על פעולות האכיפה שנוקטים המחוזות. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להג"ס לבחון ביסודיות את הנושא על היבטיו השונים ולנקוט את הפעולות הדרושות כדי שמדיניותו והוראותיו בעניין זה יבוצעו כראוי על ידי המחוזות. המשטרה הירוקה) מלוחות הזמנים שנקבעו כאמור בעניין זה בנוהל34 . בחלק לא קטן מהמקרים היו אף חריגות ניכרות מאוד: המשטרה הירוקה - עד 919 ימים למקרה; מחוז דרום - עד 618 ימים; אגף ים וחופים - עד 445 ;ימים מחוז ירושלים - עד 441 ימים; מחוז חיפה- עד 383 ימים; מחוז מרכז- עד 269 ימים; מחוז תל אביב- עד 258 .ימים על המשרד להג"ס לבחון את הסיבות לחריגות הניכרות הרבות מלוחות הזמנים לטיפול במפגעים שקבע, לנתח אותן ולנקוט צעדים למניעתן.	הביקורתהעלתה כי בתכנית הפיתוח של המערכת החדשה בוצעו שינויים רבים עקב שינויים בסדרי העדיפויות של המשרד ובשל הצורך לתת מענה לתחומים נוספים. עד אוקטובר 2014 לא הושלמה המערכת, ובמועד זה היאלא נתנה עדיין מענה לנושא איכות האוויר. יצוין כי על פי תכנית העבודה לשנת 2014 של האגף למערכות מידע שבמשרד להג"ס, האחראי לפיתוח מניפ"ה, לא אמור האגף לעסוק בשנה זו בפיתוח בתחום איכות האוויר. על פי מסמך ללא תאריך בשם "תכנית פיתוח 2016 -2013 " אמור האגף למערכות מידע להתחיל בפיתוח כזה רק במהלך שנת 2016 ., אם לא יהיו שינויים נוספים	230
מרכז השלטון המקומי בישראל . ההיערכות לבחירות לרשויות המקומיות וניהולן_ לדעת משרד מבקר המדינה , אין מקום להנצחת המצב הקיים ובמסגרתו מתפרסמות תוצאות שגויות של בחירות ברשויות כה רבות ועל כן הוא המליץ למשרד הפנים למצוא מסגרת מתאימה המעוגנת בחוק לתיקון התוצאות השגויות באמצעות פרסום התוצאות הסופיות הנכונות באותן רשויות שפרסמו תוצאות סופיות שגויות. מנתונים שהתקבלו מ-35 מהרשויות המקומיותושנבדקו לגבי תשלום שכרם של הסדרנים ביום הבחירות עולה כי היו פערים ניכרים, של למעלה מפי שניים, בין השכר הנמוך ביותר ששולם ליום עבודה (500 ( ש"ח) לשכר הגבוה ביותר1,213 ש"ח). עם זאת, 13 רשויות מקומיות שילמו לסדרן 1,113 ש"ח (כשכר שהשתכר סדרן בבחירות לכנסת ה-19 ) משרד מבקר המדינה ממליץ למפקח הארצי להנחות להבא את מנהלי הבחירות לציין בפרוטוקול או ברשימות נלוות את שמות המצביעים שלכאורה הצביעו יותר מפעם אחת, ולקבוע הנחיות כיצד להודיע לשלטונות הצבא על החיילים שלכאורה נהגו כך. משרד הפנים מסר בתשובתו הנוספת כי המפקח הארצי ידגיש למנהלי הבחירות בעתיד כיצד יש להעביר אליו את "ההצבעות הכפולות" לצורך ריכוזן טרם העברתן לפקיד בחירות צה"ל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולצה"ל כי הרוב המוחלט של המצביעים במעטפות הכפולות הוא מקרב החיילים, שלרבים מהם זוהי הצבעתם הראשונה ואין הם מיומנים די הצורך בהצבעה בבחירות לרשויות המקומיות המתבצעת באמצעות שני פתקים מצבעים שונים. מוטב אפוא שמשרד הפנים וצה"ל יפיקו לקחים משיעורם הגדול של הקולות הפסולים של החיילים 103 וימצאו עד מועד ההיערכות לבחירות הבאות את הדרך האופטימלית להסדרת מצב עגום זה. יש לתת את הדעת במיוחד על השיעור הגדול של הקולות הפסולים מקרב החיילים לנוכח העובדה שמינהלת הבחירות של צה"ל עושה ככל הניתן כדי לאפשר לכל חייל להצביע ומשקיעה בכך רבות. משרד מבקר המדינה מעיר למפקח הארצי כי עליו להדריך את מנהלי הבחירות לרשום בפרוטוקול את הסיבות לפסילת הקולות ; בשל אי -רישום הסיבות לפסילת קולות כה רבים של המצביעים במעטפות הכפולות, אין בידי המפקח הארצי המידע הנחוץ למציאת הפתרונות הדרושים כדי להפחית ככל האפשר את מספר הקולות הפסולים בבחירות עתידיות וכדי לנתב את מערך פרסומי הבחירות כך שיתאימו בדיוק לסוג הפסילה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי רישום שגוי של תוצאות האמת ברשויות כה רבות, לא זו בלבד שלא ניתן להשלים עמו, אלא שהוא מעיד על אי-המיומנות של חלק ממנהלי הבחירות שמונו ועל הצורך בבדיקה חוזרת של הפרוטוקולים המסכמים שלהם. הפרסום השגוי יש בו כדי לעורר חשש שמכיוון שהתוצאות עוותו, חלוקת המנדטים בין הרשימות באותן רשויות אינה תקינה. משרד מבקר המדינה העיר למפקח הארצי כי העיכוב שחל בפרסום תוצאות הבחירות שלא כחוק - בכמה רשויות עיכוב של ימים מועטים וברשויות אחרות אף עיכוב ניכר - יש בו משום פגיעה במרקם החיים הדמוקרטי. אם משרד הפנים סבור שהתקופה שנסקרה בחוק אינה מספקת, שומה עליו לעשות את הדרוש לשינוי החוק; אך כל עוד החוק חל במתכונתו הקיימת, גם חריגה של יום אחד בפרסום התוצאות היא הפרה של החוק. יודגש כי ליקוי זה הועלה גם בדוח על בחירות 2008 ,והעיכוב שחל במועד פרסום תוצאות בחירות 2013 מעיד כי לא בוצעוהפעולות הנדרשות כדי לתקנו. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי יש חשיבות לאתר לפחות כמה ממבצעי העברה והוא ממליץ להעמידם לדין בעיקר כדי להרתיע בעתיד לעשות שימוש דומה בתעודת זהות של שוהים בחו"ל. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לשבת על המדוכה ולמ צוא פתרונות לבעיה כאובה זו, בעיקר ברשויות מקומיות שבהן הועלה כי מדובר בתופעה נרחבת (כגון רהט). משרד מבקר המדינה העירלמשרד הפנים ולמשטרת ישראל כי הנתונים לעיל מלמדים על פגיעה של ממש בטוהר הבחירות. בעניין זה יוער כי בנוגע לפרשת הבחירות בבית שמש, אחד היישובים שבוצעה בו פגיעה כאמור בטוהר הבחירות, קבע בית המשפט92 כי הצבעה על ידי מתחזה המשתמש בתעודת זהות שאינה שלו "היא הצבעה המתנהלת שלא כחוק... לא זו בלבד, אלא שמדובר בליקוי חמור מאין כמוהו, החותר תחת אושיות שיטת הבחירות ומחבל קשות בטוהר הבחירות, בהגינותן ובדרישה הבסיסית לנוכחות אישית של הבוחר בקלפי". במשרדי המפקח הארצי לא נעשה ניסיון לפלח את הסיבות העיקריות לשיעור בלתי מוסבר כזה של קולות פסולים מקרב המצביעים בקלפיות הצבאיות, שהיו הרוב המוחלט של המצביעים במעטפות כפולות שקולותיהם נפסלו, ותופעה זו נשארה לא מוסברת130.	משרד מבקר המדינה מציין כי שלטונות הצבא, ובכלל זה מטה בחירות צה"ל, לא חסכו במאמצים כדי לזכות כל חייל וחייל שרצונו בכך להצביע בקלפי צבאית, ובכלל זה הקצו לכך משאבים רבים של כוח אדם, רכב וציוד. עקב שיעורם הלא סביר בעליל של קולות פסולים ומאחר שלא בוצע תחקיר מעמיק הבוחן את הסיבות לפסילתם, למעשה ירד לטמיון חלק ג דול מהתקציב שהקצתה המערכת הצבאית לטובת ההצבעה לרשויות המקומיות. על המפקח הארצי לבחון היטב, בשיתוף המופקדים על הבחירות בצה"ל, את הסיבות לפסילת קולות כה רבים שלא מן הנמנע שהיה בה כדי להשפיע במישרין על תוצאות הבחירות, ובייחוד על הרכב מועצת הרשות, ולמצוא את הדרכים המיטביות להפחית את מספר הקולות הפסולים במעטפות הכפולות במערכת הבחירות הבאה.	231
חברת נמל אשדוד בע_מ . היבטים במינהל ובממשל תאגידי - חברת נמל אשדוד בע_מ_ משרד מבקר המדינה מעיר לדירקטוריון כי במהלך 2011 ועד לסוף שנת 2012 , ואף בדיון לקראת התקציב לשנת 2012 , לא עקב אחרביצוע התכניות והתקציבים של החברה ולא התייחס לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות בניגוד למתחייב מחוק החברות הממשלתיות. יתרה מזו, הדירקטוריון לא עמד על חומרת המצב, כלומר לא בחן את הגורמים לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות ואת השלכותיהם על תפקוד החברה ועל יעילותה עד אשר העלה היו"ר עניין זה בסוף 2012 . בדיון שקדם לאישור התקציב לשנת 2012 התייחסה ועדת הכספים של הדירקטוריון לביצוע תקציב ההשקעות, אולם לא הודיעה על כך לדירקטוריון בעת הדיון בנושא אישור תקציב ההשקעות. נוסף על כך, ועדת הכספים לא קיימה דיונים מקדימים לקראת אישור תקציב ההשקעות לשנת 2013 וממילא לא התייחסה לביצוע הנמוך של התקציב. גם כאשר הנושא נדון בישיבות הדירקטוריון, בסוף שנת 2012 , לא התייחס הדירקטוריון לגורמים לביצוע הנמוך של תקציב ההשקעות או להשלכותיהם על תפקוד החברה ועל יעילותה. יצוין כי המסמכים שהחברה הציגה למשרד מבקר המדינה דנים בהמלצה עתידית לשיפור תהליכי רכש ובתקציב ולא באי-ביצועו . משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שהדירקטוריון אישר את רכישת הגוררת בסוף שנת 2010 , רק בשנת 2012 החלה החברה בשלב הראשון בתהליך רכישת הגוררת - תהליך התקשרות עם יועץ. משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדתו של יו"ר הדירקטוריון תרמה לעצירת תהליך הרכש המשותף עם חברת נמל חיפה ולהפניית הנהלת החברה לתהליך רכש חדש ללא אישור יתר חברי הדירקטוריון. לדעת משרד מבקר המדינה, משגילה מבקר הפנים באפריל 2013 כי אחייניתו נשואה לעו"ד של יו"ר הוועד, סופו של הדבר מעיד על תחילתו. על כן, מן הראוי היה, שמבקר הפנים יודיע על החשש לניגוד העניינים עם מר חסן, ולו למראית עין בלבד, כבר בראשית הביקורת אשר ערך בעניינו (כלומר ביוני 2012.) משרד מבקרהמדינה מעיר כי החברה פעלה באופן שאינו עקבי: הפסיקה את הליך ההתקשרות עם יועץ וממילא את התהליך העצמאי לרכישת הסימולטור, ויצאה מחדש למהלך של רכישה משותפת עם חנ"י ללא נימוקים. החברה פעלה כך אף ששיתוף הפעולה עם חנ"י נבחן בעבר והמנכ"ל דחה אותו, ואף שהחברה לא בחנה את הכדאיות של הפסקת התהליך הממושך לרכש עצמאי ושל המעבר לרכש משותף. זאת ועוד, גם לאחר שהחלה החברה בתהליך רכש משותף היא הפסיקה את התהליך והחלה פעם נוספת בתהליך רכש עצמאי. החברה גילתה חולשה במימוש השקעות דוגמת רכישת הסימולטור. משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת החברה כי ניהלה במשך שנים ארוכות תהליך רכש לא ממוקד ומסורבל. לתהליך רכישת הסימולטור חשיבות רבה, שכן הוא אמור לתרום הן לשיפור הבטיחות בעבודה והן להגברת התפוקה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תקנות המכרזים אינן פוטרות מפנייה פומבית או מבחינת הצעות מתוך רשימת מציעים מטעמים של דחיפות. כמו כן, לא הייתה כל הצדקה לפטור את החברה מכך בנימוק של דחיפות שכן בקשת רספ"ן לחוות דעת הייתה ידועה לחברה זמן רב. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל כי אף שכבר ב- 2009 הציגה החברה את הצורך להסב את רציף 21 לרציף מכולות, ועל אף הבקשות של רספ"ן משנת 2010 , התמהמהה החברה בקידום נושא הסבת הרציף מול רספ"ן ולא ערכה בדיקות מקיפות לבחינת הכדאיות הכלכלית וההיתכנות ההנדסית-תפעולית של המהלך. גם כשהגישה החברה חוות דעת הן היו סותרות, קצרות ביותר ולא מבוססות. החברה לא פעלה באופן מקצועי, מהיר ועקבי לקידום הפרויקט ורק לאחר שנים ארוכות הוציאה מסמך מפורט בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי יו"ר הדירקטוריון הורה לעצור את המכרז ללא סמכות, מבלי שהדירקטוריון דן בעניין. גם המנכ"ל מצדו פעל לפי הוראת היו"ר במקום לפנות לדירקטוריון בעניין זה. סמנכ"ל כספים ויועץ משפטי הם תפקידים מרכזיים בחברה; הם משמשים גם "שומרי סף" ונוטלים תפקיד נכבד בפיקוח ובבקרה יעילים על ענייני החברה ההכרחיים לפעילותה התקינה של חברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף האמור, ובניגוד לחוזרי רשות החברות, עצר מנכ"ל החברה הליך למינוי יועץ משפטי וכן השפיע על כך שבמשך כשנתיים לא מונו עובדים קבועים למשרת יועץ משפטי ולמשרת סמנכ"ל כספים. גם הדירקטוריון מצדו לא העלה את נושא איוש התפקידים במשך תקופה ארוכה (מפברואר 2012 ועד פברואר 2013 .) ולא פעל לאיושם משרד מבקר המדינה מעיר גם לרשות החברות על כי במשך תקופה של כשנה, מפברואר 2012 , לא ביררה מדוע טרם החלה החברה בהליכי המכרזים ולא פעלה לקידום המכרזים ולהבהרת דרך הפעולה שעל החברה לנקוט נוכח הליך שינוי חוזרי הרשות שבו הייתה הרשות מצויה. משרד מבקר המדינה מעיר כי אף שמבקר הפנים הגיש את הדוח במועד, ואף שהיו"ר התחייב כי הנושא יידון בתחילת אפריל 2013 , לא הובא הדוח לדיון בדירקטוריון. גם עד למועד סיום ביקורת מבקר המדינה, בדצמבר 2013 , לא דנה ועדת הביקורת עם מבקר הפנים ועם המנכ"ל בממצאי הביקורת, בהמלצות המבקר ובצעדים שננקטו לתיקון הליקויים.	משרד מבקר המדינה מעיר כי שינוי התכניות להסבת הרציף לא היה צריך למנוע את ביצוען של בדיקות הנדסיות וכלכליות מעמיקות בהתאם לבקשת רספ"ן.	232
משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים בטיפול בקטינים נפגעי תקיפה מינית או אלימות_ הבדיקה העלתה כי לקטינים נפגעי עברות אלימות לא הוסדר מענה טיפולי מערכתי מותאם, זמין ופטור מתשלום, כפי שהוסדר ל קטינים נפגעי עברות מין, ו הטיפול שמציעות רשויות הרווחה לנפגעי עברות אלימות תלוי בהיצע השירותים הקיים ברשות המקומית שבה מתגורר הקטין ובזמינותו, ואינו בהכרח מותאם לצרכיו. זאת ועוד, נמצא שהטיפולים הקיימים אינם תמיד זמינים, ולכן תיתכן המתנה לקבלת טיפול שעלולה להחריף את הנזק שכבר נגרם. מכלל האמור יוצא שלעומת קטינים נפגעי תקיפה מינית שלהם ניתן מענה ממשלתי מערכתי המאפשר להם לקבל טיפול ארוך טווח, לקטינים נפגעי אלימות לא ניתן מענה כזה, ובפועל הדבר תלוי בזמינות המענה המקומי וביכולת הכספית של משפחת הקטין. יודגש כי היעדרם של מענים מותאמים וזמינים לקטינים נפגעים, משמעו לעתים החרפת הנזק שכבר נגרם להם. משרד מבקר המדינה מעיר לעניין זה כי המענה הפסיכיאטרי שניתן לקבל במרפאות שבאחריות משרד הבריאות, עלול להיות כרוך בהמתנה ממושכת (ראו פירוט להלן בפרק "טיפול באמצעות מרפאות בריאות הנפש"). בהקשר זה יצוין כי בתכנית העבודה של שפ"י לשנת הלימודים התשע"ד נקבע בין היתר כי יש להכשיר אנשי חינוך, ובהם יועצים חינוכיים, הפועלים בכל שכבות הגיל ובכל המגזר ים לאיתור וזיהוי של ילדים בסיכון, אך לא נקבעו בה יעדים כמותיים בנוגע להכשרה זו. מכיוון שחלק מן היועצים טרם עברו הכשרה זו כאמור, היה ניתן לצפות כי משרד החינוך יקבע תכנית הכשרה סדורה, ובה ייכללו פרטי היועצים שעליהם להשתתף בהכשרה ומועד קיומה. ואולם נמצא כי משרד החינוך לא מיפה את היועצים שטרם עברו הכשרה זו, ולא קבע לגביהם תכנית הכשרה. נמצא כי על אף החלטת הממשלה האמורה לא הקצו משרדי הממשלה שצוינו לעיל את המשאבים הנדרשים להפעלה מידית של ארבעה מרכזי הגנה, ובפועל פעלו באותה עת רק שני מרכזים: מרכז הגנה ירושלים ומרכז הגנה תה"ש . הבדיקה העלתה כי המשרד לא עמד אף ביעד זה: עד אפריל 2013 נפתח עוד מרכז אחד בלבד בבאר שבע, בספטמבר שנה זו נפתח מרכז בחיפה, ובאוגוסט 2014 , כלומר באיחור של כ-15 חודשים, נפתח מרכז בנצרת. המשרד טרם הקים את שלושת המרכזים האחרים שהיו אמורים אף הם לקום עד אפריל 2013. יוצא אפוא כי אף שעברו יותר משש שנים מהמועד שבו נחקק חוק הסיוע, הקים משרד הרווחה רק חמישה מבין שמונת מרכזי ההגנה שחייב החוק להקים, ואף זאת רק לאחר התערבות בג"ץ. משמעות הדבר היא שהפריסה הנדרשת של מרכזי ההגנה, המאפשרת לדעת המחוקק יישום מלא של החוק, עדיין אינה קיימת. הבדיקה העלתה כי רק שניים מבין חמשת מרכזי ההגנה הקיימים (מרכז הגנה ירושלים ומרכז הגנה תה"ש) מוצגים באתר האינטרנט של המשרד, וכי הגישה למידע בעניינם אינה מהירה ומצריכה מעבר בין כמה דפים. מידע נוסף בדבר מרכזי ההגנה מצוי בדוחות המתפרסמים על פי הוראות חוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 , אך למידע זה ניתן להגיע רק באמצעות חיפוש ייעודי בדוחות עצמם, ולפיכך נגישותו נמוכה. הלא -יהודית בירושלים : כאמור, פגיעה בקטינים קיימת בכל השכבות החברתיות. מבדיקת נתוני מרכז הגנה ירושלים לשנת 2013 עלה כי מבין הקטינים תושבי העיר ירושלים שטופלו במרכז באותה שנה, שיעור הלא-יהודים היה כ-1% בלבד (3 מ-314), אף ששיעור הקטינים הלא-יהודים בכלל הקטינים בעיר הוא כ-%4022. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח נתונים אלה עולה חשש לחוסר מודעות בקרב האוכלוסייה הלא -יהודית בירושלים בנוגע למרכז ההגנה הפועל בעיר. לכן שומה על משרד הרווחה לנקוט פעולות ממוקדות להגברת מודעות זו, הן בקרב אנשי המקצוע (במסגרות החינוך והבריאות ובמשטרה), הן בקרב הציבור. בדוח שנתי 61 בציין מבקר המדינה כי קיימות מחלוקות בין-משרדיות רבות הנמשכות שנים, שהטיפול בהן חודש רק לאחר התערבות גורם חיצוני כגון בג"ץ. מחלוקות אלו גרמו לנזקים לציבור, בעיקר לאוכלוסיות חלשות, שזכויותיהן נשללו עקב מחלוקות אלה 17 .אי-הקמת מרכזי ההגנה בשל המחלוקות האמורות מחזק את הצורך שצוין באותו דוח לקבוע מתווה ליישוב המחלוקות, שראשיתו בחידוד אחריותם השלטונית -ציבורית של משרדי הממשלה ושריהם שלא להזניח את הטיפול בהן.	ראוי כי גם מרכז הגנה ירושלים יעמיק את פעולותיו בעניין זה בקרב האוכלוסייה הלא-יהודית בעיר.	233
משרד הרווחה והביטחון החברתי . היבטים פיזיים של מסגרות רווחה חוץ-ביתיות_ לדעת משרד מבקר המדינה, דוחות פיקוח שנכתבים במתכונות מעין אלה אינם תורמים למידע עדכני ורציף על המצב הפיזי של המסגרות ואינם יכולים לשמש כלי ניהולי. משרד הרווחה השיב למשרד מבקר המדינה, כי השירות לזקן יפעל לחיבור פרוגרמה משלימה להוראות שבתקנות, וכי אגף השיקום והשירות לאוטיסטים נמצאים בתהליך של כתיבת תקנות, ואלה יכללו פרק הנוגע לדרישות הפיזיות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי התקנות כדוגמת אלה הקיימות במשרד, אינן מפורטות כנדרש ואינן משמשות חלופה ראויה לפרוגרמה ולמפרטים מקצועיים, ייחודיים בהוראותיהם ומפורטים בהרבה, כפי שהובא לעיל. לדעת משרד מבקר המדינה, בניית המסגרת החדשה עלולה להמשך שנים. על המשרד לפעול לכך שעד סיום הבנייה ייהנו הדיירים במבנים הקיימים משירותים ההולמים את הסטנדרטים שלו. ( כאמור לעיל, מרבית מסגרות הרווחה בארץ 66%) הן באחריותן של הרשויות המקומיות, ואולם למשרד ולמשרד הבריאות אין מידע על מקומן. לפיכך, במועד קבלת החלטות על המיקום של מסגרות חדשות עלולים שני המשרדים לאשר מסגרות בסמיכות יתרה למקומות שבהם כבר קיימות מסגרות יומיות רבות של הרשויות המקומיות. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא הייתה במשרד מערכת מידע גיאוגרפי שבה נמצא מידע על המסגרות שבאחריותם של המשרד, משרד הבריאות והרשות המקומית המתאימה, כך שעדיין לא קיים מידע חיוני ליישום אמות המידה של הוועדה. חסרונה של מערכת מידע גאוגרפי שמכילה את מלוא המידע על מכלול השירותים הרצויים (מרפאות, בתי כנסת, מוסדות חינוך, מתנ"סים) ועל צירי הגישה התחבורתיים עלול גם למנוע מיקומים מיטביים. הועלה, כי המשרד עדיין אינו מצביע על אזורים ספציפיים שבהם הוא מעדיף למקם מסגרות חדשות. בשנים 2013 -2011 , לפני פרסום מסקנות הוועדה ולאחריו, פרסם המשרד מכרזים לאיתור מסגרות חוץ-ביתיות בחבלי ארץ נרחבים ללא כל הכוונה שתאזן את הפריסה בין יישובים ובין שכונות. כמו כן לא צוין במכרזים מהם האזורים צפופי המסגרות שלא ניתן להציע בהם מסגרות חדשות. גם במכרזים שכוונו לפריסת מסגרות בערים הגדולות (כגון ירושלים, באר שבע ותל אביב) לא ציין המשר ד העדפות כלשהן לשכונות מסוימות כדי לחולל שינוי ולאזן את הפריסה בין המרכז והפריפריה החברתיים באותו יישוב. הועלה, כי השמת מסגרות רווחה אינה נעשית בצורה שוויונית ומאוזנת בין יישובים סמוכים. כך למשל אין איזון בין אור עקיבא לקיסריה הסמוכות גאוגרפית - באור עקיבא יש חמש מסגרות ובקיסריה אין מסגרות כלל 14 . בערים חיפה וקריית אתא קיימות עשרות מסגרות חוץ -ביתיות של המשרד ושל משרד הבריאות (42 מסגרות בחיפה, לא כולל עוד עשרות דירות לוויין של הוסטלים) ואילו בטירת הכרמל הסמוכה יש רק מסגרת אחת בלבד, ובערים הסמוכות קרי ית ים, קריית מוצקין, קריית ביאליק ונשר אין מסגרות חוץ - ביתיות כלל. הוגנות פריסת המסגרות היא אחד העיקרים של המלצות הוועדה. על המשרד לפעול למיפוין של ערים ושכונות שיש בהן מסגרות רבות, ולכוון במכרזיו את הפריסה העתידית ליישובים ולשכונות אחרים. פריסה רחבה יכולה, בין היתר, לאפשר לדייר למצוא מסגרת קרובה למשפחתו ולקהילתו. יצוין כי עמותת אקים15 השיבה למשרד מבקר המדינה בעניין זה, כי היא מקפידה לשכור דירות בצפון תל אביב, ברעננה וברמת השרון כדי לקדם את הפריסה השוויונית. הועלה כי המשרד לא גיבש כל אסטרטגיה או תכנית בעניין זה. על פי ספר תכניות העבודה של משרדי הממשלה לשנת 2014 שפרסם משרד ראש הממשלה במרץ 2014 , עד חודש יולי אמור היה המשרד לסיים עבודת מטה בנושא דרכי ההתמודדות עם מקרים של התנגדות תושבים ורשויות למיקומן של מסגרות רווחה. בפועל, עד מועד סיום הביקורת לא נעשתה עבודת מטה כזאת. לפיכך אין למשרד ולמשרד הבריאות מדיניות ואסטרטגיה פרו - אקטיבית לשילוב אנשים עם מוגבלות בקהילה, וטרם נעשתה חבירה כלשהי עם הגופים בעלי הע ניין. המשרד גם לא קבע גורם בהנהלתו שיהיה אחראי לנושא הנמב"י והותיר את הטיפול בו לשירותים השונים שבאגפיו. ,ולשקול את פיזורן בטווח הרחוק בצורה מדורגתתוך בחינה של כל מקרה לגופו. זאת - כדי למנוע היווצרות של מוקדים חלשים בעיר ולצמצם את החיכוך עם האוכלוסייה הקיימת. לדעת משרד מבקר המדינה, המשרד - המופקד על רווחת הציבור וטובתו -לא מילא בצורה מיטבית את תפקידו, הן כלפי הקבוצות החלשות והן כלפי הציבור האמור לסייע בשילובן בקהילה. שומה על המשרד לגבש אסטרטגיה להתמודדות עם סוגיית הנמב"י תוך שיתוף בעלי העניין ואישים מובילים בחינוך.	לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר תיאום עם הרשויות המקומיות עלול לפגוע בפעילות של מחלקות הרווחה העירוניות, כפי שיובא להלן; חוסר התחשבות בכושר הנשיאה החברתי-כלכלי של יישוב עלול לפגוע בשילוב של הדיירים עצמם; אשר לצפיפות המסגרות בפריפריה החברתית - היא עלולה להיות תוצאה של התמריץ הכלכלי שיש ליזמים להפעיל שם מסגרות17 ; כמו כן, יש דיירים שהרשות המקומית משלבת במערכת החינוך שלה ובמסגרות נוספות, אך משפחותיהם משלמות ארנונה ברשויות מקומיות אחרות - ובכך נגרמת הוצאה מסוימת לרשות המקומית.	234
משרד הכלכלה והתעשייה_ . פעולות המדינה להגנה על זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך_ לקבוע לוח זמנים מעודכן לסיום פיתוחה והטמעתה של המערכת הממוחשבת ולוודא כי עומדים בו. נכון למועד סיום הביקורת משרד הכלכלה אמנם מציע באתר האינטרנט שלו מידע על הזכויות, אך כל זכות מוצגת בנפרד, באופן מורכב ובלתי -בהיר, ללא התייחסות להסכמים קיבוציים, ובעברית בלבד, כך שלא מתאפשר לעובד הרוצה לדעת מהן זכויותיו לעשות זאת בצורה קלה וידידותית למשתמש. זאת ועוד, למרות תוספת התקנים וכלי האכיפה שקיבל מינהל הסדרה ואכיפה בשנתיים מאז כניסתו לתוקף של החוק לה גברת האכיפה, הנהלת המינהל טרם מצאה את הדרך לבצע אכיפה יעילה ואפקטיבית של זכויות עובדים: "צווארי בקבוק" באכיפה המינהלית גורמים להימשכות הליכים בטיפול בתיקים - בין היתר ייתכן שהדבר נובע מקשיי התארגנות בהפעלת ההליך המינהלי החדש יחסית - כך ש- 30% מהתיקים מטופלי ם משך שנה ויותר, והזמנים הולכים ומתארכים, עד שעולה חשש שיגיעו למשכי הטיפול שהיו נהוגים בעבר באכיפה הפלילית; ניתוח התיקים המינהליים שהושתו בהם סנקציות מעלה כי בקרוב למחציתם לא הוטלו סנקציות על עברות שכר; והאכיפה אינה מממשת את הפוטנציאל שמגולם בחוק להגברת האכיפה, בין היתר בכך שלא קיימו בדיקות חוזרות ושממעטים באכיפה על מזמיני שירות. אמנם חל שיפור לאורך השנים באופן התנהלותו של המינהל, אך בהיבטים מסוימים עודנו מצוי בשלבי התארגנות. הליקויים המוצגים עשויים לפגום באפקטיביות של פעולת האכיפה ובהרתעה שהיא יוצרת. במצב זה לא רק נפגמת ההגנה על עובדים בשכר נמוך, אלא גם חולשת מערכת האכיפה עלולה כשלעצמה להזין את אי-הציות לחוק, בבחינת "צדיק ורע לו, רשע וטוב לו"56. בביקורת על ה שהמינהל לא קיים הליך הפקת לקחים מובנה ומתועד לגבי מבצעי אכיפה בשנתיים מאז נכנס לתוקפו החוק להגברת האכיפה, אף שכמחצית פעילות המינהל מבוססת על פעילות יזומה הכוללת מבצעי אכיפה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המינהל להטמיע הליך מובנה של הפקת לקחים ממבצעים, כדי לאתר בעיות באופן תפעול המבצעים ולסייע בהערכת עבודת המודיעין והמחקר שהייתה בבסיסם (אם הייתה) ובתכנון מבצעים עתידיים. אמנם המשכ"ל מפעילה כלי בקרה מגוונים לשם שמירה על זכויות העובדים של קבלני השירות שעמם היא מתקשרת, לרבות מנגנון של קנסות חוזיים; אך בביקורת עלה כי המשכ"ל אינה פועלת כחשכ"ל, ואינה דורשת מהקבלן בתום הבדיקה לתקן את ההפרות ולהחזיר כספים גם לעובדים שלא נבדקו במדגם, וממילא אינה דורשת הצהרות לעניין זה ממנהלי החברה ורואי החשבון שלה כפי שדורש החשכ"ל. בביקורת עלה כי מאז הקמתו לפני כעשור, לא ביצע המינהל מחקר בעצמו או באמצעות גופים תומכים (כגון מינהל מחקר וכלכלה במשרד הכלכלה) ולא עיבד נתונים קיימים כדי לזהות את הענפים, משלחי היד ותתי-המגזרים שבהם השיעורים הגבוהים ביותר של עובדים בשכר נמוך ושל הפרות זכויות עובדים. יוצא שתכנית העבודה של המינהל מתבססת ברובה על הניסיון המקצועי וההתרשמות הכללית של הגורמים המקצועיים במינהל, ולא על נתונים מחקריים. הביקורת העלתה כי בהיעדר תכנית המבוססת על נתונים מחקריים למיקוד פעילות המינהל, קיים מתאם חלקי בלבד בין הענפים שבהם ביצע המינהל את מרב פעולות האכיפה המינהלית שלו בשנת 2013 , לבין הענפים שסומנו במחקרים שעשו גופים אחרים כענפים שבהם מתקיימות מרבית ההפרות של זכויות עובדים בשכר נמוך. למשל, על פי נתונים של הבט"ל, שיעור הפרות גבוה מצוי בענפים אלה: שירותים למשק הבית על ידי פרטיים 17; שירותי בריאות, רווחה וסעד; ותעשייה18 - אך מרבית פעילות האכיפה של המינהל ב- 2013 נעשתה בענפים אחרים19. לדעת משרד מבקר המדינה , לא ראוי שמינהל הסדרה ואכיפה , שבין תפקידיו מזעור הפגיעה בעובדים ואכיפת דיני העבודה, ושקיבל תקציבים ו משרות רבות מאז נכנס לתוקף החוק להגברת האכיפה, ימשיך לפעול - יותר מעשור ולמרות הערות חוזרות ונשנות של מבקר המדינה - ללא ניתוח המבוסס על נתונים, שעל פיו ייקבעו תכנית העבודה ופעילות האכיפה בפועל. על משרד הכלכלה להביא ללא דיחוי לכך שהנהלת המינהל תתקן ליקוי יסודי זה. למרות האמור, לאורך השנים כמעט שלא פעלה יחידת מודיעין במינהל: משרת מנהל תחום המודיעין אוישה רק באוגוסט 2013 , ובמועד סיום הביקורת שוב אינה מאוישת; אחת ממשרות מרכזי המודיעין אוישה למשך כ שנתיים בשנים 2012 -2010 ואוישה מחדש בפברואר 2014, ושתי המשרות הנוספות אינן מאוישות; ומשרות הסטודנט ים למודיעין אוישו רק ב- 2014 . משרד מבקר המדינה מעיר כי איסוף מודיעין והנגשתו הם חלק מהותי בכל פעילות של גוף אכיפה , והיעדרם משמעו פגיעה ביעילותו ובאפקטיביות שלו. המבנה הארגוני שהתווה המינהל בעבר היה אמור לתת מענה לצורך במודיעין איכותי לצורכי אכיפה, אך יחידת המודיעין לא אוישה כראוי, ובמועד סיום הביקורת עדיין אין במינהל גוף מודיעין אפקטיבי, זאת אף שהמינהל גייס כוח אדם רב ליחידות אחרות, ולמרות הערות מבקר המדינה עוד מ- 2008 .	יוצא אפוא כי המינהל לא עמד בלוחות הזמנים שהותוו בהחלטת הממשלה מ- 2012 וביעד שהציב בתכנית העבודה בנושא זה , ועד מועד סיום הביקורת אין הליך מוסדר של העברת נתונים למינהל מהבט"ל ומרשות המסים - נתונים הדרושים למינהל כדי שיוכל להתמקד באכיפת זכויות עובדים בשכר נמוך בענפים שבהם יש חשש להפרת זכויות אלו ובקרב מעסיקים המועדים להפר אותן.	235
