Datasets:

HeTree
/

MevakerConcTree

Dataset card Data Studio Files Files and versions Community

Split (1)

train · 43k rows

tree stringlengths 23 107k ⌀	conc stringlengths 71 2.77k ⌀	doc_id int64 0 1.11k
מרכז השלטון המקומי בישראל . אבטחת מידע והגנת הפרטיות ברשויות מקומיות משרד מבקר המדינה העלה כי מאז הוקמה הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע היא לא קבעה נהלים והנחיות לרשויות המקומיות המחזיקות במאגרי מידע; לא קיימה פעולות פיקוח ואכיפה על רישום מאגרי מידע ברשויות המקומיות; ולא הטילה קנסות על רשויות מקומיות שלא קיימו את חובתן (בעניין זה ראו להלן). לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע תגבש תכנית למימוש אחריותה בתחום אבטחת המידע והגנת הפרטיות בשלטון המקומי. לפעילותן של כ -250 רשויות מקומיות בתחום אבטחת מידע והגנת הפרטיות חסרה אסדרה ברמה הממשלתית שתאפשר להניח את התשתית הנוהלית והמקצועית לטיפול בנושא. משרד הפנים ומשרד המשפטים לא נקטו פעולות של ממש לקידום פעולתן של הרשויות המקומיות בתחום זה. המינהל לשלטון מקומי במשרד הפנים והרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע במשרד המשפטים נדרשים לקדם פעילות משותפת לצורך קביעת נהלים והנחיות לפעולתן של הרשויות המקומיות. במסגרת זו יש לקבוע את סדרי הטיפול, את הגופים הממוני ם, את פעולות הפיקוח ועוד. בבדיקת משרד מבקר מדינה התברר כי רק אחת משבע הרשויות שנבדקו - עיריית אשקלון - מינתה ממונה על אבטחת מידע, במאי 201113 , ועובד זה חסר הכשרה בנושא אבטחת מידע. בעקבות הביקורת, בספטמבר 2011 , מונה בעיריית בני ברק ממונה על אבטחתמידע. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות שנבדקו למנות לאלתר ממונים על אבטחת מידע כמתחייב מחוק הגנת הפרטיות. כמו כן על משרד הפנים ועל הרשות למשפט, טכנולוגיה ומידע לקדם בדיקה בנושא בכלל הרשויות המקומיות ופעולות אשר יבטיחו את מילוי הוראות הדין המחייבות. על משרד הפנים לבחון אם יש מקום להנהיג את ההסדר האמור שנקבע לגבי גופים ציבוריים בחוק להסדרת הביטחון , שלפיו קציני הביטחון מופקדים על פעולות לאבטחת מידע ומערכות מידע, גם ברשויות המקומיות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לקיים פעולות בקרה בתחום אבטחת המידע והגנת הפרטיות ולנטרן, כדי לזהות מקרים שבהם גורמים בלתי מורשים מבצעים פעולות חריגות או מנסים לבצען. . .בחמש משבע הרשויות המקומיות שנבדקו לא נקבעו נוהלי אבטחת מידע בעיריית אשקלון, אחת מן השתיים שנקבעו בהן נוהלי אבטחת מידע, הנהלים מיושמים באופן חלקי בלבד. לדוגמה, בנוהל נקבע כי הממונה על אבטחת מידע יקבע את המדיניות, אך במועד סיום הביקורת עדיין לא הוכן מסמך מדיניות. באוקטובר 2001 הכין יועץ חיצוני עבור עיריית בני ברק טיוטה ובה 40 נהלים בתחום אבטחת מחשבים ומערכות מידע, אך הנהלת העירייה מעולם לא אישרה טיוטה זו, ונהליה אינם מיושמים. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הפנים להוציא קובץ הנחיות מחייב לרשויות המקומיות בנושא אבטחת מידע והגנת הפרטיות ולוודא את הטמעתו ואת יישומו. עד שיפורסמו הנחיות אלו על עיריות אשקלון ובני ברק ליישם את נוהלי אבטחת המידע שהכינו במלואם. משרד מבקר המדינה העלה כי בחמש משבע הרשויות שנבדקו (רמת ישי, בני עי"ש, טירה, בני ברק ויהוד -מונוסון) לא נקבעו כללים מחייבים לאבטחה לוגית של המידע. לדוגמה, נמצא כי הפסיכולוגים והמזכירה העובדים בשירות הפסיכולוגי בעיריית יהוד -מונוסון משתמשים בשם משתמש ובססמה זהים, וכך לא ניתן לדעת מי השתמש במחשב, מתי ובאילו קבצים טיפל. בעיריית יקנעם עילית נמצא כי קצינת ביקור סדיר במחלקת החינוך מקלידה רק שלושה תווים בכניסתה למחשב. רק בעיריית אשקלון נקבעו הנחיות לגבי הרשאות גישה למחשבים, ונקבע שיש צורך בהחלפת ססמאות, אך במחשב באגף הגבייה שמחובר לרשת המחשבים של העירייה נמצא כי ססמת הכניסה מורכבת מרצף של מספרים עוקבים וללא שילוב אותיות (בעניין זה ראו להלן). .לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שעיריית יהוד -מונוסון תקבע בהקדם מדיניות אבטחת מידע שתכלול הפקת "לוגים" מהמערכת, וראוי שתמנה אחראי לבדיקתם ולניתוחם. הביקורת העלתה כי בשום רשות מן הרשויות שנבדקו לא מתבצעת בקרה לוגית של פעילות המערכות הממוחשבות, ולכן אי-אפשר לברר אם אירעו אירועים חריגים; וכאמור, אין בהן ממונה על אבטחת מידע בעל הכשרה מתאימה שאמור לטפל באירועים חריגים המנוטרים באמצעות מערכת ה"לוגים". לדעת משרד מבקר המדינה, בנוהל שיגובש יש לכלול את ההוראות בדבר הסדרת האבטחה הלוגית והבקרה הלוגית. על בסיס נוהל כולל זה יכינו הממונים על אבטחת מידע ברשויות המקומיות כללים מפורטים לניהול מערכת הססמאות, ואלה יחייבו את כלל המשתמשים. כמו כן ראוי שייקבעו וייושמו כללי בקרה לוגית, יוגדרו האירועים החריגים וינוטרו הלוגים. מן הראוי שכללים אלה יפורסמו ויתבצע פיקוח על יישומם. משרד מבקר המדינה העלה כי הרשויות המקומיות שנבדקו לא ביצעו מעולם סקרי סיכונים ומבחני חדירה. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל רשות מקומית לקבוע במסמך מדיניות אבטחת המידע שלה הוראות אשר יבטיחו כי יתבצע ניהול סיכונים על כל מרכיביו.	משרד מבקר המדינה העלה כי בשום רשות משבע הרשויות שנבדקו לא הוקמו ועדות למסירת מידע. בעיריית אשקלון מונתה ועדה כזאת רק במהלך הביקורת ביוני 2011.	713
מגן דוד אדום . היבטים בפעילות מגן דוד אדום והמוסדות המנהלים שלו משרד מבקר המדינה מעיר כי אין זה סביר שהליך אישור כשירות חברי הוועד הפועל יימשך חצי שנה. במשך שנים ועד מועד סיום הביקורת לא הסדיר משרד הבריאות את סוגיית הקשר בין מד"א ובין הארגונים הנוספים. על המשרד להגדיר בצורה ברורה את מערכת היחסים בינו ובין מד"א ואת תפקידי נציגיו בארגון. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדובר בנושא מהותי, יו"ר הוועד הפועל עצמו העיר שהדיון הוא ראשוני והוועד הפועל יצטרך להחליט בהמשך. נמצא כי יו"ר הוועד הפועל לא העלה הנושא לדיון מחודש בוועד הפועל. הביקורת העלתה כי נשיא מד"א משתתף בכל ישיבות הוועד הפועל. עם זאת בניגוד לדרישת התקנון, הוועד הפועל אינו קובע בדיוניו אילו נושאים יובאו לדיון במועצה ואינו מדווח למועצה על כל פעולותיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהוועד הפועל יכין דוחות למועצה כנדרש בתקנון מד"א וכן יקבע אלו נושאים יועלו בפניה, כמתחייב מהתקנון. על המועצה להקפיד על כך. לש ם המחשה להלן נושאים מהותיים שלא נידונו במועצה, והיה ראוי כי יובאו בפניה: הביקורת העלתה כי במהלך הביקורת נערכו שינויים במבנה מד"א, אולם הנושא לא הוצג בישיבות המועצה. כך למשל בדצמבר 2006 אישר הוועד הפועל את הקמת אגף הד"ס (הדרכה, דוברות, הסברה); עוד אישר הוועד הפועל באוגוסט 2008 המלצות של אחת מוועדותיו למבנה ארגוני חדש של מחוזות במד"א. שינויים אלו לא הוצגו בישיבות המועצה. הביקורת העלתה כי נציגי הוועד הפועל לא הציגו את תכנית העבודה השנתית של הארגון באף אחת מישיבות המועצה שנערכו בין השנים 2008 -2010 ., ולא הסבירו כיצד הם מפקחים על ביצועה .הבדיקה העלתה את הממצאים האלה: בשנת 2007 תשעה חברי מועצה לא נכחו בשלוש מארבע ישיבות המועצה: נציגי לשכת עורכי הדין ומועצת רואי החשבון, אחד מנציגי השלטון המקומי, נציג אחת מקופות החולים, שלושה מבין ארבעת נציגי משרד הבריאות ושני מתנדבים. אחד מנציגי השלטון המקומי לא נכח בשום ישיבה באותה שנה; בשנת 2008 שבעה מבין חברי המועצה המייצגים מגזרים שונים לא הגיעו לאף לא אחת משתי ישיבות המועצה; בשנת 2009 שניים מבין שלושת נציגי ההסתדרות הרפואית, נציג משרד החוץ, שני נציגי האוצר ושמונה חברי מועצה נוספים לא הגיעו לאף לא אחת משתי ישיבות המועצה. בניגוד לתקנון מד"א לא נמצא כי נשיא מד"א או מזכיר המועצה התריעו לפני חברי המועצה שלא הגיעו לישיבות; כך גם לא נמצא שננקטו צעדים להשעיית אותם נציגים או לסיום כהונתם (על היעדר חברי מועצה מישיבה חשובה ראו לעיל). במצב הנוכחי, שבו ישיבות המועצה מתקיימות כפעמיים בשנה והלכה למעשה הממשלה ממנה את נציגיה מעל שנה לאחר קיום הוועידה, הסעיף בתקנון הנוג ע לפקיעת כהונת חבר מועצה או השעייתו בעקבות היעדרות מישיבות המועצה, חסר משמעות בנוגע לנציגי הממשלה. על מועצת מד"א לשקול את שינוי התקנון בעניין זה. עד אז מן הראוי שנשיא מד"א או מזכיר המועצה יתריעו בפני הגופים הממנים על אי -הגעת נציגיהם לישיבות כדי לאפשר להם להחליפם בנציגים אחרים.	לצורך ביצוע פיקוח ראוי של הוועד הפועל על מנכ"ל הארגון מן הראוי שבכל מקרה בו עולים עניינים הנוגעים למנכ"ל הוא לא ישתתף בדיון.	714
הסתדרות העובדים הלאומית בארץ ישראל . הסתדרות העובדים הלאומית – ניהול ופיקוח . בהתחשב בכך שהמועצה הארצית היא המוסד שייעודו לשמור על ענייניהם המשותפים של חברי הע"ל ולקדם עניינים אלה, לדעת משרד מבקר ה מדינה על המועצה להקפיד לקבל מידע על הנעשה בהע"ל ובמוסדות העזר שלה ולהחליט באופן עקרוני כיצד ראוי לפעול לקידום המטרות שלשמן נוסדה הע"ל, לאחר דיונים שבהם יישאלו שאלות ויוצגו דעות שונות. מממצאי הביקורת עולה כי בשנים 2000 -2010 , כלומר הן בתקופת כהונתן של ההנהלו ת הקודמות והן בתקופת כהונתה של ההנהלה החדשה, לא פעלה המועצה הארצית למימוש מיטבי של הייעוד שלה. כדי שפעילותה של המועצה הארצית תהיה בעלת משמעות, על חברי הוועד המנהל והמועצה להפעיל את הסמכויות שניתנו להם בחוקה בעניינה של המועצה ולוודא כי בישיבות המועצה יוצג כל המידע המהותי על פעילות הע"ל ומוסדות העזר בתדירות ראויה, ולפחות פעם בחצי שנה. על חברי המועצה להכיר באחריות המוטלת עליהם ולמלא את תפקידם באופן אקטיבי לטובת הע"ל וכלל חבריה. חוקת הע"ל מקנה ליו"ר הע"ל בלעדיות לעניין הצעת מועמדים לוועד המנהל, וללא המלצת יו"ר הע"ל לא ניתן למנות חבר לוועד המנהל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהע"ל תשקול להוסיף בחוקה דרכים אחרות לה צעת מועמדים לחברות בוועד המנהל ולמינוי חברים לוועד שיצמצמו את תלותם באדם אחד, בייחוד ביו"ר הע"ל - בעל התפקיד הבכיר והמשפיע ביותר בהע"ל המשמש גם יו"ר הוועד המנהל, אשר פעילותו בניהולה השוטף של הע"ל אמורה להיות נתונה לפיקוחם של שאר חברי הוועד. כמו כן יש לקבוע הליכי בקרה כדי לוודא מפעם לפעם שהוועד המנהל מאויש כנדרש. על חברי המועצה הארצית להיות מעורבים בנושא ובין היתר להקפיד ולאשר מינוי לוועד המנהל או שינוי בהרכבו רק לאחר שווידאו כי קיבלו את מלוא המידע הנוגע להחלטה. . יודגש כי את ההחלטה בעניין זה קיבל המנכ"ל החדש בתקופה שבה פעלה הע"ל על פי תכנית הבראה שהוא הנהיג בעקבות מצבה הכלכלי הקשה של הע"ל, ושכללה, בין היתר, פיטורי עובדים, ביטול גילום שווי שימוש ברכב ובטלפון נייד, קיצוצים כבדים בהוצאות השוטפות, הפחתות שכר פרוגרסיביות לכל העובדים והקפאת הפרשות הע"ל לתכנית חיסכון של עובדיה. באותה העת עמדה הע"ל גם לפני תכנית הבראה נוספת של קיצוצים ופיטורים. תכנית זו, שיושמה החל במרץ 2010 , כללה פיטורים של עשרה עובדים. מקרה זה מעיד על כך שגם בעת כהונתה של ההנהלה החדשה עדיין לא היו בהע"ל מערכות פיקוח ובקרה נאותות בקשר לנטילת כספים מקופתה בידי בכירים בה. בספטמבר 2010 המליץ משרד מבקר המדינה למנכ"ל החדש וליו"ר החדש להחזיר להע"ל לאלתר את כל תוספות השכר שקיבלו כאמור שלא כדין. יצוין כי סך כל הכספים שקיבלו השניים עד אוגוסט 2010 (כולל) בעקבות הוראתו של המנכ"ל החדש בעניין זה הסתכם בכ- 143,000 .ש"ח הביקורת העלתה כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש אימצו את המלצת המבקר הפנימי והנפיקו לעצמם את כרטיסי האשראי ללא אישור הוועד המנהל כפי שראוי היה, ואף ללא ידיעתו. עוד הועלה כי אף שכרטיסי האשראי נועדו כאמור לשמש תחליף לקופה קטנה, נוסף על השימוש בהם המשיכו היו"ר החדש והמנכ"ל החדש לבקש ולקבל החזרי הוצאות מקופה קטנה. . מהאמור לעיל עולה כי היו"ר החדש והמנכ"ל החדש השתמשו בכרטיסי האשראי ובקופה קטנה גם לתשלום עבור ארוחות שהם אכלו לבדם - קרי, לכיסוי הוצאות אישיות - או עם עובדים אחרים של הע"ל - קרי, לכיסוי הוצאות אישיות של עוב דים אחרים. משרד מבקר המדינה העיר ליו"ר ולמנכ"ל כי הוצאות אלו כאמור אינן נמנות עם סוגי ההוצאות שמותר להוציא באמצעות כרטיסי האשראי או קופה קטנה לפי הנהלים וההנחיות של הע"ל אלא הן הטבות שכר, ולצורך קבלתן היה על היו"ר והמנכ"ל לבקש את אישור הוועד המנהל בעוד מועד ולשלם מס בגינן 52 , אך הדבר לא נעשה. בתגובתה מינואר 2011 על ממצאי הביקורת הודיעה ההנהלה החדשה למשרד מבקר המדינה כי הוועד המנהל "החליט להגיש הצעת החלטה באופן שוטף ]הע"ל[ למועצה הארצית לשינוי מבני, לפיו הגוף המנהל את יהיה המנכ"ל, הסמנכ"לים ומנהלי האגפים והמחוזות, ואילו הוועד המנהל יהפוך מגוף מנהל לגוף מפקח, ושמו אף יוחלף לדירקטוריון... ותפקידיו יהיו זהים לתפקידי דירקטוריון בחברה, בשינויים המתחייבים מצורת . הדירקטוריון... יתכנס ]הע"ל[ המבנה הארגוני של 6 פעמים לפחות בשנה ויקיים פיקוח צמוד יותר על פעילות ההנהלה". ההנהלה החדשה הוסיפה כי היא "פועלת בהתמדה לשיפור העשייה בכל התחומים, ובכללם שהתיקונים המוצעים למועצה יגרמו ]ומקווה[ גם בתפקוד הוועד המנהל לשיפור בתפקוד הוועד המנהל, לשם הגברת הפיקוח והשליטה על ובמוסדות העזר". בהמשך אותו חודש המועצה הארצית ]בהע"ל[ העשייה אישרה את השינוי האמור בחוקה. .)(ב בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא שהיו"ר החדש והמנכ"ל החדש עשו לבדם כמה פעולות משמעותיות בהע"ל שלפי הוראות החוקה הן בסמכותו של הוועד המנהל. לעתים דיווח היו"ר החדש לוועד המנהל על פעולות אלו כבדרך אגב, ובכל הדיווחים האלה הוא הציגן כעובדה מוגמרת. לדעת משרדמבקר המדינה, על הע "ל לעגן בהקדם בנוהל הוראה שלפיה חברי הוועד המנהל יקבלו עם מינוים הסברים מלאים על אודות חובותיהם, זכויותיהם ואחריותם וסמכויות יתר המוסדות ובעלי התפקידים בהע"ל לפי החוקה, ובכלל זה יקבלו העתק של החוקה ומסעיפי החוק הנוגעים לכך. על חברי הוועד המנהל להקפיד לקבל את כל המידע בעניין סמכויותיהם ולוודא, ככל שניתן, כי בעל תפקיד או מוסד אחר בהע"ל לא יעשה בהם שימוש.	לדעת משרד מבקר המדינה, אין להשאיר גם את כינוס הוועד המנהל לשיקול דעתו הבלעדי של יו"ר הע"ל. כדי להבטיח את פעילותו השוטפת של הוועד המנהל יש לקבוע בחוקה את תדירות התכנסותו המינימלית וכן את האפשרות לכנסו גם ביזמת שיעור מסוים של חבריו.	715
הרשות הממשלתית למים ולביוב . הקמה וחיבור של מתקנים להתפלת מי ים מקורות משלמת לחפ"ק עבור חכירת שטח המאגר ממנה פי 7.7 (במונחים דולריים) מהשמאות שהוכנה עבורה. מקורות לא הביאה בחשבון את עלויות פינוי הפסולת משטח המאגר קודם שביצעה את ההתקשרות ולצורך השוואה בין חלופות של אתרים למיקום המאגר. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח פער כה גדול בין שתי הערכות השמאים מן הראוי לקבל את חוות הדעת של השמאי הממשלתי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי השטח הדרוש למאגר היה כ-70 דונם, אך מקורות חכרה שטח של 103 דונם, ולכן תשלם 1.9 מיליון דולר יותר במצטבר ב-25 .שנים עבור השטח הנוסף שהוגדר לטיפול נופי משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שאומדן העלויות של הפרויקט הוצמד לפי הסכם העלויות משנת 2007 למדד הפיתוח, הפרשי ההצמדה בין עליית מדד הפיתוח שעלה בכ-30% לבין עליית המחירים של כמחצית מהתשומות לפי המדד לצרכן שעלה בכ -8% .הותירו למקורות עודפים לפיכך מן הראוי שרשות המים תבחן מחדש את שיטת חישוב העלויות כך שישקפו באופן מדויק יותר את הוצאותיה של מקורות. אופן קביעת מחיר המים המותפלים במתקן באשדוד בידי ועדת המכרזים בסוף שנת 2009 , אחרי שמקורות ייזום כבר סיימה את הליך המכרז לבחירת קבלן להקמת המתקן, הביא למחלוקת ממושכת בין ועדת המכרזים לבין מקורות ייזום על מחיר המים. אי-ההסכמה על מחיר המים עיכבה במשך שנה ושמונה חודשים נוספים את יישום החלטת הממשלה להקים את המתקן. רשות המים ומשרד התשתיות, שהם הגופים המקצועיים בתחום משק המים, קבעו כי שורר מצב חירום במשק המים וכי הדרך המהירה ביותר לקבל כמות מים מותפלים נוספים היא באמצעות הקמת מתקן התפלה באשדוד על ידי מקורות ייזום. רק בפברואר 2011 לאחר שמקורות ייזום הורידה כמה פעמים את מחיר המים שיופקו מהמתקן באשדוד, החל להסתמן פתרון המגשר על הפער בין ועדת המכרזים לבין מקורות ייזום. רק באוגוסט 2011 אישרה ועדת המכרזים את ההסכם להקמת המתקן בין הממשלה לבין מקורות ייזום. משרד מבקר המדינה סבור כי משרד האוצר, משרד התשתיות ורשות המים לא עשו די כדי להוציא מן הכוח אל הפועל את החלטות הממשלה וכדי להבטיח שתותפל כמות המים שנקבעה להתמודדות עם המחסור במים בהקדם האפשרי. בהקדם האפשרי. אי-הקמת המתקן באשדוד במשך כעשר שנים מלמדים על עומק בעיית משילות של הממשלה הפוגעת באינטרס הציבורי. משרד מבקר המדינה מעיר כי ועדת המכרזים ויתרה לכל היזמים על השתתפות המדינה בחסכון בעתיד של היזמים בעקבות שינוי רכיב האנרגיה במחירי המים המותפלים בהליך ההרחבות וכן אפשרה ליזמים הגנה מפני הריבית המשתנה למשך חמש שנים. ויתור זה נכלל גם במתקן ההתפלה בחדרה אף שהוועדה כאמור לא השיגה עבור כמות המים הנוספת מחיר במתקן זה נמוך יותר ממחיר המים המקורי. הביקורת הנוכחית העלתה כי מבין ארבעת המתקנים הקטנים שתכננו להקים בשיטת BOO, בתפוקה שנתית של 30 מלמ"ק כל אחד, הוקם בשנת 2007 מתקן אחד בלבד בתפוקה של30 .מלמ"ק בפלמחים . ,ההסכם שחתמה הממשלה להקמת מתקן ההתפלה בשומרת בוטל כאמור, בינואר 2007 . למרות זאת עד שנת 2009 לא קידמה רשות המים את התכנית להקמת המתקן בגליל המערבי. במועד סיום הביקורת נבדקו עדיין חלופות למיקומו ומועד הפעלתו נדחה משנת 2013 לשנת 2015. המחיר שקבעה ועדת המכרזים לכמות המים המותפלים הנוספת שתתקבל מהרחבת המתקן בחדרה, שהיה באותה עת בשלבי הקמה, היה כמעט זהה למחיר המים 27 .שנקבע במכרז המקורי להקמת אותו מתקן הוועדה לא השיגה עבור כמות המים הנוספת מחיר נמוך יותר ממחיר המים במתקן המקורי, כמו שקבעה במתקנים באשקלון ובפלמחים. כמו כן חישבה ועדת המכרזים את מחיר המים שיותפלו במתקן אשדוד, בין היתר, בהתחשב בהבדל בין גודל המתקנים, 150 מלמ"ק בשורק לעומת 100 מלמ"ק באשדוד. משמעותו של ההבדל היא כאמור שעלות הייצור נמוכה יותר ככל שתפוקת המתקן גדולה יותר.	.משרד מבקר המדינה מעיר כי עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקת מים גדלה ככ ל שתקופת המחסור מתארכת. לא נמצא שמשרד האוצר, ועדת המכרזים ומקורות בדקו והעריכו את המשמעויות הכספיות והסביבתיות של מצב משק המים והמחסור בו וכן את עלות הנזקים למשק ולסביבה מאי-הספקתם. התמשכות אי -ההסכמות גרמה לדחיית ההקמה של המתקן באשדוד והספקת המים ממנו במשך שנים רבות. לכן על הממשלה היה לוודא שתהיה הכרעה באי -ההסכמות ולנקוט את כל הצעדים הנדרשים כדי להבטיח עמידה ביעדים. נוכח רצף שנות הבצורת ואי-הקמת מתקני ההתפלה המתוכננים המחסור במים בישראל עלול להחריף וכך גם הנזק הכלכלי למשק.	716
משרד הרווחה והביטחון החברתי . התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון – תמונת מצב משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף שההיערכות לביצוע התכנית הייתה מורכבת, כשם שעולה מתשובת משרד הרווחה, הרי שפער הזמן בין המועד המתוכנן להפעלת התכנית (סוף שנת 2007 ) ובין הפעלתה בפועל (תחילת שנת 2010 ) אינו סביר. אמנם לוח הזמנים המקורי שנקבע בשלב התכנון האסטרטגי ניתן לעדכון עם התווספות מידע רלוונטי, אולם לנוכח פער כה גדול בין שלב זה ובין הביצוע בפועל ספק אם התכנון האסטרטגי הוא אכן אפקטיבי. אמנם ועדת ההיגוי הארצית החליטה שלא להציב יעדים כמותיים בשנה הראשונה ליישום התכנית, אול ם גם במועד סיום הביקורת - קרוב לשנתיים מאז תחילת יישום התכנית ברשויות המקומיות - לא הוגדרו לתכנית יעדים כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מאחר שהתכנית הלאומית מיועדת לילדים המוגדרים כילדים בסיכון, ומשנערך מיפוי של אוכלוסייה זו, היה על מינ הלת התכנית לרכז מידע על מספר הילדים בסיכון המשתתפים בכל אחד מהמענים - גם במענים שבהם ניתן שירות לאוכלוסייה רחבה יותר. מידע זה חיוני למדידת האפקטיביות של התכנית לגבי אוכלוסיית הילדים בסיכון. נמצא כי במועד הביקורת רוב פעילות התכנית הלאומית באגדים נעשתה ביישובים עצמם וכי במועד סיום הביקורת לא הקימו היישובים שבאגדים מענים משותפים. משרד מבקר המדינה סבור כי יש בכך משום החמצה של המטרה שלשמה הוקמו האגדים. בפועל נמצא כי רק בספטמבר 2010 אישרה ועדת ההיגוי הארצית הצעה לתכנית עבודה באגדים, שבכללה פרסום קול קורא ליישובים להשתתף בתכנית האגדים, על פי מתווה שאישרה הוועדה, והקצאת סכום של 100,000 ש"ח לכל אגד שיפעיל מענהמשותף לכיסוי הוצאה חד -פעמית של המענה. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , לא יושמה תכנית העבודה באגדים הלכה למעשה, והאגדים שנבחרו לא החלו להפעיל מענים משותפים. (ב) זאת ועוד, מאחר שבמועד הביקורת היו הנתונים בתמ"י חלקיים וטרם הוחל בביצוע מחקר מלווה, לא היה בידי מינהלת התכנית מידע מרוכז שאפשר ללמוד ממנו על איכות הפעלת המענים ועל מגמות בדבר הצלחת התכניות ברשויות המקומיות. לפיכך מקור המידע העיקרי על איכות ההפעלה היה המפקחים הייעודיים. אף על פי כן לא פותחו כלים לדיווח של המפקחים למינהלת התכנית על הבקרה שהם מבצעים, והם לא נדרשו לדווח בכתב על תוצאות הבקרה. בהיעדר מנגנון דיווח של המפקחים הייעודיים לא היה למעשה בידי מינהלת התכנית מידע על מספר המענים שיש עליהם פיקוח מסודר, מספר המענים הפועלים על פי הסטנדרטים שנקבעו, שלמות הפעולות במענה, איכות כוח האדם מבחינת ההכשרה והניסיון, איכות המבנים והתאמתם לצורכי המענה, התמדת המשתתפים בפעילות המענה ומידת הסיוע של המענים לאוכלוסיות שלהן נועדו על פי התכנית היישובית. .הוועדה לגיבוש תהליכי בקרה לתכנית בראשות סגן מנהל מינהל פדגוגי ומנהל האגף הבכיר לארגון למידה במשרד החינוך הייתה אמורה לקיים דיון בין -משרדי בנושא ולהביא לידי הסכמת כלל המשרדים בדבר המרכיבים שייכללו בכלי הבקרה המשותף. אלא שהוועדה, שחבריה מונו בדצמבר 2009 , קיימה שתי ישיבות בלבד ואינה פועלת מאז אמצע שנת 2010 . במועד סיום הביקורת טרם פותח כלי בקרה בין-משרדי המשותף לכל המענים הפועלים במסגרת התכנית הלאומית. . משרד מבקר המדינה מציין כי גם מתשובת המשרד עולה תמונה של חוסר איזון גדול בין היישובים בשי עורי הילדים המשתתפים בתכנית: מתוך קבוצה המונה 41% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב -18 ,יישובים7 (70% ) מתוך 10 ,ילדים משתתפים בתכנית; לעומת זאת מתוך הקבוצה המונה 59% מהילדים שאותרו בסיכון, המרוכזת ב -53 יישובים, רק3 (30% ) מתוך10 ילדים משתתפים בתכנית. משרד מבקר המדינה מדגיש כי אמנם התכנית היא תוספתית לשירותים הטיפוליים הקיימים ביישוב, והיישוב יכול להחליט מה יהיה היקף הילדים המשתתפים בתכנית, עם זאת המצב הרצוי הוא היעדר פערים ניכרים בין היישובים מבחינת שיעור הילדים בסיכון המטופלים בכל המסגרות הטיפוליות ביישוב . לפיכך על ועדת ההיגוי הארצית ומינהלת התכנית לבחון אם מתקיימים פערים כאלה בין היישובים בעקבות הפעלת התכנית הלאומית ובהתאם לכך לפעול לצמצומם באמצעות עדכון התכניות היישוביות. כמו כן סבור משרד מבקר המדינה כי מן הראוי שתכנית לאומית בין - משרדית ורב -שנתית לטיפול באוכלוסיית הילדים בסיכון בעשרות הרשויות המקומיות החלשות ביותר תיתן מענה לרובה של אוכלוסייה זו, וכי על ועדת ההיגוי הארצית לקבוע מדיניות ולהציב יעד מוגדר בנושא זה.	5. היקף ילדים בסיכון המטופלים בתכנית הלאומית : על פי נתוני מינהלת התכנית, במאי 2011 טופלו במענים 54,429 ,ילדים כשליש מן הילדים בסיכון שאותרו. כמו כן טופלו 18,968 הורים. בדיקת	717
משרד הרווחה והביטחון החברתי . הטיפול בלוקים באוטיזם גם אם פתיחתו של הקורס המתוכנן היא יזמה מבורכת, עדיין נשאלת השאלה אם קורס זה יוכל לתת פתרון מקיף, יעיל ומספק למחסור הקיים בכוח אדם פארה-רפואי בתחום. על המשרד להיערך לקיום בקרה על הרמה המקצועית של המטפלים והכשרתם ועל רמת הטיפולים שהם יתנו, ולהנחות את קופו"ח אילו מבחנים עליהם לעשות לאותם מטפלים. רק ארבעה חודשים חוצצים בין מועד סיום הביקורת למועד שבו יצטרכו קופו"ח לתת את הסל בעצמן ולא באמצעות החזר כספי למטופלים. על קופו"ח להיערך מוקדם ככל האפשר ליישומו של התיקון לחוק כלשונו; על משרד הבריאות להמשיך לעקוב אחריהן, ולדאוג שהן ייערכו לכך כראוי; כמו כן עליו לדאוג לקיומה של בקרה מקצועית על המטפלים המעניקים את סל קופו"ח; על קופו"ח ומשרד הבריאות למצוא דרך להרחבת מעגל המטפלים הפארה-רפואיים ולפתור את מצוקת כוח האדם בתחום. לדעת משרד מבקר המדינה אין זה ראוי שבמתן סל הבריאות המקדם יסתמך משרד הבריאות רק על מספר הפניות לתשלום שהפנו אליו נותני השירות. עליו לייזום את האיסוף והריכוז של נתונים מלאים שישקפו את פוטנציאל הזכאים לסל בריאות מקדם, כדי שיוכל להיערך ולהבטיח את מתן הסל לכל הזכאים לו. כמו כן אין זה ראוי שהזכאות לקבלת הסל תותנה בתנאים מגבילים מעבר לאלו שנקבעו בחוק ובהסדרים שנלוו אליו. משרד הבריאות הוא זה שמאשר את פעולתן של מסגרות חוץ -גניות לאותם ילדים זכאים שלא קבלו את הסל במעונות יום שיקומיים או בגנים טיפוליים. לפיכך - מן הראוי שהוא ירכז נתונים, ימפה את הצרכים ויזום הקמת מסגרות חוץ-גניות בכמות ובפריסה ארצית בהתאם לכך. . על פי נתוני הצוות, במהלך החודשים אוקטובר 2010 - יולי 2011 הוא קיים בקרה ב-56 מסגרות שונות. ואולם עד מועד הביקורת ביולי 2011 , למעט מקרה אחד - בכל 55 הבקרות האחרות הוא לא דאג להמציא לנותני השירות דוחות של סיכומי בקרה מפורטים. אחראית הבקרה הארצית הסבירה כי נוהל אמות מידה חדש שבו קבע המשרד אמות מידה עדכניות ומוסכמות פורסם לאחרונה באפריל 2011 . כדי שממצאי הדוחות יותאמו לאמות המידה שנקבעו בו, הם נמנעו מלהוציא לנותני השירות דוחות מסכמים ומפורטים של הבקרות. יצוין שעד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2011 דאג צוות ברה"ן להוציא דוחות סיכום בקרה מפורטים ל- 35 (63% ) מסגרות מתוך ה-56 שבהן בוצעה בקרה בתקופה האמורה. .)(ב הגופים המפעילים שדווחו כי גבו 700 ( :ש"ח לחודש או יותר1 ) במסמכים שצרף גוף אחד שמפעיל תשעה מעונות הוסבר שהגבייה נועדה לממן שירותים נוספים. (2 ) במסמכים שצרף גוף אחר שהפעיל מעון אחד הוסבר שמילדים עד גיל שלוש הוא גובה 700 ש"ח ומהאחרים 1,400 ש"ח. במסמכים צוין שהגבייה נעשית בעבור שכר לימוד המקנה זכות לימוד במעון בשעות ובימים הקבועים במעון. יצוין שאין כל אזכור או הסבר שהתשלום הנגבה מההורים נעשה בגין שירותים נוספים על אלו המשולמים בידי משרדי הרווחה והבריאות. ( 3 ) במסמכים שצרף גוף נוסף המפעיל ארבעה מעונות צוין שהגבייה מהורים במעון יום שיקומי היא לצורך השתתפות במימון של הטיפול הבריאותי המקדם בסך 8,400 ( ש"ח לשנה700 ש"ח לחודש). יצוין שהטיפול הבריאותי המקדם במעונות היום השיקומיים ממומן בידי משרד הבריאות וקופו"ח, ולפיכך גביית תשלום בגינו מנוגד לכללים שנקבעו בהנחיית מנכ"ל משרד הרווחה. בעקבות שאלה שהפנה משרד מבקר המדינה למפקחת הארצית בשירות שבמשרד הרווחה העביר הגוף המפעיל מסמך מתוקן ובו צוין שהשתתפות ההורים היא בעבור סל תוספתי טיפולי-חינוכי הכולל תגבור צוות חינוכי. בשירות לטיפול באדם עם אוטיזם לא נמצאו נהלים המסדירים את הליך הפיקוח של המפקחת הארצית והמפקחות המחוזיות של השירות על מעונות היום השיקומיים שבאחריתו. בהיעדר נהלים לא נקבעו, בין היתר, נושאי הבקרה שיש להתמקד בהם, אופן הבקרה ותדירותה. בבירור עם המפקחת הארצית של השירות הועלה שהפיקוח המחוזי אינו בודק באופן שוטף ושיטתי אם כוח האדם (מנהל, גננת, עו"ס, סייעות ועובד שירותים) אכן מועסק בפועל והוכשר כנדרש. כן עלה שהפיקוח המחוזי גם לא מפקח על מפעילי ההסעות של הפעוטות אל מעונות היום השיקומיים, אף כי על פי חוות דעת של יועץ משפטי של משרד הרווחה על המשרד לפקח עליהם. אשר לתדירות הפיקוח - מנתונים שמסר השירות במשרד הרווחה למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 הועלה כי בשנת 2010 לא קיימו המפקחות המחוזיות של השירות כל בקרה בארבעה ( 17% ) מתוך 24 המעונות שבאחריות השירות. ב-16 (67% ) מעונות אחרים מתוך ה-24 נעשתה רק בקרה אחת במהלך אותה שנה. היעדר כל פיקוח ואף קיומה של בקרה חד -שנתית במרבית המעונות שבאחריות השירות אינו נותן מענה להכרח לקיים פיקוח שוטף, קפדני ובונה בכל הקשור לתפעול המעונות. על משרד הרווחה לקבוע נוהל מפורט בנוגע להליך הפיקוח ולנושאים שייכללו בו, ועל משרדי ה רווחה והבריאות לפעול לקידום הרישוי של אותם מעונות כנדרש בחוק. הועלה כי משרד הבריאות מתנה את מתן סל הבריאות המקדם בכך שילד הלוקה באוטיזם ישהה במסגרת ייעודית שיהיו בה לפחות ארבעה אוטיסטים.	מהשוואת הנתונים שמסר משרד החינוך למשרד מבקר המדינה ביוני 2011 לנתוני צוות הבקרה שבמשרד הבריאות הועלה, כי ב-65 (37% ) מ- 178 כיתותגן לאוטיסטים (גן טיפולי) לא ניתן סל בריאות מקדם לילדים. על פי נתוני משרד החינוך שהו בכיתות אלו 433 (35% ) מ - 1,222 ילדי הגן שהושמו בגני התקשורת המיועדים לאוטיסטים. מאחר שאין בידי משרד החינוך נתונים על ילדים אוטיסטים ששובצו במסגרות החינוך המיוחד המטפלות בלקויות אחרות (כגון פיגור), סביר להניח שמספר האוטיסטים הזכאים לסל בריאות מקדם ואינם מקבלים אותו גדול אף יותר.	718
משרד החינוך . תקשוב מערכת החינוך ממצאי המחקר הזה מעלים גם הם שמשרד החינוך לא עמד ביעדים שקבע לעצמו בשנות התשעים של המאה העשרים בנוגע לתקשוב בתי הספר; יש הבדלים ניכרים בין בתי הספר מבחינת מספר תלמידים לעמדת מחשב; וחלק מהציוד בבתי הספר מיושן ואין בו די לצורכי הוראה ולהקניית מיומנויות תקשוב לתלמידים. .נוכח הממצאים שהועלו לעיל , על משרד החינוך לפעול לקביעת מקור כספי ממלכתי שיתקצב את רכישת המחשבים לבתי הספר במקום להסכין עם המצב שאין גורם ממלכתי שמופקד על כך. קביעת מקור תקציבי ממלכתי לרכישת מחשבים לבתי הספר יסייע לצמצם באופן מתוכנן ושיטתי את הפערים בין מגזרים ובין רשויות מקומיות בכל הנוגע לאמצעי המחשוב בבתי הספר. משרד מבקר המדינה מעיר כי אכן, התכנית כללה מרכיבים נוספים מעבר למחשבים ניידים ובהם הדרכה שסיפק משרד החינוך למורים בבתי הספר שהשתתפו בתכנית. עם זאת, כאמור, מהסכמי ההתקשרות בין הרשויות המקומיות שנבדקו לבין העמותה עלה כי הסכומים שהן העבירו לה נקבעו על פי מספר המחשבים שהעמותה התחייבה לספק לכל אחת מהן והמחיר הנקוב שנקבע למחשב יחיד. זאת ועוד, גם אם תכנית כוללת כמה רכיבים, אין בכך מניעה מלקיים לגבי חלק מהרכיבים הליך תחרותי ובכך להבטיח שוויון הזדמנויות ומקסום תועלות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הרשויות המקומיות אכן קיבלו במסגרת התכנית חבילת מוצרים רחבה יותר ממרכיב המחשבים שעליו שילמו. ייתכן גם שהן רכשו באמצעות העמותה מחשבים שעל פי הדגם שהעמותה סיפקה להן מחירם היה נמוך ממחיר השוק. עם זאת, 'חבילת' המוצרים שסופקה לרשויות המקומיות מעבר למחשבים עצמם, כללה מרכיבים שמשרד החינוך סיפק ונשא בעלויותיהם - הדרכה למורים וליווי פדגוגי. הסכמי ההתקשרות בין הרשויות המקומיות שנבדקו ובין העמותה התייחסו למרכיב ש ל המחשבים והיה מקום לקיים הליך תחרותי לגבי מרכיב זה. קיום הליך תחרותי לרכישת מחשבים ניידים למורים היה מאפשר לרשויות המקומיות לשמור על עקרון השוויון וכן לבחור מחשבים בעצמן תחת שיהיו כבולות לרכישת מחשבים מדגמים שהעמותה הציעה להן. תשובת עיריית רעננה למשרד מבק ר המדינה ממחישה אחד החסרונות שמקורו ברכישת מחשבים ללא קיום הליך תחרותי - על פי העירייה היא פנתה לבדוק דגמים של מחשבים, אולם הובהר לה כי במסגרת השתתפותה בתכנית "מחשב נייד לכל מורה" היא מחויבת לרכוש מחשב באמצעות עמותת "קרן אתנה"; אף שלדעת אנשי המקצוע של העירייה דגם המחשב שהציעה להם העמותה היה גדול וכבד מדי. משרד מבקר המדינה מע יר כי פעולות של גופים מהמגזר השלישי 25 ומהמגזר העסקי - חשובות מאחר שהן תורמות לנגישות התלמידים והמורים לציוד מתוקשב ולשימוש בו, אולם נוכח העובדה שפעולות אלה אינן כוללניות ואינן בעלות היקף פריסה כלל -ארצי, לא היה מקום שהמשרד יסתמך רק עליהן באותן שנים והיה עליו לפעול להוביל את מערכת החינוך במסגרת תכנית מטעמו שתהיה מערכתית וכלל-ארצית. במהלך הביקורת משרד החינוך המציא למשרד מבקר המדינה נתונים לשנת 2011 על סוגי המעבדים הנמצאים בכ- 1,850 בתי ספר- כ-40% מבתי הספר בארץ. על פי הנתונים, באותם בתי ספר יש כ - 81,000 מעבדים בסך הכול, כ- 26,000 (32% ) מהם מעבדים מהסוגים- Pentium 1 , Pentium 2 , Pentium 3 ו- Celeron . משרד מבקר המדינה מעיר כי יש אי-הלימה בין תשובות משרד החינוך ובין תשובות הרשויות המקומיות, וכן בין תשובות אלה ובין תשובת העמותה בכל הנוגע לשאלה אם השתתפות בתכנית הותנתה בכך שרכישת מחשבים תתבצע באמצעות העמותה. יש מקום כי משרד החינוך יבהיר לכלל הרשויות המקומיות כי גם אם הן ירכשו מחשבים למורים באמצעות ספקים אחרים יוכלו המורים לקבל מן המשרד הדרכה בתחום התקשוב וכן ליווי פדגוגי. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על כל רשות מקומית לבצע את הליכי הרכש בהתאם להוראות הדין המחייבות בתחום הרכש והמכרזים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי המחסור הנוכחי במחשבים שניתן להעמיד לרשות התלמידים בבתי הספר נוסף על כך שחלק משמעותי מהמחשבים מיושנים ואינם מתאימים לספק את הדרישות הפדגוגיות העדכניות של המשרד מחייבים את משרד החינוך להעריך כבר בשלב זה את יכולתו להשיג את היעדים שקבע בתחום הקניית מיומנויות תקשוב לתלמידים. .ממצאיו של פרק זה מ למדים על שני היבטים משמעותיים שעל משרד החינוך לתת עליהם את הדעת, הנוגעים לתכנית התאמת מערכת החינוך למאה העשרים ואחת. האחד - היא החלה לפעול על רקע בעיה של מחסור מתמשך במחשבים לתלמידים בבתי ספר בלי שתהיה מכוונת למלא מחסור זה ; והשני - אושר תקציב לביצועה של ה תכנית לשנתיים הראשונות להפעלתה, אך לא הובטח שתיושם גם בשלוש השנים הבאות, שבמהלכן היא אמורה, על פי התכנון, להמשיך ולהתפרס בבתי הספר עד להיקף של פריסה ארצית. אם בשנים הבאות המשרד ישנה את סדרי עדיפויותיו ולא יקצה לתכנית זו תקציב שיאפשר את יישומה המתוכנן, היא עלולה להסתיים לפני שיושגו יעדיה.	יוצא אפוא כי על פי משרד החינוך חלק משמעותי מהמעבדים שקיימים בבתי הספר אינם מתאימים כדי לספק את צורכי התקשוב שהתלמידים בבתי הספר נזקקים להם.	719
משרד החינוך . מעורבות המגזר השלישי והמגזר העסקי במערכת החינוך המשרד לא יישם את המלצות הוועדה. עם זאת, הוא אימץ הצעה של יו"ר הוועדה לשתף פעולה עם המכללה האקדמית בית ברל, לשם השלמת תהליך המיפוי והרישוי של גורמים חיצוניים במערכת החינוך, ובספטמבר 2007 חתם המשרד על הסכם עם המכון ליזמות בחינוך במכללה לצורך זה (ראו להלן). נמצא כי מכלל היחידות והמחוזות במשרד, רק שני אגפים במינהל הפדגוגי ומחוז הצפון העבירו למשרד רשימות כנדרש. המנכ"ל דאז לא שב ודרש לקבל את הנתונים מכל המנהלים ולא עמד על כך שהוראתו תבוצע במלואה. במועד תחילת הביקורת, אפריל 2011 , עדיין לא דרש המשרד מהמכון ליזמות בחינוך להעביר לו את מיפוי הגורמים החיצוניים שפעלו בבתי הספר שנסקרו. רק דוח ממצאי הסקר הועבר למשרד, ואילו מיפוי הגורמים החיצוניים הועבר אליו רק לאחר שמשרד מב קר המדינה פנה אליו בנושא. כלי מחקר מרכזי בסקר בית ברל היה משלוח שאלונים למנהלי בתי ספר. הגם שמדובר בסקר שהמשרד יזם ומימן, שיעור ההיענות לו היה קטן: רק 180 (כ-40% ) מ-440 מנהלי בתי הספר שאליהם נשלחו שאלונים השיבו עליהם. החוקרים אף ציינו בדוח כי עשו מאמצים ג דולים לעודד את המנהלים להשיב על השאלונים, ואלו נשלחו אליהם שוב ושוב. .ממסמכי המשרד עולה כי גם לאחר שניתנה הוראה זו לא הוגש למנכ"לית המידע המבוקש בדבר הגורמים החיצוניים. על פי מסמכי המשרד, המנכ"לית לא שבה ודרשה לקבל את המידע ולא עמדה על כך שהוראתה תבוצע. מכאן שמשרד החינוך יזם ומימן סקר ארצי רחב היקף, שבו נשלחו שאלונים למאות בתי ספר, אולם לא עשה שימוש בממצאי הסקר; לפני שהוגשו לו ממצאי הסקר, הוא כבר הניע מהלך אחר ומינה ועדת היגוי כדי שתעסוק באותה הסוגיה ממש32 . .יוצא אפוא כי שוב נעשה ניסיון למיפוי פעילותם של הגורמים החיצוניים נמצא כי במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2011 , עדיין לא הושלם מיפוי הגורמים החיצוניים. מינהל ההכשרה קיבל פרטים על פעילותם של גורמים חיצוניים ב -714 (כ-23% ) מבין כ - 3,100 בתי ספר בפיקוח ממלכתי או ממלכתי דתי בשנת הלימודים התשע"א. למרות האמור לעיל, לא קבע המשרד בחוזר ההסדרה באילו תחומים לא תותר מעורבות של גורמים חיצוניים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המשרד להבהיר לע ובדיה במחוזות ולמנהלי בתי ספר את האיסורים הנובעים מתקנות הגנת הצרכן כדי למנוע חשיפת פרטים אישיים על תלמידים בידי גורמים חיצוניים הפועלים בבתי הספר, למעט במקרים שבהם הסכימו לכך ההורים במפורש. .במערכת החינוך פועלים כ- 3,100 בתי ספר רשמיים. כאמור על פי סקר המדען, ב- 100% מבתי הספר פעלו גורמים חיצוניים. יוצא אפוא כי מדי שנה בשנה פועלים במוסדות החינוך אלפי גורמים חיצוניים המפעילים תכניות. מהסקרים עלה כי 36.5% מהגורמים החיצוניים הם גורמים מסחריים. מכאן שהמשרד לא קיבל בקשות לאישור פעילותם של חלק ניכר מהגורמים המסחריים שפעילותם בבתי הספר מותנית באישור של ועדת פרסומות.	משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך שהעמדה העולה מתשובתו אינה מתיישבת עם הוראות חוזר המנכ"ל; כי על יחידותיו השונות להקפיד להעביר לבדיקת ועדת פרסומות כל בקשה לתכנית שבה יש שיתוף פעולה עם גורם חוץ -מוסדי, לרבות גוף עס קי, לצורך פעילות במערכת החינוך, הן במסגרת התקשרות עם המשרד, הן בהיעדרה, כאמור בחוזר המנכ"ל; וכי עליו לפעול על פי החלטותיה של הוועדה.	720