המשרד לביטחון הפנים . העברת הטיפול בבתי המעצר ממשטרת ישראל לשירות בתי הסוהר החלטת השר חייבה את המשטרה ושב"ס להיערכות מחודשת בנושא ולתיאום ביניהם. הטיפול בעצורים כולל היבטים רבים: היבטים מינהליים, שעיקרם הליכי קליטת עצורים המובאים לשב"ס בידי המשטרה; היבטים רפואיים כגון קליטת עצורים חולים או קליטת עצורים פגועי נפש; והיבטים מודיעיניים, ובהם העברת עצורים בין מתקני כליאה בגין סכסוכי עצורים. היבטים אלו חייבו הכנת הסכם מתכלל, שיסדיר את הנושאים הבעייתיים, ושממנו אפשר יהיה לגזור נוהלי עבודה מפורטים. משרד מבקר המדינה העלה כי במשך שש שנים, מאז החלטת השר להעביר את מערך הכליאה והליווי של משטרת ישראל לידי השב"ס והתחלת יישומה של ההחלטה, לא חתמו המשטרה ושב"ס על הסכם מתכלל, המסדיר זאת. בפועל לא נחתם הסכם כזה בין שני הגופים, ותחת זאת כל מחוז במשטרה חתם עם גורמי שב"ס הפועלים בתחומו על הסכם שהסדיר את העברת המערך ברמה המחוזית בלבד. במהלך השנים הללו נעשו ניסיונות לגבש הסכם מתכלל, אולם הם לא צלחו, הוכנו כמה טיוטות בידי המשרד לבט"פ, המשטרה ושב"ס, אולם אף אחת מהן לא הבשילה לכדי הסכם חתום ומחייב. המחלוקות בעניין זה נמשכות מאז החלה העברת האחריות אל שב"ס בשלהי שנת 2007 ., אולם המשטרה ושב"ס לא יישבו אותן נמצא כי המשטרה ושב "ס חלוקים כבר כמה שנים בנוגע לפרשנות של יישום שני הסבבים. לפי גרסת השב"ס, סבב הבוקר מפזר עצורים בין בתי המשפט ותחנות המשטרה, וסבב הערב אוסף את העצורים ומחזירם למתקני הכליאה. לפי גרסת המשטרה כל סבב צריך לכלול גם פיזור וגם איסוף עצורים. חילוקי דעות נוספים התעוררו עקב סירוב שב"ס להביא או להחזיר עצורים ליחידות שאין בהן תאי שהייה15 , דבר שבעטיו שוטרים נאלצו לבצע ליוויים אלו. משרד מבקר המדינה מעיר שמנתוני המשטרה עולה כי המטרה שעמדה ביסוד החלטתו של השר לבט"פ, העברה של העיסוק במשמורת עצורים מהמשטרה, לא הושגה במלואה: המשטרה המשיכה לבצע - באמצעות שוטרים בניידות סיור - כ- 20,000 ליוויים בשנה. כמו כן המשיכה המשטרה להלין במתקניה כ- 23,000 .עצורים בשנה במשך השנים החלו רק ביישום חלקי של השימוש באמצעים חלופיים שישמשו את גורמי אכיפת החוק כחלופה למעצרים. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ, בשיתוף יתר הגורמים השותפים בשרשרת אכיפת החוק, לבחון את המקרים שבהם נדרש להרחיב את השימוש באמצעים האמורים. שימוש מושכל באמצעים אלה יסייע להתמודד עם עומס הכליאה ולצמצם את השימוש במעצר ככלי לצורכי חקירה במקרים שבהם הוא אינו נדרש. למרות ההבהרות שהוכנסו להסכם 2014 בנושא ההיבטים הרפואיים בקליטת עצורים עדיין נותרו קשיים בחלוקת האחריות בין השב"ס למשטרה בנושא זה. המחלוקות הרבות בנושא חייבו הכנת נהלים מפורטים המסדירים את כל ההיבטים הרפואיים - בהתייחסות לסוגי החבלות, המחלות והתרופות - תוך חלוקה ברורה של האחריות לנושאים אלה בין המשטרה לשב"ס, אולם נהלים כאלה לא הוכנו. המשטרה ושב"ס נדרשים להכין את הנהלים האמורים כד י למנוע את הבעיות שעלו כתוצאה מאי-הבהירות בתחום זה. נמצא כי תלונות רבות הגיעו למשל"ט בנושא ויסות 17 העצורים, לרבות לגבי בתי מעצר שלא קלטו עצורים מהטריטוריה שלהם עקב מגבלת מקום או בגלל סכסוכים בין כנופיות ובין עצורים. הסכם 2014 נועד למנוע הישנות מצבים שבהם נאלצו היחידות המשטרתיות לבצע ליוויים בין בתי מעצר בשב"ס, וגם מקרים שבהם נאלצו השוטרים לחזור בבוקר כדי לקחת את העצורים לבית המשפט. מצבים אלה החמירו אפילו יותר נוכח הסירוב של יחידת נחשון לקלוט עצורים כבר בבתי המשפט, וזאת בשל החשש שבית המעצר לא יסכים לקלוט עצורים אלה. ויסות העצורים הוא נושא המחלוקת העיקרי בין שני הגופים וללא פתרון מוסכם לבעיה זו יימשכו חילוקי הדעות בין הגופים, הפערים ביניהם יעמיקו, יחסיהם יחמירו, עבודתם תיפגע ותביא לפגיעה בעצורים. המשרד לבט"פ נדרש לעגן בכתב, בחתימת שני הצדדים הסדר מפורט המסדיר את מכלול ההיבטים של סוגיה זו, כדי שהמשרד יוכל לעקוב אחרי תהליכי גיבוש ההסכם, לוודא שבסופו של יום אכן יושג פתרון ישים ומוסכם בין הגופים ולעקוב אחרי יישומו. המשטרה לא אספה במהלך השנים נתונים על מספר הפעמים שבהם נעשה שימוש בסמכותו של קצין משטרה כדי לשחרר עצור בתחנה. בידי המשטרה אין נתונים המלמדים אם היא עשתה שימוש מיטבי בהליך זה, והיא אף לא בחנה מה השיעור של שחרורים אלה מתוך כלל המעצרים שבהם אפשר היה לשחרר את העצורים בתחנות המשטרה, ובכך להימנע מפגיעה מיותרת בחירותם וכן להקל על עבודתם של בתי המשפט ושב"ס. לעתיםהפעולות ש נוקט שב"ס לשיפור תנאי החזקת העצורים אינן מיטיבות עמם. לדוגמה , שב"ס מנסה לעמוד בתקנים מינימליים של החזקת עצורים, ולשם כך הוא משפץ את מתקניו, דבר הגורם לצמצום יכולתו לקלוט עצורים. במצב זה קטֵן מספר מקומות הכליאה, ומשטרת ישראל נדרשת להעביר עצורים למתקני כליאה מחוץ למחוזות. פתרון זה, הגורם לבזבוז משאבים ולריבוי ליוויים, מוביל לכך שחלק מן היחידות במשטרה מבכרות ל וותר על ניוד העצורים אל מחוץ למחוזותיהם ומחליטות על שחרור העצור או על כליאתו במתקני משטרת ישראל.	הוכן הסכם להסדרה מלאה של חלוקת האחריות בנושא ליווי האסירים והעצורים בין שני הגופים. ההתנהלות של המשטרה ושב"ס מצביעה על כך שנדרשות פעולות יסודיות יותר ליישוב המחלוקות ביניהם וביניהן חתימה על הסכם מתכלל שיסדיר את חלוקת העבודה בין הגופים; לאחר מכן יהיה על כל גוף להכין נהלים מפורטים, לקבוע הסדרים יעילים לליבון מחלוקות שמתעוררות בשטח ולהטמיע ה סדרים אלה בהתנהלותו היומיומית; וכל זאת מתוך היכרות הדדית והתחשבות הדדית באילוצים ובמגבלות של כל צד. המשרד לבט"פ בשיתוף המשטרה ושב"ס נדרשים לפעול בנחישות לביצוע פעולות אלה כדי שהמבצעיות של כל אחד מהגופים לא תיפגע וכדי שזכויות העצורים יישמרו.	236
משרד החינוך . הבקרה על התמיכה במוסדות לימוד תורניים_ הועלה כי ועדת התמיכות האגפית הודיעה לרשם העמותות על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאי ביקורות עומק בלבד, ואולם, למעט מקרים מעטים, לא הודיעה על החלטות שקיבלה בעקבות ממצאים שהועלו בביקורות השטח. במצב זה לא היה באפשרות רשם העמותות לפעול באחת מהדרכים שבסמכותו כדי להבטיח את פעילותן התקינה של העמותות. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת לא יידע האגף את המוסדות בדבר הכללים לפריסת הקיזוז וגם לא הודיע לעמותות על האפשרות לפרוס חובות - ובכך נהג בחוסר שקיפות. מאחר שאין מישק עדכון אוטומטי בין מערכת ניהול המלגות ובין מערכת תלמו"ד, השינויים המעודכנים בתלמו"ד אינם מתעדכנים במערכת ניהול המלגות. ואכן, בבדיקה השנתית שמבצעת מחלקת מלגת לימודים מול נתוני מערכת תלמו"ד, נמצא כי קיימים אברכים שעזבו את הישיבות אך המשיכו לקבל מלגת לימודים, מכיוון שהם לא דיווחו על כך למחלקה. יצוין כי מחלקת הישיבות באגף אינה מדווחת בכל דרך אחרת ליחידת מלגת לימודים על אברכים שעזבו את הלימודים או על אברכים שהאגף הפסיק להכיר בהם כתלמידים. למשל, בבדיקה שעשה האגף באפריל 2014 נמצא כי178 אברכים הפסיקו את לימודיהם בשנת 2013, .אך המשיכו לקבל מלגותתשלומי היתר ששולמו להם עבור שנה זו הסתכמו ב- 877,000 .ש"ח בתיקון למבחני התמיכה נקבע כי התמיכה מטעם משרד החינוך מותנית באי-זימונו של התלמיד לשירות צבאי. לעתים צה"ל מזמן תלמיד להתייצב למבדקים או להתגייס, אולם התלמיד אינו מתייצב, ועקב כך אינו עומד בתנאים הנדרשים כדי לקבל דחיית שירות52 . במקרים אלה, בשל אי-העברת המידע מצה"ל לאגף, המוסד ממשיך לקבל תמיכה בעבור אותו תלמיד; נמצא כי האגף, ובכלל זה חשבות האגף והלשכה המשפטית שלו, לא טיפלו באופן סדור ו שוטף ב גביית החובות הלכה למעשה, ובהם חובות שנוצרו עקב כספים ששולמו ביתר, למעט ביצוע הפחתה מתמיכה שוטפת ומתמיכה עתידית, כמפורט להלן: הביקורת הנוכחית העלתה כי תופעת כפל התמיכות עדיין נמשכת, כי החלטת הממשלה, שצוינה לעייל, לא יושמה, וכי ההבטחה לתיקון הליקויים שהועלו בעקבות ביקורת קודמת משנת 1998 לא קוימה- לא הוקמה מערכת ממוחשבת לבקרה כוללת על תלמידים שנתמכים על ידי משרדי ממשלה. על מטה התמיכות בחשכ"ל, משרד החינוך ומשרד הרווחה לפעול ליישום החלטת הממשלה ולקדם הקמת מערכת בקרה למניעת כפל תמיכות. ואולם בבדיקה עלה כי יו"ר ועדת התמיכות האגפית של משרד החינוך ויו"ר ועדת התמיכות של משרד הרווחה לא תיאמו ביניהם את מתן התמיכות למוסדות שתומכים בהם יחידות אחרות במשרד הרווחה (למעט מוסדות שתומכת בהם המחלקה למוסדות ציבור), כנדרש בנוהל. במצב זה נמנעה מהם האפשרות לבחינת כפל תמיכה בין האגף לבין כלל יחידות משרד הרווחה. משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל שהוא בעצמו קבע הן בנוהל שר האוצר והן בהוראת התכ"ם את היעד הכמותי הנדרש בביצוע ביקורות העומק על המוסדות הנתמכים, ולא הכפיף זאת לשיקולים אחרים. זאת ועוד, לא נמצאו מסמכים שלפיהם קבע מטה התמיכות בחשכ"ל יעד אחר עבור השנים 2013 -2011 , כנדרש בנוהל ובהוראת התכ"ם. הביקורת שהאגף מבצע בישיבות לגבי התלמידים שקיבלו דחיית שירות מצה"ל אינה מבוססת על מידע מעודכן המצוי בידי צה"ל, אלא על דיווחי הישיבות; רשימות התלמידים שלא נכחו בשתי ביקורות רצופות כדי ללמוד מהן על מספר התלמידים שעל פי רשימותיו, בהתאם לדיווח המוסדות, הם דח ויי שירות. בדרך פעולתו זו ויתר למעשה צה"ל על האפשרות לנקוט את הצעדים הנדרשים לאתר ולאמת דיווחים של תלמידים דחויי שירות שלא רשומים במוסדות תורניים נתמכים ובשל כך אינם זכאים לדחיית שירות, ול זמנם לשירות צבאי. לאי-העברת מידע מצה"ל לאגף ומהאגף לצה"ל עלולות להיו ת תוצאות כבדות משקל:	משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל שר האוצר הוא המסמך המחייב את הגורמים המעורבים בנושא התמיכות, ועליהם לפעול על פיו. בגיבוש נוהל שר האוצר מעורבים גם שומרי סף ממשרדים אחרים, ולפיכך חוות דעתה של היועצת המשפטית של האגף או הסתייגויותיה בעניין זה אינן יכולות לשנות את הקבוע בנוהל, כל עוד לא הוסכם על שינוי כאמור על ידי כל הנוגעים בדבר או שונה הנוהל במפורש.	237
משרד החינוך . יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך_ אף שתהליך היישום המלא של החוק הביא לכךשמשנה"ל התשע"א עד שנה"ל התשע"ד נפתחו כ - 1,747 גנים רשמיים חדשים (לכל שלבי הגיל הרך), מהם כ - 1,339 גנים רשמיים שמשמשים אכסניה לכ - 40,000 ילדים בני 4-3 , הקצה המשרד רק 7 משרות פיקוח נוספות לגיל הרך, שהן פחות משליש מ-17 משרות הפיקוח הנוספות שאישר משרד האוצר עד כה . אשר לבעלי תפקידים נוספים במערך המסייע, לקראת יישום החוק, בתחילת 2012 , ציינה מנהלת האגף שעם פתיחת גנים חדשים יש להוסיף גם ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי. אולם המשרד לא דן בהצעותיה ולא הגיע לכלל סיכום על תוספת ימי הדרכה ושעות ייעוץ חינוכי לבני 4-3 . הגננת והסייעת, הצוות החינוכי בגן, עובדות במידה מסוימת של בדידות (למשל בהשוואה למורה בבית ספר), ונדרשות להתמודד עם מספר ילדים גדול מן המספר המיטבי לחינוך ילדים בגיל הרך ועם היקף הולך וגדל של משימות. משרד החינוך הקצה להן לשם כך במסגרת אופק חדש רק 40 דקות נוספות לעבודה בגן. כוונת המשרד במסגרת אופק חדש ותהליכים שנלוו לו הייתה להגדיל את המערך התומך בגנים בהובלת המפקחות ולהבנות את עבודתו מחדש. אולם בפועל שינויים אלה לא בוצעו. ראוי שהנהלת המשרד תקבע תקנים מחייבים למשרות המפקחת והמדריכה, שייתנו ביטוי למיקום תפקידים אלה בסדרי העדיפויות של המשרד; בה בעת על האגף עם כל היחידות הנוגעות בדבר לשקוד על הטמעת דפוסי עבודה חדשים (כמו אשכולות גנים), לפקח ולהעריך את האפקטיביות של תהליכי הפיקוח, הייעוץ וההדרכה ואת השגת יעדיהם. אולם האגף לא גיבש כלים למעקב אחר יישום יעדי התכנית הנוגעים לגיל הרך, לא עקב אחר יישומם ולא העריך את השגתם. לפיכך לא הייתה ברשותו תמונת מצב על היקף היישום, ובכלל זה על צמצום הפערים בתשתיות, בחלוקת משאבי ההוראה והתהליכים הפדגוגיים וכן בשירותים של המערך המסייע. ראוי היה שהמשרד יפעיל מנגנון לפיקוח מובנה אחר ביצוע מרכיבי התכנית ויאתר את הפערים שנוצרו בין יעדיה למצב בפועל, כדי לתת את המענה הנדרש בעוד מועד. ואכן במועד הביקורת נותרו פערים ניכרים במענה של המשרד למגזר המיעוטים במכלול היבטי החינוך לגיל הרך, בהשוואה למענה הניתן למגזר היהודי. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה מעיר למינהל הפיתוח כי לנוכח היעד שהציב לעצמו, לצמצם את מספר כיתות הגן השכורות בכלל הרשויות ובפרט ב רשויות המגזר הבדואי, היה עליו לפעול עם הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה האחרים למציאת פתרונות שיהיו מקובלים על כלל הגורמים ויאפשר ו מימושו של יעד זה. מדובר בפער בתשתיות לרעת הרשויות הבדואיות שעליו הצביעו תכניות המשרד והממשלה כבר בעבר. כאמור, חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים חברתיים הם מהיעדים המרכזיים של המשרד. למרות זאת מצביעים הממצאים לעיל על כך שדווקא ילדים ביישובים חלשים במיוחד נהנים פחות מהיתרונות של המדיניות הממשלתית החדשה ונפגעת זכותם לשוויון בחינוך. משאיתר את הסיבות לפערים שבין בקשות היישובים הבדואיים לבין האישור התקציבי, על מינהל הפיתוח, בשיתוף משרדי ממשלה אחרים, לסייע ליישובים אלה ולמצוא להם פתרון בהקדם, כדי למנוע מצב שבו ילדים הזכאים לחינוך חינם ייוותרו מחוץ למערכת החינוך. על המשרד לגבש תכנית עבודה מלווה בתכנית תקציבית מתאימה ובלוח זמנים שתביא למתן מענה שלם לצורכי ילדי הגן במגזר המיעוטים, הן מבחינת מספר הגנים, הן מבחינת התשתיות הפיזיות של הם והציוד החסר בהם. כמו כן ראוי שהמשרד יבחן אם התקצוב הנוסף הניתן במסגרת מענק האיזון נותן מענה הולם ליישום מדיניותו לצמצום הפערים. השונות הרבה בחלוקת הגנים בין המפקחות מעלה חשש לחוסר הלימה בין מערך הפיקוח לבין מספר הגנים הזקוקים לליווי מקצועי, תמיכה ופיקוח. ראוי שהמשרד יעגן במסמך בכתב את התקן להיקף המשרה למפקחת, ובתוך כך יווסת, באופן שוויוני יותר, את עומס העבודה המוטל על כלל המפקחות. מהנתונים המוצגים בתרשים עולה שונות רבה בין המחוזות במספר הגנים שבאחריות כל מדריכה: במחוזות חיפה ומרכז כל מדריכה אחראית ל-78 ו-76 ,גנים בהתאמה, ואילו במחוזות תל אביב וצפון ל-30 ו-28 גנים בלבד, בהתאמה. גם אם מביאים בחשבון את ההבדלים במבנה המחוזות ובפיזור הגנים בהם56 , אין בכך כדי להסביר את גודל הפערים. עוד עולה מהנתונים שונות רבה בין המחוזות בשיעור הגננות שקיבלו הדרכה בשליש האחרון של שאלון המעקב לשנה"ל התשע"ג, שהוא המועד האחרון שבו נאספו נתונים בנושא זה, וכן שההדרכה מוגבלת בהיקפה בכל המחוזות (בין שליש לשני שלישים מהגננות בכל מחוז). ההדרכה היא הכלי המרכזי לליווי הגננת בתחומים הפדגוגיים. רפורמת אופק חדש וכניסתם של בני 3 לגנים עם היישום המלא של חוק לימוד חובה לגיל זה הגבירו את הצורך של הגננות בסיוע מקצועי. על האגף לקבוע תקן של מספר גנים למדריכה המתבסס גם על שיקולים של פי זור גאוגרפי של הגנים ושל צרכים מיוחדים של אוכלוסיית הילדים והגננות, כדי להבטיח את הניצול הנכון של משאב זה ולוודא שכל הגנים מקבלים סיוע והדרכה באופן שווה. חשוב שהמשרד ייצור מנגנון שיעודד גננות מנוסות ובעלות הישגים גבוהים לעסוק במסגרת משרתן גם בהדרכה, ובהקשר זה ראוי לשקול להחיל גם עליהן את ההסכם הקיבוצי של אופק חדש. לפיכך, מתווה הייעוץ אפשר בשנה "ל התשע"ד מתן ייעו ץ רק לחמישית מכלל הגנים שבאחריותן של 105 המפקחות: לכ-150,359 (%19 )מבין 16,507 גנים; או לכשליש ( 28% )מ- 11,423 גנים, אם המכסה מיועדת לגנים רשמיים בלבד. ראוי לציון ההיקף הגדול של רשויות מגזר המיעוטים שעמן מפעיל האגף את תכנית מעגן להתמודדות עם הילדים בעלי הצרכים המיוחדים שאותרו. עם זאת נמצא כי האגף אינו מקצה ימי הדרכה ייחודיים לליווי תכנית מעגן ברשויות מגזר המיעוטים , וכי המדריכות המלוות את התכנית בהן אינן מדריכות ייחודיות למגזר, השולטות בערבית ובקיאות במאפיינים חברתיים ותרבותיים של המגזר. אולם עם השתהות המשרד בהגדרה מחדש של תפקיד המפקחת, האגף גם לא חזר ובחן את תפקידי המפקחות כדי להבטיח שמשאב זה מנוצל באופן מיטבי. בכלל זה האגף לא בחן את זמינות המפקחות לגורמים ולמשימות השונות ולא קבע סדרי עדיפויות במשימותיהן. יתרה מכך, האגף לא קידם ביחידות הרלוונטיות במטה המשרד את הצעותיו מ- 2013 לפעולות שיקלו על המפקחות להתמודד עם העומס המוטל עליהן ויפנו את זמנן למשימותיהן הפדגוגיות החדשות בהערכת הגננות. משרד מבקר המדינה מעיר לאגף שהקצאת השעות להעשרה אינה תואמת את הנוהג שקבע - להקצות שעות לפי מספר הגנים במחוז. יתר על כן, הקצאה כזו אין בה כדי להבטיח את השגת היעד שקבע - צמצום פערים בין המגזרים; זאת משום שאינה מביאה בחשבון את חוזקן היחסי של הרשויות המקומיות, המתבטא ברמתן הסוציו-אקונומית. ראוי אפוא שהמשרד יעגן בכתב את המפתח להקצאת שעות ההעשרה, ובמסגרת זאת ייכללו בו גם קריטריונים המתבססים גם על הרמה הסוציו-אקונומית של כל רשות ועל המאפיינים הייחודיים לרשו יות המיעוטים (החסרות מרכזי העשרה ותשתיות אחרות לפעילות חינוכית בלתי -פורמלית). כך יבטיח העדפה בהשתתפות בפרויקטים לאותם ילדים שעבורם זהו מקור עיקרי (וייתכן שאף יחיד) להעשרת חינוכם ועולמם.	עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2014 , כשנה לאחר המועד שנקבע, האגף עדיין לא קיבל החלטה בסוגיות אלה, שנועדו לחדד את הנהלים ולהנחות את הגננות כיצד להשתמש בכלי המעקב והמשוב.	238
משרד החינוך . יישום רפורמת _עוז לתמורה_ בחינוך העל-יסודי_ בביקורת נמצא כי בידי האגף לחינוך על-יסודי אין מידע עדכני בדבר עמידתם של בתי הספר בהנחיות שפורטו במתנ"ה ובתלקיטים ובדבר יישום התכנון, הבקרה וההערכה של השעות הפרטניות והשעות תומכות ההוראה. לפיכך לא הייתה בידי האגף, שלוש שנים מתחילת יישומה של הרפורמה, תמונת מצב ברורה, מקיפה ומעודכנת על היקף היישום, על אופן היישום ועל תוצאותיו בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה. מהבדיקה עולה כי במחוזות משרד החינוך שנבדקו (תל אביב, מרכז וצפון) לא היה בידי הרפרנטים המחוזיים מידע שוטף ומעודכן על היקף הביצוע של הקמת פינות העבודה בבתי הספר שבאחריותם, ובכלל זה פרטים על תהליך ההקמה בכל בית ספר. יצוין כי הרפרנטים המחוזיים, המשמשים בתפקידם זה נוסף על תפקידם כמפקחים כוללים, לא נתנו בעבודתם עדיפות גבוהה לתהליך הקמת פינות העבודה ולא ביצעו חלק מהמשימות שהוטלו עליהם, בין היתר עקב עיסוקיהם במשימות אחרות הכרוכות בתפקידי הפיקוח. ואולם, מהבדיקה ע ולה כי משרד החינוך עשה שימוש מועט ולא יעיל בנתונים שהתקבלו מדוחות המעקב והבקרה. כך, מינהל הפיתוח לא הסתייע בהם להסרת החסמים המאריכים את משכי ההקמה של פינות ה עבודה ולפתרון הקשיים שבפניהם עומדים בתי הספר בתהליך ההקמה. משרד מבקר המדינה מעיר כי למרות הטיפול הנקודתי שזוכים לו בתי הספר עם מצוקת מקום, משכי הזמן להקמת פינות העבודה כמפורט לעיל לא התקצרו, ורבים מבתי הספר שהצטרפו לרפורמה נאלצים ליישם את מרכיביה לאורך זמן ללא פינות עבודה. משרד מבקר המדינה מעיר כי תכליתה של הקמת פינות עבודה לשעות תומכות הוראה היא התאמת סביבת העבודה של המורים לשבוע העבודה החדש. המורים נדרשים לשהייה ממושכת בפינות העבודה, בין היתר לצורך הכנת חומרי למידה ולבדיקת עבודות ומבחנים. אמצעים לייעל את עבודת המורים בשעות תומכות ההוראה ולהגד יל את ניצולן ככל האפשר, ובד בבד לבחון דרכים להכיר בעבודת המורה שנעשית לאחר יום העבודה, כאשר אין כל אפשרות לעשותה במסגרת השעות תומכות ההוראה. משרד מבקר המדינה מעיר כי היעדר פינות עבודה בבתי הספר שהצטרפו לרפורמה במשך תקופה ארוכה פוגע פגיעה קשה ביישום של מרכיבים מרכזיים ברפורמה, בייחוד ההוראה הפרטנית ועבודתם של המורים בשעות תומכות ההוראה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי ייתכן שמשך הזמן שנקבע מלכתחילה בהרשאת הבינוי אינו מציאותי ואף לא עודכן כך שיתאים לנדרש בפועל. לפיכך ראוי שמשרד החינוך יעדכן את משך הזמן הנדרש להקמת פינות העבודה בבתי הספר כך שישקף משך זמן ריאלי, וכן יאכוף על מקבלי ההרשאות את העמידה בו כדי שסביבת העבודה בבתי הספר תאפשר יישום מיטבי של הרפורמה. מן הראוי שמשרד החינוך יבחן את האמצעים הנדרשים לצמצום הפערים בין מספר פינות העבודה הקיימות בבתי הספר ובין מספרן הנדרש לפי מפתח ההקצאה. משרד מבקר המדינה מציין כי עולים ספקות בדבר איכות הכשרתם המתוכננת של המעריכים שיתחילו לבצע את תפקידם בשנת הלימודים התשע"ה: ראשית, אף שמנהלי בתי הספר קיבלו הדרכה בעבר מהמפקחים, אין למשרד החינוך תמונת מצב ברורה בדבר ההכשרה הנדרשת להם כיום, וספק אם ההכשרה המצומצמת שיעברו מנהלי בתי הספר, המתוכננת לכלול מפגש היכרות והכנה כללי ושני מפגשי למידה והיוועצות עם המפקח, תאפשר להם לנהל היטב את הערכת המורים בבית ספרם ולבצע הערכה בעצמם. שנית, רק שלושה בעלי תפקידים בכל בית ספר יעברו הכשרה מקצועית חיצונית, וכל שאר בעלי התפקידים יסתפקו במפגשי הטמעה - שתוכנם עדיין לא נקבע - ואשר איכותם עלולה להיות נמוכה מזו של ההכשרה המקצועית החיצונית. כמו כן, בשל לוח הזמנים הצפוף, ייתכן שחלק ניכר מהערכות המורים בשנת הלימודים התשע"ה יתבצעו בידי מעריכים שטרם סיימו את ההכשרה או את ההטמעה הנדרש ות. יודגש כי הכשרה לא מספקת מבחינה כמותית ואיכותית למנהלים ולרוב בעלי התפקידים עלולה להביא לפגיעה של ממש בתהליך הערכת המורים ובתוצריו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מטה משרד החינוך אמנם התווה בתלקיטים עקרונות לבקרה על יישום השעות תומכות ההוראה ולהערכתן, אולם עקרונות אלו לא יושמו ברמת בתי הספר. על משרד החינוך לסייע לבתי הספר, מתוך הסכמה ושיתוף פעולה עם ארג ון המורים, לגבש את המדיניות והכלים הבית -ספריים הדרושים לצורך זה.	בעצם לא מיצתה את כלי הבקרה שהפעילה בהיקף נרחב מהשנה הראשונה ליישום הרפורמה.	239
משרד החינוך . העסקת עובדי הוראה בידי גופים מתווכים (_מורי קבלן_)_ הועלה כי 123( 50% ) מהמורים שהועסקו בידי החברה העירונית בבתי ה"ס היסודיים ו-110 ( 77% ) מהמורים שהועסקו בבתי ה"ס העל-יסודיים לימדו מקצועות ליבה, בניגוד למדיניות משרד החינוך. הביקורת העלתה כי יש מגמה של יחס הפוך (רגרסיבי) בין מספר שעות ההוראה הנוספות במקצועות הליבה שניתנו בבתי"ס בידי עובדי הוראה בהעסקה בלתי ישירה לבין מדד הטיפוח של בתי"ס אלה. מהנתונים עולה ש- 36 בתיה"ס שנדגמו (כ - 54% ), לא "זכו" לתוספת של שעות הוראה ולא הועסקו בהם מורים בהעסקה בלתי ישירה, אף שהממוצע של מדד הטיפוח שלהם היה גבוה יותר, והם היו זקוקים לתגבור רב יותר מזה של 25 בתי"ס שנדגמו (כ - 33% ) שזכו לתוספת שעות הוראה בשיעור של יותר מ-5% משעות התקן שבהן הועסקו מורים בהעסקה בלתי ישירה. מכאן שלא זו בלבד שאין הלימה בין חוזקו החברתי -כלכלי של ביה"ס להיקף שעות ההוראה הנוספות שקיבל, אלא קיים יחס הפוך -בתיה"ס החזקים בדרך כלל מקבלים יותר. נתוני המדגם מצביעים, אפוא, על פגיעה בשוויון בין תלמידים הלומדים בבתי"ס שמדורגים במדד טיפוח גבוה וזקוקים לתגבור רב יותר, לאלה הלומדים בבתי"ס המדורגים במדד טיפוח נמוך יותר. האופן שבו מחשבים היום במשרד החינוך את התקצוב הדיפרנציאלי לא יוכל להביא לידי השגה מיטבית של יעדיו. הנתונים ממחישים את ההכרח לקחת בחשבון את כ ל מקורות המימון הנוספים בעת קביעת מדיניות התקצוב של משרד החינוך, שכן למכלול שעות ההוראה יש השפעה ישירה על איכות ההוראה בביה"ס ועל הישגי התלמידים. הבדיקה בעיריית רמת גן העלתה שזה שנים מעסיקה חברת "מפעלי בית עמנואל" מורים שמלמדים מקצועות ליבה במסגרת "שעות תגבור והעשרה" בניגוד למדיניות משרד החינוך. לא נמצא כי עיריית רמת גן ורשויות מקומיות אחרות הגדירו את ההבדל בתוכנן הפדגוגי של שעות אלה משעות הוראה רגילות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי העסקה זו נעשית ברמת גן בידיעתו של מחוז תל אביב במשרד החינוך, ויש בה "עצימת עיניים" של הפיקוח המחוזי לחריגה ממדיניות משרד החינוך, נוכח המציאות רבת השנים המתהווה בשטח. בדוח ביקורת זה בחר משרד מבקר המדינה למקד את בדיקתו במורים בבתיה"ס בחינוך הרשמי והמוכש"ר המלמדים מקצועות חובה. הם חלק מהצוות הקבוע של המוסד החינוכי, אך מועסקים באמצעות גוף מתוו ך - תאגידים עירוניים או עמותות (להלן בדוח זה - מורי קבלן). אין בבחירה זו כדי להמעיט מתרומתם של עובדי הוראה שאופן העסקתם אינו מתאים להגדרה זו. ועדת בר גיורא הכינה בדצמבר 2011 דוח ובו נכללו המלצות. במהלך הביקורת מסרה הלשכה המשפטית במשרד החינוך לנציגי משרד מבקר המדינה, כי "תוצר עבודתה של ועדת בר גיורא לא הבשיל לכדי דוח סופי, ואין להתייחס אליו כאל מסמך רשמי". עוד מסרה הלשכה המשפטית של משרד החינוך כי נושא עבודת הוועדה מורכב מבחינה משפטית ועובדתית, וטיוטת הדוח לא נדונה ביחידות המקצועיות של משרד החינוך. יוצא, אפוא, שהנהלת משרד ה חינוך לא דנה בהמלצות הוועדה שהקימה, ולא גיבשה מדיניות כוללנית בנוגע להעסקת עובדים אלה, לתנאי העסקתם ולאופן הפיקוח עליהם. מבקר המדינה העיר אז כי אי-קיום דיונים בהמלצות אינו תקין, מוריד לטמיון את עבודת הוועדות ואת המשאבים שהושקעו בהן, ומונע את קידום הפתרון של הבעיה שבגינה הוקמו הוועדות. כמו כן יש בכך משום יחס לא ראוי כלפי עבודת המומחים שהשקיעו מזמנם וטרחו למלא את תפקידם כחברי ועדות, אך תוצריהם לא זכו להתייחסות ראויה. יש לראות בכך התנהגות לא -תקינה מבחינה מינהלית והתרשלות בטיפול בבעיות שהם עצמם הכירו בחשיבותן ובצורך למצוא להן פתרון. הביקורת העלתה כי משרד החינוך לא הגדיר את המושג עובדי קבלן, וכי בידי מטה המשרד ומחוזותיו אין מידע על אודות מורים אלו המלמדים מקצוע חובה, ועל אודות ממדי התופעה של פיצול כיתות באמצעות העסקת מורי קבלן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי קיים צורך ממשי לעצב מדיניות עקבית וברת פיקוח בנושא העסקתם של מורי קבלן. על מדיניות זו להתחשב במציאות הקיימת ללא עצימת עיניים והסתרת קיומה של התופעה. על משרד החינוך לשקול קביעת חובת דיווח על כלל עובדי ההוראה בבתיה"ס השונים, לרבות בחינוך הרשמי, ובכלל זה אלה שמועסקים בידי גופים מתווכים, ולהנהיג חובת אישור מראש להעסקתם. כך יוכל להכיר את מאפייניו של כוח האדם שהוראת ילדי המדינה מופקדת בידיו, לפקח עליו ולגבש מדיניות כוללנית להקצאת משאבי חינוך. משרד מבקר המדינה מעיר, כי משנת 2006 ואילך נדון מדי פעם בוועדת החינוך של הכנסת נושא העסקתם של מורי הקבלן, לרבות אלה המלמדים מקצועות חובה בניגוד להנחיות משרד החינוך. במהלך הדיונים הועלה שוב הקושי לקבל מידע בנושא ממשרד החינוך. ועדת החינוך דרשה ממשרד החינוך להמציא לה נתונים על מספרם של מורי הקבלן, על תנאי שכרם, ועל מספרם של המורים המלמדים מקצועות ליבה. כן דרשה הוועדה ממשרד החינוך להגביר את הפיקוח על העסקתם של המורים המלמדים מקצועות חובה בהעסקה בלתי ישירה. במהלך הדיונים בוועדת החינוך הצהירו שר החינוך דאז, מר גדעון סער (בנובמבר 2011 ,) ונציגי משרד החינוך (בהזדמנויות שונות), כי המשרד פועל לגיבוש מדיניות בנושא, והוא עומד לסיים את התהליך של מיפוי התופעה. ואולם, עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , לא מיפה משרד החינוך את התופעה. במשך שמונה שנים ( 2014 -2006 ) לא פעל משרד החינוך להגברת הפיקוח על העסקת מורי קבלן המלמדים מקצועות חובה, כפי שנדרש בסיכום הדיון בוועדת החינוך. רק במהלך הביקורת, בפברואר 2014 , בעקבות פניית הממ"מ להבהרת הנושא, קיימה הנהלת משרד החינוך לראשונה דיון בנושא, ובסיכומו הוחלט להוציא הנחיות ברורות האוסרות העסקה של עובד הוראה שאינו מועסק על ידי משרד החינוך (במוסד רשמי) או הבעלות (במוסד שאינו רשמי) במסגרת תכנית הלימודים הרגילה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי -קיומה של התחייבות המשרד לפני הכנסת ואת ההתעלמות מהחלטותיה של ועדת החינוך של הכנסת. גם הביקורת הנוכחית של משרד מבקר המדינה העלתה, כי עדיין אין בידי משרד החינוך מידע על אודות מורי הקבלן , לרבות אלו הנכללים בהגדרה שבדוח ביקורת זה.	הבדיקה העלתה, כי במועד עריכת הביקורת באפריל 2014 , גם למחוזות של משרד החינוך לא היו נתונים על מורי קבלן שמלמדים מקצועות חובה בבתיה"ס שבתחום אחריותם. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 , רק ארבעה מתוך ששת מחוזות המשרד (תל אביב, המרכז, הדרום והצפון) המציאו נתונים שאספו לבקשת משרד מבקר המדינה. הנתונים היו דלילים מאוד, ולא תאמו את הנתונים שאסף משרד מבקר המדינה בעצמו מרשויות מקומיות אחדות. כך למשל, דיווח מחוז תל אביב למשרד מבקר המדינה, כי בשנה "ל התשע"ד הועסקו בתחום המחוז בהעסקה בלתי ישירה 21 עובדי הוראה שלימדו מקצועות חובה. לעומת זאת - מנתוני מינהל החינוך שבעיריית תל אביב-יפו עלה שהעירייה העסיקה 276 מורים שלימדו מקצועות ליבה באמצעות חברת "יובל חינוך"23 ; כמו כן עלה מנתוני מינהל החינוך שבעיריית רמת גן שעירייה זו העסיקה באמצעות חברת "מפעלי בית עמנואל" 24 כ-100 מוריםשלימדו מקצועות ליבה. מחוז חיפה לא המציא למשרד מבקר המדינה נתונים על מורי קבלן שבתחום אחריותו כנדרש. מחוז ירושלים הודיע למשרד מבקר המדינה , כי ידועה לו תופעת ההעסק ה של עובדי הוראה כמורי קבלן כהגדרתם בדוח ביקורת זה על ידי אגודת רנה קאסן בירושלים , אך אין לו מידע על אודות מספרם של מורים אלו, הכשרתם, מקצועות ההוראה שלהם ומידת התאמתם לתפקיד.	240