משרד החינוך . מקצועות הלימוד בבתי הספר על משרד החינוך לגבש רשימת מקצועות לימוד מלאה, מעודכנת ומאושרת לגבי כל אחת מחטיבות הגיל בבתי הספר. יש להקפיד ולעדכן רשימה זו באורח שוטף. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רשימת אגף הבחינות, הכוללת את 157 מקצועות הלימוד לבגרות, שהעביר המ שרד איננה מעודכנת. למשל, נמצא שרשימה זו כוללת 14 שפות שכבר בשנת 2004 ביטל המשרד את בחינות הבגרות בהן; גם המקצוע "הוראה והדרכה" שהמשרד ביטל בעבר מופיע ברשימה; המקצועות "תכנון הנדסי של מבנים" ו"אדריכלות" שהמשרד איחד למקצוע אחד מופיעים כשני מקצועות; המקצוע "ס ינית" שהחל משנת הלימודים התשע"א ניתן להיבחן בו לבגרות אינו נכלל ברשימה. נמצא כי אין בידי המשרד הוראות וכללים לקיום הליך הבדיקה, האישור והטיפול להוספת מקצוע לימוד למערכת החינוך ולגריעת מקצוע. לדעת משרד מבקר המדינה לאיושם ולהפעלתם של הגופים המייעצים האמורים עשויה להיות תרומה ממשית לחיזוק הפעילות המקצועית שמקיים המשרד בתחום הפדגוגי בכלל, ולהליכים המתקיימים בקשר להוספה ולגריעה של מקצועות לימוד בפרט. משרד מבקר המדינה לא מצא כי המזה"פ הייתה שותפה בתהליך קבלת ההחלטה להוספת השפה הסינית כמקצוע בחירה לבגרות. יצוין כי באותה עת תפקיד יו"ר המזה"פ לא היה מאויש. הצורך בקיום הליך בחינה תוך היוועצות עם כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים מקבל משנה תוקף נוכח מדיניות המשרד לצמצום מספר מקצועות הבחירה בחטיבה העליונה. .נושא מערך מקצועות הלימוד במערכת החינוך נמצא בליבת העבודה של משרד החינוך, והטיפול בו מחייב התמודדות מורכבת הן במישור הפדגוגי והן במישור הארגוני-מינהלי. על משרד החינוך לשפר את הליכי הטיפול, הבחינה והאישור שהוא מקיים בנושא זה בהתאם לממצאיו של דוח זה. על המשרד לגבש את רשימת המקצועות המלאה והעדכנית של כלל מקצועות הלימוד במע רכת החינוך לפי קבוצות גיל, ולהקפיד לנהל את המידע בנושא זה באופן שוטף. כמו כן עליו לקבוע נוהל אשר יפרט את הליכי הבחינה, האישור והיישום בנוגע להוספת מקצוע למערכת החינוך. ראוי כי המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך תפעל באמצעות גופים מייעצים אשר ניתן להקימם על פי הוראות התקנות. כמו כן עליה להיות שותפה מרכזית בהליכים המתקיימים בנושא הוספה וגריעה של מקצועות לימוד. על המשרד לגבש תכנית מפורטת אשר תביא להשגת היעד שקבע בעניין צמצום מספר מקצועות הלימוד. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי יש מקום לבחון אם התפישה החינוכית האמורה מתיישבת עם היעד שהציב המשרד בדבר צמצום מקצועות הבחירה בחטיבה העליונה ב-25% . משרד מבקר המדינה מעיר למזה"פ, כי ראוי שתקיים בחינה באשר לסוגיות שהעלה יו"ר המזה"פ דאז ותעביר את מסקנותיה בנושא זה לשר ולמנכ"ל. במועד סיום הביקורת באוגוסט 2011 לא עמד המשרד ביעד שהציב לעצמו של צמצום מספר מקצועות הבחירה לבגרות ב-25%. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד, שדרישות הסף לתפקיד מפמ"ר הן, בין היתר, תואר אקדמי שני במקצוע המפוקח. מכאן שהטלת התפקיד על מפמ"ר ערבית עומדת בניגוד לדרישות התפקיד של המפמ"ר ומכאן שאין במשרד סמכות מקצועית הולמת לשתי שפות אלה.	. משרד מבקר המדינה לא מצא כי המזה"פ הייתה שותפה בתהליך שבמסגרתו החליט המשרד להוסיף את נושא הלימוד "חינוך פיננסי" למערכת החינוך.	721
משרד החינוך . תכנית קרב – ההובלה, הפיקוח והבקרה של משרד החינוך על משרד החינוך להסדיר את יחסיו עם עמותת קרב. במסגרת זו ראוי שהוא יבחן חלופות אפש ריות לביצוע השירותים שמספקת עמותת קרב בידי גורמים אחרים, וכן עליו לבחון את הצורך והאפשרות לנקוט הליך תחרותי לבחירת הגורם אשר ינהל את תכניות ההעשרה במערכת החינוך. מהנתונים המובאים בטבלה עולה כי 31 מבין101 הרשויות המקומיות שהשתתפו בתכנית קרב במימון רגיל היו רשויות מבוססות ( 31% מהרשויות באותן קטגוריות), דהיינו מדורגות מתחת ל-5 במדד הטיפוח הרשותי. 2. בחינתההשתתפות הכספית של המשרד במסגרת המימון הרגיל של תכנית קרב על פי הטבלה, מלמדת כי ההוצאה בפועל של המשרד עבור השתתפות במימון התכנית ב -31 הרשויות המבוססות הסתכמה בשנת הלימודים התש"ע בכ-9 מיליון ש"ח, שהם18% מההוצאה בפועל על קיום התכנית בבתי הספר. מטרתה המרכזית של תכנית קרב היא לצמצם פערים חברתיים, בעיקר בפריפריה, אולם בפועל רשויות מקומיות בלתי מבוססות לא יכלו להצטרף לתכנית קרב במימון רגיל, בשל מגבלה תקציבית ואילו כשליש מהרשויות שהשתתפו בתכנית קרב היו מבוססות. הדבר מחייב בחינה והערכה של הנהלת המשרד בנושא הרכב הרשויות המקומיות המשתתפות בתכנית ואופן חלוקת המשאבים בין הרשויות המבוססות ובין הרשויות הבלתי מבוססות, אולם המשרד לא ביצע בחינה כאמור בעשור האחרון. .על הנהלת משרד החינוך לבחון את הרכבן של הרשויו ת המקומיות בתכנית, תוך התמקדות בחתך החברתי -כלכלי, ולבחון אם הוא עולה בקנה אחד עם מטרות התכנית ויעדיה. ראוי כי במסגרת בדיקה זו ייבחנו גם שימושים אלטרנטיביים בתקציב המשמש למימון רשויות מקומיות מבוססות. בחינה זו עשויה לסייע לתכנון התקציבי ולבחירה בהקצאה אשר תסייע להשיג את יעדי התכנית. במסגרת תכנית קרב פעלו כאמור תכניות משנה שאינן חלק מליבת העשייה שלה - תכניות העשרה בלבד - במימון חלקי של משרד החינוך, בלי שלמשרד היה מידע מלא על אודותן וללא אישור ועדת הכספים, לכל הפחות בנוגע לשנת הלימודים התש"ע. . משרד החינוך מפעיל את תכנית קרב בפריסה ארצית רחבה, בהיקף של כ-200 ,מיליון ש"ח. את ניהולה של התכנית הוא הפקיד, הלכה למעשה בידי עמותת קרב, אשר מעניקה לו באופן בלעדי שירותים אלה ללא תמורה כספית. במהלך שני העשורים שבהם פעלה תכנית קרב לא הסדיר המשרד את שיתוף הפעולה בינו לבין עמותת קרב במסמך משפטי. הוא הסתפק בציון עצם קיומה של השותפות ובפירוט תפקידי העמותה במסמכי המכרז. הדבר אינו עולה בקנה אחד עם נוהל היועמ"ש. לדעת משרד מבקר המדינה, בתנאים של מחסור תקציבי שבגללו לא התאפשר לרשויות מקומיות בלתי מבוססות להצטרף לתכניות ההעשרה, קיום תכניות משנה שאינן מכוונות למטרתה המרכזית של תכנית קרב ואינן בליבת העשייה שלה, כמו הרשת החברתית ותכנית המגשרים, טעון בדיקה יסודית של משרד החינוך וקבלת החלטה מפורשת אם לקיימן. על הנהלת המשרד לבחון אם התכניות האלה עולות בקנה אחד עם מטרותיו שלו לגבי תכנית קרב, ולבחון אם יש חלופות לתכניות האלה במוסדות החינוך. 2. התברר שעל אף האמור במסמכי המכרז מ - 2009 , לא קבעה ועדת ההיגוי אמות מידה להפעלת התכנית במוסדות החינוך. מן המסמכים עולה גם כי במשך ארבע שנים, מאוגוסט 2007 ועד יולי 2011 , לא התכנסה ועדת ההיגוי, והיא התכנסה רק לקראת סיום הביקורת, בסוף יולי 2011 . יצוין כי בדיון זה היא החליטה להתכנס פעמיים בשנה. יוצא אפוא שהגוף שעליו הטיל המשרד לקבוע אמות מידה לצירוף רשויות מקומיות, אשר יוגשו לאישור החשבות והלשכה המשפטית במשרד, לא פעל למעשה. 3. (א) על פי החלטת המשרד פנתה הנהלת התכנית באוגוסט 2009 , לקראת שנת הלימודים התש"ע, ל-87 רשויות מקומיות המדורגות במדד טיפוח רשותי 5.0 ומעלה, אשר לא נכללו בתכנית במימון הרגיל, והציעה להן במכתב להצטרף. במסמכי המשרד לא נמצאה אסמכתה להחלטה בדבר אמת מידה כזאת לצירוף רשויות לתכנית. יוצא אפוא כי רשויות מקומיות נבחרו על פי אמת מידה אשר לא נקבעה בידי ועדת ההיגוי ולא אושרה בידי החשבות והלשכה המשפטית של משרד החינוך. המשרד לא פעל לצירוף הרשויות המקומיות בהתאם להליך שהוא עצמו קבע במכרז.	מנהלת יחידת ההערכה מסרה גם כי דוחותיה אינם מועברים באופן שוטף למשרד החינוך, אלא רק על פ י דרישה. עם זאת, לעתים המשרד עצמו מזמין בדיקה מסוימת.	722
משרד החינוך . תשלומי הורים במערכת החינוך ממסמכים שונים עולה כי המשנה למנכ"ל קיבל מן המפקחים הסברים על ממצאי הבדיקות שעשו בשני בתי ספר שחרגו בלבד. לא נמצא כי ננקטו פעולות כלפי מנהלי בתי ספר שחרגו לנוכח ממצאי הבקרה על תשלומי הורים. מן האמור לעיל עולה כי יש בתי ספר אשר מזינים את דרישות התשלום למערכת אפיק באופן סלקטיבי, ומכאן שגם בנוגע לחלק מבתי הספר המזינים את נתוניהם למערכת אין למשרד מידע מלא על דרישות התשלום שלהם מההורים. עקב שימוש חלקי של בתי ספר במערכת אפיק, לעתים עד כדי התעלמות ממנה - פעמים רבות בידיעת גורמי הפיקוח במחוזות - נשמט הבסיס מיעילותו ומאמינותו של כלי הבקרה המרכזי של המשרד ונפגעת יכולתו להסיק ממנו מסקנות. עצם קיומה של מערכת אפיק יוצר מצג של פיקוח ובקרה ממוחשבים על כל בתי הספר בארץ, אך בפועל היא אינה משקפת את תמונת המצב האמיתית. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לשקול להורות לבתי הספר לצרף לבקשה לאישור התשלומים המבוקשים גם את החוזרים שבכוונתם לשלוח להורים וכן להורות למחוזות לבדוק אותם קודם לאישורם. הבעיות העקרוניות שהועלו לפני הנהלת המשרד בנוגע לפעילותן של עמותות ההורים מחייבות איסוף וריכוז של נתונים על העמותות הפעילות ועל מעורבותן בגביית תשלומי הורים, אך כל אלה לא נעשו. על הנהלת המשרד לגבש דרכים לריכוז מידע על עמותות ההורים ולוודא שהמידע ירוכז בפועל. הממצאים שהובאו לעיל מלמדים שבבית ספר רשמי נעשו פעולות בניגוד לחוק לימוד חובה ובניגוד להוראות המשרד. הפעולות האמורות נעשו בידיעת הממונה על מנח"י, המשמש גם משנה למנכ"ל המשרד. גם הממצאים הללו מלמדים על פעולות שנעשו שלא על פי הוראות חוק לימוד חובה והוראות המשרד. הממונה על מנח"י קיבל תלונה בנושא זה עוד בשנת 2006 , והיה עליו לנקוט במקרה זה פעולות נחרצות לתיקון המצב, למשל להפסיק את גביית התשלומים מההורים בידי העמותה ולוודא שבית הספר לא יחרוג עוד מהסכומים שהתיר המשרד לגבות. אולם פעולות כאלה לא נעשו. . המידע שהיה בידי הנהלת מנח"י עוד בשנת 2005 על פעילות עמ ותות ההורים לצד בתי הספר בירושלים, והבעייתיות הכרוכה בה, ועל גבייה חריגה של תשלומי הורים, ומידע נוסף שהועבר אליה אחרי כן בדבר פעולות של עמותות הפועלות לצד שלושת בתי הספר האמורים, חייבו את הממונה על מנח"י לנקוט פעולות לתיקונם של הליקויים הידועים בנושא זה לאלתר. הפעולות נדרשו הן בנוגע לשלושת בתי הספר האמורים והן בנוגע לכלל בתי הספר בירושלים, זאת מעבר לפעולות שנקט הממונה על מנח"י על פי תשובתו. ממצאי הביקורת מבטאים אזלת יד של מנח"י בכל הנוגע לאכיפת ההוראות בנושא, שכן בפועל לא נעשו פעולות אפקטיביות בתחום זה. ניסוח חוזר תכנית תורנית, המתיר גבייה מההורים עבור תכנית תורנית, מעורפל ולא מפורט, ואינו מאפשר למפקחים, למנהלי בתי הספר ולהורים להשוות את הסכומים הנגבים לסכומים שהתיר המשרד לגבות. ממצאי הביקורת העלו כי התחום אינו מוסדר כיאות וכי יש קושי ממשי לפקח עליו. על המשרד לפרסם את המחיר המרבי לשעת תכנית תורנית. עליו גם לקבוע תמחור מפורט של השירותים הנוספים שמותר לגבות עבורם כספים, למשל מספר שבתות העיון המרבי שאפשר לקיים והמחיר המרבי לקיום שבת עיון אחת. . לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לבצע בדיקה בעניין הדרישות שהוא הציב לבתי הספר בנושא הטיולים, ובכלל זה ניתוח העלויות המוערכות למול הסכומים המרביים המותרים לגבייה על פי הוראות המשרד. תכליתה של בדיקה זו היא להבטיח כי העלות המוערכת של יישום דרישות המשרד בתחום זה תהיה תואמת לסכומים המרביים שמתיר המשרד לגבות. . כדי לברר אם קיומן של עמותות הורים לצד בתי ספר, על הקשיים האמורים הכרוכים בפעילותן, הוא מצב שכיח ביקש משרד מבקר המדינה לקבל ממשרד החינוך נתונים על מספר בתי הספר שלצדם פועלות עמותות הורים. התברר כי למשרד אין נתונים כאלה: בקרת התשלומים שמפעיל המינהל הפדגוגי אינה כוללת איסוף נתונים מבתי הספר על פעילות עמותות ההורים; במערכת אפיק לא נדרש מנהל בית הספר לציין אם פועלת לצד בית הספר עמותת הורים; וגם לאחראים לתשלומי הורים במחוזות השונים, אשר רואיינו על ידי נציגי משרד מבקר המדינה, לא היו נתונים כוללים על בתי הספר שלצדם פועלות עמותות הורים.	. יצוין כי ככלל בתי ספר שלא הזינו למערכת את נתוניהם על דרישות התשלום לא קיבלו אישור מהמחוז לדרישות אלה, ולמרות זאת הועלה כי היו מנהלי בתי ספר ששלחו את דרישת התשלום להורים. על משרד החינוך לאכוף בנחרצות את ההנחיה המתנה את הוצאת דרישת התשלום של בית הספר להורים באישור מוקדם של המשרד. על מנהלי המחוזות לפעול בנחרצות כדי שבתי הספר בתחומם יזינו את דרישות התשלום במערכת אפיק. על הנהלת המשרד לעקוב אחר הנתונים הכוללים במערכת כדי לוודא שבתי הספר פועלים כנדרש.	723
משרד החינוך . סוגיות במינהל החינוך הדתי משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי פעילותם של ה"מלמדים" בבתי הספר נוגעת באופן מהותי בתחום ההוראה, ולכן יש מקום כי קליטתם במוסדות החינוך תיעשה רק לאחר קיום הליכי בחינה ואישור. המינהל לא בדק כיאות את נושא ההישגים בשפה האנגלית בבתי הספר הממ"ד ואת הצורך בבחינת דרכים להעלאת ההישגים בבחינות המיצ"ב בחינוך הממ"ד, צורך שעלה בעבר בדוח מבקר המדינה. על המינהל לקיים את הבחינות האמורות ועל פי מסקנותיהן לנקוט פעולות שיובילו לשיפור התוצאות. מהטבלה עולה כי על אף מגמת השיפור בציונים של תלמידי כיתות ח' בחינוך הממ"ד בין השנים התשס"ח והתשע"א, בכל אחת מהשנים היה ממוצע הציונים שלהם נמוך מאלה של התלמידים בחינוך הממלכתי. נמצא כי בגיבוש טיוטת ההסכם עם בית הספר ב' לא השתתף נציג היועצת המשפטית למשרד. כמו כן הועלה כי חשב המשרד או סגנו לא חתמו על ההסכם, כנדרש בהחלטת הממשלה. ההסכם גורר התחייבויות כספיות של המשרד כלפי בית הספר ב' וכולל תנאים מפורטים לגבי ההתקשרות וביצועה. ממכתבו של נציג היועצת המשפטית עולה כי על פי הרשאות שניתנו לנושאי משרה שונים במשרד, מנהל המינהל לבדו ללא צירוף חתימת חשב או סגנו, לא היה מוסמך לחייב את המשרד בהסכם זה. על הנהלת המשרד בשיתוף היועצת המשפטית שלו לבחון את הדרכים לתיקון פגם זה. על משרד החינוך לבחון את הסיבות למגמה הנמשכת כבר שנים ולפיה, תוצאות הישגי התלמידים במבחני המיצ"ב במוסדות החינוך הממ"ד נמוכות מתוצאות תלמידי החינוך הממלכתי, במטרה להעלות את ההישגים באנגלית בחינוך הממ"ד. התברר שהוועדה קיימה שתי פגישות בלבד; היא לא הוציאה דוח מסכם של ממצאים ומסקנות, אלא הסתפקה בהצגת מצגת למנהל המינהל. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי בחינה מקצועית בנוגע למעבר של תלמידים למוסדות חינוך אחרים תוכל להיעשות לאחר בניית מסד נתונים מלא ומהימן בדבר כל התלמידים שעזבו בשנים האחרונות את מוסדות החמ"ד. מסקנותיה של בחינה זו נחו צות הן לצורך בחינת פעילותם של מוסדות החמ"ד הנכללים במסגרת החינוך הממלכתי במדינת ישראל והן לצורך בחינת הנחת העבודה של מינהל החמ"ד בשנים האחרונות שלפיה מסתמנת מגמה של מעבר משמעותי של תלמידים למוסדות חינוך מוכש"ר. סוגיית ההשכלה התורנית המקבילה נדונה בעבר בהרחבה במשרד, והיא לובנה גם בדוח מבקר המדינה לשנת 200825 . סוגיה זו מורכבת ונודעת לה השפעה ניכרת על מוסדות חינוך רבים במגזר הדתי. למעשה, שוררת במשרד אי -הסכמה בנוגע לאפשרות למנות מנהל בית ספר שאין לו השכלה אקדמית כנדרש. על הנהלת המשרד לבחון אם יש לאפשר חריגה מן הכללים שקבע המשרד בעניין דרישותיו ממנהלי בתי ספר בהסכם עם בית הספר ב', ואם ניתן להמשיך לפעול על פי הוראות ההסכם. בשתי הלשכות - זו של יו"ר המזה"פ וזו של מנהל המינהל, לא נמצאו מסמכים המעידים על פעולות כלשהן בכל אלה. יוצא אפוא שגם בעקבות פרסום ממצאי מבקר המדינה בשנת 2008 , לא עשו המינהל והמזה"פ עבודת מטה לשם גיבוש תכנית פעולה לשיפור הישגי התלמידים באנגלית בחינוך הממ"ד.	. נציג היועצת המשפטית של המשרד כתב למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 ש"אין סמכות למשרד החינוך לגרוע מסמכויות שנמסרו בחוק או בתקנות לרשות מקומית לרשום תלמידים". מכאן שההסכם אינו עולה בקנה אחד עם תקנות הרישום בכל הנוגע לסמכות הרשות המקומית בעניין. על הלשכה המשפטית לבחון את עמדתה בדבר ההסכם האמור ולהביא את ממצאיה לפני הנהלת המשרד; על ההנהלה להחליט, בהתאם לממצאים אלה בדבר האפשרות להמשיך ולקיים את ההסכם.	724
משרד החינוך . פעולות למניעת תאונות במערכת החינוך . ממצא זה מלמד על ליקוי במעקב שמקיים משרד החינוך אחר תיקון ליקויי הבטיחות במוסדות חינוך. אין המשרד יכול להתיר מצב שבו ממוני הבטיחות במחוזות אינם יודעים אילו מפגעים לא תוקנו. על משרד החינוך לקיים בקרה על הטיפול במפגעים שנמצאו במבדקים, כדי לוודא שהם תוקנו ושהם לא ימשיכו לסכן את שלום הילדים. עולה אפוא כי למעלה מתשע שנים לאחר פרסום חוזר המנכ"ל אין למשרד תכניות לימודים ייחודיות בנושא בטיחות. לנוכח נתוני משרד החינוך המלמדים שהתנהגות מסוכנת של תלמידים היא הגורם העיקרי לתאונות ניתן משנה תוקף לטענה כי תכנית לימודים כזאת נחוצות. על משרד החינוך לשוב ולבחון אם די בתכניות האמורות, אשר כאמור אינן עוסקות במישרין בהיבטים של מניעת תאונות במסגרת מערכת החינוך, זאת כדי להביא לשינוי ממשי בהתנהגות מסוכנת של תלמידים ולצמצום במספר התאונות שהגורם להן הוא התנהגות התלמידים. הביקורת העלתה שבתקופה האמורה (משנת 2008 ועד אמצע שנת 2011 ) אירעו שלוש תאונות שעל פי האמור בחוזר המנכ"ל היה צורך בהקמת ועדה לבדיקתן, אך בפועל הוועדה לא הוקמה או לא סיימה את עבודתה. להלן פירוט. משרד מבקר המדינה מעיר כי משהקים המשרד ועדת בדיקה היה עליו לוודא שהיא תפעל ותגיש דוח כנדרש ממנה. מתברר שהמבדקים שבהם משתמשים יועצי הבטיחות בבואם לבדוק את מצב הבטיחות בבתי הספר כוללים מבדקים בהיבטים הפיזיים של בטיחות בית הספר, אך לא בהיבטים הניהוליים והחינוכיים של נושא הבטיחות. . תכנון וניהול הבטיחות בבתי הספר עשויים לסייע לשמירת שלומם של התלמידים. על המשרד לבדוק שבתי הספר אכן מכינים תכניות בטיחות ומפעילים ועדות ניהול בטיחות כנדרש בחוזר. 1. מממצאי הביקורת עולה שלוועדות הבדיקה מונו חברים שלא נכללו ברשימת בעלי התפקידים שחברי ועדת בדיקה אמורים להיבחר ממנה. ועדות הבדיקה הן כלי חשוב לבדיקת הגורמים לתאונות לצורך הפקת לקחים כדי למנוע תאונות דומות גם בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר כי בחוזר המנכ"ל נקבע שבעקבות כל תאונה קטלנית יש להקים ועדת בדיקה. אם המשרד סבור שלא חלה עליו החובה לחקור כל תאונה שבה קיפחו תלמידים את חייהם והוא מוסמך לפעול בעניינים אלה לפי שיקול דעתו, הרי שעליו לציין זאת במפורש בנהליו. מהמתואר לעיל לא ניתן לקבוע כיצד נבחרו מוסדות החינוך שבהם נעשתה הבדיקה, ומדוע יועצי הבטיחות הונחו לבדוק מוסדות בקדימות נמוכה במקום לבדוק מוסדות בקדימות גבוהה. על משרד החינוך לוודא שיועצי הבטיחות ייתנו עדיפות לביצוע בדי קות במוסדות בקדימות הגבוהה ביותר.	נמצא שממאי 2009 ועד מועד סיום הביקורת ביוני 2011 מינה משרד החינוך ארבע ועדות בדיקה; לשלוש מהן מונו חברים שהיו אמורים לבדוק את תפקודם שלהם או את תפקוד חבריהם. להלן דוגמאות:	725
חברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים בע_מ . פיתוח נמלי הים נמצא כי במועד סיום הביקורת עדיין לא הכינו הנהלת החברה והדירקטוריון שלה מסמכים סופיים המפרטים את מדיניות ייעוד הרווחים של החברה, והדירקטוריון לא הגיש לרשות החברות את הצעתו לייעוד רווחי החברה. רשות החברות אישרה את דוחותיה הכספיים השנתיים של חנ"י אף שלא אישרה את מדיניותה בנושא ייעוד הרווחים ואף שלא ניתן לחברה פטור רשמי מתשלום דיבידנד. משרד מבקר המדינה מעיר כי חנ"י בנתה את השער כתשתית משותפת, והעברתו באופן המתואר לעיל לידי חברת נמל אשדוד מנוגדת לעקרונות הרפורמה בנמלים ולהחלטת הממשלה בדבר חיזוק מודל ה- Land Lord , שלפיו תשתיות משותפות ב נמלים אינן ניתנות למפעיל מסוים, אלא אמורות לעמוד לרשות כלל המפעילים. משרד מבקר המדינה העיר ב - 9.10.11 ,לחנ"י, לחברת נמל אשדוד למשרד התחבורה ולמשרד האוצר על הליקוי שבהפעלת הש ער ללא פרסום כתב הוראות מטעם השרים המורה על ההעברה. משרד מבקר המדינה העיר לרשות החברות באוגוסט 2011 כי לא נמצאו מסמכים המבססים את התיקון בדוחותיהן הכספיים של חברת נמל אשדוד וחברת נמל חיפה לשנים 2005 -2009 שבוצע ללא שום תיאום עם חנ"י, וזאת אף שאחד העקרונות שביקשה לקיים היה שמירה על אחידות הצגת הנכסים בדוחות הכספיים של חברות הנמל ושל חנ"י (עיקרון שנשמר עד אז). יתר על כן, אין בידי חנ"י ובידי רשות החברות מסמכים המסבירים את שינוי עמדתה של רשות החברות מיולי 2011 , ולפיו חנ"י תציג בדוחותיה הכספיים לשנים 2009 ו- 2010 את הענקת הזכויות בנכסים המחוברים כחכירה מימונית, ואילו חברות הנמל יציגו את אותם הנכסים בתור חכירה תפעולית; זאת אף שיש בכך הפרת האחידות של האופן שבו הוצגו הנתונים בשנים 2005 -2008 . בעקבות הביקורת הוציאה חנ"י את הדוחות הכספיים לשנת 2009 באוגוסט 2011 . בסוף נובמבר 2011 החברה עדיין לא סיימה לערוך את דוחותיה הכספיים לשנת 2010 .. על חנ"י להגיש דוחות אלה ללא דיחוי . משרד מבקר המדינה העיר למשרד התחבורה, לרשות החברות ולחנ"י על הליקוי שבאישור העברת הנכס ללא תמורה וללא מכרז כנדרש על פי חוק. דיני המכרזים נועדו, בין היתר, ליצור שוויון הזדמנויות בין גופים במשק לרכישת זכויות בנכסי המדינה והגופ ים הפועלים מטעמה ולהפיק מעסקאות כאלו תועלת רבה ככל האפשר לקופה הציבורית. הענקת פטור רטרואקטיבי ממכרז להעברת זכויות בנכסים יקרי ערך, חלקם לפחות "ללא תמורה", אינה מתיישבת עם העקרונות העומדים בבסיס דיני המכרזים כאמור. 4 ;). יש מחלוקות בין חנ"י ובין גופים שונים, רובם ממשלתיים (ראו להלן 5 . על פי הערכות של חנ"י, אגירת האבן לבניית שובר הגלים תארך כשנתיים וחצי, ויש להכין מלאי אבן לפני תחילת הבנייה. חנ"י טרם החלה באגירתו; 6 . להקמת נמל חדש באשדוד יש צורך בהקמת נמל עבודה 13 (שעל פי ההערכות תיארך שנתיים), אך בהיעדר החלטה לגבי מיקום הנמל הראשון, עדיין לא החלה חנ"י בהקמת נמל העבודה. 7 . חנ"י עדיין לא קיבלה אישור לפרסם מכרז ליזם שיפעיל את הנמל. עובדה זו מעכבת חלק מעבודות התכנון - אלה מהן התלויות בשיטות העבודה של המפעיל העתידי. על פי הערכות של חנ"י, גם אם יוחל מיד בקידום מואץ של הפרויקט, הנמל הראשון שיוקם לא יהיה מוכן לתפעול לפני שנת 2018 , כלומר שלוש שנים לפחות לאחר המועד שנקבע בהחלטת הממשלה משנת 2007 . מצב זה עלול לפגוע ברמת השירות בנמלים ובכלכלת ה מדינה עקב חוסר קיבולת מספקת בנמלים. .נמצא כי הוועדה הבין -משרדית התכנסה שבע פעמים בלבד: שלוש פעמים בשנת 2007 , פעם אחת בשנת 2008 ושלוש פעמים בשנת 2009 . כלומר, זה כשנתיים לא התכנסה הוועדה כלל. כמו כן לא נמצאו במשרד התחבורה שלושה פרוטוקולים מדיוני הוועדה בשנת 2009 . ועדת המשנה שהוקמה לצורך טיפול בסוגיית יחסי העבודה - הסוגיה העיקרית המעכבת את מימוש תכניות הפיתוח - לא התכנסה כלל. הוועדה לא ביצעה אפוא את המוטל עליה בעניין ריכוז עבודת המטה וליווי התכניות הסטטוטוריות לצורך קידום פיתוח הנמלים.	. משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר ולמשרד התחבורה באוקטובר 2011 כי עבודת מטה זו צריכה הייתה להיעשות כתשומה להחלטת הממשלה, וכי על הממשלה, ובייחוד על משרד האוצר ומשרד התחבורה, לבחון לעומקן את טענות כל הצדדים הנוגעים בדבר לגבי חיוניות הקמת הנמלים החדשים ולקבל החלטות שיקדמו את הקמתם במועד הנדרש או לשנות את החלטת הממשלה משנת 2007 ולהביא להפסקת הפרויקט או לדחייתו.	726
צבא ההגנה לישראל . תהליכי קבלת החלטות לבחירת מערכת הגנה אקטיבית לרכב-קרב משוריין בביקורת עלה, כי משהב"ט לא מיצה עם תעש בדיקה של יכולותיה לתת מענה לטיפול בפערים שנותרו במענה שלה לבל"ם ובהצעתה מיולי 2010 .לפתור אותם אשר לדיון שקיים ראש מפא"ת באוגוסט 2010 , מהניתוח שהוצג במצגת של מפא"ת, מנת"ק וז"י עולה, כי המענה של תעש, כפי שהתקבל, אינו עומד בדרישות הבל"ם נוכח הפער במכלול, אשר פועל בתצורה שאינה מאושרת; שעה שבשאר התחומים הצעת תעש מאפשרת מעבר סף טכני וכניסה לשלב F.S.D . יודגש, כי במצגת שהציגו מנת"ק ומפא"ת למנכ"ל משהב"ט באוקטובר 2010 נכתב, כי ההצעה הטכנ ית של התעש, גם אם מספקת מענה למרבית דרישות הבל"ם, מבוססת על מכלול אשר אינו מאפשר כניסה ל- .D.S.F )(עדכון ההצעה עשוי להביא למעבר סף טכני23 . בהקשר זה מעיר משרד מבקר המדינה, כי בחינת הפער במכלול לא מוצתה מול תעש ואף לא נדונה אתה, כדי לבחון את יכולתה לסגור את הפע ר ולעדכן את הצעתה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל ראוי היה, כי מפא"ת יפעל למיצוי פתרונות בנושא המכלול מול תעש בטרם המליץ למנכ"ל משהב"ט שלא להמשיך את תהליך ההתקשרות עמה עקב חוסר בשלות ל- F.S.D . המלצת ראש מפא"ת שלעיל בנושא אי-התאמת תעש להגדרת ספק יחיד אמנם עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת, כי היו שני ספקים פוטנציאליים. אולם משרד מבקר המדינה מעיר, כי הבדיקה שערך ראש מפא"ת בנושא חשוב זה, שהשינוי בו - אי-קידום ההתקשרות עם תעש - היה מהותי, לא תועדה, לרבות פירוט הכרחי של הנימוקים והשיקולים שבבסיסה; ועל כן בדיקה זו חסרה את השקיפות הנדרשת לפיקוח ולבקרה על תהליך עבודת מטה לעניין זה. הדבר מצופה ונדרש בדיונים בנושאי פרויקטים, ו במיוחד פרויקטים בהיקף כספי של מאות מיליוני ש"ח, כמו מערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר, ולנוכח השינוי המהותי שלעיל. משרד מבקר המדינה מעיר, כי עמדת ז"י ומפא"ת שהציג רמ"ט ז"י לסגן הרמטכ"ל בתחילת אוקטובר 2010 , כי אין בשלות לקדם את תהליך ההתקשרות עם תע ש ל"חץ דורבן", לא נתמכה בעבודת מטה שלמה, שאמורה הייתה לנתח את בשלות מערכת "חץ דורבן". יתר על כן, צה"ל, מנת"ק ומפא"ת לא פרסמו עד מועד סיום הביקורת מסמך מסכם בעניין אי-עמידה של תעש בדרישות הבל"ם. בביקורת עלה, כי לאחר סיכום זה נעצרה למעשה פעילות משהב"ט מול תעש בעניין "חץ דורבן". משרד מבקר המדינה מעיר, כי סגן הרמטכ"ל, אג"ת וז"י המליצו לרמטכ"ל בנובמבר 2010 "על יצירת אינטגרציה של "המערכות הקיימות בלי שצה"ל ומשהב"ט בדקו27 את היתכנותה של המערכת המשולבת ואת המשמעויות המבצעיות, הטכנולוגיות, התקציביות והלוגיסטיות של מימושה ברק"ם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחירת ספקים לפיתוח ולייצו ר מערכת, לרבות חלוקת העבודה ביניהם, נמצאת באחריותו של משהב"ט, ואמורה להתבצע על ידיו בהתאם לחוק חובת המכרזים ולהוראות משהב"ט. . עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי ככלל ראוי היה שמנת"ק, מפא"ת וז"י יסיימו את עבודת המטה לבחינת כלל החלופות לפני שסגן הרמטכ"ל הביא את הנ ושא להחלטת הרמטכ"ל, ובפרט נוכח החשיבות המבצעית הגבוהה והחיוניות של מערכת הגנה אקטיבית לשרידותו של הרק"ם. בהבאת מידע חלקי ולא ממצה לדיון בראשות הרמטכ"ל היה לכאורה כדי להביא לקבלת החלטה שאינה מיטבית. בהקשר זה ראוי לציין לגבי פרויקט נמ"ר, כי בדצמבר 2010 , כחודש לאחר שהרמטכ"ל אישר לבצע אינטגרציה של המערכות הקיימות כמתואר לעיל, הכין אג"ת המלצה (לסגן הרמטכ"ל) לאישור סופי של הפרויקט, ובה נכתב, כי על ז"י ומנת"ק לגבש המלצה בהקדם לחלופה מועדפת להגנה אקטיבית לנמ"ר מבין שתי חלופות: "מעיל רוח" והמערכת המשולבת. .הצורך המבצעי במערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר הוגדר בצה"ל כחיוני ומובהק, זאת בין היתר כדי לשפר את שרידות הנגמ"ש, לצמצם את מספר החיילים הנפגעים ולאפשר לכוחות צה"ל למלא את משימותיהם בלחימה בצורה יעילה יותר. למרות זאת, ולמרות קביעת סגן הרמטכ"ל, כי מערכת הגנה אקטיבית היא חלק בלתי נפרד מהנמ"ר, התנהלות גורמים בצה"ל ובמשהב"ט הביאה לכך שעד למועד סיום הביקורת, אפריל 2011 , משהב"ט לא התקשר עם ספק להספקתה של מערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר, ואף לא הייתה בידי צה"ל ומשהב"ט הערכה מבוססת על המועד שבו יותקן על הנמ"רים מיגון אקטיבי. הסיבות העיקריות למצב שתואר לעיל, הן ליקויים משמעותיים בתהליכי קבלת ההחלטות במשהב"ט ובצה"ל בעניין ההתקשרות לפיתוח ולייצור של מערכת הגנה אקטיבית לנמ"ר, ובכלל זה פגמים בעבודת המטה בגופים אלה וכן פעילות משהב"ט שלא בהתאם לחוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים. לפיכך ראוי, כי מנכ"ל משהב"ט וסגן הרמטכ"ל יתנו דעתם, כל אחד בתחומו, לליקויים שהועלו בדוח זה, כדי להפיק את הלקחים הנדרשים בנוגע לתהליכי בחירת ספקים במערכת הביטחון בכלל, ובתהליך בחירת ספק למערכת הגנה אקטיבית לרק"ם בפרט. משרד מבקר המדינה ער לשאיפה של מערכת הביטחון לבחור בהקדם במערכת מיטבית באמצעות שילוב טכנולוגיות המפותחות בתעשיות השונות. עם זאת, לנוכח ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט להתקין מערכות הגנה אקטיבית על טנקי המרכבה ועל הנמ"רים - החלטות שמשמעותן הצטיידות במערכות בעלות כוללת של מיליארדי שקלים, ונוכח קיום שני ספקים שמציעים לצה"ל את המערכות מתוצרתם, ראוי שצה"ל ומשהב"ט יבצעו בדחיפות בחינה מערכתית סדורה של המשמעויות המבצעיות, הכלכליות והלוגיסטיות של פיתוח והצטיידות במערכת הגנה אקטיבית עתידית למשק הרק"ם, תוך הקפדה יתרה על חוק חובת המכרזים ועל הוראות משהב"ט. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בביקורת עלו ליקויים בעבודת המטה של צה"ל ושל משהב"ט בעניין הגדרת דור מתקדם של מערכת הגנה אקטיבית לכלל משק הרק"ם של צה"ל, לרבות ביצועיה הצפויים, עלותה ולוח הזמנים להספקתה. אשר לבחירת ספק לפיתוחה, שעה שרפאל פיתחה מערכת "מעיל רוח" שהוכרזה כמבצעית והותקנה על טנקי "מרכבה סימן 4 ", עס קה תעש בפיתוח מערכת "חץ דורבן", שעברה שורה של ניסויים מוצלחים, והיא בעלת טכנולוגיות ומאפיינים שונים מהמערכת של רפאל. נוכח זאת חוזר ומעיר משרד מבקר המדינה, כי במצב של קיום שני ספקים בעלי יכולת טכנולוגית לפתח מערכת הגנה עתידית לרק"ם נדרש לקיים מכרז ביניהם; ז את, בהתאם לחוק חובת המכרזים, דבר שיאפשר לשקלל את מכלול היתרונות והחסרונות של המערכות השונות.	נוכח תשובת המנכ"ל, פנה מבקר המדינה בספטמבר 2011 לשר הביטחון, רב-אלוף (מיל') אהוד ברק. במכתב קבע המבקר, כי הוא סבור שלנוכח ההחלטות בצה"ל ובמשהב"ט להתקין מערכות הגנה אקטיבית על טנקי המרכבה ועל הנמ"רים - החלטות, שמשמעותן הצטיידות במאות מערכות בעלות כוללת של מיליארדי שקלים, ונוכח קיום שני ספקים המציעים לצה"ל את המערכות מתוצרתן, ראוי שצה"ל ומשהב"ט יקיימו בדחיפות בחינה מערכתית של המשמעויות המבצעיות, הכלכליות והלוגיסטיות של פיתוח והצטיידות במערכת הגנה אקטיבית עתידית למשק הרק"ם; הכל, במסגרת עבודת מטה סדורה, בהתאם לכל דין ולהוראות משהב"ט. מבקר המדינה הדגיש, כי במצב הנתון, קיום מכרז מתחייב על פי חוק חובת המכרזים. בסיכום דבריו קבע מבקר המדינה, כי מן הראוי ששר הביטחון יבדוק עניין זה בדחיפות בטרם ייעשו פעולות שיקשו על האפשרויות לשנות את פני הדברים או לתקן את הטעון תיקון.	728
צבא ההגנה לישראל . שירות חרדים בצה_ל סוגיית המזון בכשרות המתאימה לחיילים החרדים היא סוגיה חשו בה ביותר בהצלחת התכנית ובהשתלבותם של חיילים אלה בצה"ל. צה"ל פועל לאפשר לחיילים החרדים לקבל מזון בכשרות המותאמת עבורם, אולם על אכ"א בשיתוף הרבנות הצבאית למפות את תמונת המצב המלאה בנושא, ולהביא ליישומם המלא של הכללים. מאז שנת 2009 האיץ צה"ל את הפעילות הנוגעת למימושה ולהרחבתה של תכנית ש ח"ר, אשר נועדה לאפשר את השתלבותם של חרדים בשירות הצבאי ולסייע להם לרכוש מקצוע שיאפשר להם להשתלב במעגל התעסוקה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב, כי התכנית מופעלת כבר במספר חילות וגופים בצה"ל. בשנת 2011 הצטרפו אליה כ-610 חיילים ומאז הפעלתה בשנת 2007 לקחו בה חלק כ- 1,700 חיילים חרדים. בגדוד הנח"ל החרדי שולבו בשנת 2011 כ-380 חיילים חרדים, ומאז שנת 2007 שירתו בגדוד כ - 1,600 חיילים חרדים. בתחילת שנת 2011 אישרה הממשלה תכנית "לקידום השירות הצבאי והאזרחי במגזר החרדי", אשר במסגרתה היא החליטה להגדיל את מספר החרדים המתגייסי ם לצה"ל עד ל - 2,400 בשנת 2015 וכן להגדיל להיקף דומה את מספר החרדים שיצטרפו לשירות האזרחי. הממשלה גם קבעה יעדי ביניים למימוש התכנית, ובכלל זה יעד של 1,200 מתגייסים חרדים בשנת 2011 , וגידול של 300 מתגייסים חרדים לשנה בכל אחת מהשנים שלאחר מכן. בשנים 2010 ו- 2011 התגייסו לצה"ל כ - 1,000 וכ- 1,280 חיילים חרדים (בהתאמה), ולפיכך צה"ל עמד - ואף מעבר לכך - ביעד הגיוס שקבעה לו הממשלה. עם זאת, משרד מבקר המדינה מצביע על כך שבהתייחס להיקפם הכולל של החרדים המצויים בדחיית שירות, נוכח שיעורם של דחויי השירות על רקע "תורתם אומנותם " מקרב הבלתי מתגייסים ונוכח היקפם של החרדים הנוספים המצהירים מדי שנה בשנה כי "תורתם אומנותם" - שיעור המתגייסים הוא עדיין נמוך ומספרם של דחויי השירות ש"תורתם אומנותם" הולך וגדל. חרף הפעילות המבורכת הנעשית בצה"ל לגייס את החרדים ולהעניק להם, ככל שהדבר ניתן, סביבה שבה יקל עליהם להשתלב בשירות הצבאי, נמצאו בביקורת מספר ליקויים בגיבוש המדיניות לתכנית שח"ר ולמימושה: בגיבוש המדיניות לא שולבו הרבצ"ר, כגורם מרכזי בתהליך, ויוהל"ן, אף על פי שבמדיניות עצמה ובעצם מימושה ישנם נושאים מרכזיים הנוגעים לשירותי דת ולימודי קודש של החיילים בתכנית, ואף על פי שמימוש התכנית חייב בפועל הדרה מסוימת של חיילות מסביבתן ומביצוע תפקידן. כמו כן, אף על פי שתכנית שח"ר כבר מופעלת מאז שנת 2007 , וכבר כ- 1,700 חיילים לקחו בה חלק, נמצאו ליקויים הנוגעים להתאמת ההכשרות לחיילי שח"ר לטובת קבלת "קרדיטצ יה". נמצאו גם עיכובים בהתאמת מדיניות הת"ש למאפיינים הייחודיים של האוכלוסייה החרדית. תכנית שח"ר הפכה להיות לתכנית המרכזית והמובילה לשילובם של חרדים בצה"ל על בסיס חוק טל. לשילובם של חרדים בצה"ל בהתאם לתכנית זאת יש השלכות משמעותיות על סביבת השירות שלהם, על הממשק שבין חיילים אלה לבין צה"ל ועל קליטתם בצה"ל. להצלחת התכנית יש גם חשיבות ברמה הלאומית ככל שהדברים נוגעים ליצירת תשתית לשילוב מוצלח יותר של האוכלוסייה החרדית בחברה הישראלית בכלל ובתחום התעסוקה בפרט. מעבר לכך, החלטת הממשלה מינואר 2011 בנוגע "לקידום השירות הצבאי והאזרחי במגזר החרדי", צפויה להגדיל בהדרגה עוד יותר את מספרם של החרדים המשרתים בצה"ל, ובכלל זה במסגרת תכנית שח"ר. .הסדר דחיית שירות הביטחון של תלמידי הישיבות ש"תורתם אומנותם " נמצא במרכזו של דיון ציבורי מת משך. חוק טל אשר התקבל בכנסת בשנת 2002 ואשר תוקפו הוארך בחמש שנים נוספות בשנת 2007 , מעגן בחקיקה ראשית את ההסדר לדחיית השירות של תלמידי ישיבות ש"תורתם אומנותם", וכן היבטים הנוגעים לגיוסם ולשירותם בצה"ל של תלמידים אלה. צה"ל מפעיל שני מסלולים מיוחדים המיועדים לאוכלוסייה החרדית: תכנית שח"ר, שהיא התכנית המרכזית שמפעיל צה"ל בשנים האחרונות לגיוס תלמידי ישיבות ש"תורתם אומנותם"; וכן מסלול של שירות בגדוד הנח"ל החרדי "נצח יהודה", הקיים משנת 1999 , המיועד לצעירים בני המגזר החרדי גילאי 18-21 שאינם לומדים בישיבות, ולפיכך אינם במעמד "תורתו אומנותו". נוסף על החיילים החרדים המתגייסים לשני המסלולים המרכזיים האמורים, מגייס צה"ל מדי שנה בשנה לשירות בכלל יחידות צה"ל חיילים חרדים נוספים שיצאו ממעגל "תורתו אומנותו". מממצאי הביקורת עולה כי אכ"א פעל אמנם לתת מענה לצרכים המיוחדים של האוכלוסייה החרדית, אולם עד מועד סיום הביקורת הנושא טרם הוסדר במלואו. בביקורת נמצא, כי בגיבוש המדיניות, בוועדת ההיגוי ובהפעלתה בפועל של תכנית שח"ר שולבו אמנם הרבנים הצבאיים של חה"א, אט"ל וחמ"ן, אולם אלה לא פעלו בהקשר זה מטעם רבצ"ר, וכי רבצ"ר או גורם כלשהו ממפקדת הרבנות הצבאית לא שולב בגיבוש המדיניות לתכנית שח"ר ולא ביישומה של התכנית. זאת, למרות תפקידי הרבנות הצבאית, חרף הזיקה ההדוקה שיש לתכנית שח"ר עם סוגיות עקרוניות וקונקרטיות הנוגעו ת לנושאים המצויים בתחום אחריותה של הרבנות הצבאית, ולמרות הנחיית סגן הרמטכ"ל האמורה בנושא. בהתייחס לתשובת צה"ל לטיוטת ממצאי הביקורת מציין משרד מבקר המדינה, כי מהדיונים האמורים שנערכו בראשות סגן הרמטכ"ל דאז, אלוף בני גנץ (מרץ 2010 ), ובראשות סגן הרמטכ"ל, אלוף יאיר נווה (אוגוסט 2011 ), וכן מהדיון שנערך בראשות הרבצ"ר, תא"ל הרב רפי פרץ (אפריל 2011 ), עולה, כי נדרש הי ה חיזוק המעורבות של הרבנות הצבאית בתכנית שח"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, חיזוק מעורבות זאת נדרש במיוחד שעה שתכנית שח"ר הולכת והופכת, הלכה למעשה, לתכנית מרכזית בכל הנוגע לשילובם של חרדים בצה"ל על בסיס חוק טל. לדעת משרד מבקר המדינה, מימוש החלטת סגן הרמטכ"ל מאוג וסט 2011 להגברת מעורבות הרבנות הצבאית בתכנית בתחום הדתי-הלכתי יש בה כדי לסייע בגיבוש המדיניות על בסיס ראייה כוללת של התכנית עצמה ושל צורכי צה"ל והמדינה. עד מועד סיום הביקורת, מקח"ר לא הכינה מערכי הסברה למפקדים לגבי ההתנהלות בכל הקשור לחיילי שח"ר ולחיילים המשרתים בסביבתם. משרד מבקר המדינה מודע לצרכים המיוחדים של החיילים החרדים, ככל שהדבר נוגע לנוכחות של נשים בסביבת העבודה, ולחשיבות הרבה של שירותם בצה"ל. אולם, נוכח ההשלכות שיש לשירותם הצבאי על סוגיות עקרוניות הנוגעות למאפייני השירות של נשים בצה"ל ובמיוחד בסביבה הקרובה לסביבת השירות של החרדים עצמם, ועל רקע הצפי לגידול בהיקף המתגייסים החרדים במסגרת תכנית שח"ר - חיוני כי אכ"א יבחן את מלוא המשמעויות והאיזונים בין ערכי יסוד שונים הנוגעים לצורך ולחשיבות בגיוסם של חרדים לצה"ל ובחשיבות שיש בכך לשילובם בחברה, ובין עקרונות יסוד הנוגעים לשירות החובה של נשים בצה"ל ולעיקרון השוויון בכל הנוגע לשירותן של נשים בצה"ל ולמאפייניו של שירות זה. חיוני גם כי יוהל "ן תהא מעורבת בהליך בחינה זה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח רג ישותו הרבה של הנושא וההשלכות הנובעות ממנו על שירות החרדים ושירות הנשים בצה"ל, מן הראוי שנושא זה יועלה לדיון במטה הכללי, ובמידת הצורך גם בפני שר הביטחון. משרד מבקר המדי נה מציין, כי תכנית שח"ר הפכה להיות לתכנית המרכזית והמובילה בצה"ל לשילובם של חרדים על בסיס חוק טל. לשילובם של חרדים בצה"ל בהתאם לתכנית זאת השלכות ניכרות על סביבת השירות שלהם, על הממשק שבין חיילים אלה לבין צה"ל ועל קליטתם של החיילים החרדים בצה"ל. להצלחת התכנ ית יש גם חשיבות ברמה הלאומית ככל שהדברים נוגעים ליצירת תשתית לשילוב מוצלח יותר של האוכלוסייה החרדית בחברה הישראלית בכלל ובתחום התעסוקה בפרט. מעבר לכך, החלטת הממשלה מינואר 2011 בנוגע "לקידום השירות הצבאי והאזרחי במגזר החרדי" צפויה להגדיל בהדרגה עוד יותר את מספרם של החרדים המשרתים בצה"ל ובכלל זה במסגרת תכנית שח"ר.	. לדעת משרד מבקר המדינה, במצב דברים זה ונוכח המורכבות במימוש המדיניות של תכנית שח"ר, על ראש אכ"א לפעול לכך שמדיניות תכנית שח"ר תגובש על בסיס ראייה כוללת של התכנית עצמה ושל צורכי צה"ל והמדינה, בין היתר בתחומים ההלכתיים הנוגעים אליה ובהיבטים של התכנית שיש להם השפעה על שירות הנשים בצה"ל. זאת בהשתתפות הגורמים הרלוונטיים בצה"ל, ובפרט הרב הצבאי הראשי ובמקומות שבהם הדבר נדרש, הכרח שתשותף היוהל"ן. כל זאת, תוך מתן אפשרות - במקומות ובמקרים שבהם הדבר נדרש וניתן - של גמישות וחופש פעולה פנימיים. נוכח החשיבות הרבה של נושא זה והגידול המתוכנן במספר המשתתפים בתכנית, ראוי שהרמטכ"ל והמטכ"ל יבחנו את עקרונות המדיניות הנוגעת לשילובם של חרדים בצה"ל ויאשרו אותם.	729
צבא ההגנה לישראל . היבטים בנושא החינוך בצה_ל .לפעילות החינוכית הנעשית בצה"ל חשיבות רבה נוכח תפקידיו של צה"ל בהגנת העם והמדינה, נוכח מיקומו וחשיבותו של צה"ל בחברה הישראלית, ונוכח היותו של צה"ל ארגון הירארכי שמשרתים בו מפקדים וחיילים צעירים המצויים בשלב שבו מתגבשת ומתעצבת השקפת עולמם כבני אדם וכאזרחים. האתגר הניצב בפני צה"ל מורכב במיוחד בכל הקשור בטיפול בסוגיות חינוכיות הנוגעות לתחום הזהות הלאומית, וזאת נוכח מאפייניה המגוונים של החברה הישראלית והעמדות השונות הרווחות בה, וכן נוכח הצורך לקיים את הפעילות החינוכית בצד הצורך לבצע את המטרה המרכזית המוטלת על צה"ל - להגן על עצמאותה של המדינה ועל ביטחון תושביה ואזרחיה. בפועל המשיכו להישמע גם לאחר פרסום מסמך ההסדרה טענות של חיל החינוך על חריגות מסמכות של הרבנות הצבאית ועל אופי הפעילות החינוכית שהיא מקיימת בתחום התודעה היהודית, ולפיהן לא תמיד תואמת פעילות זו את העקרונות הנמנים ב"רוח צה"ל וב"ייעוד וייחוד" ואת האתיקה של ההסברה בצבא. הממצאים העולים בפרק זה מצביעים על פער בין המוטל על מפקדים בצה"ל בתחום הפיקודי-חינוכי, ובמיוחד בנושאים המצריכים קיום של שיח פתוח בינם לבין פקודיהם, לבין כשירות המפקדים למלא תפקידיהם אלה. אמנם, חיל החינוך מקיים הכשרות לא מעטות בתחומי התוכן החינוכיים, ובכלל זה במסגרת מחצבי"ם, במסגרת המכללות הצבא יות ובהכשרות השונות לתפקידי פיקוד שונים, עם זאת, מסקנות המחקרים שערך חיל החינוך, והממצאים הנוספים שפורטו, מצביעים על פערים בכשירותם של מפקדים למלא את תפקידיהם בתחום החינוכי, ועל כך שאין די בכלים שמציע חיל החינוך בתחום זה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבו ת הנושא, מן הראוי כי תמונת המצב, שתגובש בשיתוף עם הפיקוד הבכיר בצה"ל (מפקדי הפיקודים המרחביים, הזרועות והחילות) תנותח במלואה על ידי חיל החינוך, תוצג ותידון בפני ראש אכ"א ובפני הרמטכ"ל, ובעקבות כך תגובש תכנית מטכ"לית, אשר תגדיר את רמת הכשירות הנדרשת ממפקדים בתחום החינוך ותקבע את הדרך והכלים למימושה. .בביקורת נמצא, כי ההתקשרויות עם המכונים בתחום הזהות הישראלית- יהודית נעשו ללא שהיו ביד י מקח"ר אמות -מידה כתובות לבחירת מכון לצורך העברת תכנים בצה"ל. כך למשל, בסיכום לביקור שנערך בינואר 2010 כתבו נציגי המדור את התרשמותם, כי שבת החינוך לוקה בחסר בהצגת הרבדים המגוונים והנרחבים שיש לשבת להציע; ובסיכום הביקור שהתקיים בשבת חינוך של מכון עיר דוד בנובמבר 2010 כתבו נציגי המדור, כי המטר ה של חיזוק זיקת המפקד למושג השבת תוך בירור אישי לגבי משמעות השבת לא הושגה; וכי "שבת החינוך של 'עיר דוד' לא עוסקת בשאלת השבת שלי או הזהות האישית/היחידתית ולא נותנת למפקד כלים על מנת לעסוק בנושא זה ולהתמודד עם יצירתה של שבת איכותית ונעימה אצלו ביחידה"; וכי "לא ברור עד כמה שבת החינוך היא חבילה קשיחה שלא ניתנת לשינוי ומתי בכל זאת ניתן להכניס בה שיפורים ושינויים בהתאם ליחידה". בנוסף לכך, המדור לא קיים ביקורים בשבתות החינוך במכון במהלך שנת 2011 . אשר למכון בינה33 - במהלך כל תקופת פעילותו לא רוכזו במדור זהות ישראלית -יהודית דיווחים חודשיים של המכון. יצוין, כי מכון בינה הודיע למשרד מבקר המדינה, כי יקפיד על שליחת הדוחות הנדרשים במועדם. כמו כן נמצאו ליקויים באופן שבו תיעדו סגלי חינוך במדור זהות ישראלית- יהודית במקח"ר דיווחים מסגלי חינוך מהשטח: לעתים נעדרו מן הדיווחים פרטים מזהים חשובים, דבר שאינו מאפשר בקרה ראויה והפקת לקחים, משום שבסיס הנתונים אינו מלא ומדויק, ועלול לגרום לטעויות: לעתים המשובים לא נשאו את שמות המכונים ואת תאריכי הפעילויות שנעשו בהם, ואשר אליהם התייחס המשוב, או שנשאו תאריכים אחרים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לא ניתן להסתפק בתהליך הנוכחי המתקיים במקח"ר לשם שילוב מכון בפעילות החינוכית בצה"ל, אלא על מקח"ר להגדיר בכתב את אמות המידה לבחירת מכון לצורך העברת תכנים בצה"ל. קביעת אמות מידה כתובות ת תרום רבות לשקיפות הנדרשת הן מהותית והן לצורך נראות הדברים. בביקורת נמצא, כי גם לאחר פרסום נוהלי העבודה בספטמבר 2010 מקח"ר לא קיימה תהליכי פיקוח ובקרה סדורים על פעילות המכונים בתחום הזהות הישראלית -יהודית, כפי שנקבע בנוהלי העבודה: מקח"ר לא הקפידה לדרוש ולקבל מהמכונים את דוחות סיכום הפעילות החודשיים; נמצאו מקרים שמדור זהות ישראלית -יהודית לא שלח נציגים מטעמו לצפייה בפעילויות; במקרים אחרים נציגי החיל צפו בפעילויות אך לא תיעדו את הצפיות בכתב; והיו מקרים שבהם אמנם התקיימו תהליכי בקרה ופיקוח, אך תהליכים אלו לא הביאו לפתרון בעיות שעלו. כך למשל, בנוגע לפעילות מול מכון אסנט31 לא היה בידי מקח"ר תיעוד לביקורים של נציגי מדור זהות ישראלית -יהודית בשבתות חינוך, למעט ביקור בשבת חינוך אחת, שהתקיים במרץ 2010 . עוד נמצא, כי עד נובמבר 2010 וכולל, וכן בחודשים מאי ויולי 2011 לא רוכזו במדור זהות ישראלית-יהודית דוחות חודשיים של המכון, אף על פי שהתקיימה שם פעילות באותה תקופה. אשר לפעילות מול מכון עיר דוד 32 נמצא, כי . התקיימו אמנם במהלך שנת 2010 ביקורים של נציגי מדור זהות ישראלית-יהודית בארבע שבתות חינוך במכון, אולם מעיון בסיכומי הביקורים התברר, כי עלו בהם בעיות שונות שנגעו למטרות שבת החינוך המועברת במכון. . משרד מבקר המדינה מעיר לקח"ר, כי נוכח החשיבות הרבה שיש לפעילות החינוכית שמבצע צה"ל באמצעות המכונים, ובמיוחד נוכח משקלה ההולך וגדל של פעילות זאת בתוך כלל הפעילות החינוכית, וכיוון שבפעילות זאת ניתנת אפ שרות, הלכה למעשה, לגורמים מחוץ לצה"ל להשפיע על התכנים החינוכיים המועברים לחיילי צה"ל ומפקדיו - על מקח"ר לקיים פיקוח הדוק על פעילויות אלה; לוודא, כי מקיימים את נוהלי העבודה שהיא גיבשה בהקשר זה; ולדאוג לתיקון של ליקויים המתגלים במהלך הפיקוח והבקרה שהיא עושה.	לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפערים בכשירותם של מפקדים למלא תפקידים המוטלים עליהם בתחום החינוך, חיוני, כי חיל החינוך יוביל עבודת מטה להגדרת כשירות המפקדים, לרבות בתחום השיח הפיקודי- חינוכי, ולפיתוח כלים לשם הקניית הכשירות. כמו כן חיוני, כי עבודה זו ומסקנותיה יוצגו לראש אכ"א ואף לרמטכ"ל שייתן את דגשיו בנושא זה.	730
משרד החוץ . המרכז לשיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי (מש_ב) – ממצאי מעקב הביקורת העלתה כי מש"ב לא הכין תכנית עבודה כוללת לשנת 2011 .פרט לרשימת קורסי ההדרכה בארץ ובחו"ל לאותה שנה משרד מבקר המדינה מעיר כי בעת הכנת תכנית העבודה הכוללת של האגף ראוי לכלול בה הנחיות בנושא פעולות תכנון, מעקב ובקרה שיסייעו לבחון את היעילות והאפקטיביות של הפעילות על פי מאפייניה. . משרד מבקר המדינה מעיר כי פעילות מש"ב המתבצעת שלא במסגרת תכנית עבודה כוללת שגובשה על בסיס הליכי תכנון תקציביים עלולה לפגוע בתכנון וביישום המיטבי של הפעילויות ומימונן, ובכלל זה היא עלולה לגרום לצורך לבצע התאמות תקציביות במהלך שנת העבודה עצמה. ככלל אין מקום לנהל בדרך זו פעילויות אשר ניתנות לתכנון מראש. מהביקורת עולה כי הגם שיחידות מש"ב מתייעצות עם יחידת ההערכה באופן שוטף לגבי נושאים שונים כגון שינוי תוכני קורסים ובחירת נושאים חדשים, הרי שמשנת 2006 יחידת ההערכה לא שותפה בישיבות התכנון שקיימה יחידת ההדרכה בכל תחילת שנת עבודה לגיבוש של תכנית ההדרכה השנתית. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד על שיתוף של יחידת ההערכה בתהליך התכנון וההבניה של תכנית ההדרכה השנתית בהתאם להוראות התקנון ולשם ייעול ההדרכה. . הביקורת העלתה כי בסוףשנת 2010 ,קיים מנכ"ל המשרד מר רפאל ברק בשיתוף גורמים שונים במשרד, דיונים בנושא המודל של סוכנות הסיוע, אולם במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 טרם התקבלה החלטה בנושא זה. כמו כן הועלה כי אף שטרם סוכמו ההמלצות לשדרוג מש"ב, מציג מש"ב את עצמו, בין היתר בדוח השנתי שלו ובאתר האינטרנט שלו, כ"סוכנות הסיוע הלאומית של ישראל". בביקורת נמצא כי המשרד מקדם, באופן בלתי תלוי בשינוי המבני המוצע במש"ב, הליך חתימה על הסכם התקשרות ארוך מועד עם חברת האיגוד (ראו להלן) בלא שנדונו ההשפעות של התקשרות זו על השינוי המבני המוצע במש"ב ובלי שנבחן אם היא תואמת את יעדיו ומאפייניו של השינוי העתידי. לדעת משרד מבקר המדינה הדבר אינו עולה בקנה אחד עם העובדה שבמסגרת הדיונים לשדרוג מש"ב לסוכנות סיוע החוץ עתידות להתקבל החלטות בנוגע למבנה הארגוני של הסוכנות, לרבות המבנה המשפטי הרצוי שלה והבנייתו מחדש של מש"ב בתוך המבנה המשרדי ההיררכי, בכלל זה כיחידה הנסמכת למשרד. הדעת נותנת כי לנושאים אלה ואחרים עשויה להיות השפעה על מערכת יחסי הגומלין בין מש"ב לחברת האיגוד. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות הנושא, נוכח השינויים המתחוללים לאחרונה בתחום סיוע החוץ ונוכח הסכם ההתקשרות ארוך הטווח המתגבש עם חברת האיגוד, על הנהלת המשרד לחדש בהקדם את תהליך בחינת המודל המבני הראוי של פעילות מש"ב ואת השפעותיו על ההתקשרות עם חברת האיגוד. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי שהמשרד יבחן את התוצאות המעשיות הנגזרות ממגמת הירידה בפעילות מש"ב והשלכותיהן על יישום מדיניותו בתחום סיוע החוץ. הביקורת העלתה כי התקשרותו של מש"ב עם מרכזי ההדרכה שבבעלות פרטית התבצעה במשך השנים בלא שננקטו הפעולות המתחייבות מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , ומתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג - 1993 ., לביצוע מכרז או לקבלת פטור ממנו . נמצא כי למרות החלטה זו, בין נובמבר 2009 למאי 2011 הובאה לאישור הוועדה בקשה אחת בלבד להתקשרות פטורה ממכרז עם מרכז הדרכה. בעקבות כך פנה אגף כספים במשרד במאי 2011 לאגף מש"ב וציין כי החל ב- 1.9.11 לא יאושרו התקשרויות עם מרכזי הדרכה ללא אישור ועדת המכרזים. רק ביולי 2011 , במהלך הביקורת, כשנה וחצי לאחר מועד ההחלטה, התקיימה במשרד פגישת עבודה בנושא המכרזים למרכזי ההדרכה בהשתתפות נציגים ממש"ב ויועץ לענייני מכרזים מטעם משרד האוצר. ביקורת המעקב העלתה כי לנוכח האמור בביקורת הקודמת דחה דירקטוריון חברת האיגוד בישיבתו בדצמבר 2005 את האמור במזכר ההבנות והחליט כי החברה תפעל להסדרת נושא העברת הכספים למשרד מכספי הקרנות המיועדות. חברת האיגוד דרשה מחשב המשרד לדאוג להחזר יתרת חובו של מש"ב לחברה, בשל דחיית מזכר ההבנות. ביקורת המעקב העלתה כי יחידת ה -PPP הוקמה בלי שהנהלת המשרד קיימה דיונים ובדיקות כדי לברר את ההשפעות האפשריות של פעילות היחידה במישור העקרוני וכדי לבדוק אם פעילותה עולה בקנה אחד עם תפיסת מש"ב בנושא הסיוע למדינות מתפתחות. כמו כן, לא התבקשה חוות דעת משפטית בנוגע לנושאים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה יש לקיים דיון ובחינה מעמיקים בנושא מתכונת הפעולה המשותפת למש"ב ולמגזר העסקי. במסגרת זו יש לקבוע, בין היתר, אמות מידה ברורות להבחנה בין סיוע בין-לאומי ישיר שמש"ב נותן למדינות מתפתחות בהתאם למטרותיו המוצהרות, ובין פעילות כלכ לית-מסחרית, אשר ראוי שייקבעו לה כללי מסגרת בהיותה נלווית לפעילות מש"ב. קבלת החלטות בנושא זה היא חיונית לצורך פעילותם השוטפת של נציגי מש"ב, המומחים המייצגים אותו ברחבי העולם ופעילותן של הנציגויות בתחום זה.	. ביקורת המעקב העלתה כי דירקטוריון החברה אכן אישר בדצמבר 2008 נוהל מפורט בנושא "סיוע ליצואנים ישראליים" שהוכן באמצעות היועץ המשפטי שלה ואשר כולל, בין היתר, פירוט בעניין שיעור התקורה שייגבה לכיסוי הוצאות חברת האיגוד (להלן - הנוהל). במועד סיום ביקורת המעקב נוהל זה עדיין תקף. משרד מבקר המדינה מעיר כי ראוי כי נוהל כזה יגובש לאחר התייעצות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים במש"ב.	731
משרד החוץ . התכנון המדיני במשרד החוץ בשלוש השנים האחרונות חוזרת החטיבה ומדגישה את חשיבות הטמעת תשומותיה בתכניות האופרטיביות של צה"ל. אולם קבוצת העבודה הבין- ארגונית שפעלה בשנים אלה לא הפיקה תוצר משולב של החטיבה לתכמ"ד והחטיבה האסטרטגית באג"ת. לדעת משרד מבקר המדינה, אי-הפעלתם של ממשקי עבודה סדירים בין הגופים האמורים פוגמת בהתקדמות תהליך יישומן של המלצות ועדת ליפקין-שחק בנושא זה. מן הראוי אפוא ששני הגופים יקבלו במשותף החלטות תשתיתיות שיש בהן כדי להשפיע על ליבת העשייה הבין - ארגונית. לטענת אג"ת הוא אינו מגביר את שיתוף הפעולה הקיים בינו ובין החטיבה לתכמ"ד כדי למנוע את "תופעת ההדלפות" במשרד החוץ, העלולה לפגוע באבטחת המידע המועבר בין הגופים. לדעת משרד מבקר המדינה, גם לנוכח העובדה כי בפועל מתקיימים יחסי עבודה סדירים בין יחידות במשרד החוץ ובין גופים במערכת הביטחון, על המשרד ללבן עם אג"ת את סוגיית הטיפול בהדלפות ולמצוא לה פתרונות, כדי להסיר חסם זה בפני זרימת המידע ושיתוף הפעולה התקין והסדיר בין הגופים. מכל מקום, אין להשלים עם המצב שבו הבעיה האמורה תמנע לאורך זמן את קיומם של יחסי עבודה תקינים ומלאים כנדרש. הממצאים שיפורטו להלן מלמדים כי תשומות התכנון האסטרטגי של משרד החוץ עדיין אינן מוטמעות כהלכה בתהליכי העבודה הפנימיים של מערכת הביטחון קודם להצגתן לפני הדרג המדיני. . במועד סיום הביקורת באוגוסט 2011 עדיין לא החליט המנכ"ל להורות על כתיבת תכניות העבודה ותקצובן בהתאם להערכת המצב המדינית. בהיעדר החלטה כאמור יש קושי ממשי לגבש את תכניות העבודה השנתיות של יחידות המשרד השונות בראייה אסטרטגית. התכנון המדיני שנעשה באג"ת על פי הוראות הפק"א ברמת ה"אסטרטגיה רבתי" מצריך קבלת תשומות ממשרד החוץ, שהוא מוקד ידע ומומחיות בתחום זה במרחב הבין-משרדי. אולם הבדיקה העלתה כי שני הגופים עדיין לא הצליחו ליצור את המנגנון שיבטיח חילופי מידע וידע שיטתיים בין גופי התכנון המדיני בצה"ל ובמשרד. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנכ"ל המשרד וראש אג"ת להתוות במשותף את הדרכים להעברה סבירה ושוטפת של תשומות מקצועיות בין הגופים האמורים. בביקורת לא נמצא כי מתקיים שיתוף פעולה בין החטיבה לתכנון המדיני במשרד ובין האגף הביטחוני -מדיני במשרד הביטחון. חילופי המידע בין החטיבה ובין אבט"ם אינם סדירים, אין הפצה שוטפת של תוצרים בין שני הגופים ונציגי המשרד אינם משתתפים כלל בהערכת המצב השבועית של שר הביטחון, אפילו לא בנושאים מדיניים מובהקים. משרד מבקר המדינה העלה כי בעקבות המלצות דוח ועדת ליפקין-שחק חודשה מתכונת העבודה המשותפת בין החטיבה ובין אג"ת באופן חלקי בלבד, כמתואר להלן: המנכ"ל מאשר את תכניות העבודה השנתיות של יחידות המטה בירושלים ושל הנציגויות בחו"ל במסגרת חלוקת התקציב הנעשית בסמוך לאחר אישור הצעת חוק התקציב השנתי בממשלה. הביקורת העלתה כי חלוקת התקציב נעשתה בנפרד ובמנותק מתהליך התכנון השנתי ולרוב אף קדמה לו. אף שהחטיבה אחראית לניהול תהליך הערכת המצב שעליו מתבסס תהליך הכנת תכניות העבודה, לא התקיים שיח רצוף בין גורמי התכנון המדיני ובין הגורמים במשרד האחראים לתקצובן של תכניות העבודה השנתיות, ולכן חלוקת התקציב נטתה לשקף את המצב הקיים במקום את סדר העדיפויות הרצוי בעבודת המשרד, כפי שנגזר מהערכות המצב. אשר על כן, מן הראוי שמנכ"ל המשרד יתווה את הדרך לשלב את הדיונים על אופן חלוקת המשאבים - התקציביים ו הארגוניים - במסגרת תהליך גיבושה של הערכת המצב המדינית, כדי שחלוקת המשאבים תביא לידי ביטוי באופן מיטבי את הצרכים העולים מהערכת המצב. . משרד מבקר המדינה סבור כי מסמך הערכת המצב המדינית השנתית הוא אמצעי חשוב בזירה הלאומית, לצורך שילוב התשומות והתובנות הייחודיות לו בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג המדיני, על פי המלצת דוח ועדת וינוגרד ובהתאם לתכלית הוראת חוק המל"ל כאמור. ראוי אפוא שהמשרד יתמיד בהפקת מסמך הערכת מצב כאמור תוך שיתוף גופים ממלכתיים רלוונטיים בהערכותיו המדיניות באמצעות הפצת המסמך לעמיתיו במערכת הביטחון, ויציג את תוכנו לפני מליאת הממשלה ולפני הקבינט המדיני-ביטחוני.	הכשרה מקצ ועית בין -ארגונית בתחום התכנון האסטרטגי חשובה להגברת שיתוף הפעולה בין המשרד ובין מערכת הביטחון. עם זאת, היא אינה מתקיימת באופן סדיר ואין במשרד גורם האחראי לרכז את פעילות ההכשרה הנדרשת ולטפל בתיאום הבין-ארגוני בנושא זה. משום כך, על המשרד להיערך לקיום השתלמויות, ימי עיון וקורסים משותפים על בסיס שנתי ורב -שנתי, לרבות מינוי גורם אחראי לתיאום לוחות הזמנים עם הארגונים העמיתים ולמעקב אחר העמידה בהם בפועל.	732
רכבת ישראל בע_מ . סדרי פרישת עובדים - חברת רכבת ישראל בע_מ לדעת משרד מבקר המדינה, על פי סדרי מינהל תקינים, בדיונים כאלה יש להציג מסמכים ובהם הנמקות להמלצות הפרישה. בהיעדר תיעוד ההנמקות אין לדעת מדוע נכלל העובד ברשימת המועמדים לפרישה, ואם הדבר תואם את הקריטריונים שנקבעו בהסכם. (א) הנמקות לפרישה: בבדיקת תיקיהם של 21 "העובדים ה"רגילים הועלה כי לגבי 16 מהם לא היו מסמכים המציינים את הנימ וקים לפרישתם. על כן לא ברור אם לא מדובר בפרישה של עובדים מועילים. . מבדיקת תיקיהם של הפורשים האלה עולה, כי ההחלטות על פרישתם התקבלו בהליך הרגיל, שהוחל על יתר הפורשים במסגרת ההסכם ועיקרו המלצת הסמנכ"ל בחטיבתו של העובד על פרישתו לפני סמנכ"ל משאבי אנוש וקבלת אישורו. הביקורת העלתה כי המטפלים בפרישה המוקדמת לא המשיכו לברר את החשדות שהועלו ולא התייעצו עם היועץ המשפטי של החברה אם יש למצות את החקירות בתחום המשמעתי, להעביר את הנושא להמשך טיפול במישור הפלילי, או האם להביא לידי פרישה מוקדמת של החשודים על כל הטבותיה. בתיקי החברה לא נמצאו מסמכים המעידים כי היא בחנה תמיד את הנסיבות בחינה יסודית ונימקה את החלטותיה. הנהלת החברה גם לא יידעה את הדירקטוריון בעניינם של עובדים אלה. .הביקורת על סדרי פרישתם של עובדי חברת הרכבת במסגרת הסכם הפרישה משנת 2007 העלתה ליקויים בסדרי קבלת החלטות, ביישום ההסכם ובבחינה של השגת מטרותיו. לדעת משרד מבקר המדינה, בגוף ציבורי כחברת הרכבת חיוני לתעד את תהליך הטיפול בפרישת עובדים במסגרת הסכמי פרישה וכן לציין הנמקות לבחירת העובדים שיפרשו. חשוב גם לבחון את תוצאות ביצוע ההסכם ואת השגת מטרותיו לצורך הפקת לקחים להסכמי פרישה שיוצעו בעתיד. משרד מבקר המדינה העלה ליקויים בתהליך קבלת ההחלטות בנושא הענקת פיצויי פרישה מיוחדים לעובדים בכירים. מדובר בפיצויים נוספים על הפיצויים הרגילים, שאינם מתחייבים מהסכמי העבודה האישיים וכרוכים בשיקול דעת. לכן חשוב לציין את הנימוקים להענקתם בהמלצות המנכ"ל ובפרו טוקולים של החלטות הדירקטוריון בעניינם ולוודא כי ההחלטות מתקבלות על בסיס שוויוני תוך שמירה על מינהל תקין. הביקורת העלתה כי הדירקטוריון לא פירט את הנדרש בדוחותיו התקופתיים וכי רשות החברות לא דרשה שיעשה זאת. בהיעדר הפירוט האמור אין בידי רשות החברות מידע על היקפי פיצויי הפרישה שקיבלו העובדים, על שיעוריהם ועל הנימוקים לכך. הביקורת העלתה כי לא היו לחברה נהלים מאושרים בעניין הליכי הטיפול בפרישתם של עובדים המועסקים על פי הסכמי עבודה אישיים. משרד מבקר המדינה העיר כי, מפאת החשיבות העקרונית של העניין, היה על הנוגעים בדבר לקבל חוות דעת מהיועץ המשפטי של החברה וליידע את הדירקטוריון בעניין, דבר שלא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרך כלל יש להשוות בין משכורתו של עובד שפרש ובין משכורתו של עובד הנמצא בדרגה אחת מתחתיו ואמור למלא את מקומו, ואין מקום להשוות בין משכורתו של עובד בדרגה גבוהה שפרש ובין זו של עובד חדש בדרגה נמוכה ביותר. בהצגת הנתונים לא הביאה החברה בחשבון את עלותה של העלייה במשכורתם של כל העובדים שיתקדמו בתפקידם ובסולם הדרגות עקב פרישת העובדים הוותיקים. הצגת החיסכון הצפוי בדרך זו - המתבססת על השוואת משכורתו של פורש ותיק בעל ניסיון רב בדרגה בכירה למשכורתו של עובד חדש בדרגה נמוכה - אינה משקפת נכונה את המצב. על כן סביר להניח ששיעור החיסכון בפועל נמוך מהמוצג לעיל. החברה ציינה בתשובתה מספטמבר 2011 כי הערת המבקר נכונה תאורטית, מתודולוגית. עם זאת מן הבחינה הארגונית אי-אפשר ליישמה מכיוון שחישוב העלייה במשכורתם של כל העובדים שיתקדמו בתפקידם עקב פרישת העובדים הוותיקים הוא מורכב בהתחשב בייחודיות של כל שרשרת קידום כזאת. החברה הוסיפה שהיא הניחה כי קיימת עלייה שנתית בשיעור של 2% .בשכרו של העובד המחליף לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה להנהיג תחשיבים שישקפו את הנתונים בפועל כדי למנוע מצב שבו החיסכון בפועל נמוך מהתחשיב או אינו קיים כל עיקר. הביקורת העלתה כי במכתבי ההמלצות למתן פיצויי פרישה מיוחדים לעובדים אלו שהובאו לדיון בדירקטוריון לא פורטו הנימוקים לשיעורי הפיצויים המבוקשים. גם בבדיקת תיקיהם האישיים של רוב העובדים הפורשים לא נמצאו מסמכים המתעדים את נימוקי הנהלת החברה להמלצותיה בכל הנוגע למתן פיצויי הפרישה ולקביעת שיעוריהם. בהיעדר נימוקים כאלה אין לדעת אם הובאו בחשבון התנאים הכלליים לקבלת פיצויי הפרישה ומה עמד בבסיס ההמלצות למתן הפיצויים המיוחדים ולקביעת שיעוריהם. על פי ההוראה הנזכרת של מנהל רשות החברות מאוגוסט 2004 , על הדירקטוריון לדון דיון ממצה בכל מקרה לגופו. הביקורת העלתה כי לגבי 6 מ-13 העובדים שקיבלו אישור לפיצויי פרישה מיוחדים לא צוין בפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון כל נימוק למתן הפיצויים, ולגבי חמישה עובדים אחרים נמצאו נימוקים כלליים ביותר (כגון "תרומתו לחברה", "עשה עבודה טובה" או "עבודה מצוינת").	הביקורת העלתה כי הנהלת החברה לא גיבשה סייגים לפרישה במסגרת ההסכם. בעניין זה, בדיון שקיימה ועדת הארגון של דירקטוריון החברה (להלן - ועדת הארגון) במאי 2009 בנושא הסכם הפרישה, העיר היו"ר דאז של הדירקטוריון, מר יעקב אפרתי, כי להערכתו פורשים גם עובדים שנתנו תמורה מלאה.	733