המוסד לביטוח לאומי . פרויקט _תבל_ לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי_ ועדת ההיגוי אישרה אפוא את רשימת נציגי ה"לקוחות" לצוותי האפיון רק ביוני 2011 , לאחר שהכנתם של ארבעת אפיוני -העל בפר ויקט כבר הסתיימה ובזמן שתהליך האפיון המפורט כבר היה בשלבי ביצוע. מהאמור לעיל עולה כי אף שמנהלת הפרויקט דיווחה לגורמים המפקחים ביוני 2013 כי התקציב המעודכן של הפרויקט הוא 240 מיליון ש"ח, וכי קיים סיכוי בינוני לחריגה נוספת של 30 מיליון ש"ח, הסתכמה תכנית העבודה שהעביר תמ"מ ליועץ ועדת הכספים באותו מועד בכ -260 .מיליון ש"ח לא נמצא כי תמ"מ החליט בהליך מסודר על הגדלת תקציב שלב א' ב -20 מיליון ש"ח, כפי שבא לידי ביטוי בתכנית העבודה שהועברה ליועץ, לרבות ניתוח של הכרחיות השינוי ותיעוד ההחלטה לגביו, כנדרש בנוהלי תמ"מ, וגם לא התבקש אישור להגדלת התקציב מהגורמים המפקחים. משרד מבקר המדינה מעיר כי כדי להקטין את הסיכון של פיתוח תכנה שאינה תואמת את הדרישות המקצועיות של המוסד או את דרישות החוק, על תמ"מ להקפיד על אישור האפיונים בכתב על ידי הלקוח ועל ידי נציגי תמ"מ ועל תיעוד האישורים, כפי שהומלץ בסקר הסיכונים של המוסד משנת 2013 .וכנדרש בנהליו משרד מבקר המדינה מעיר כי ההחלטה לגבי החלופה הנבחרת ליישום פרויקט בהיקף כספי כה נרחב, מחייבת בחינה כלכלית יסודית ומעמיקה של כל החלופות המוצעות. מן הראוי היה שתמ"מ יציג במסמך הייזום אומדן מלא של עלותה של חלופת חבילת המדף (חלופה א'), כדי שלמקבלי ההחלטות (מינהלת המוסד, ועדת הכספים וה מועצה) יהיו כל הנתונים הנדרשים לבצע השוואה כלכלית מהימנה בין החלופות. רק כעשרה חודשים לאחר תחילת הפרויקט, בינואר 2011 , ולאחר שכבר גויסו כ- 30 עובדים והושקעו כ-10 מיליוני ש"ח בתשתיות וברכש לצורכי הפרויקט, הציג המוסד את התכנית הרב-שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שפרויקט בסדר גודל כה נרחב, הן מהבחינה הכספית והן מבחינת ההיקף והמורכבות, יוצג בפני הוועדה המרכזית לתקשוב כבר בעת ייזומו ולא לאחר תחילת הפעלתו. זאת כדי שהוועדה האמורה תוכל לתרום מניסיונה המקצועי בנושאים הקשורים לתכנון הפרויקט ולאופן יישומו. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לתת את הדעת לכך שפרויקט מחשוב גדול מאוד, בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, המבוצע על ידי גוף סטטוטורי שמתוקצב על ידי המדינה בעשרות מיליארדי ש"ח בשנה, אינו מחויב להיבחן, על פי ההוראות הקיימות, על ידי הוועדה המרכזית לתקשוב שבמשרד האוצר. הביקורת העלתה כי בשנים 2010 ו- 2011 לא התכנסה ועדת ההיגוי אחת לרבעון כנדרש: בשנת 2010 היא התכנסה שלוש פעמים, ואילו ב - 2011 ,רק פעם אחת בחודש יוני. בשנים 2012 ו- 2013 ,התכנסה הוועדה כנדרש ארבע וחמש פעמים בהתאמה. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת ההיגוי כי אף שהחליטה להתכנס אחת לרבעון, ולמרות היותה הגוף המנחה והמבקר העליון של הפרויקט ומתפקידה לפקח על הפרויקט, לדון במצבו ולעקוב אחר התקדמותו, היא התכנסה בשנת 2011 רק פעם אחת. יודגש כי בשנת 2011 חלו שינויים משמעותיים בפרויקט כגון הגדלת תקציבו ב-137 )מיליון ש"ח (ראו להלן - שינויים שוועדת ההיגוי לא יכלה לתת עליהם את הדעת מאחר שלא קיימה דיונים בתדירות הנדרשת באותה שנה. הביקורת העלתה כי אף שנוהל מפת"ח קובע כי ניתוח חלופות לפרויקט כולל גם ניתוח של כלל עלויות החלופה, ואף שתמ"מ הציג במסמך הייזום אומדן עלות מפורט ומלא לחלופה ב' - פיתוח עצמי של המערכות, היה האומדן שהציג תמ"מ באותו מסמך לחלופה א' - פתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת - אומדן חסר, מאחר שלא כלל את עלות הקמת מערך המטה, את עלות ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות ואת עלות התחזוקה שתידרש עבור חלופה זו. הביקורת ה עלתה כי מנהל תמ"מ לא הביא לבחינתה של מינהלת המוסד ולאישורה את הגידול בתקציב בסך 33 .מיליון ש"ח	. הביקורת העלתה כי אף שכבר בספטמבר 2011 הוציא תמ"מ מסמך ולפיו נדרש עדכון ניכר בתקציב הפרויק ט - בכלל זה גידול של 27% בתקציב הרב- שנתי; גידול של 57% בתקציב שלב א'; וגידו ל של 84% בתקציב השנתי לשנת 2012 - הוצגו על ידו נתוני העדכון לוועדת ההיגוי רק כחצי שנה לאחר מכן - בפברואר 2012 , ולאחר שהוצגו לוועדת הכספים בנובמבר 2011 - .שלושה חודשים קודם לכן משרד מבקר המדינה מעיר לתמ"מ על שלא הביא את פרטי עדכון התקציב לבחינתה של ועדת ההיגוי ולאישורה לפני שהציג אותם לוועדת הכספים, אף שנוהל תמ"מ קובע כי הגדלת תקציב הפרויקט ביותר מ - 10% מותנית בכך שמנהל הפרויקט יקבל את אישור ועדת ההיגוי להגדלתו, ואף שבישיבת ועדת ההיגוי ביוני 2011 הוחלט כיהוועדה תדון ב עדכון התקציב כהכנה לדיון של ועדת הכספים בנושא.	241
משרד החוץ . התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ_ לא נמצא כי אגף מש"א מילא את הנחיות שר החוץ בעניין זה. יתר על כן, הנהלת המשרד לא בדקה אם ההנחיות יושמו, ואם לאו - מדוע לא יושמו. הנהלת המשרד גם לא דיווחה לשר על פעולותיה בעניין זה. הביקורת העלתה כי תכנית העבודה של אגף מש"א לשנת 2014 כוללת פירוט של מטרות אשר להשגתן מכוונת פעילות האגף, לרבות ביחס ליעדים המקצועיים שהגדירה הנהלת המשרד. אולם תכנית העבודה האמורה אינה כוללת מדדים ותפוקות ביצוע באופן הנדרש במדריכי נש"ם. לדעת משרד מבקר המדינה, על אגף מש"א להתאים את תכניות העבודה שלו להנחיות נש"ם כדי שהמשרד יוכל להשתלב במעגל התכנון הממשלתי הרחב - הן במסגרת תהליכי התכנון הפנים-משרדיים והן במסגרת התכנון האסטרטגי לניהול ההון האנושי של נש"ם. יצוין כי מתשובתה של נש"ם עולה כי גם בשנת 2013 לא הייתה למשרד החוץ תכנית עבודה על פי המדריך הממשלתי. הבדיקה העלתה כי עקב אי-עמידה בתנאי הסף שהציגה נש"ם כאמור אגף מש"א עדיין אינו ערוך להטמיע במשרד את כלל רכיבי הרפורמה הכללית ב שירות המדינה. עד מועד תום הביקורת בשנת 2014 לא הו בא הדבר לידי ביטוי בתקינת משרות השליחים בנציגויות. כמו כן, לא נמצאו ברשות המשרד תכניות להתאמת פעילותו למשאבי האנוש המוגבלים שברשותו המשתקפים במחסור הניכר בתקנים בשירות החוץ כאמור. נמצא כי משנת 2012 ואילך מקיים המשרד גם הערכות מצב עתיות בכל רבעון. עם זאת, אגף מש"א אינו שותף לגיבוש הערכות המצב האמורות ואינו עוסק בהטמעת התשומות בתכניות העבודה שלו. על אף הוראות המדריך הממשלתי, אגף מש"א אינו מתכנן את תקינת המשרות בשירות החוץ ואת הסיכויים לאיושן בהתאם ליע דים המדיניים שהוגדרו בהערכות המצב השנתיות של המשרד. נוהל המינויים האמור הוא נוהל חריג במערכת הממשלתית, אשר גובש נוכח אילוצים הנובעים מייחודיותו של משרד החוץ. עקב כך ראוי כי מעמדו של הנוהל לא יהיה מעמד קבוע ותמידי, אלא ייבחן מדי פעם בפעם בהליך דומה להליכי הבחינה וההסדרה שקיים המשרד בשנת 2006 . במסגרת בחינה עתית כזאת יהיה ניתן לבחון בין היתר את האפשרות לקבוע הסדר חלופי לנוהל זה, שיאפשר להחיל מרכיבים נוספים מהוראות התקשי"ר ומהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, אגב התחשבות בהיקפי המינויים, בשינויים הטכנולוגיים, בהוראות הדין הנוגעות לעניין וביכולת המעשית של המשרד ליישם הסדרים חלופיים. ממסמכי הנהלת המשרד עולה כי קיים מחסור בצוערים הנובע מפערים בהיקף גיוס הצוערים שהחלו בשנת 2000 עקביישום החלטות ממשלה לקיצוץ כוח אדם בשירות המדינה. בנסיבות אלו אייש המשרד משרות תקניות בשירות החוץ בעובדים שלא נקלטו למשרד במסגרת קורס צוערים, לרבות בעובדים מהשירות המינהלי שאינם כשירים לשרת בחו"ל או למלא תפקידים מדיניים ביחידות המטה (ראו להלן). בשנים 2014 -2010 עמד הפער בין התקן ובין מצבת כוח האדם בשירות החוץ המדיני בארץ ובחו"ל על כ-90 עובדים בממוצע רב-שנתי (ראו להלן). מנתוני הפרישה והקליטה של עובדי שירות החוץ בשנים 2014 -2010 עולה כי המשרד לא קלט צוערים חדשים בהתאם למספר העובדים שפרשו באותה תקופה. בשנים אלו פרשו משירות החוץ 80 עובדים ונקלטו60 עובדים חדשים באמצעות קורסי צוערים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החוץ ונש"ם לבחון את האפשרות לפתוח קורסי צוערים לא רק בעקבות פינוי ממשי של משרות בתקן אלא גם בהתחשב בתחזית על פרישה או עזיבה עתידית של עובדים, הצבת עובדים בתפקידים בפועל במשרדי ממשלה אחרים או שהייה של עובדים בחופשה ארוכה ללא תשלום. לצורך כך נדרש המשרד בין היתר לנהל תחזית כוח אדם מפורטת לכמה שנים מראש תוך התבססות על תחזיות פרישה. נוהל המעבר קבע מפורשות מכסה מרבית למעבר של 210 עובדים בלבד בשנים 2011 -2008 .מהשירות המינהלי לשירות החוץאולם הביקורת העלתה כי בשנים אלה חרג המשרד בכ- 24% .ממכסה זו נש"ם לא פיקחה על היקף מעבר העובדים כאמור ולא מנעה את החריגה מהמכסה שנקבעה בנוהל.	מנתוני אגף מש"א עולה כי רק ל-91 עובדים מתוך261 העובדים האמורים יש השכלה אקדמית. כמו כן, 109 עובדים לא עברו קורס הסמכה ייעודי ואף לא שירתו קודם קליטתם בשירות החוץ בנציגות בחו"ל, ולכן הם אינם עומדים בתנאי הכשירות להתמנות למשרות מדיניות ולמשרות של קונסולים ושל קציני מינהלה בחו"ל. נמצא אפוא כי כ- 42% מ-261 העובדיםשעברו בשנים 2011 -2008 לשירות החוץ אינם כשירים לשרת בחו"ל, ולכ- 65% .מהם אין השכלה אקדמית	242
משרד הבינוי והשיכון . סיוע בדיור לזכאים_ משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הקליטה כי עליו לעדכן את רשימת הממתינים באופן עקבי כדי שייכללו בה רק זכאים העומדים בכל הקריטריונים שהוא בעצמו קבע. המשרד לא המציא מסמכים ונתונים המבססים דברים אלה, לרבות החוסר בדירות גדולות, וגם לא הציג את עומק מצוקתם של זכאים אחרים הממתינים בתור. בעניין זה יוזכר שבתשוב תו מדצמבר 2014 הדגיש משרד הבינוי שהמחסור קיים בדירות הקטנות. משרדי הקליטה והבינוי עוסקים שניהם במתן פתרונות דיור, האחד לוותיקים והאחר לזכאים עולים. מתכונת הסיוע בדיור אינה מגובשת באופן מערכתי וכל משרד פועל בנפרד על פי קריטריונים משלו. עקב כך יש ליקויים בניהול שתי רשימות הממתינים, ונוסף לחוסר היעילות שבניהול הרשימות, נוצר לעתים עיוות בלתי סביר בשל היעדר כללי זכאות אחידים בין לוותיקים ולעולים. להלן הפרטים: לדעת משרד מבקר המדינה בנסיבות המיוחדות של ההחלטה הנדונה, מן הראוי היה שהשר דאז יוודא שהתבקשה חוות דעת משפטית וזו תוצג בפניו. השר נושא באחריות מיניסטריאלית לכל הנעשה או לכל שהיה צריך להיעשות אך לא נעשה בתחום משרדו, ולכן לא ניתן לקבל את תגובתו המעבירה את האחריות להחלטה לדרג המקצועי במשרדו. עד מועד סיום הביקורת המלצות הוועדה לא נידונו בממשלה וממילא לא אושרו על ידה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבינוי לבצע עבודת מטה לאפיון צורכי הדיור של אוכלוסיית הזכאים לדיור ציבורי ולקביעה של מגוון המענים שהמשרד יספק לצרכים אלה. במסגרת זו ראוי שהמשרד יתחשב בהמלצות של הוועדות בנוגע לסיוע בדיור לזכאים. תוצריה של עבודת מטה שכזו צריכ ים להביא לידי גיבוש תכנית עבודה רב -שנתית בעלת סדרי עדיפויות המביאים בחשבון התפתחויות כלכליות ואחרות , קביעה של מספר הדירות הנחוצות בהווה ובעתיד, מקומן הגאוגרפי, גודלן ואפיונן, וקביעה של מגוון פתרונות הדיור ומסגרת התקציב הנדרשת. עליו גם להצביע על מקורות התקציב, אם ממשאביו הפנימיים, לרבות הכנסות ממכר דירות, אם כתוספת תקציבית ייחודית. מאחר שמדובר בתכנית בעלת אספקטים לאומיים ראוי לשקול הבאתה לאישור הממשלה כולה כדי שזו תקבע את הקצאת התקציב ההולמת על פי סדר העדיפות הלאומי. הביקורת העלתה כי עד 2013 לא קייםהמשרד עבודת מטה בנושא זה, וממילא לא גיבש תכנית כוללת מתוך ראייה מערכתית ארוכת טווח הנוגעת בצרכים, בחלופות האפשריות למתן המענים ובתקציב שיוקצה לשם כך. בכך ל א השכיל המשרד לספק מענה ראוי כדי להעניק סיוע הולם לאוכלוסיית חסרי הדיור מעוטי היכולת. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר ראי יה מערכתית והיעדר מענה מלא לצורכי הדיור הציבורי הן בין הסיבות העיקריות להגדלת הפער בין מספר הזכאים הממתינים לדיור כזה ובין מלאי הדירות המוצע להם. אם תימשך המגמה הנוכחית ולא ייעשו פעולות תכליתיות למתן פתרונות דיור לזכאים הממתי נים, יימשכו הגידול במספר הממתינים ו הדלדול במלאי הדיור הציבורי ומשך ההמתנה לדירות יתארך . במצב זה יש פוטנציאל רב לפגיעה בזכותם הבסיסית של הזכאים לסיוע בדיור לחיים בכבוד. לכן, יש לעשות את כל הדרוש כדי לצמצם את הפער האמור, לגבש לאלתר מדיניות ארוכת טווח בנוגע לסיוע בדיור לזכאים, לקבוע בהתאם לכך תכנית עבודה ארוכת טווח ולהבטיח את הקצאת המשאבים הנדרשים לישומה וליישמה. יוצא אפוא שאף שמשרד הבינוי משמש מאסדר של תחום הדיור הציבורי, בפועל הוא אינו מנהל אותו ואינו משפיע על תפוקותיו. פעולותיו להקצאת הדירות לזכאים אינן מתוכננות והוא מגיב לצ ורכי הביקוש על פי היצע הדירות הקיים. מאחר שההיצע הולך וקטן ומספר הזכאים הממתינים הולך וגדל מתארכים גם זמני ההמתנה. במציאות כזאת ניטעת בזכאים תקווה למימוש זכאותם, אך לנוכח היעדר מלאי דירות זמינות אין לתקווה זו כל תוחלת ממשית. אי-מימוש הזכאות לדיור ציבורי וההמתנה הארוכה ללא כל תכלית עלולים לעורר בזכאים, נוסף לפגיעה בכבודם, גם תחושת תסכול ומרמור. צבר הממצאים שלעי ל מראה על היעדר עיקרון מנחה שיביא לידי הלימה בין הביקוש לדיור הציבורי ובין המלאי המוצע. כבר בשנת 2000 רשמה הממשלה את הודעת השר דאז כי התוספת השנתית לדיור הציבורי תהיה 2,200 דירות, אך מאז לא יישם משרד הבינוי החלטה זו. על המשרד לעמוד על היקף הביקוש לסיוע בדיור ולאפיין את הצרכים הייחודיים של הזכאים, ובהתאם לכך להחליט על מגוון הפתרונות שיש ביכולתו להציע להם במסגרת המשאבים העומדים לרשותו. הדעת אינה סובלת את התמשכותו של המצב הקיים המתעתע באוכלוסייה כה חלשה של זכאי הדיור הציבורי ופוגע בזכותה הבסיסית לחיים בכבוד. הביקורת העלתה שנכון למועד סיום הביקורת, מתוך 132 זכאים שהם נכים רתוקים הממתינים לדירת נ"ר נמצאו 73 ( 55% .) הממתינים יותר משנה משרד מבקר המדינה מציין כי ללא הרחבת מקורות התקציב לרכישת דירות, מעבר לתמורה שתתקבל בגין מכר הדירות הישנות, ימשיך להידלדל מלאי הדיור הציבורי ותצומצם האפשרות להקצות פתרונות כאלה לזכאים.	משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי כי שיעור הזכאים לדירת נ"ר שלא מימשו את זכאותם במשך יותר משנה אומר דרשני ומעלה ספקות ניכרים בדבר יעילותו של הפתרון המוצע לאוכלוסיה נזקקת זו. על המשרד לנתח את הסיבות לאי מימוש הזכאות, לבחון אם הפתרון שהוא מציע מתאים לזכאים אלה, אם הזכאים נדרשים לסיוע ביישום הפתרון ואם אין בו חסמים המונעים את יישומו. כמו כן, על המשרד לבחון אם ניתן להרחיב את מגוון הפתרונות במטרה לקצר את משך ההמתנה למימוש הזכאות של נכים רתוקים ולספק להם פיתרון דחוף.	243
שירות בתי הסוהר . המערך הרפואי לטיפול בכלואים בשירות בתי הסוהר משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס שעליו לדאוג לתחזוקה פיזית ראויה של מכון הדיאליזה, ובכלל זה התחזוקה והתפעול של מערכות מיזוג האוויר במכון לפי נוהלי משרד הבריאות, והייעוץ שניתן להם על ידי המרכז הרפואי אסף הרופא. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שבמהלך השיפוץ של קומת הקרקע שהחל בתקופת הביקורת ושסיומו נקבע לדצמבר 2015 , ייעזר שב"ס בגורמים מקצועיים כדי שניתן יהיה להימנע מליקויים נוספים במהלך השיפוץ. נמצא כי החובשים במר"ש משמשים זה שנים גם כסוהרים (זקיפים) בניגוד להנחיית הנציב שניתנה עוד בשנת 2005 , ולפיה סגלהמערך הרפואי בבתי הסוהר לא יבצע משימות נוספות. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס, כי בעקבות ההתפתחויות שחלו מאז 1995 ובהן הגידול במספר הדגימות המבוצעות ובמספר סוגי הסמים הנבדקים בכל דגימה לבדיקת סמים ראשונית, עליו לעדכן את מפתח התקינה שנקבע לפני למעלה משני עשורים. שעות הנוכחות של רופאי המרפאות בבתי המעצר בשב"ס כפי שהיו במועד קיום הביקורת אינן מאפשרות מתן מענה מלא לפקודת הנציבות הדורשת בדיקת עצורים בתוך 48 השעות הראשונות לכ ניסתם לבתי המעצר. העסקה רציפה של רופאים במתחמי הכליאה בשעות הערב והלילה תוכל לסייע בעמידה בפקודה. טוב עשה שב"ס שהרחיב את פרויקט הרופא המתחמי לבתי המעצר האחרים בעקבות תוצאות הפיילוט בבימ"ר ת"א. ואולם הנחיית סגן הנציב ממרץ 2014 המורה להפעיל את פרויקט הרופא המתחמי בתוך שבועיים לא יושמה. נכון לסוף דצמבר 2014 הופעל הפרויקט רק במתחם צלמון ובבית המעצר הדרים, אך בבימ"ר ת"א לא הופעל הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שב"ס לספק מענה לצורך בבדיקת עצורים גם בשעות הערב והלילה וגם בסופי שבוע בכל מחוזותיו, ובכללם מחוז דרום. לפיכך עליו לזרז את הליכי הרחבת הפרויקט למחוז דרום או למצוא פתרון אחר לבעיה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אם סבר שב"ס שיש צורך לאבזר את חדרי האשפוז באביזרים "אנטי וונדליים" - היה עליו לשקול להתקין את כל האביזרים באופן כזה, ובכלל זה גם מוליכי חשמל ושקעים נסתרים. אמצעי הזהירות החלקיים שננקטו אינם נותנים מענה מלא לנושא. בבדיקה שערכו נציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2014 נמצא, כי בחדר של מכון הדיאליזה אין מערכות להחלפת אויר לפי הנדרש בנוהל. נמצא כי בניגוד להמלצת צוות הבדיקה לא התקיימה הערכה מחודשת של הצרכים במהלך שנת העבודה 2004 , והנושא נבדק מחדש רק בשנת 2010 .כמפורט להלן בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי הגישה למרפאה בבית מעצר קישון צרה, ובכניסה אליה יש מדרגות - כך שהמרפאה אינה נגישה לעצורים עם מוגבלות. לשב"ס אין נתונים בנוגע לכל הכלואים שטופלו על ידי פסיכיאטרים שלא במסגרת מב"ן כגון - מספר המטופלים בפועל, סוגי הטיפולים ותדירותם. יצוין שגם מספרם של מקבלי טיפול תרופתי פסיכיאטרי אינו משקף את מספר המטופלים בפועל, שכן ישנם כלואים המקבלים טיפול תרופתי פסיכיאטרי נקודתי (כמו תרופות לבעיות שינה), אך אינם זקוקים לטיפול פסיכיאטרי. משרד מבקר המדינה מעיר לשב"ס, כי היעדר נתונים על מספר המטופלים הפסיכיאטריים אינו מאפשר לבצע את ניתוח הצרכים באופן מיטבי, שבעקבותיו ניתן יהיה להגיע להקצאה יעילה של צוות מטפלים פסיכיאטריים ולתכנן את התקציב הדרוש למתן מענה הולם לנושא.	יודגש כי נכון לדצמבר 2014 טרם סוכמה ואושרה התכנית הרב -שנתית לשיפור המערך הרפואי. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לבט"פ, כי עליו לפעול ללא דיחוי לקידום הטיפול בהליכי הבחינה והאישור של התכנית ולשיפור המערך הרפואי באופן שייתן מענה מתאים לפערים ולצרכים שהועלו כבר בעבודתן של הוועדות18 .והיועצים השונים	244
משרד הבריאות . סוגיות בתקציב מערכת הבריאות_ סמנכ"ל כספים במרכזים הרפואיים הכלליים -ממשלתיים : הועלה כי ברוב המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים לא מונה סמנכ"ל כספים האחראי לכלל הפעילות הכספית במרכז הרפואי. בבית החולים יש גזבר הכפוף למנהל האדמ יניסטרטיבי, והוא אינו חבר הנהלה; בתאגיד הבריאות יש מנהל כספים, בדרך כלל בדרגת סמנכ"ל. בכך אין ראייה כוללת של המרכז הרפואי. האוצר בשיתוף עם משרדי הממשלה כאשר אחד הגורמים גורם לעי כוב בטיפול בפנייה. בביקורת נמצא כי כאשר הכנסת מאשרת את התקציב השנתי, משרדי הבריאות והאוצר לא מצרפים להצעת התקציב מידע הנוגע לכל ההתחייבויות והתוספות שאושרו בשנים שעברו, בתקציבים חד פעמיים, ושהן עדיין תקפות. מדובר בנוהג אופייני לכלל תקציב המדינה ולא רק למערכת הבריאות. בביקורת הנוכחית עלה שבשנת 2011 העביר משרד האוצר לוועדת הכספים את פניית סוף השנה של משרד הבריאות רק ב- 26.12.11 ובשנת 2012 - ב- 25.12.12 . הפנייה שנעשתה בסוף שנת 2011 והפנייה שנעשתה בסוף שנת 2012 כוללות שינויים ב-94 וב-53 .תכניות בהתאמה, שחלקן מסתכם בעשרות מיליוני שקלים בביקורת עלה עוד כי משרד הבריאות ומשרד האוצר מעכבים את הגשת הבקשות לשינויי תקציבי עד למחצית השנייה של השנה, גם כשהצורך בשינויים אלה היה ידוע זמן רב קודם לכן. בשנת 2011 , למשל, הגיש אגף התקציבים במשרד האוצר לוועדת הכספים פנייה אחת בלבד לאישור שינויים בתקציב בתי החולים. הפנייה הוגשה ימים ספורים לפני תום השנה, ב- 26.12.11 , וועדת הכספים אישרה אותה למחרת היום. בשנת 2012 אישרה ועדת הכספים שלוש פניות לשינויים בתקציב בתי החולים. את הפנייה הראשונה הגיש אג"ת במשרד האוצ ר רק ביולי 2012 ,אף שבתי החולים אינם פועלים לכל אורך השנה לפי התקציב שאושר להם בספר התקציב (ראו להלן בפרק "תקציב בתי החולים הכלליים -ממשלתיים"). שתי הפניות האחרות הו גשו לאג"ת במשרד האוצר רק בספטמבר ובדצמבר 2012 . הועלה כי משרד הבריאות מתכנן את יעדי ההכנסות, הקניות והשכר של כל אחד מבתי החולים באו פן היסטורי, על בסיס היעדים של השנה הקודמת. משרד הבריאות לא עורך בדיקה פרטנית ומקיפה של צורכי בית החולים בהתאם לאפיונו - למשל יש בתי חולים שבהם פעילות כירורגית רבה, לאחרים פעילות רבה של השתלות איברים וכו'120 . המאפיינים השונים של בית החולים יוצרים שוני בהיקף ההוצאות הנדרשות בכל אחד מהם, דבר המשפיע על תקציבם (בעניין התאמת הפעילות של בתי חולים לתקציב שנקבע להם ראו להלן בפרק "תקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים - אי-התאמה בין האמור בספר התקציב, בין אישור משרד הבריאות ובין התנהלות בתי החולים"). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד הבריאות יאפיין את הצרכים והיכולות של כל אחד מבתי החולים ואת התקציב הנדרש לכולם עוד לפני חתימת הסכם בריאות-אוצר. על משרד הבריאות לבחון, לפחות אחת לתקופה, האם חל שינוי במאפיינים שהוא קבע. בדיקה כזו תאפשר להעריך את היעילות והמועילות של בתי החולים121.. מהאמור יוצא שתקצוב בתי החולים נעשה באופן שאינו תקין ,לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שאג"ת במשרד האוצר ינהג בהתאם להחלטת הממשלה ויאפשר למשרדי הממשלה גמישות רבה ככל הניתן בכל הנוגע לשינויים פנימיים בתק ציביהם, בכפוף לשמירה על מסגרות התקציב ולעמידה בכללים שנקבעו בעניין האמור. במקביל על המשרדים להמשיך לפעול לצמצום התקנות, כפי שהחליטה הממשלה בעקבות המלצת ועדת המשילות. מן הראוי שאג"ת במשרד האוצר יפעל להטמעת מערכת תכנון תקציב בהקדם האפשרי. על משרד האוצר לפעו ל למציאת דרכי מימון להחלטות הממשלה, שיבטאו את שינוי סדרי העדיפויות של הממשלה ושיצמצמו ככל הניתן את "הקיצוצים הרוחביים" ואת הפגיעה בתכניות העבודה של המשרד. מהביקורת עלה כי עד יולי 2014 לא הפיץ משרד הבריאות נהלים להפעלת השר"פ, שימנעו פגיעה בשירות הרפואי במערכת הציבורית. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להאיץ את הפעולות לגיבוש הנהלים שבהם יינתנו הוראות והנחיות הן באשר להיבטים הרפואיים של הפעלת השר"פ והן באשר להיבטים הכלכליים והכמותיים אשר להם השפעה על איתנות בתי החולים המפעילים שר"פ. כמו כן על משרד הבריאות למסד ולהפעיל מערך בקרה ופיקוח על יישומם של נהלים אלה במוסדות שבהם פועל שר"פ. החל משנת 2003 ישנה עלייה עקבית בגירעון המצטבר של המרכז הרפואי, שהגיע בסוף שנת 2012 לכ- 67% .מהמחזור תקציב בתי החולים הכלליים-ממשלתיים , הנקבע בתחילת השנה, נמוך מאוד ביחס לזה המתעדכן במהלך השנה. מדובר בדפוס הידוע לבתי החולים, למשרד הבריאות ולמשרד האוצר - התקציב המקורי שנקבע אינו מ שקף את פעילות בתי החולים ולכן במהלך השנה נדרשים משרד האוצר ו משרד הבריאות להתאים ולעדכן את התקציב. מדובר בשיטה לא ראויה, הגורמת לאי -שקט, לחוסר ודאות, לאי יכולת לעבוד באופן מושכל, לחיים ב"תרבות של מצוקה" והמונעת תכנון רב-שנתי, התייעלות ועבודה שיטתית ונכונה, משום שהגורמים במערכת עסוקים בפתרון בעיות הצפויות להתעורר "מחר בבוקר". על מנת לאפשר למרכזים הרפואיים עצמאות כלכלית, על משרד הבריאות, משרד האוצר והרשות החדשה, בשיתוף בתי החולים, לערוך שידוד מערכות בנוגע לתקציב בתי החולים: יש לתקצב אותם כבר בתחילת השנה באופן שמתאים לפעילות שהממשלה דורשת מהם, וזאת כדי לאפשר להם לפעול בוודאות תקציבית. יש להתאים את תכניות העבודה של בתי החולים לתקציב שנקבע בתחילת השנה. אם יש צורך בשינויים תקציביים, יש לעשותם מיד, ברגע שנודע עליהם, ולא ימים ספורים לפני סוף השנה. יש לקחת בחשבון את מורכבות המערכת ולפעול כך שאם תינתן תוספת משאבים לצד אחד, כדוגמת קופות החולים לא יבוא הדבר על חשבון הצד האחר, כדוגמת בתי החולים. כך למשל מתן הנחות לקופות החולים מגדיל את גירעונות בתי החולים; עלייה במחיר יום אשפוז גורמת לגידול בגירעונות הקופות. על משרד הבריאות להורות לרשות למרכזים רפואיים ממשלתיים לקבוע יעדים בנוגע לדרכי הממשל התאגידי במרכזים הרפואיים שבאחריותה, להנחותה כיצד לקדם יעדים אלה ולעקוב אחר השגתם. סבסוד שנתי בסך 633 מיליון ש "ח, כאשר כבר מנתוני ביצוע התקציב של בתי החולים עד ספטמבר 2013 היה גירעון של 760 מיליון ש "ח. אג"ת שבמשרד האוצר צפה שהסובסידיה השנתית תהיה 720 מיליון ש"ח. הועלה כי גם בשנת 2014 נקלעו בתי החולים הכלליים-ממשלתיים למשבר תקציבי. בחודש יוני בשנה זו העריכו בתי החולים כי כבר בספטמבר הם יסיימו את תקציבם התפעולי, ולכן לא יוכלו לבצע הזמנות רכש ושירותים. המנהלים האדמיניסטרטיביים של בתי החולים התריעו בפני שרת הבריאות גב ' יעל גרמן ובפני מנכ"ל משרד הבריאות פרופ' ארנון אפק, כי תקציבם נשחק מאוד בשנים האחרונות וכי הוא אינו עונה על הצרכים הבסיסיים של בתי החולים. לאחר סיום הביקורת, באוקטובר 2014 , פנו מנהלי הכספים של בתי החולים הכלליים - ממשלתיים להנהלות משרדי הבריאות והאוצר והתריעו על גירעון צפוי של מעל 1 מיליארד ש"ח ועל גירעונות בתקציב הקניות שלהם הנובעים מטיפולים מצילי חיים. ההוצאות של כלל בתי החולים בסוף השנה גבוהות כאמור מהתקציב שאישרה להם המדינה, ולכן נדרשת המדינה לסבסד בקביעות את בתי החולים בסכום גבוה מהסכום שהקצתה לכך מראש. כיוון שבבתי החולים יודעים שבסופו של דבר הם יקבלו סבסוד גבוה מהמתוכנן, הם ממשיכים לפעול על פי התכנון המקורי שלהם ללא גיבוי תקציבי מאושר. הסבסוד בפועל בסוף כל שנה נקבע כאילוץ, מתוך עובדות בשטח ולא מתוך ראייה כוללת ותכנון תקציבי נאות. עקב התנהלות זו נכשלים משרדי הבריאות והאוצר בקביעת תקציב שמתאים לדרישות מבתי החולים ובאכיפת התקציב שמאושר לבתי החולים במסגרת אישור תקציב המדינה , והדבר אף גורם לחוסר הצלחה של משרד הבריאות בניהול הפיקוח על הגופים שבאחריותו - תפקידו כרגולטור.	מן הראוי שאג"ת במשרד האוצר יקפיד לשקף, ככל האפשר, בדברי ההסבר של כל בקשה לשינוי תקציבי המוגשת לוועדת הכספיים את המידע הרלוונטי הנחוץ למקבלי החלטות, כדי ליצור בסיס לקבלת החלטות מושכלות.	245