רכבת ישראל בע_מ . הטיפול בתאונות ובבטיחות - חברת רכבת ישראל בע_מ - ממצאי מעקב הפרת תקנות בתחום התפעולי כרוכה בסיכון לנפש ולרכוש. לכן, נדרשת החברה להקפיד ביתר שאת, שהנהגים והעובדים התפעוליים ימלאו כלשונן את התקנות. ביקורת המעקב בדקה אילו עונשים הושתו על עובדים שהפרו תקנות תפעוליות ואת נוהלי הרכבת, והיו עלולי ם לגרום בכך לאירועים בטיחותיים, כגון מעבר על פני סימנור אדום, נסיעה במהירות גבוהה מהמותר ואי -עצירה לפני מחסום מקולקל. ביקורת המעקב העלתה שהעונשים לא היו עקביים ולעתים קלים מדי ושלא ניתן משקל להצטברות עברות. להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, אם מתעכבת השלמת החקירה ממילא מתעכבים גם הפקת הלקחים ויישום האמצעים לשיפור הבטיחות וההרתעה, העשויים לתרום למניעת הישנות אירועים דומים או לצמצום חומרת תוצאותיהם. על כן ראוי להקפיד להשלים את החקירות בתוך זמן קצר לאחר קרות האירועים. דוח הביקורת הנפרד העלה שכבר באוגוסט 2005 אישרה ועדת המחשוב העליונה של הרכבת להטמיע מערכת שתיתן, בין השאר, מידע מדויק בזמן אמת על מהירות הרכבת. ביקורת המעקב העלתה שעד אוגוסט 2011 טרם התקינה החברה בתאי הניהוג מכשור לקביעת מהירות הנסיעה של נהג הקטר ולתיעוד מלא ומפורט של אירועים. ביקורת המעקב העלתה כי עד אוגוסט 2011 עדיין לא יזם משרד התחבורה שינוי של החקיקה בנושא זה. לנוכח הסיכונים הכרוכים בהפרת התקנות התפעוליות של הרכבת, שעלולה לגרום לתאונות קשות, חוזר משרד מבקר המדינה על המלצתו ליזום שינוי של ההסדר החוקי ולהגדיר מהי התנהגות אסורה, בהפעלת רכבת והתנהגות במסילה, ובכלל ז ה לתת למשטרה את הסמכות לפסול מינהלית את רישיון הנהיגה בקטר, של נהג קטר החשוד בגרימת תאונה. כאמור, סוגיות אלה הוסדרו לאחרונה, בתיקון לפקודת מסילות הברזל לעניין תפעולה של רכבת קלה, אך לא לעניין רכבת ישראל. . לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לפעול בנחישות ובזריזות ליישום סולם העונשין החדש, בייחוד נוכח העובדה שס ולם העונשין הקיים אינו רלוונטי, אף להערכת החברה. על החברה גם לרכז מידע על עברות תפעוליות קודמות שעברו עובדיה על מנת שסולם העונשין ייושם כראוי. במועד סיום ביקורת המעקב, שבע שנים לאחר שועדת הארגון של הדירקטוריון המליצה לסווג את העברות התפעוליות לפי רמת חומרתן טרם יושמה המלצה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרכבת להשלים בהקדם הכנת סולם עונשין, להביא לידיעת העובדים את ההסדר החדש של דירוג העבירות וסמכויות הענישה ולפעול באופן נמרץ כדי שיהיה תקף וייאכף. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על החברה להעריך מראש את הצורך בקבלת אישורים מגורמים חיצוניים והיה עליה לקבוע לוחות זמנים בהתאם לכך, בייחוד לנו כח הניסיון שצברה בביצוע פרויקטים מאז החתימה על ההסכם הראשון בשנת 2004 . . במועד סיום ביקורת המעקב החברה טרם השלימה הפרדות מפלסיות במפגשים אלה. באוקטובר 2010 אושרר לרכבת להסדיר מעבר חדש להולכי רגל באחד מהמפגשים. החברה ביקשה ממשרד התחבורה בשנת 2011 תקציב בסך של כ-52.6 מיליון ש"ח להשלמת ההפרדות במפגשים בלוד. משרד מבקר המדינה העיר למנכ"ל הרכבת שמעורבותו של מדריך הנהגים בהסמכת אחיינו אינה עולה בקנה אחד עם ה ודעת החברה למשרד מבקר המדינה בתשובתה לממצאי הביקורת הקודמת ומעלה חשש לניגוד עניינים.	. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה ומשרד התחבורה לפעול לצמצום הימצאותם של הולכי רגל על המסילה, הן באמצעים פיזיים מניעתיים כגון גידור המסילות באזורים מועדים (החברה מתכננת לבצע זאת על פי תכנית העבודה), והן על ידי השלמת החקיקה להגברת אכיפת החוק הקיים.	734
משטרת ישראל . מערכת מחשוב ניידות - משטרת ישראל הביקורתהעלתה כי מנ"ט אישר את קבלת המערכת בסוף יוני 2003 , למרות שעד אז הותקנו בניידות רק 289 מ- 1,000 ערכות המחשב שהוזמנו. אף על פי כן, בנתונים שסיפק מנ"ט למשרד מבקר המדינה צוין כי המשטרה שילמה עבור "תחזוקה" של מערכת מחשוב הניידות כבר משנת 2000 סכום של6 מיליון ש"ח בשנה, אף שהתקנת ערכות המחשב החלה רק בשנת 2003 כאמור, והתקנת מרביתן הסתיימה רק בנובמבר 2005. במועד סיום הביקורת, יולי 2011 , נמצא כי המשטרה לא הצטיידה בכ - 400 הערכות הנוספותשתוכננו במודל הפריסה הארצי. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח השנים הרבות שעברו מאז קבע אג"ת את מפתחות ההקצאה של המערכת למחשוב ניידות, הגידול שחל במספר הניידות של המשטרה, והמלצות צוות החשיבה, ראוי שהמשטרה תקבל החלטות בכל הנוגע למספר ערכות המחשב והיחידות שלהן יו קצו הערכות. משרד מ בקר המדינה מעיר למשטרה כי אי -שמירת הנתונים כאמור פוגעת ביכולת לקיים הליכי ביקורת, בקרה והערכה בנושא הפרויקט ואינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין. ניהול עלויות של פרויקט שביצועו נמשך שנים וכרוך בהוצאה כספית של עשרות מיליוני ש"ח חייב להיות מושתת על בסיס מלא של נתונים כספיים המתעדכן באופן שוטף ואחיד כבר מתחילת הפרויקט. נתונים כאלה נדרשים כדי לאפשר מעקב ובקרה נאותים בנושא מימוש הפרויקט וכדי לאפשר קבלת החלטות מיטבית במהלך ביצועו. משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח השונות באופי ובהיקף של השימוש במערכת מחשוב ניידות ביחידות המשטרה ראוי שאג"ת יקצה את ערכות המחשב לניידות של יחידות המרבות להשתמש בהן. כמו כן ראוי שאג"ת יבחן את הסיבות לשימוש הניכר בשאילתות בערכות המותקנות בניידות אק"מ, נוכח הע ובדה שרוב המתנדבים באק "מ אינם מורשים להשתמש במערכת מחשוב ניידות. . הביקורת העלתה כי73 (כ-7% ) מכלל ערכות המחשב לא הופעלו אפילו פעם אחת בפרק הזמן האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, הנתונים בדבר אי-שימוש בערכות המחשב המותקנות בניידות מחייבים בחינה. כמו כן, על המשטרה להקפיד על נכונות הנתונים שמוזנים לערכות המחשב כדי שהפיקוח על המערכת יתבצע כראוי. הועלה כי במועד סיום הביקורת, יולי 2011 , עדיין לא הועבר שאלון שביעות רצון למשתמשי המערכת, והנושא לא נדון בוועדת ההיגוי בראשות סגן ראש אג"ת. משרד מבקר המדינה העיר למנ"ט כי ראוי היה שיופץ שאלון שביעות רצון לכלל משתמשי המערכת, וכי המידע ירוכז וישמ ש בסיס להליך הערכה מקצועי של המערכת ולבחינת הצורך בהקמת מערכת חדשה. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לשקול הסדרה חוקית של האחריות לאבטחת מערכות ממוחשבות חיוניות שמפעילה ומנהלת המשטרה - וזאת נוכח הרחבת היקף השימוש במערכות כאלה במשטרה בשנים האחרונות ובשים לב למידע הרגיש המוזן במערכות אלו. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי אין בייחוס האחריות בנושא לבעל תפקיד זה או אחר ברמה האדמיניסטרטיבית-פנימית כדי לייתר הסדרה חוקית ברורה של תחום חשוב זה במשטרה, כפי שהוא מוסדר לגבי הגופים האחרים שנכללו בתוספת הרביעית.	משרד מבקר המדינה העיר כי על השר לביטחון הפנים לנקוט בצעדים הנדרשים להוספת המשטרה לגופים המנויים בתוספת הרביעית לחוק להסדרת הביטחון.	735
משטרת ישראל . סוגיות בתחום הפשיעה והביטחון השוטף במגזר הכפרי משרד מבקר המדינה מעיר, כי על פי השיטה הקיימת במג"ב, כל עוד היישובים מנצלים את ההקצאה שניתנה להם, לא תשונה השמירה הנהוגה בהם - ללא קשר לאיומים הקיימים בכלל הגזרות. בשיטה הקיימת אין ודאות, כי התקציב שנועד למטרה זו יוקצה בצורה מיטבית. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מג"ב מקצה שומרים שכירים ליישובים בלי שגיבש נוהל מחייב לעניין אמות המידה להקצאת השמירה השכירה, והוא אינו מקפיד על קיום אמות המידה שנקבעו במסמכיו להקצאת שומרים אלה. מציאות זו עלולה לפגוע בהקצאה המיטבית של התקציב המיועד למטרה זו. ראוי, כי המשטרה ומפקדת מג"ב יקבעו נוהל מחייב תוך בחינת הצרכים הביטחוניים של היישובים, כדי שהתקציב שנועד למטרה זו יוקצה בצורה מיטבית. . משרדמבקר המדינה מעיר, כי כיתות הכוננות הן מרכיב חשוב במערך האבטחה של היישובים במגזר הכפרי. למרות זאת, מרבית כיתות הכוננות ביישובים שבאחריות מג"ב אינן נמצאות בכשירות הנדרשת, ובחלק מהיישובים לא קיימת כיתת כוננות כלל. מציאות זו אינה עולה בקנה אחד עם תפיסת הביטחון של המשטרה המתייחסת ליישוב כאל "אוטונומיה ביטחונית", ויש בה כדי לפגוע בהגנה על תושבי יישובים אלה. על מג"ב לערוך בדיקה מעמיקה של כל מערך כיתות הכוננות היישוביות, ובהתאם לתוצאות בחינה זו להביאן לכשירות הנדרשת, או לחלופין, לשנות מרכיבים בתפיסה הביטחונית, ולפי הצורך לפרקן ולהחזיר את האמצעים לצה"ל. נוסף על כך, על מג"ב לשפר את רמת המעקב והבקרה בריכוז דיווח מפורט על המתאמנים וההערכה על רמת כשירותם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח העובדה שהמשטרה ופקע"ר קבעו בעצמם, כל גוף בנפרד, את הייעוד והמפרט הנדרש מהרכב המשרת את הרב"ש למילוי תפקידו, ראוי, כי תיערך בחינה משותפת של שני הגופים לסוג הרכב וייעודו כדי ליצור אחידות בסוגי כלי הרכב, דבר שעשוי להביא לחיסכון אפשרי במשאבים המוקצים לרכישתם ולאחזקתם, ובנוסף על כך יקבעו את המנגנון למימון רכישת רכבי ביטחון אלו. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בהיות המשטרה הגורם המבצעי האחראי ליישובים "הרגישים", ראוי שהיא תחבר מסמך תורתי מחייב, בהתחשב באמור ב"ספר ההגמ"ר הקדמי" בנוגע להגנת יישובים אלו, הכולל אמות מידה לקביעת המאפיינים של מרכיבי הביטחון. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח היותה של השמירה השכירה אחד משלושת המרכיבים העיקריים, שעליהם, כאמור, מושתת מערך האבטחה של היישובים, ובהתחשב בהוצאה הכספית הגבוהה הכרוכה בשכי רת השומרים, ראוי שמג"ב יעגן את העקרונות האמורים בנוהל מוסדר ומחייב. משרד מבקר המדינה מעיר, כי האחריות לקביעת הסיווג הביטחוני ומרכיבי הביטחון של כל יישוב מוטלת על פקע"ר. היעדרם של רב"שים, ובמיוחד ביישובים בסיווג "קדמי" או "תפר", הוא פגיעה קשה במערך ההגנה של היישובים עד כדי סיכון חיי אדם. נוכח הפערים בין דרישת פקע"ר להצבת רב"שים במשרה מלאה ביישובים המסווגים ובין הגדרת המענה של המשטרה לעניין הקצאת "רב"שים גושיים" ורב"שים ליישובים "רגישים" ו"סמוכי תפר", כפי שהובהר לעיל, על המשטרה ופקע"ר לגבש תפיסה אחידה בנוגע להיקף ההעסקה הנדרש ולאופן הפעלת הרב"ש ביישובים המסווגים, ובהתאם לצורך לעדכן את הנהלים הקיימים. לאחר מכן, על המשטרה לפרסם תכנית לאיוש משרות הרב"ש, בהתאם לתפיסה שתגובש. . משרד מבקר המדינה מעיר, כי עמדת פקע"ר, כפי שבאה לידי ביטוי בתשובת צה"ל, עומדת בסתירה לנוהל פקע"ר הקובע, כי הצבת רב"ש על ידי מג"ב הוא תנאי לסיווג היישוב כ"רגיש". ואם פקע"ר סבור, כי יש להמשיך לממן אחזקת מרכיבי ביטחון גם במקרים שבהם אין רב"ש ליישוב, עליו לשנות את הנוהל. במסגרת שינוי זה ראוי, כי ייקבע מי הגורם האחראי לאחזקת מרכיבי הביטחון ביישובים שבהם לא מכהן רב"ש. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי כל עוד לא שונה הנוהל, על פקע"ר לנהוג לפי הנוהל הקיים. משרד מבקר המדינה מעיר לפקע"ר על כך שהוא משקיע בהקמת מרכיבי ביטחון בניגוד לנהליו ביישובים שאינם מסווגים, שעה שאין לו את כל המשאבים לשיקום ולאחזקה של כלל מרכיבי הביטחון הקיימים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח מצוקת המשאבים וחוסר היכולת של פקע"ר לממש את אחריותו לשיקום ולאחזקה של כל מרכיבי הביטחון ביישובים, יש מקום לבחינה מחודשת של שיטת סיווג היישובים ושל מרכיבי הביטחון שיש לספק בכל סיווג. נוסף על כך, ראוי שמפקדת פקע"ר תבחן את ההמלצות שנקבעו בעבודה שנעשתה. מן הראוי שפקע"ר יגבש מנגנון שעל פיו תיערך בדיקה עתית, בשיתוף כל הגורמים המבצעיים (פקמ"רים ומג"ב), בנוגע לסוגי האיומים הניצבים מול כל יישוב, לסיווג היישובים ולמרכיבי הביטחון המוקצים להם. זאת כדי לאפשר הקצאה מיטבית של התקציב המיועד למרכיבי הביטחון.	משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי שהמשטרה תבחן האם התפיסה של מתן מענה לצורך המבצעי באמצעות כיתות כוננות יישוביות היא נכו נה ובת-מימוש, או שעל המשטרה לתת מענה לצורך מבצעי זה בדרכים אחרות, לרבות על ידי כיתות הכוננות המועצתיות.	736
משרד הבריאות . עבודות מחוץ לתפקיד של מנהלי בתי חולים – ממצאי מעקב משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על פרופ ' ברבש לדווח על השינוי בתפקידו. לשינוי זה נודעת חשיבות, שכן כהונה בתפקיד של יו"ר דירקטוריון אינה דומה לכהונת חבר דירקטוריון; ליו"ר דירקטוריון סמכויות נרחבות מאלה של חבר דירקטוריון. בין היתר, היו"ר מעורב בקביעת תכנית הפעולה של החברה ובהחלטות לגבי פעולות ועס קאות הטעונות אישור של הדירקטוריון לפי התקנון. כלומר, היה על נציב שירות המדינה להקים עד 15.11.10 צוות בראשותו שידון בהיבטים השונים של סוגיית העבודות הפרטיות של רופאים ושל מנהלי בתי חולים, לסיים את עבודת הצוות ולהגיש את המלצותיו לממשלה. אולם במועד סיום הביקורת (אוקטובר 2011 ) עדיין לא הוקם צוות בין-משרדי בראשות הנציב. 2. ליקויים בפיקוח ובבקרה של הנהלת הנציבות על ביצוע החלטת הממשלה: יצוין כי עד 31.10.10 כיהן כנציב מר שמואל הולנדר (להלן - הנציב דאז); מחליפו בתפקיד, מר משה דיין, החל לכהן בתפקיד הנציב במאי 2011 (להלן- הנציב החדש). (א) במהלך ביקורת המעקב התברר כי רק בספטמבר 2011 - כארבעה חודשים לאחר כניסתו של הנציב החדש לתפקיד - נודע לו על דבר קיומה של החלטת הממשלה האמורה, וזאת לאחר פגישת עבודה עם נציגי משרד מבקר המדינה שהתקיימה באותו מועד, במסגרת ביקורת המעקב. (ב) משרד מבקר המדינה מעיר כי העובדה שה נהלת הנציבות לא הביאה לידיעת הנציב החדש את החלטת הממשלה בנושא מלמדת על ליקוי בסדרי הפיקוח והבקרה של הנהלת הנציבות. סוף דבר- במועד סיום ביקורת המעקב (אוקטובר 2011 ) טרם הושלמה עבודת המטה וטרם נקבעו כללים עדכניים בנושא, אף שממצאי הביקורת בעניין עבודות מחוץ לתפקיד של מנה לי בתי החולים פורסמו יותר משנתיים וחצי לפני כן ואף שהחלטת הממשלה בדבר הקמת צוות בין - משרדי בראשותו של הנציב התקבלה כשנה וחצי לפני כן. נוכח ממצאי ביקורת המעקב נדרשים הנציבות והנציב, וכן משרד הבריאות, לפעול בהקדם להסדרת הנושא. במהלך ביקורת המעקב דיווח משרד הבריאות כי הוא שלח את המיפוי כאמור, ואילו הנציבות טענה כמה פעמים לפני משרד מבקר המדינה, ובכלל זה במאי 2011 ובספטמבר 2011 , כי "אין בידיה מ יפוי" שעשה מנכ"ל משרד הבריאות. אולם שלא לפי טענותיה הקודמות, בתגובתה מדצמבר 2011 על ממצאי ביקורת המעקב הודתה הנציבות כי "בפברואר 2009 שלח פרופ' ישראלי את דוח המיפוי לצורך השלמת עבודת המטה כמוסכם לנציב שירות המדינה לשעבר, עו"ד שמואל הולנדר, למר יעקב ברגר, המשנה לנציב ולמר יוסי קינר, סגן נציב שירות המדינה והממונה על מערכת הבריאות בנש"מ. מסיבות של טעויות אנוש, אף שדוח המיפוי נשלח לנש"ם, הוא לא נדון". גם אירוע זה, נוסף על האמור לעיל, מלמד על ליקוי בסדרי הפיקוח והבקרה של הנהלת הנציבות. מהמיפוי עולה כי אין מגבלות לגבי עבודות פרטיות של מנהלים בבתי חולים של קופות החולים ובבתי חולים ציבוריים שאינם ממשלתיים (ובלבד שהדבר עולה בקנה אחד עם העיקרון של היעדר ניגוד עניינים), אולם בשירותי בריאות כללית יש מגבלה על מספר השעות בדומה למגבלה שנקבעה בתקשי"ר בעניין זה 20. הנציב דאז צ יין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2011 כי "בעקבות קבלת ממצאי המיפוי מפרופ' ישראלי (בפברואר 2009 ) התחזקה דעתי שאין אפשרות משפטית לקבוע הוראות מחמירות בעניין זה, ובאופן חד צדדי, לגבי מנהלי בתי החולים הממשלתיים". בהערות ראש הממשלה לדוח הקודם צוין כי לפי דיווח משרד הבריאות "אמור להיכנס לשימוש טופס אחוד המופק על ידי נציבות שירות המדינה, בו יהיו מצוינים כל בקשה לעבודה פרטית וגם שאר העבודות הפרטיות ". אולם בדיקת משרד מבקר ]משרד הבריאות [ שאושרו על ידי המשרד המדינה העלתה כי במועד סיום ביקורת המעקב - יותר משנתיים לאחר הדיווח דלעיל - עדיין לא הכינו משרד הבריאות והנציבות טופס אחוד של בקשה להיתר עבודה מחוץ לתפקיד ובו פירוט מלא של העבודה שעבורה מתבקש ההיתר, לצד פירוט מלא של שאר העבודות מחוץ לתפקיד שבהן עסק המבקש במועד הגשת הבקשה להיתר. . משרד מבקר המדינה מעיר כי עמדתו של משרד הבריאות דלעיל- ולפיה יש לאפשר לבעלי תפקידים במערכת הבריאות עבודות הוראה והכשרה בבתי ספר לרפואה וסיעוד, בהיקף סביר ובהתאם להוראות התקשי"ר - היא נכונה וראויה, אך לא זו השאלה שיש לבחון. כפי שהעלה הדוח הקודם, יש צורך לבחון אם לא ראוי לקבוע שמנהל בית חולים ייחד את מרב זמנו ל ניהול בית החולים ולא יעסוק בעיסוקים נוספים בעלי אופי עסקי-מסחרי, גם אם אלה אינם מעוררים חשש לניגוד עניינים; במועד סיום ביקורת המעקב (אוקטובר 2011 .) עדיין לא נעשתה בחינה זו משרד מבקר המדינה חוזר ומדגיש את העקרונות וההמלצות שנקבעו בדוח הקודם, שלפיהם יש לשקול ולבחון אם ראוי להפריד את סדרי העסקתם של מנהלי בתי החולים ממסגרת הסכמי השכר הקיבוצי של כלל הרופאים; וכן יש לבחון את האפשרות לקבוע הסכמי שכר אישיים למנהלי בתי החולים, אשר יבטיחו מתן שכר כולל והוגן ובה בעת יעגנו את חובתם של מנהלי בתי החולים לייחד את מרב זמנם לניהול בית החולים (למעט היקף סביר של שעות שיוקצו להוראת רפואה וסיעוד במסגרת מוסדות להשכלה גבוהה). אף על פי כן, פרופ' רוטשטיין הגיש למשרד הבריאות בספטמבר 2009 טופס בקשה אחד לקבלת היתר למתן ייעוץ רפואי לארבע חברות (חברת החזקות ושלוש חברות בת שלה), בלי להגיש בקשה נפרדת לכל אחת מהעבודות הפרטיות ובלי לפרט את מהות העבודה ואת היקף שעות העבודה וההשתכרות בכל אחת מהן. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי אי-סיום עבודת המטה דלעיל ואי - פרסום כללים עדכניים הם גם בבחינת אי -ביצוע של החלטת ממשלה מפורשת בנושא "כללים לעבודות נוספות של רופאים ומנהלי בתי חולים בשירות המדינה", כמפורט להלן:	משרד מבקר המדינה חוזר ומעיר למשרד הבריאות, לנציבות ולפרופ' רוטשטיין כי הגשה ואישור של בקשה אחת לקבלת היתר עבודה פרטית עבור ארבעה מעסיקים נפרדים, בלי שבטופס הבקשה יהיה פירוט של מהות העבודה, של היקף שעות העבודה ושל ההשתכרות בכל אחת מהעבודות פוגמים באפשרות לבחון אם העסקתו של פרופ' רוטשטיין עומדת במגבלות שנקבעו בתקשי"ר ואינם מאפשרים לבחון אם מתעורר מצב של ניגוד עניינים.	737
משרד הבריאות . חלוקת המקורות הכספיים בין קופות החולים – מעקב מורחב רשימת המחלות הקשות היא בתוקף ממועד החלת חוק ביטוח בריאות ב- 1995 (ארבע מחלות) ומ - 1998 (מחלה נוספת), והיא לא השתנתה עד ינואר 2012 . כיוון שחלפו שנים רבות מאז הותקנה רשימת המחלות הקשות, ונוכח העמדות הרבות שהוצגו לוועדת הקפיטציה השלישית ולמשרד מבקר המדינה, יש מקום שמשרדי הבריאות והאוצר יקיימו דיון ממצה ומעמיק בעניין הרשימה האמורה אשר יכלול בחינת שלל אפשרויות, כגון הוספת כל המחלות שעלות הטיפול בהן יקרה (מסכום שייקבע), הוספת מחלות יקרות מאוד שמספר החולים בהן מזערי; ביטול חלק מהמחלות והוספת אחרות במקומן; ביטול כל חמש המחלות הקשות; הכנסת סכומי התגמול של המחלות הקשות לנוסחת הקפיטציה תוך מתן משקולות מיוחדים למצבי בריאות. הצוות התבקש להגיש את עבודתו עד 15.2.09 , אך הגיש את סיכומיו באיחור של 16 חודשים- ביוני 2010 . ואולם בתיקי הוועדה נמצא מסמך שהציג לצוות איש אקדמיה אחד בלבד - פרופ' עמיר שמואלי. .אולם נמצאו שני פרוטוקולים בלבד של דיוני הוועדה משנת 2008 - מיולי ( 2.7.08 ( ) ומאוקטובר 7.10.08 ), וכן פרוטוקול של שימוע שנעשה בסוף נובמבר 2008 לנציגי הקופות, האגודה לזכויות האזרח, האגודה לזכויות החולה והאיגוד ל- Cystic -Fibrosis . משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבריאות היה להיערך כדי שיהיו בפניו נתונים מעודכנים. יצוין שבביקורת הקודמת שהתפרסמה בשנת 2008 מסרה הכללית (בינואר 2008) למשרד מבקר המדינה, בין היתר, כי לדעתה הבעיה אז הייתה שמשרדי הממשלה כלל לא אוספים את הנתונים, ולכן, לקראת העדכון העתידי שתוכנן להיעשות ב - 2009 , לא יהיה בסיס לשינויים חדשים - משום שלא יהיו נתונים 45 . מאוחדת ציינה בתשובתה מנובמבר 2011 כי העירה על טעויות מתודולו גיות בתחשיב שעליו התבססה שיטת ההקצאה החדשה וכי איסוף הנתונים היה סלקטיבי והביא לתוצאות שגויות בחישוב ההקצאה החדשה. עד דצמבר 2011 טרם סיים הצוות את עבודתו ומחודש מרץ 2009 הוא לא נפגש. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מסרה למשרד מבקר המדינה בספטמבר 2011 .כי לא ניתן לכך תקצוב מתאים יוצא שבידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אין נתונים מעודכנים על הוצאות הקופות. ועדת הקפיטציה השלישית הסתמכה על נתוני הקופות רק באחד מתוך חמשת "ראשי ההוצאה" כאמור לעיל - תרופות46. כאמור, גם בביקורות קודמות שפרסם מבקר המדינה בשנת 2006 ובשנת 200847 עלתה הבעיה של איסוף הנתונים. עולה שבעיית איסוף נתונים עדיין נמשכת. לדעת משרד מבקר המדינה, כדי שנוסחת הקפיטציה תשמש מנוף ראוי לשינוי אפשרי, מן הראוי היה שבסיס הנתונים שעליו מסתמכים בקביעוֹת כה משמעותיות יהיה מקיף ומעודכן, ועל משרד הבריאות לפעול כדי לבנות בסיס נתונים כזה. בהיעדר נתונים עדכניים אחרים, ניתן להיעזר - בזהירות הנדרשת - גם בנתונים של הקופות, לרבות הפעלת כלי בקרה48 . ניתן גם להשתמש בנתוני ההוצאה על מבוטחי הקופות מתוך מדגם ארצי של מבוטחים. יש לציין כי הפרמטר של ריחוק מקום המגורים ממרכזי אוכלוסייה קבוע בחוק שכאמור נכנס לתוקף ב- 1995 ולדעת אנשי מקצוע אי-יישומו הפחית מיכולת מנגנון ההקצאה להתגבר על פערים שונים ופגם בתפקיד המרכזי של המנגנון51 . יוצא שרק לאחרונה, בשנת 2010 , כלומר15 שנה לאחר כניסתו של החוק לתוקף, התווסף לנוסחה הפרמטר של ריחוק מקום מגורי המבוטח ממרכזי אוכלוסייה. בפועל, כאמור, נוסחת הקפיטציה בישראל ב - 2011 אינה מבוססת על מצבי בריאות - דבר שכבר מקובל במדינות מערביות ששיטת הקצאת הכספים בהן למבטחים הרפואיים דומה לזו שבישראל 41.	בנוסחת הקפיטציה חלו שינויים וכיום היא קובעת את חלוקת כספי הקפיטציה לפי גיל, מגדר וריחוק ממרכזי אוכלוסייה. יחד עם זאת, השינויים שנעשו עד כה הם תוספתיים ומינוריים ועדיין קיימים בה חסרונות לא מעטים. לנוכח המצב בשטח (מבחן התוצאה), אשר ממנו עולה כי קיימת תחרות בין הקופות רק על מבוטחים צעירים ובריאים53 ולא על מבוטחים חולים או קשישים, נראה שהנוסחה טרם עונה על הצרכים במלואם. המדד של מצב רפואי שעליו כבר העירה ועדת הקפיטציה השנייה בשנת 2005 ושנכלל בתחשיביהן של מדינות רבות בעולם, עדיין לא נכלל בנוסחת הקפיטציה ויש מקום לשקול הכללתו בהקדם. סביר שתגמול הקופות עבור מצב בריאות המטופלים יגרום לתחרות גם על חולים או קשישים - שינוי משמעותי שיש לו גם השפעות על תדמית מערכת הבריאות. הדבר אף יביא אולי לשיפור במצבם הבריאותי של הקשישים.	738
משרד הבריאות . תביעות רשלנות רפואית, ביטוח, ניהול סיכונים והדין המשמעתי במערכת הבריאות נמצא כי כל מוסד רפואי מבצע את ניהול הסיכונים על פי כללים שהוא קבע ובהיקף שונה של תמהיל הסיכונים המשפטיים והמקצועיים, וזאת ללא הנחיה וללא התוויית מדיניות מצד המשרד. עוד נמצא כי אין תקן ברמה הלאומית הקובע כללים באשר להקמת יחידות ניהול סיכונים במוסדות, להיקפי כוח האדם הנדרשים בהתאם לגודל המוסד ולהיקף פעילותו ופעילות היחידות. לפיכך כל מוסד מצא פתרון משל עצמו לתקני כוח האדם בנושא. משרד מבקר המדינה ממליץ כי המשרד בשיתוף ענבל יפעלו להגדרת סטנדרדים ליחידות ניהול סיכונים בבתי החולים הממשלתיים, לרבות תקצובן הן בתקנים והן כספית. כך יוכלו להתמודד עם נושא ניהול הסיכונים בדרך המיטבית. מוצע כי תיקבע מדיניות בנושא ויופצו נהלים מחייבים המסדירים את פעילות היחידות במוסדות הרפואיים, תוך כדי שיפור איכות ניהול הסיכונים הרפואיים מעבר לניהול הסיכונים המשפטיים. שיפור כזה עשוי להביא בטווח הרחוק לחיסכון בגין תביעות רשלנות רפואית, לחיסכון בעלויות הביטוח ולהפניית משאבים לטובת הרפואה. על הקופות ליישם את האמור בחוזר שהוציא המשרד בנושא יחידות לניהול סיכונים בקופות, ועל המשרד לפקח על היישום. על המשרד לקבוע כללים מנחים למחלקות ניהול הסיכונים בבתי החולים ובקופות החולים בנושא הדרכת הרופאים לבטיחות ברפואה; הכנת הנחיות בנושא העברת רשומה רפואית בין מטפלים ליצירת רצף טיפולי; הפצת הנחיות באשר לאופן שבו יש לדווח על אירועים חריגים; שיפור מערכות הדיווח לניהול הסיכונים בקופה על אירועים חריגים שהתרחשו או על קשיים העלולים לגרום לאירועים חריגים. החשש מחשיפת הממצאים לפני החולה והעובדה כי מסקנות הוועדה עלולות לחייב את המוסד הרפואי בתשלום גבוה לחולה עלולים להקשות על ועדת הבדיקה הפנימית, המורכבת בדרך כלל מעובדי בית החולים, לחשוף את העובדות הקשורות לאירוע ולהסיק מסקנות העלולות להשליך על הצוות ועל חיוב המוסד בנזיקין. קושי זה יוצר ניגוד עניינים מובנה בפעולתן של ועדות הבדיקה המוקמות על פי סעיף זה. בביקורת עלה כי משרד הבריאות לא קבע בהתאם להמלצות ועדת שפניץ באילו מקרים חובה על מנכ"ל המשרד, על המוסד הרפואי או על קופת החולים להקים ועדות בדיקה. ואולם, בביקורת נמצא כי אין נהלים המ חייבים את המוסדות הרפואיים לבצע תחקירים סמוך לאירוע חריג. כמו כן לא נקבע מי מוסמך לבצע תחקיר, בתוך כמה זמן ממועד התרחשות יש לבצעו ובאיזו דרך. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שיגובש סטנדרד אחיד לדיווח ולתחקור אירועים חריגים. כן ראוי כי המוסדות הרפואיים ישקלו מתן הדרכה לאנשי מחלקות ניהול הסיכונים באשר לאופן תחקור אירועים חריגים. מהממצאים עולה כי בתי חולים מיעטו להשתמש בסמכותם להקמת ועדות בדיקה על פי סעיף 21 לחוק זכויות החולה וכי אין בהירות ואין אסדרה מהם המקרים שבהם יש להקים ועדה על פי סעיף זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי העברת החקירות של אירועים חריגים, שאמורים להיבדק על ידי ועדות בדיקה לפי סעיף 21 , לבדיקתן של ועדות בקרה ואיכות על פי סעיף 22 לחוק, מעניקה חיסיון בניגוד לכוונת חוק זכויות החולה. לעומת זאת, דיון באירועים חריגים במסגרת ועדות בקרה ואיכות מסכן את החיסיון המוטל עליהן. כמו כן ממספרן הנמוך של הוועדות שהוקמו בשנים עולה כי חלה נסיגה מדאיגה מבחינת בטיחות החולים הן בפעולת ועדות הבדי קה והן בפעולת ועדות הבקרה והאיכות בבתי החולים. העמימות ואי-הבהירות באשר לאירועים החריגים שבגינם יש להקים ועדת בדיקה על פי סעיף 21 ובאשר לנושאים שבהם יש לדון במסגרת ועדת בקרה ואיכות על פי סעיף 22 , מצריכות את הבהרת הנושא על ידי המשרד. כמו כן, על משרד הבריאות ועל משרד המשפטים לדון בהקדם האפשרי בפתרון בעיית היעדר החיסיון המוטל על ועדות הבדיקה ובמידה מסוימת גם על ועדות הבקרה והאיכות, משום שהשינוי במצב הדברים הקיים מתבקש לשם הצלת חיי החולים. בביקורת עלה כי במשרד אין גורם שיכול לפענח את הסקרים, להסיק מסקנות ולקבוע דרכי פעולה רצויות בעקבו תיהם, ולכן יש צורך בהתקשרות עם בעל תפקיד המתמחה בנושא.	לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שבמסגרת בדיקת ההצעה יבדקו המשרדים הרלוונטיים גם ניסיונות לקידום חקיקה דומה שנערכו במדינות שונות בעולם ויבחנו את השלכותיהם של הניסיונות הללו לגבי יישומם במערכת הרפואית בארץ71 . כמו כן עליהם לבחון את העלויות של יישום החקיקה72 .	739
משרד הבריאות . דיאליזה והשתלות במערכת הבריאות בפגישות עם אנשי מקצוע העוסקים בהשתלות- בהם נציגי קופות החולים - עלה שפוטנציאל ההשתלות בחו"ל טרם מוצה. כמה מקופות החולים טענו שמן הראוי שהמרכז להשתלות ישתף אותן בקשר שלו עם מרכזי השתלה בעולם כדי לקדם את מאגר הפתרונות עבור הנזקקים להשתלות איברים62 . עניין זה ראוי שמשרד הבריאות ייתן דעתו עליו במסגרת החוק והכללים הקיימים. מאחר שיש מחסור ניכר באיברים להשתלה ועשרות אנשים נפטרים במהלך ההמתנה להשתלת איברים (כמאה בשנה), יש צורך לעודד את הציבור להסכים לתרומת איברים - בין א ם זה באמצעות חתימה על כרטיס אדי ובין אם הדבר נעשה בדרכים אחרות. למשרד הבריאות, כמאסדר בתחום הבריאות, אין מידע כולל על השתלות שנעשו בחו"ל - לא במימון הקופות 63 ולא במימון חברות הביטוח (במסגרת הביטוחים הפרטיים כאמור). משרד מבקר המדינה מעיר שעל משרד הבריאות, ה מרכז להשתלות ומשרד האוצר לפעול כדי שיהיה בידיהם כלל המידע על ההשתלות שנעשו - על מנת שהם יוכלו לעשות בו שימוש לקביעת מדיניות ולצורך קידום תכניות בתחום ההשתלות ובכלל זה השתלות מצילות חיים בחו"ל, בייחוד עקב מיעוט האיברים להשתלה. אולם בחלוף השנים מספר חולי הכליות בארץ גדל מאוד - בשנת 2000 היו כ - 3,400 חולים ובשנת 2011 - כ- 5,500 חולים, גידול שאינו פרופורציונלי ביחס לגידול באוכלוסייה באותן שנים וכאמור מספר הרופאים הנפרולוגים לא גדל בהתאם. מנתוני האיגוד הנפרולוגי הנכונים לנובמ בר 2011 עולה כי מבין 171 רופאים נפרולוגים החברים באיגוד 30 ,הם גמלאים 44 רופאים בגילי שישים ויותר ורק 18 הם בני פחות מארבעים. חלק מהרופאים אינם עובדים כרופאים נפרולוגים - מהם מומחים צעירים "מהמבטיחים ביותר לפי חוות הדעת של מנהלי המחלקות". יש לציין כי על פי נתוני משרד הבריאות 35 , בשנת 2010 היו רשומים אצלו 202 רופאים בעלי מומחיות בנפרולוגיה. הגיל של158 ( מהם78% ) היה עד 65 שנה- בהם 73 (36% מכלל הרופאים הנפרולוגים) בגילי 55-64 . על אף המחסור במספר הרופאים הנפרולוגים, מקצוע הנפרולוגיה לא הוגדר כמקצוע רפואי במצוק ה36 . עוד יש לציין כי בעיית התקנים של רופאים נפרולוגים נסקרה בהרחבה כבר בביקורת הקודמת שנעשתה בשנת 1996 .. משמע שמדובר בבעיה מתמשכת שטרם באה על פתרונה מהאמור לעיל עולה תמונת מצב קשה ביותר בתחום הרופאים הנפרולוגים בישראל, ומנגד - גידול ניכר במספר החולים ובמורכבות מצבם הרפואי. על משרד הבריאות לבחון כיצד ניתן לפעול לשיפור המצב וכן לבחון את עניין תקני הרופאים 37 בתחום זה, בין היתר של צוות הייעוץ והטיפול באשפוז. יש לציין שכבר בביקורת שנעשתה בשנת 1996 הודיע משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה כי במסגרת התקנות שנמצאות בשלבים סופיים של הכנה בלשכה המשפטית של המשרד יוסדר נושא הרישום של מרפאות ומכוני דיאליזה והפיקוח עליהם. ואולם בביקורת הנוכחית התברר שהכללים לגבי מרפאות דיאליזה שנוספו לתקנות לא נתנו מענה לכל הדרישות הנחוצות להפעלה ראויה שלהן או שיש בכללים סעיפים שאינם רלוונטיים לדיאליזה, כך למשל: (א) היעדר אישור מהמנכ"ל : בעת הביקורת כמה רופאים נפרולוגים (בעיקר מנהלי יחידות נפרולוגיות בבתי חולים כלליים) שימשו רופאים אחראים ביותר ממרפאה אחת ואף בשלוש מרפאות (לעתים מרוחקות זו מזו) נוסף על עבודת הניהול שלהם ביחידה הנפרולוגית בבית החולים בלי שהיה להם האישור המיוחד. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות כי לצורך הבטחת הפניית חולים במועד לנפרולוג ולשם בקרה על כך, ראוי שהמשרד יקבע, בתיאום עם האיגוד הנפרולוגי, מדדים ברורים לשליחת החולה לרופא נפרולוג. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות לשקול לכלול בתכנית הלאומית למדדי איכות לרפואת הקהילה 32 את הערכת איכות הטיפול בחולים במחלת כליות. נוכח ניגודי העניינים האפשריים, לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הבריאות, נציבות שירות המדינה והקופות לבחון נושא זה כדי לשקול אם יש לקבוע כללים בנדון. אולם התקנות אינן קובעות מה סוג המומחיות של הרופא המרפאתי: האם נדרשת ממנו מומחיות מקצועית בתחום הנפרולוגיה, ואם אין לו מומחיות כזו מה סוג ההכשרה שעליו לעבור. בפועל נמצא כי במרפאות הדיאליזה עובדים רופאים שאינם מומחים בנפרולוגיה. יש לציין שלדעת אנשי מקצוע, ההחלטות בעניין טיפול דיאליזה חייבות להיעשות בידי רופא נפרולוג. משרד מבקר המדינה מעיר שאם משרד הבריאות קבע משיקולים שונים (כגון מחסור ברופאים נפרולוגים) כי ניתן לאשר לרופא שאיננו נפרולוג להיות אחראי לטיפולי דיאליזה הנעשים במרפאת דיאליזה, על המשרד לקבוע - בהתייעצות ובתיאום עם האיגוד הנפרולוגי - מהי ההכשרה שעל הרופא המרפאתי לעבור כתנאי להעסקתו במרפאת דיאליזה.	משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות שעליו לבחון אם יש צורך לשנות את האמור בסעיף זה.	740
משרד הבריאות . שיקום רפואי לקשישים . מכך עולה שעמותה ממלאת תפקיד שהוא בליבת הפעילות של מערכת הבריאות ושעל פי החוק זהו תפקידן של קופות החולים. על משרדי הבריאות והאוצר לבחון סוגיה זו ולמצוא דרכים לוודא שהחולים מגיעים למימוש הפוטנציאל השיקומי במסגרות השיקום באשפוז ובקהילה. על המשרד וקופות החולים לבחון נקיטת צעדים, לרבות כל שינוי חוקי שיידרש, לצורך הסדרת החזרי ההוצאות עבור נסיעות לכלל החולים הזקוקים לתשלומים אלה כדי שיוכלו לממש את זכאותם לשיקום בקהילה. . נמצא שעקב מצוקת המיטות לגריאטריה שיקומית ולשיקום, קשישים מושהים במחלקות האשפוז החריפות, לרבות במחלקות פנימיות, שממילא הן עמוסות ביותר68 . כך למשל, בבדיקה שקיימה הכללית ביום 30.1.11 המתינו במחלקות החריפות בבית החולים וולפסון13 חולים מבוטחי הכללית שכבר עברו את ועדת הוויסות של הכללית שמחליטה על המשך הטיפול והוחלט שהם צריכים שיקום באשפוז; שניים מהם המתינו יותר מ-30 יום וחמישה המתינו יותר משבועיים. באותו יום שנבדק המתינו בבית החולים איכילוב 26 חולים להעברה למחלקות שיקום; מהם ארבעה חולים המתינו יותר מעשרה ימים. המצוקה הגדולה במיטות לגריאטריה שיקומית במחוז הצפון באה לידי ביטוי גם במועד הביקורת: במחלקות האשפוז השונות בפוריה שהו באותה העת קשישים שכבר הוחלט לגביהם שהם צריכים לקבל שיקום בפוריה. אך הם לא התקבלו לשיקום במחלקה לגריאטריה ש יקומית בפוריה מפאת חוסר מקום. (א) קבלת שיקום מרוחק לתושבי הצפון: למרות הקביעה בחוק, בביקורת עלה כי מ-499 מבוטחי הכללית (קשישים ואחרים) במחוז הצפון שהופנו לשיקום ב-2009 , רק81 (כ-16% ) הופנו למוסדות שיקום במחוז מגוריהם, ו-418 חולים (כ-84%) הופנו לשיקום במוסדות שמחוץ למחוז מגוריהם. כך למשל, בביקורת נמצא כי 37 ,ממבוטחי הכללית תושבי קריית שמונה שאושפזו במחלקות לשיקום או במחלקות לגריאטריה שיקומית בשנים 2009 -2010 , אושפזו במרחק של כ -115 ק"מ (בפלימן ובבית החולים אלישע שבחיפה) ועד כ-175 ק"מ (בבית רבקה שבפתח תקווה) ממקום מגוריהם. אמנם ייתכן שבחלק מן המקרים בחירת מקום האשפוז נעשתה מרצון החולה ומשפחתו, אך ממילא מחלקת השיקום הקרובה ביותר לקריית שמונה היא במרחק של יותר מחצי שעת נסיעה - מחלקת השיקום שבנהרייה, שבה 11 מיטות בלבד, ובשנת 2009 הייתה התפוסה הממוצעת בה מעל 195% ; בביקורת נמצא כי אף לא אחד מתושבי קריית שמונה שהיה זקוק לשיקום הגיע למחלקה בנהרייה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרדי הבריאות והאוצר למצוא פתרונות לעידוד העסקת בעלי מקצועות פרה-רפואיים בפריפריה, דוגמת הסכם השכר עם הרופאים שנחתם באוגוסט 2011 שכולל תגמול רב להעסקת רופאים בפריפריה. . משרד מבקר המדינה מעיר כי היה על המרכז הרפואי פוריה לפנות למשרד ולקבל את אישורו כאשר התעורר צורך חריג להעביר חולים שנקבע כי הם צריכים להיות מאושפזים במחלקה לגריאטריה שיקומית אל מחלקות מסוג אחר. משרד מבקר המדינה בדק את עניין טיפולי השיקום במחלקות לגריאטריה שיקומית והשווה ביניהן. נמצא כי בחלק מהמחלקות לא ניתנים טיפולים כלשהם בשעות אחר הצהריים, בסופי השבוע ובחגים; כך יוצא אפוא שלעתים כשהחגים סמוכים לסופי השבוע, משך כמעט ארבע יממות החולים אינם מקבלים טיפולי פיזיותרפיה הנחוצים להחלמתם. מן הראוי שהמשרד יקבע הנחיות לפעולה נגד בתי חולים שבהם נמצאו ליקויים על פי מדרג חומרתם של הכשלים.	לכן, בשעה שהצוות הרפואי בדיור המוגן מזהה צורך בטיפול רפואי בקשיש לרבות שיקומו, ההיסטוריה הרפואית שלו אינה חשופה לפניו, והדבר עלול לפגוע באיכות הטיפול בו ולעתים אף לגרום נזק של ממש. כמו כן, לאחר טיפול רפואי שקיבל הקשיש בדיור המוגן, הרשומות הרפואיות שלו בקופות החולים אינן מתעדכנות לגבי הטיפולים שקיבל. במצב דברים זה, כשהקשיש מגיע לרופא המטפל בקופה או לאשפוז נוסף, הרשומה הרפואית שלו אינה עדכנית ונכונה. לעומת זאת, כשהיחידות לטיפולי בית של קופות החולים מטפלות בקשיש בדיור המוגן, הן מעדכנות את הרשומה הרפואית בקופה.	741