משרד הבריאות . בדיקות דימות מתקדמות - משרד הבריאות_ נמצא כי לבד מהאמירה הכללית בקול קורא שלו מ- 2010 , לא קבע משרד הבריאות תקן לזמן ההמתנה המרבי לבדיקות הדימות מהסוגים השונים, על פי רמת הדחיפות. יתר על כן, אף על פי שתקן כזה יכול לסייע בהחלטה על מתן רישיונות הפעלה למכשירי דימות, המשרד לא נעזר בו ונתן רישיונות ללא שקלול זמן ההמתנה הרצוי לבדיקות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לקיים עבודת מטה לקביעת התקן האמור, על מנת לייעל את השירות הניתן לציבור ולאפשר בקרה ופיקוח על איכות השירות. משרד מבקר המדינה מעיר כ י כפי שציין בדוחות קודמים , בשל ההגדרה המעורפלת של "זמן סביר" אין למשרד הבריאות מדד אמתי שהוא יכול להעריך על פיו את טיב השירות58, ויש בכך פגיעה בנבדקים. משרד מבקר המדינה בדק את זמן ההמתנה בתורים לבדיקות הדימות, ומצא כי בחלק מן המרכזים הרפואיים ולחלק מסוגי הבדיקות זמן ההמתנה של חולים אמבולטוריים (שאינם באשפוז) הוא ארוך, והדבר עלול להוביל לאבחנה בשלב מאוחר ולפגוע באפשרויות הטיפול59 . מבירור טלפוני של זמני המתנה לבדיקות .MRI עלה שבמרכז הרפואי תל אביב ממתינים ל - MRI יותר מחודשיים ובבלינסון - יותר משלושה חודשים; מהדיווחים השנתיים למשרד הבריאות ל- 2013 מתברר כי בהדסה עין כרם עמד זמן ההמתנה ל - MRI ללא הרדמה על כ- 90 יום ול- MRI בהרדמה על70 .יום משרד מבקר המדינה ביצע גם ניתוח ממוחשב של נתונים שהתקבלו ממרכזים רפואיים, ובדק את שיעור החולים האמבולטוריים ש המתינו לבדיקת MRI יותר מ-28 )יום (בחישוב ימי עבודה בלבד; הבד יקה התבססה על התקן שנקבע במחקר בקנדה, דהיינו כשבוע יותר מהזמן שנקבע בקול קורא. להלן הפירוט: ברזילי הוא היחיד שכמעט עמד בתקן (רק כ-1% בבדיקות ללא הרדמה וכ- 17% בבדיקותעם הרדמה חיכו יותר מ -28 .)יום יתר המרכזים הרפואיים שנבדקו חרגו בשיעור ניכר מהתקן: באסף הרו פא - כ- 22% ללא הרדמה וכ- 47% עם הרדמה חרגו ממנו ; בסורוקה - כ-9% ללא הרדמה וכ- 60% עם הרדמה; ברמב"ם- כ- 23% גם ללא הרדמה וגם עם הרדמה; ובשיבא כ- 23% ללא הרדמה וכ- 46% עם הרדמה. יודגש כי הממצאים החריגים ביחס לבדיקות בהרדמה היו בסורוקה, באסף הרופא ובשיבא - שבהם כמחצית מהחולים המתינו יותר מ-28 .יום הביקורת העלתה כי למשרד הבריאות אין תכנית להצטיידות רב -שנתית במכשירי דימות על סוגיהם השונים וכי הוא לא מביא בחשבון את הצרכים העתידיים. היעדר תכנית כזו עלול ליצור מצב שבו לא יסופקו צורכי האוכלוסייה והתורים לבדיקות יתארכו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לגבש תכנית רב-שנתית להצטיידות לכלל מכשירי הדימות, שתהלום את התקנים שקבע ואת צורכי האוכלוסייה על פי פיזורה בארץ, ושתאפשר תכנון והיערכות מוקדמים לרכישתם. עליו גם לגבש בהתאם את צורכי כוח האדם המקצועי הנדרש ולהיערך להכשרתו (בעניין הכשרת כוח האדם ראו להלן, בפרק על סוגיות הנוגעות לכוח האדם בתחום הדימות). הביקורת העלתה כי רק בסמוך למועד סיום הביקורת, בדצמבר 2014 , הושלם הליך האישור של שינוי התקנות, בין היתר בנוגע למדדי מכשירי ה- MRI וה- .PETCT לנפש, לפי טיוטה שהכין משרד הבריאות עוד בפברואר 2014. מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבריאות למצוא דרכים שיגרמו לבתי החולים לבצע גם את בדיקות הדימות היקרות במהלך האשפוז, כנדרש על פי מצבו הרפואי של החולה. על משרד הבריאות לבחון את הסיבות לתורים הארוכים לבדיקות MRI ,בהרדמה כן עליו לבחון את מרכיב התמחור של הבדיקה ואת השפעתו על התמשכות התורים. מהביקורת עולה כי בהתאם להחלטת בג"ץ דלעיל, משרד הבריאות מנוע מלקבוע תנאים מקצועיים לרישוי מקצועי כל עוד לא הוסדר המקצוע בחוק. כמו כן, הסדרת העיסוק בתחום הרנטגנאות והדימות בחוק נדחתה על ידי ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת במסגרת דיונים בהצעת החוק להסדרת העיסוק במקצועות רפואיים, עד להסדרה אקדמית של תחום הרנטגנאות והדימות, שהיא כאמור בסמכות המל"ג. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי יש הצדקה להגביל את הפעלת המכשירים ל בעלי מקצוע שרכשו השכלה והכשרה ברנטגן ואשר עומדים ברף שייקבע. הגבלה כזאת היא הכרחית, וכן עולה בקנה אחד עם כל הנימוקים שהביא משרד הבריאות: היא תואמת את הצורך לה בטיח שימוש בטוח ויעיל במכשיר והיא מידתית. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח חומרת המצב הנוכחי, שבו כל אדם ללא כל הכשרה רשאי להפעיל מכשירי דימות מרובי קרינה ולבצע בדיקות לציבור, ראוי אפוא שמשרד הבריאות ישקול להשתמש בסמכותו לפי סעיף 22 לחוק הציוד הרפואי ויתקין תקנות אשר יחייבו את הפעלתם של מכשירי הדימות המתקדמים על ידי בעלי השכלה והכשרה מתאימות; אין מדובר בהכשרות חדשות או סבוכות, אלא במסלול המשולב - מסלול הכשרה שקיים שנים רבות, ועד לשנת 2004 היה בסיס למתן תעודת הכרה במעמד (רישוי) על ידי המשרד עצמו.	לעומת זאת, יכולתם של בתי חולים קטנים, המעסיקים צוות מצומצם יחסית של רדיולוגים, לפענח בדיקות על פי תתי-התמחות היא מוגבלת . הרדיולוגים המועסקים בהם מפענחים מגוון בדיקות דימות במגוון תחומים; מצב כזה מאפשר אמנם צבירת מומחיות רב -תחומית, אך מנגד הוא עלול להקשות על התמקצעות בתחומים ייחודיים של הפענוח. טלה-רדיולוגיה היא טכנולוגיה המאפשרת פענוח מרחוק על פי תתי -התמחויות, ושימוש בה יאפשר אפוא גם לבתי חולים קטנים עם מעט רדיולוגים לקיים פענוח על פי תחומי מומחיות, ללא תלות במקום הימצאותם הפיזי של הרדיולו גים. כך יתאפשר פענוח איכותי יותר, יקטן שיעור הטעויות בפענוח, ויגדלו יכולות הפענוח החוזר לשם שיפור בקרת האיכות. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי משרד הבריאות, בשיתוף איגוד הרדיולוגים בישראל ובתי החולים, ישקלו איגום משאבים לפענוח בדיקות דימות על ידי רדיולוגים על פי תחומי מומחיותם.	246
משרד הבריאות . שירותי בריאות השן_ לדעת משרד מבקר המדינה, הסיוע במתן טיפולי שיניים לנזקקים ובמימונו הוא אחד מהשירותים החיוניים שראוי שמדינת ישראל, כמדינה מודרנית ומתקדמת המכירה בצורך לסייע לאוכלוסייתה החלשה, תשלב במסגרת הסיוע שהיא מעניקה לפלח אוכלוסייה זה, כפי שמשרד הבריאות אף ראה לנכון לקבוע בנוהל. ראוי שמשרד הרווחה יוביל עבודת מטה משותפת עם משרד הבריאות, קופות החולים והרשויות המקומיות לגיבוש מתכונת למתן סיוע בטיפולי שיניים לנזקקים. אין מדובר בבריאות הציבור בלבד, אלא גם בשמירה על כבודו של האדם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי נוכח הליקויים החמורים שעולים בביקורת של המשרד ושל הקופות על מרפאות הנותנות טיפולי שיניים, עולה חשש לקיומם של ליקויים גם אצל המרפאות הפרטיות שלא התקשרו עם קופות החולים. העובדה שהשוק הפרטי של מרפאות השיניים מתנהל ללא כל בקרה ופיקוח מצד המשרד או מצד כל גורם אחר - עלולה להוות סיכון בריאותי לציבור. ראוי אם כן שמשרד הבריאות יחיל מנגנוני פיקוח וביקורת על רופאי השיניים הפרטיים שלא התקשרו עם קופות החולים, כשלנגד עיניו בריאות הציבור. .אזור הדרום: ביולי 2013 נערך דיון במשרד הבריאות, ובוצוין כי בסורוקה אין מחלקת פה ולסתות אלא יחידה קטנה בלבד85 , ולכן גםאין בה כונן או תורן. כתוצאה מכך כל אזור הדרום נסמך על המחלקה בבית חולים ברזילי ומחלקות בבתי חולים אחרים במרכז; נתונים אלו עלו גם מביקורת שעשה משרד הבריאות בספטמבר 2013 .במרפאת פה ולסתות בבית החולים סורוקה בבאר שבעמביקורת זו עלה, בין השאר, כי אין במרפאה מכשיר רנטגן, מגוון הטיפולים מצומצם ואינו הולם מרכז רפואי גדול, אין תורן פה ולסתות במיון, ומעורבות רופאי פה ולסתות במהלך אשפוז חולי פה ולסתות זניחה. אזורים אחרים: בארבעה מתוך 14 ,המרכזים הרפואייםשבהם קיים שירות כירורגיית פה ולסתות, קיים מחסור במומחים ובחלק ממרכזי הטראומה בארץ אין תורן 24 שעות. נוסףעל כך יש צורך במחלקת פה ולסתות בארבעה בתי חולים נוספים: הלל יפה בחדרה, העמק בעפולה, הסקוטי בנצרת ו בית החולים לגליל בנהריה86. תורנות במחלקות טראומה: בדיון זה צוין עוד כי בחלק ממרכזי הטראומה בארץ אין נוכחות תורן במשך 24 ,שעותולכן ניתוחי פה ולסתות בחירום מועברים למרכזים אחרים תוך טלטול החולים ויצירת עומס באותם מרכזים. הביקורת העלתה כי עד ספטמבר 2014 לא הושלמו תכניות המשרד להקמה ולשיפור מחלקות פה ולסתות בבתי החולים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות כי עליו להשלים בהקדם, בשיתוף בתי החולים, את תכנית הפיתוח של המחלקות לכירורגיית פה ולסתות בבתי החולים, תוך הסדרת המחלוקת מול בית החולים הלל-יפה. אין המדובר במענה מקומי וזמני אלא בתכנית לאומית לשירות הציבור - שכן זהו תפקידו של משרד הבריאות - גיבוש מדיניות בריאות לאומית ותכנון ארוך טווח. הביקורת העלתה שהמשרד הסתפק בהודעה ולא בדק האם המכון ביצע צילומים ללא הפניית רופא, ואף לא ביצע ביקורת המשך לבדוק האם חל שיפור בפעילות המכון. על מנת להבטיח את בריאות הציבור על משרד הבריאות לבחון אמצעי אכיפה שימנעו צילומים מיותרים שכרוכים בקרינה. נציגי הקופות העלו בפני הוועדה טענות בנוגע לספקי השירותים של טיפולי השיניים לילדים וכן למחירון המשרד ביחס למחירון הקופות. בין הטענות שהועלו: על המשרד לסגור מרפאה אם הוא סבור שהיא אינה עובדת בצורה תקינה ולא לדרוש מהקופה להפסיק את ההסדר אתה; קיימים פערים גדולים ביותר בין מחירון המשרד המשמש את בתי החולים ובין מחירוני הקופות, ולפיכך כאשר הקופה נותנת התחייבות לטיפול שנכלל בסל בבית חולים, היא משלמת מחיר גבוה מהמחיר שהייתה אמורה לשלם - מצב המוסיף לגירעון הקופות; חלוקת תקציב הרפורמה בין הקופות לוקה בחסר, והוא אינו מתחשב במספר הילדים בכל קופה. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח שכיחות תופעת העששת בישראל ונזקיה החמורים בשל אי טיפול מוקדם, ראוי שמשרד הבריאות בשיתוף משרד החינוך יגבירו את מודעות ההורים, כמו גם הילדים, לצורך בשמירה על בריאות השיניים של הילדים. על משרד הבריאות ומשרד החינוך לייזום פעולות לזימון כל הילדים, שנמצא בבדיקה כי עליהם לקבל טיפול למרפאות שיניים. ראוי גם שמשרד הבריאות ישקול לאמץ תכניות שמנגישות טיפולים מונעים לילדים כמו איטום השיניים. על המשרד גם להשלים את התכנית להכשרת הצוותים הרפואיים בהדרכה למניעה. עליו לשקול בחיוב לקבוע את מניעת מחלות השיניים כמדד איכות בקופה ולפעול להטמעת החובה לבצע בדיקת שיניים בילדים על ידי רופאים . על פי נתוני המועצה המדעית לשנת 2013 רוב המומחים מתרכזים במרכז הארץ, ולכן המענה בפריפריה - בדרום הארץ ובצפונה - לוקה בחסר. לדעת משרד מבקר המדינה, הפעלת מנגנון בקרה ללא מערכת אכיפה אינה יעילה. על משרד הבריאות לוודא שמנגנוני הבקרה המופעלים על המרפאות הם תכליתיים	על אף האמור לעיל, ביוני 2014 51 מתוך257 ( רשויות20% ), אינן נותנות את השירות בבתי הספר ובגנים שבתחומן. כתוצאה מכך עשרות אלפי תלמידים אינם מקבלים את השירות המגיע להם על פי חוק ואינם נחשפים לחינוך לבריאות השן. רופאי השיניים המחוזיים מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה כי כמה רשויות לא נימקו את סירובן; חלקן טענו כי האוכלוסייה שלהן אינה זקוקה לשירות, שכן היא ממילא מטופלת אצל רופאי שיניים, וכמה מהן טענו כי אין מי שיטפל בכך במסגרת הרשות.	247
משרד הבריאות . השמירה על זכויות החולה המאושפז ועל כבודו_ הביקורת העלתה, כי ב-18 .בתי חולים מונו ועדות אתיקהעם זאת, ועדות האתיקה התכנסו פעמים מעטות בלבד בשנת 2013 : בתשעה בתי חוליםועדות האתיקה לא התכנסו כלל; בשני בתי חולים התכנסה ועדת האתיקה רק פעם אחת; בשישה בתי חולים הוועדה התכנסה בין פעם אחת לשש פעמים; ובבית חולים אחר 12 פעמים. בבתי החולים שבהם התכנסה הוועדה שש עד 12 פעמים היו כמה התכנסויות שלא יועדו למטרות שנקבעו בחוק , כלומר ל דיונים במקרים פרטניים , אלא לדיונים בנושאים אתיים מערכתיים. ממצאי הביקורת מצביעים על כך שלמרות מינוי ועדות האתיקה, לא נעשה בהן שימוש ממשי בפועל. עלה שעל אף מיעוט הפניות לוועדות האתיקה, המשרד ובתי החולים לא ניתחו את הסיבות לכך. יתר על כן - הנושא לא זכה לעלות בקביעות על סדר יומם. מכך עולה לכאורה המסר שהנושא אינו חשוב דיו. יוצא שרופאים שעוסקים תדיר בדילמות אתיות -רפואיות רבות אינם משתמשים כמעט בכלי שמקנה להם חוק זכויות החולה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות, לכללית ולהנהלות בתי החולים הכלליים לנתח את הגורמים שמפחיתים את הפניות לוועדות האתיקה ולהטמיע בקרב הרופאים את הצורך בשיתופן של ועדות האתיקה בבעיות אתיות, להעצים בכך את מעמדן ולהרחיב את פעילותן כפי שמקובל בעולם. כמו כן עליהם לדאוג גם להכשרתם של חברי ועדות האתיקה לטפל בסוגיות שהן מופקדות עליהן ולדרוש מהן דיווח על עבודתן. כמו כן יש לפעול להרחבת זמינותן ונגישותן של ועדות האתיקה לצוותים הרפואיים. התברר כי לרוב נמנעים בתי החולים מהקמת ועדות בדיקה ו מקיימים במקום זה בירורים פנימיים לצורך הפקת לקחים סמוך למועד האירוע. זאת בשל היעדר חיסיון על הממצאים והמסקנות של ועדות בדיקה אלה וחשש משימוש בהם במסגרת תביעת רשלנות. אי -הקמת ועדות בדיקה מובילה לאי -ביצוע תחקירים מעמיקים ומפורטים ולחוסר יכולת לרדת לשורש התלונה או האירוע החריג. באופן זה נפגעים התהליכים של הלמידה, הפקת הלקחים והסקת המסקנות החשובים להתפתחות הרפואה בישראל. יש לציין שממצאים אלה כבר עלו בבדיקת משרד מבקר המדינה בשנת 2011, והם פורסמו בשנת 201226 . משרד מבקר המדינה מעיר שיש לראות בחומרה את העובדה שעד אוקטובר 2014 , כשנתיים לאחר פרסום הממצאים האמורים, עדיין לא הסדיר משרד הבריאות נושא זה. הימנעות מבדיקת תלונות של מטופלים באמצעות ועדות בדיקה פוגעת בזכויותיהם של המטופלים ואינה מאפשרת הפקת לקחים ושיפור תהליכים באופן מיטבי. .בכל תחוםבהתאם לכך עליו להכין תכנית רב -שנתית שתאפשר לספק לחולים את כל השירותים הנדרשים. לאחר מכן עליו להנחות את בתי החולים להעסיק את בעלי התפקידים בהיקף שיאפשר להם לעמוד בכל משימותיהם. ואולם בביקורת עלה שהשירות שניתן לכלל תושבי המדינה נפגע עקב מתן שירותי התיירות הרפואית בבתי החולים הכלליים. הדבר חמור במיוחד בשל העובדה שלצורך מתן שירות במסגרת של התיירות הרפואית משתמשים במשאבים ובתשתיות של בתי החולים שיש בהם מחסור, ונועדו לשמש בראש ובראשונה את כלל תושבי ישראל79. על משרד הבריאות לפרסם בהקדם נוהל שיסדיר את מתן שירותי התיירות הרפואית בכל בתי החולים, כדי לוודא שזכויות החולה וכבודו לא ייפגעו עקב מתן שירותי התיירות הרפואית. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לשמור על זכויות החולה וכבודו, ראוי שמשרד הבריאות יפעל לקיצור השהייה של קשישים במלר"דים בבתי החולים במרכז הארץ בשל חבלה שמקורה בנפילה. ראוי לבחון גם את אופן הטיפול שיינתן לקבוצות אוכלוסייה אופייניות אחרות ולקבוע את סדרי העדיפות לטיפול בהן במלר"ד לפי סבילותן של אותן קבוצות לשהייה ממושכת במלר"ד. כדי לקצר את שהייתם של חולים במלר"ד יש מקום לבדוק, בתיאום עם הר"י, את האפשרות לאצול לאחיות את הסמכות לבצע חלק מהמשימות המוטלות כיום על רופאים כמו הפניה לבדיקות והדמיות מסוימות, כך שכשהרופא יגיע לבדוק את החולה כבר יהיו בידיו נתונים רלוונטיים על החולה. בביקורת עלה, כי ברוב המחלקות הפנימיות49 מספר האחיות המועסקות בפועל קטן ממספרן על פי התקן, ויש מחלקות פנימיות שבהן מספר האחיות המועסקות קטן ב- 8-4 אחיות מהנדרש בתקן. דוגמה למקרה של מחסור חמור במיוחד - באחת המחלקות הפנימיות אוישו 22.39 משרות של אחיות כשהתקן הוא 35 , כלומר מספר האחיות בפועל קטן ב- 12.61 ( מהתקן 36%). ראוי שהמשרד ימפה את מכלול הפעולות המתבצעות בבתי החולים במהלך הטיפול בחולים, ויבחן אם הן נעשות תוך התחשבות בכבודו של החולה ושמירה על פרטיותו ונוחותו, בלי לפגוע בשיקולים הרפואיים המתבקשים. לאחר שהדבר ייבחן יש להגדיר כללים מפורטים מתאימים שיביאו בסופו של דבר לגיבוש אמנת שירות לחולה המאושפז שהצוות הרפואי יהיה מחויב לפעול לפיה. בביקורת הנוכחית התברר שלא חל שיפור במצב, והדבר פוגע ביכולת לתת לחולה טיפול רפואי נאות ולשמור על זכויותיו וכבודו. להלן הפרטים:	בביקורת עלה, כי ב כמה חודשים ב שנת 2013 אושפזו בממוצע 44.1 חולים במחלקה פנימית הכוללת 32 ( מיטות לפי התקן תפוסה של 138% .) לפיכך חולים אושפזו במסדרונות , במעברים ובחדרי האוכל, וגברים ונשים אושפזו לעתים באותו חדר או במסדרונות סמוכים . כמו כן נצפו חולים מאושפזים במחלקות הפנימיות במסדרונות ובמעברים ללא וילון או פרגוד, כשהם חשופים לחולים האחרים ולציבור המבקרים במחלקה. אשפוז בתנאים כאלו אינו	248
המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה . היבטים בפעולות המכללה האקדמית להנדסה אורט בראודה_ לדעת משרד מבקר המדינה, אי אפשר להתעלם מהעובדה שההסכם משמר את מעמדה המיוחד של אורט ישראל בקרב חברי המוסדות המנהלים של המכללה, ומשמעות הדבר שהיא אינה עומדת בנורמות הניהוליות של ות"ת החלות על יתר המכללות. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה, ובעיקר ליו"ר הוועד המנהל החדש ולנשיא שלה, כי ההחלטה להעסיק משרד עורכי דין שנתן במשך שנים רבות שירותים משפטיים לאורט ישראל, לרבות בנושא המכללה, בניגוד לנוהל הזמנות הרכש שהמכללה עצמה קבעה ובחוסר שקיפות, לרבות באופן קביעת עלות העסקתו, היא חריגה מכללי המינהל ה תקין וראוי היה להימנע מכך. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים, לנשיא המכללה ולמנכ"ל שלה כי הם חרגו מסמכותם כאשר קבעו את שכרם של נושאי המשרות הבכירות, שכן אחריות זו מוטלת על הוועד המנהל. חריגה זו עלולה לחזק את תלותם של בעלי תפקידים בנושאי משרה מסוימים - נשיא המכללה ומנכ"ל המכללה - במקום בוועד המנהל; הוועד המנהל הוא "חבר של גורמים", ומשום כך מגוון הדעות שבו רחב והוא מאפשר פיקוח הולם על ההחלטות שמתקבלות, בעיקר כשהן אישיות. משרד מבקר המדינה מעיר לוועד המנהל של המכללה, כי קביעת שכר הבכירים היא אחת הפעולות החשובות בניהול השוטף של המכללה, ולכן היה עליו לדרוש לנהל את התהליך. זאת ועוד, ראוי שבעתיד ייקבע שכרם של כל נושאי המשרה הבכירים במכללה על ידי הוועד המנהל בלבד, כנדרש בנורמות הניהוליות של ות"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, כפל התפקידים של מורשי החתימה בשני המוסדות - המכללה ואורט ישראל - מנוגד להוראות האמנה ולהנחיות רשם העמותות, ועלול לפגוע בנאמנותם כלפי שני הגופים שהם מייצגים במקביל ולפגוע בעצמאות המכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו כל הנציגים החיצוניים בחבר הנאמנים הם נציגי אורט ישראל, ועל אחת כמה וכמה כששיעורם גדול מהשיעור שנקבע בנורמות הניהוליות של ות"ת, משמעו היעדר גיוון דעות בחבר הנאמנים ובכל גופי המכללה שנציגיהם נבחרים מקרב חבר הנאמנים. ראוי שחבר הנאמנים יכלול נציגים של גורמים חיצוניים נוספים, מלבד אורט ישראל והם בעלי עניין של ממש בפיתוחה ובשמירה על ניהולה התקין. לדעת משרד מבקר המדינה, על מל"ג-ות"ת לפעול כדי שההסכם לא ישמש מודל לחיקוי עבור מוסדות אקדמיים אחרים באופן שעלול לפגוע הן בעצמאותם והן באיכות ההחלטות המתקבלות בהם. משרד מבקר המדינה מעיר למר פלג כי היה עליו להימנע מלהשתתף בדיון להסדרת ההתחשבנות בין המכללה לאורט ישראל שהתקיים במרץ 2004 , והיה עליו להימנע מלקבל את ההחלטה המשותפת עם נשיא המכללה באפריל 2004 , שכן הוא נקלע בכך למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו כמנכ"ל אורט ישראל ובין תפקידו כיו"ר חבר הנאמנים של המכללה וחבר הוועד המנהל שלה. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שרואה החשבון השלים את עבודתו, על מל"ג- ות"ת לבחון את משמעויות הדוח הסופי של רו"ח ולפעול בהתאם. ואולם, מהתיעוד של המכללה עולה כי לא התקיים דיון סדור בשכר הבכירים, וכי הוא נקבע בפועל בהחלטות פנימיות על ידי יו"ר חבר הנאמנים (ששימש כאמור גם כמנכ"ל אורט ישראל) והמחלקה לשכר באורט ישראל, ולא על ידי הוועד המנהל של אורט בראודה. להלן הפירוט: באמנה נקבע שמורשי החתימה של המכללה לא יהיו מורשי חתימה גם באורט ישראל, כנדרש בהנחיות רשם הע מותות. משרד מבקר המדינה מעיר ליו"ר חבר הנאמנים כי הוא פעל בחוסר סמכות ובניגוד לנורמות הניהוליות של ות"ת כאשר הביא את אישור מינויו של יו"ר הוועד המנהל החדש כחבר עמותה תחילה בפני חבר הנאמנים, בשעה שהמינוי הוא בסמכות הוועד המנהל, וללא שקיים ועדת איתור עצמאית לשם כך. אין בדברים אלה של הביקורת משום התייחסות לכישוריו, לניסיונו ולאישיותו של יו"ר הוועד המנהל החדש. יודגש כי תכלית הפרדת הסמכויות בין המוסדות המנהלים היא שמירה על איזון, מניעת שליטה בלעדית של גוף אחד על קבלת ההחלטות ואפשור מגוון של דעות, שוויון ושקיפות בהחלטות ובפעולות שנוקטים המוסדות המנהלים.	משרד מבקר המדינה מעיר למל"ג ולוות"ת שהנורמות הניהוליות שהן קבעו אינן מתירות למוסד אקדמי להקנות מ עמד מיוחד למוסד שהקים אותו, וקובעות שבמקרים שבהם קם המוסד האקדמי מתוך גוף אחר תהיה הפרדה מלאה, הלכה למעשה, בין העמותה שתקיים אותו לבין אותו גוף חיצוני אחר.	249
רשות האוכלוסין וההגירה . הבאת עובדים זרים ושמירה על זכויותיהם_ מהתרשים עולה כי בשנים 2014 -2010 קטנהמכסת העו"ז בענף החקלאות בשיעור של 4% (מ- 26,000 ל- 25,000 ), לעומת הקיטון הצפוי בשיעור של 25% על פי החלטת הממשלה ממאי 2009. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות האוכלוסין כי חוזה ברור ומפורט בכתב עשוי למנוע או להקטין אי-הבנות , שבעקבותיהן חל עיכוב בהבאת עו"ז לענף הבנייה. עיגון ההתקשרות בהסכם כתוב נדרש אף מטעמי מינהל תקין ושקיפות ולצורך מתן אפשרות לגורמי ביקורת פנימיים וחיצוניים לבדוק את ההתקשרות ואת מתן השירות. על מנכ"ל רשות האוכלוסין להקפיד שהסתייע ות הרשות בגוף חיצוני תיעשה רק לאחר שייקבעו בחוזה התנאים לכך. נמצא כי רשות האוכלוסין לא עיגנה בהסכם כתוב, כנדרש, את שיתוף הפעולה שלה עם ההתאחדות לביצוע מבחנים של מועמדים מבולגריה בשנים 2013 -2012 . נמצא שמשרד החקלאות העביר לרשות האוכלוסין את המידע בדבר ההקצאות לחקלאים רק חמישה ימים לפני תום השנה. הרשות פרסמה זאת ב - 1.1.13 ודרשה מחקלאים לסיים את הליך איזון התיקים תוך חודשיים; בשנת 2014 העביר משרד החקלאות את ההקצאותתשעה ימים לפני תום השנה, והרשות פרסמה זאת כעבור יומיים ודרשה מהחקלאים לפנות אליה לביצוע איזון תיקים רק לאחר סוף ינואר 2014. העברת רשימת ההקצאות לחקלאים על ידי משרד החקלאות רק בימים האחרונים של השנה הקלנדרית גורמת בהכרח למצב שבו החקלאים נדרשים לעשות איזון תיקים רק לאחר שפקעו היתרי ההעסקה שלהם ואשרות העבודה של העו"ז. כתוצאה מכך אולצו אלפי עו"ז להפר את החוק האוסר עליהם לשהות בישראל ללא אשרה בשל עיכוב בפעולותיו של משרד החקלאות, ואלפי חקלאים אולצו להפר את החוק המחייב אותם להעסיק עו"ז תחת היתר בתוקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החקלאות להעביר את הנתונים על ההקצאות לחקלאים לרשות האוכלוסין במועד מוקדם מספיק, אשר יאפשר את סיום הליך איזון התיקים והנפקת ההיתרים והאשרות לפני תום השנה. הקשיים שהעלו נציגי שני הגופים נדונו שוב באוגוסט 2013 ובאפריל 2014 , אך עד מועד סיום הביקורת, כעבור יותר משנתיים, לא גיבשו שני הגופים נוהל מוסכם לשיתוף פעולה לטיפול בתלונות שהתקבלו במוקד הקו החם. לדעת משרד מבקר המדינה, בשיהוי זה יש כדי להביא לפגיעה בזכויות עו"ז רבים לאורך תקופת זמן ארוכה. משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"לי רשות האוכלוסין ומשרד הכלכלה כי עליהם להבטיח שכללי העבודה המשותפים לשני הגופים יגובשו לכלל מסמך מחייב בהקדם האפשרי, וכי המופקדים על הביצוע יפעלו לפי הוראותיו. נמצא כי מאז תוקן חוק עובדים זרים בשנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת לא התקינו שרי הכלכלה תקנות פיקדון לעו"ז (בנוגע לפעולות שנעשו לשם התקנת התקנות והליקויים שהועלו בעניין זה - ראו להלן). חרף תכלית החקיקה וחרף נחיצותן של התקנות, לא מוטלת כיום על מעסיק עו"ז בענפי הסיעוד36 .והחקלאות חובה להפקיד כספים לפיקדון לטובת העו"ז החוק מחייב את כל המעסיקים במשק לבצע הפרשות לפנסיה ולפיצויי פיטורים עבור עובדיהם, ובח וק עובדים זרים נקבע המנגנון להפקדת כספים אלה. כדי להבטיח שכספים אלה יופרשו כסדרם ויגיעו לידי העו"ז וכן כדי להגן על הכספים האלה מפני עיקול ושעבוד, יש צורך להתקין את תקנות הפיקדון האמורות להסדיר את מנגנון הפקדת הכספים. על התקנתן הופקד שר הכלכלה, אולם במשך 14 שנים לא השלימו שרי הכלכלה משימה זו. בכך נפגעה האפשרות להבטיח את הזכויות הסוציאליות של העו"ז, הנמנים עם קבוצת העובדים החלשים ביותר במשק. משרד מבקר המדינה מעיר כי על שר הכלכלה להשלים בהקדם את הליך התקנת התקנות בכל הענפים שבהם מועסקים עו"ז , לרבות ענף החקלאות, זאת בהסכמת שר האוצר, לאחר התייעצות עם שר הפנים ובאישור ועדת העבודה של הכנסת. מאפריל 2010 ועד מוע ד סיום הביקורת לא הובאו לדיון כלל בוועדה הצעות לתקנות הפיקדון. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הכלכלה, בשיתוף משרד המשפטים, לקדם את השימוש בדרך פעולה שעולה בקנה אחד עם התיקון לחוק עובדים זרים ותכליתו. עוד עליהם לפעול לכך שייעשה שימוש מיטבי בסמכות שהקנה החוק לממונה על זכויות עו"ז להגיש תביעה אזרחית כנגד מעסיקים שהפרו את זכויות עובדיהם. מהתרשים עולה שעד סוף 2013 לא סיים משרד הכלכלה לטפל ברוב התלונות שהוא קיבל מרשות האוכלוסין שנה ורבע קודם לכן; הוא לא סיים לטפל ב- 90% מהתלונות של עו"ז שהוא קיבל באוקטובר -דצמבר 2012 , וכן ביותר מ - 80% מהתלונות שהתקבלו בתחילת 2013 , עד לסוף מרץ. למותר לציין כי משרד הכלכלה אף לא נקט פעולות כנגד מעסיקים, ככל שתלונות אלה אכן מעידות על הפרות של זכויות העובדים.	במשך שנתיים, עד מועד סיום הביקורת, לא גובש נוהל משותף למשרד הכלכלה ולרשות ה אוכלוסין כאמור לעיל הנוגע להעברת מידע ביניהם ולתיאום פעולות אכיפה משותפות. כמו כן לא הוקם מאגר מידע משותף ולא הוקם צוות היגוי.	250

Subsets and Splits

No community queries yet

The top public SQL queries from the community will appear here once available.