ערים, חברה לפיתוח עירוני בע_מ . תהליך הפרטת החברה - ערים – חברה לפיתוח עירוני בע_מ משרד מבקר המדינה מעיר להנהלת משרד השיכון כי המידע בנוגע לפרויקטים שמבצעת עבורו חברת ערים הוא מידע מהותי לצורך יישום ההחלטה על הפרטת החברה; אם אין בידי המשרד מידע כזה נפגעת גם יכולתו לעקוב אחר התקדמות הפרויקטים שהוא מסר לחברה ולפקח על מידת עמידתה במחויבויותיה. יודגש כי מדובר בפרויקטים עתירי משאבים, ולכן יש חשיבות יתרה לקיומה של בקרה שוטפת ומלאה עליהם. כמו כן, היעדר מידע כזה מקשה את הערכת שוויים של הפרויקטים ועלול לגרום לפגיעה בזכויות המדינה לקבל תמורה הוגנת עבור מניותיה בחברה. בפועל, משרד השיכון לא מסר לחברה פרויקטים חדשים בפטור ממכרז בתוך פרק הזמן שהתבקש - חצי שנה, על פי עמדת הרשות כאמור; ולמרות זאת לא קידמה הרשות את ההפרטה באופן מהותי וגם משרד השיכון לא פנה לוועדת השרים לביטול או לשינוי החלטתה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח ההתנגדות של שר בינוי ושיכון זה או אחר, שאינה מאפשרת את ביצוע ההפרטה, היה על הרשות לפנות לוועדת השרים ולקבל ממנה הנחיות נוספות, כאמור לעיל. .בשל תנאי אי-הוודאות שבהם פועלת החברה ובהיעדר תכנית אסטרטגית לפעילותה, נגרמים לחברה הפסדים תפעוליים; והיא מממנת אותם מהכנסות מימון על יתרותיה. נוכח התנגדות משרד השיכון בנוגע לצורך להפריט את החברה ואי -מימוש החלטת ועדת השרים בעניין זה, נוכח היעדר הנחישות של רשות החברות לקדם את תהליך ההפרטה והתעלמותה מהחלטות של משרד השיכון שמשמען החייאת החברה, ונוכח הנזק הכלכלי שנגרם לחברה בגין הפחתת ערכה, ראוי היה שש ר האוצר ושר הבינוי והשיכון יביאו את הסוגיה לדיון מחודש בישיבות של ועדת השרים. משלא עשו כן הותירו כאות מתה את ההחלטה מספטמבר 1998 שנועדה להביא להתייעלות ולחיסכון בכספי המדינה, והביאו את החברה למבוי סתום, תוך פגיעה בשווייה הכלכלי בשוק. לנוכח פרק הזמן הארוך ש עבר מאז קבלתן של החלטות ועדת השרים שלא יושמו, ולנוכח השינוי בנסיבות שבהן התקבלה ההחלטה והתמורות שחלו במישור הכלכלי ובמישור החברתי, יש צורך חיוני שוועדת השרים תבחן מחדש את ההחלטה בדבר הפרטת החברה. אם יוחלט כי יש לדבוק בהחלטה זו, יש לקבוע לוח זמנים קצוב לביצ ועה ולהטיל על רשות החברות לעקוב אחר תהליך יישום ההחלטה ולפקח עליו, באופן שניתן יהיה למכור את החברה במחיר המיטבי. אם יוחלט לבטל את ההחלטה, יהיה על משרד הבינוי והשיכון ועל החברה לגבש במשותף תכנית להתאוששות החברה מהנזקים שנגרמו לה בשל אי-הוודאות שבה פעלה בשנ ים האחרונות. .דוח ביקורת זה מביא לידי ביטוי כשל של רשויות השלטון - רשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר וועדת השרים להפרטה. במועד סיום הביקורת, 13 שנים לאחר שהחליטו שתי רשויות אלה כי יש להפריט את החברה, נמצא כי בשנים האמורות פעלו רשויות אלה בחוסר נחישות ובחוסר תכליתיות למימוש החלטתן להפריט את החברה, ועדת השרים להפרטה לא קבעה לוח זמנים ליישום ההחלטה, ואילו רשות החברות הממשלתיות פעלה מתוך הנחה שמשרד השיכון אינו חפץ בהפרטת החברה; ובשל כך החברה לא הופרטה. משרד השיכון הציג מסר כפול - מחד הוא התנגד להפריט את החברה ומאידך הוא לא פעל לשינוי ההחלטה בדבר ההפרטה. בהיעדר מסר ברור בנוגע לעתיד החברה, אופן פעילותה בתקופה האמורה התאפיין ב"אחיזת המקל בשני קצותיו": מצד אחד נאסר עליה להתקשר לשם ביצוע פרויקטים חדשים, אלא אם הרשות תאשר זאת; ומצד אחר, ככל עסק חי, ביקשה החברה לשרוד ולכן הפרה את האיסור שחל עליה והתקשרה עם גופים מסוימים בלא אישור כנדרש. . משרד מבקר המדינה מדגיש כי כפועל יוצא מאופן תפקודה של החברה מהבחינה הכספית, בכלל זה לעניין יתרותיה הכספיות, נגרמו לה הפסדים תפעוליים רבים בתחום שהוא ליבת העשייה שלה ותכלית קיומה - תכנון ופיתוח מקרקעין. יתרות המזומנים של החברה מקורן בפעילות שאינה נמנית עם יעדיה אולם היא מגנה על שרידותה. על משרד השיכון, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות להביא עובדות אלו בחשבון בעת בחינתה של סוגיית המשך קיומה של החברה כחברה ממשלתית. הנהלת המינהל לא פעלה בהתאם לקביעת ועדת השרים מספטמבר 1998 ולפיה המינהל יבצע שינויים בהסכמים שחתם עם החברה לפני ההחלטה על ההפרטה, וזאת לשם מניעת פגיעה באינטרסים של המינהל ושל המדינה. .המסר הכפול שהציג משרד השיכון בא לידי ביטוי גם בכך שעל אף ההחלטות להפריט את ערים, ביצע המשרד בשנת 2010 מהלכים מהותיים אשר מורים על כוונה ברורה לשימור החברה כחברה ממשלתית בלי לנקוט צעדים לביטול ההחלטות בעניין ההפרטה ולמעשה תוך התעלמות ממנה. יודגש כי המהלכים בוצעו בידיעת משרד האוצר (אגף התקציבים ואגף החשב הכללי) וללא התנגדותו; עולה מכך שהרשות התעלמה מכך שבוצעו מהלכים חדשים שלא בהתאם להחלטה העקרונית המקורית בדבר הפרטת החברה. כמפורט להלן: במועד סיום הביקורת, כארבע שנים וחצי לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה מיוני 2007 בדבר מסירת שני פרויקטים לניהול החברה לשם בחינת המשך פעילותה כזרוע ביצוע של המדינה, טרם הוחל בביצוע הפרויקטים. עקב כך הוחמצה הזדמנות להעריך את יכולות החברה ולקבל החלטות בנוגע לעתיד הבעלות בה. ההחלטה המחודשת מפברואר 2011 למסור לידי החברה שני פרויקטים כ"פיילוט" שישמשו מבחן ליכולותיה מחזקת את אי-הוודאות שבה פועלת החברה כעסק שנע בין קיפאון ובין החייאה מחודשת, זמנית ככל שתהיה. חילוקי הדעות בין הרשות ובין משרד השיכון גרמו לנזק כלכלי לחברה, דבר שהותיר כאות מתה את ההחלטה מספטמבר 1998 שמטרתה הייתה להביא להתייעלות ולחיסכון בכספי המדינה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי, ששר האוצר ושר הבינוי והשיכון יביאו את הסוגיה לדיון לפני ועדת השרים.	על אף הודעת שר השיכון דאז, מר נתן שרנסקי, הוא לא כינס את הפורום שהציע, ולמותר לציין שלא התקיים דיון בנושא עתיד החברה באותו פורום. השר גם לא פנה לוועדת השרים בבקשה לבטל את ההחלטה בדבר הפרטת החברה. גם הרשות ובראשה מנהל הרשות, מר ירון יעקובס, לא וידא ה כי אכן הוקם הפורום הנדרש וכי הוא מתכנס לדון בשאלת ההפרטה; הרשות גם לא דיווחה לוועדת השרים על כך שאין התקדמות ביישום ההחלטה לגבי הפרטת החברה וממילא לא ביקשה את הנחיותיה בנושא.	742
רשות המיסים בישראל . חקירות מס הכנסה משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשות לנקוט את הצעדים הנדרשים על מנת שמשרדי השומה האזרחיים יפעלו בהתאם להוראות ולנהלים ויעשו שימוש במידע המועבר אליהם. נוסף על כך, ראוי לקבוע הליך סדור של משוב ממשרדי השומה האזרחיים כדי שמשרדי השומה לחקירות יוכלו להשביח את פעולותיהם. נמצא כי במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2011 , עדיין לא מומשו ההמלצות האמורות של הוועדה הבין-משרדית. . משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלות משרד המשפטים ומשרד האוצר להגיע להסכמה במהירות ולגבש את התיקון לחוק איסור הלבנת הון בהתאם להמלצות הוועדה הבין -משרדית ועמדת ה - FATF שהוזכרו לעיל, כמקובל במדינות הנלחמות בתופעות של הלבנת הון ומימון הטרור. 1. ,בבדיקה של משרד מבקר המדינה נמצא כי במועד סיום הביקורת ספטמבר 2011 , היו בפרקליטויות תיקים שלא הסתיים בהם הטיפול, של 140 נישומים שהועברו ממשרדי שומה לחקירות, שלגביהם טרם הוגשו כתבי אישום, אף שהטיפול בעניינם התארך משלוש שנים ויותר עד לאותו מועד. המצב בשנת 2010 לא היה שונה. מכאן שמרבית התיקים שוהים בפרקליטויות תקופה ארוכה מזו שנקבעה בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה לסיום הטיפול בתיק. .לטיפול הפלילי בנישומים החשודים בהעלמת הכנסות נודעת חשיבות רבה לא רק מבחינת הענשת הנישומים העבריינים, אלא גם מבחינת ההרתעה של כלל ציבור הנישומים מביצוע העלמות מס. גורם ההרתעה הוא יסוד חשוב בפעילותה של מערכת מס יעילה וצודקת. יסוד זה מאבד מעצמתו ככל שעובר זמן רב יותר בין תחילת החקירה כנגד נישום ובין הגשת כתב אישום ומתן פסק הדין המרשיע. בבדיקת משרד מבקר המדינה אותרו בעיות בטיפול החל בשלב קבלת מידע על נישומים החשודים בהעלמת הכנסות ועד הטיפול בפרקליטות בשלב הכנת כתב האישום. ואלה הליקויים: התהליך, מתחילת החקירה ועד מתן פסק הדין או קבלת ההחלטה על הטלת כופר, נמשך לרוב שנים מספר; משרדי השומה האזרחיים מיעטו להעביר למשרדי השומה לחקירות מידע ב דבר נישומים שבדיקת הדוחות שהגישו העלתה חשד להעלמת הכנסות; מידע שהועבר ממשרדי השומה לחקירות למשרדי השומה האזרחיים לא תמיד טופל; טרם הוסדרה בחקיקה הדרך לחיזוק שיתוף הפעולה בין הרשות לאיסור הלבנת הון ובין רשות המסים באופן שירחיב את היקף המידע המגיע לרשות המסי ם בנוגע לחשדות לביצוע עברות מס; בפרקליטויות השונות הטיפול בתיקים של נישומים החשודים בהעלמת הכנסות נמשך כמה שנים, וכתוצאה מכך לעתים נסגרו תיקים ללא ענישה כנגד העבריינים; נמצאו מקרים שבהם לא ננקטו צעדי ענישה כלשהם כנגד נישום שנענתה בקשתו להמיר אישום פלילי בתשלום כופר, אך לא עמד בהסדר הכופר ולא שילם את סכום הכופר. מכל האמור לעיל עולה כי המצב הקיים תורם לפגיעה מתמשכת בהרתעה של שלטונות המס מהעלמת הכנסות. דבר זה עלול לעודד נישומים להקל ראש במילוי חובותיהם כלפי שלטונות המס מצד אחד, ולהגביר את התחושה בקרב הציבור ש אין אכיפה אפקטיבית ונשיאה הוגנת של נטל המסים במדינה מצד שני. על הנהלת רשות המסים לתקן את הליקויים שפורטו לעיל בהקדם ולפעול לשינוי פני הדברים. נוסף על כך על רשות המסים לבחון את האפשרות להרחיב גם למקרים מהותיים את נוהג הגשת כתבי אישום על ידי משרדי השומה עצמם, בלי להזדקק לפרקליטות. .משרד מבקר המדינה מעיר כי על הנהלת הרשות, כיחידת מטה, להקפיד שמשרדי השומה ירשמו במערכת הממוחשבת את כל השתלשלות הטיפול בתיק חקירה. .משרד מ בקר המדינה מעיר כי על משרדי השומה לחקירות ועל הפרקליטויות לפעול להגשת כתב אישום נגד כל נישום שלא שילם את הכופר שהוטל עליו. על הפרקליטות לתת את העדיפות הנדרשת להגשת כתבי אישום נגד נישומים אלה אף אם מדובר בהעלמת הכנסות בסכומים קטנים, הן משום שיש אינטרס ציבורי לעניין זה והן משום שנודעת לכך חשיבות מיוחדת לצורכי הרתעה. כמו כן, יש לשקול שינוי חקיקתי שיביא לכך שההוראות של פקודת המסים (גבייה) יחולו על סכומי כופר שלא שולמו, באופן שיאפשר לרשות המסים ולפרקליטות לבחור בין נקיטת הליכים פליליים נגד הסרבן לבין נקיטת הליכי גבייה מינהליים לגביית החוב, הכול על פי שיקולים הנוגעים ליעילות המערכת וליצירת ההרתעה הנדרשת כנגד עברייני מס בכלל, וסרבני כופר בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר כי לנוכח העובדה שבפרקליטויות השונות הטיפול בתיקים של נישומים החשודים בהעלמת הכנסות נמשך כמה שנים, ובשל כך הטיפול בעשרות תיקים הופסק בנימוק של "חוסר עניין לציבור", יש חשש לפגיעה בהרתעה מפני העלמת מס. על פרקליטות המדינה לשפר אפוא במידה ניכרת את טיפולה במי שחשודים בביצוע עברות מס מהותיות. על הפרקליטות לבחון, בשיתוף רשות המסים, דרכים לשיפור וייעול הטיפול בתיקי מס הכנסה, לרבות בחינת אפשרות הרחבת הסמכות של הרשות, באופן שתוכל להגיש בעצמה כתבי אישום גם לגבי עברות מס מהותיות, על פי תכנית עבודה שתיקבע. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי יש לתת עדיפות לטיפול במקרים שנדרשת השלמת חקירה ב עניינם, בין היתר על מנת להימנע ממצבים שבהם תיקים נסגרים עקב חוסר בראיות. על פקידי השומה לחקירות לדרוש מהמפקחים לפעול במהירות וביעילות למילוי בקשות הפרקליטות להשלמת מסמכים וראיות. כך ניתן יהיה להגיש כתב אישום זמן קצר ככל האפשר לאחר מועד ביצוע העברה וסיום החקירה.	במצב החוקי כיום, שבו הכופר אינו נחשב לחוב מס, האפשרות היחידה העומדת לרשות המסים כנגד נישום שלא מקיים את הסדר הכופר, היא לחזור לטיפול הפלילי ולהעביר לפרקליטות את תיק הנישום להכנת כתב אישום. מאחר שחלף זמן רב נגרמת פגיעה בטיפול הפלילי. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לבחון את האפשרות לבצע תיקון חקיקה, שלפיו סכום כופר שלא ישולם, תחול עליו פקודת המסים (גבייה). כך יתאפשר לרשות לגבות את סכום הכופר כתחליף להעברת הטיפול לפרקליטות לצורך הגשת כתב אישום.	743
רשות המיסים בישראל . מיסוי על עסקת מקרקעין של עובד רשות המסים . לדעת מבקר המדינה, היות ומדובר ברוכשי מגרשים ולא ברוכשי דירות מגורים, על הרשות היה לפעול בהתאם לנהליה ולא לתת אישור לרוכשים לרשום את המגרשים על שמם, עד שהחברה תשלם את כל חובותיה לרשות בגין המגרשים. .בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה מקרה שבו עובדי רשות המסים נתנו הנחות חריגות במס לעובד בכיר של הרשות ולקרובו שרכשו מגרשים לבנייה מחברה פרטית בתחום הבנייה שנקלעה לקשיים כספיים, זאת ללא הסבר נאות. הנושא הועבר על ידי משרד מבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה, והוא הודיע כי לא נמצאה תשתית מתאימה לפתיחה בחקירה פלילית. עם זאת, מבקר המדינה מעיר כי מדובר בדרך פעולה שאינה תקינה עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. על רשות המסים לבדוק את אופן הטיפול בעובד הרשות ובקרובו, לגבות מהם את המס כנדרש, להסיק את המסקנות הפרטניות וכן לקבוע כללים ברורים ודרכי בקרה לטיפול באירועי מס של עובדי הרשות, כדי למנוע מקרים דומים בעתיד. . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות על השיהוי הממושך במתן המענה של הייעוץ המשפטי בעני ין. על הרשות לבדוק את החישובים שנעשו בדבר שווי הנכס ולפעול ללא דיחוי כדי לגבות את המס המגיע לה מעובד הרשות ומקרובו. יש לציין כי בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה פנה בדצמבר 2011 המבקר הפנימי של הרשות אל הסמנכ"ל לאכיפת הגבייה וביקש ממנו לפעול לגביית החוב מעובד הרשות ומקרובו. בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצא כי בחישוב שווי המכירה לא גילמו במסמ"ק רחובות את הסכומים ששני הרוכשים התחייבו לשלם במקום החברה החייבת. על כן על הרשות לחשב מחדש את שווי המכירה ולהוסיף את גילום המס של החברה שנוצר ולחייבם בהתאם. בבדיקת משרד מבקר המדינה התברר כי הגובה במשרד מסמ"ק רחובות גילה את הטעות בחישוב בסמוך למועד שבו היא נעשתה. למרות זאת, לא תיקן מנהל מסמ"ק רחובות את החישוב, ועובד הרשות וקרובו לא התבקשו לשלם את ההפרש. לדעת מבקר המדינה, על רשות המסים לבדוק את החישוב לגבי החוב, לתקן את הטעות שנעשתה בחישוב החלק היחסי ולגבות את ההפרש מעובד הרשות וקרובו. מבקר המדינה מעיר כי יש לתקן את אי-השוויון בין הרוכשים ולא להפלות לטובה את עובד הרשות וקרובו לעומת הרוכשים האחרים. מבקר המדינה מעיר כי בתשובתה מנובמבר 2011 לא התייחסה הרשות להחלטה מיוני 2010 שלא לבדוק את שומות מס הרכישה של עובד הרשות וקרובו. נוסף על כך אין בתשובת הרשות כדי ל נמק מדוע לא תיקנה את מס הרכישה לגבי קרובו של עובד הרשות, שאינו נכה ואינו זכאי להנחה האמורה, ולא גבתה ממנו את המס בסכום המתוקן. הרשות עשתה הסדרים והחריגה את עובד הרשות, קרובו ושלושה רוכשים נוספים ואפשרה להם לשלם לה את חלקם היחסי בחובות כדי לקבל אישור לרשם המקרקעין לרישום הקרקע על שמם. בכך למעשה, הרשות פעלה בניגוד לחוק מס רכוש, כיוון שהחוב הכולל של החברה על הקרקע לרשות, לרבות בגין מס רכוש, לא שולם. לדעת משרד מבקר המדינה לא הייתה צריכה הרשות, על פי חוק מס רכוש, לתת לרוכשים הללו אישור לרשם המקרקעין עד שהחברה תשלם לרשות את כל החובות על הקרקע. משרד מבקר המדינה מצא כי רכז חוליה במשרד פקיד השומה רחובות נתן בנובמבר 2004 (מועד הרכישה) לעובד הרשות ולקרובו, ובעקבות דרישה, גם לשלושה רוכשים נוספים, את האישור הנדרש כדי לרשום את המגרשים שרכשו על שמם בפנקס רשם המקרקעין (טאבו), אף שהחברה לא שילמה את מס ההכנסה כנדרש.	לדעת משרד מבקר המדינה, משהתברר לרשות כי מצויות הצהרות שונות במידה ניכרת בדבר שווי המכירה, דבר המשפיע על חישוב סכום מס הרכישה, היה עליה לבדוק את הסיבות להפרשים ולקבוע איזו מההצהרות היא הנכונה. על כן, יש להעריך את שווי הנכס ולגבות את מס הרכישה המתחייב ממנו.	744
קרן קסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד . סדרי מימוש מטרות הקרן - קרן קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד הביקורת הנוכחית העלתה כי גם לאחר הביקורת האמורה, המשיכה הקרן בשנים 2007 ו- 2008 להשקיע באפיקי השקעה שאינם סולידיים. בשל המשבר הפיננסי בשוק המניות בשנת 2008 נגרם לקרן הפסד ניכר של כ-87 .מיליון ש"ח רק בשנת 2009 שינתה הקרן את מדיניות ההשקעה שלה והחליטה להתמקד בנכסים פיננסיים סולידיים. . דוח מבקר המדינה משנת 2000 עסק גם בפטור ממסים, וצוין בו כי "לא ניתן לפטור את הקרן ממס הכנסה וממס שבח בלי שהפטור יהיה מעוגן בחוק". בדוח אף צוין כי לא קודמו הליכי חקיקה לפטור את הקרן ממס הכנסה וממס שבח על זכויות במקרקעין שהקרן מכרה, ואולם עד מועד סיום הביקורת לא יזם משרד האוצר חקיקה בנושא והעניין עדיין מצוי במחלוקת בין הקרן ובין רשויות המס. .לדעת משרד מבקר המדינה , אין לכלול תשלומים אלה במסגרת התשלומים שהקרן מחויבת לתרום להשכלה גבוהה, הן מפני שהם מנוגדים להסכמה בדבר דרך חישוב היקף התרומות והן בשל כך שההתחייבות והתשלומים האלה קבועים ואינם תלויים בהכנסות הקרן או בהכנסות שמניב פארק התעשייה. עוד בדוח משנת 2000 ציין מבקר המדינה כי מאז הקמתה עסקה החברה בהכנת תכנית מתאר לכלל אדמות קיסריה וכי עד סיום הביקורת דאז לא אושרה התכנית. הנתונים דלעיל מראים שבידי הקרן נותרה קרקע מעטה הזמינה לבנייה למגורים - 286 דונם בלבד. גם בביקורת זו נמצא כי בידי הקרן אין תכנית מתאר לכלל אדמות קיסריה ובכלל זה לקרקע שייעודה כעת הוא לחקלאות - 11,180 דונם. אם תבקש הקרן לשנות את ייעוד הקרקע יהיה עליה לפעול אצל הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ואחר כך להכין תכנית מפורטת ולהביאה לאישור הוועדה. מדובר בתהליך ארוך ומורכב אשר עלול להיתקל בהתנגדויות ולהימשך שנים, דבר שיעכב את המשך הפיתוח של היישוב. . לאורך השנים לא דרשה מדינת ישראל מהקרן, שבה היא שותפה, לקדם את תכנון הקרקעות. על הנציגים שבמועצת הקרן, בפרט אלה שהמדינה מינתה, היה לראות בפעולה זו יעד של המדינה ושל הקרן עצמה ולפעול בהתאם, דבר שהם לא עשו. מכיוון שהליכי תכנון במדינת ישראל ידועים כנמשכים זמן רב, ראוי שהשרים הנוגעים בדבר והקרן יקבעו תכנית תחומה בלוחות זמנים לקידום תכנית מתאר לקיסריה ולאישורה. הביקורת הנוכחית העלתה כי המחלוקת האמורה לעיל לא יושבה ואף לא ננקטו צעדים ליישובה, ולמעשה משנת 1973 לא שילמה הקרן למינהל דמי חכירה בגין הקרקעות שבידיה. . לקרן מאות מיליוני ש"ח יתרות כספיות ופיקדונות לזמן ארוך שלא נקבע להן ייעוד. אף כי סכומי התרומות שהקרן העניקה היו הסכומים שהיתה מחויבת לתרום, הם מהווים חלק קטן בלבד ממה שהיה ביכולתה לתרום. מדובר בסוגיה עקרונית שיש לה היבטים ציבוריים ושיש לתת עליה את הדעת. על מועצת הקרן ובעלי המניות בה - מדינת ישראל ובית רוטשילד - לקיים ביניהם דיאלוג רעיוני ומעשי, שבו תיבחן השאלה האם נוכח הזמן שחלף ונוכח שינוי הנסיבות והגידול במשאבי הקרן, אין מקום לשנות את שיעור התרומות שהיא נותנת. בכלל זה יש לבחון מהו היקף ההון ועודפי הנזילות שעל הקרן להחזיק כדי להבטיח את המשך פעילותה ופעילות החברה באופן תקין וכדי לחזק ולקדם את יעדיה. בדרך זו תמוצה מטרתה החברתית החשובה של הקרן - קידום ההשכלה הגבוהה בישראל . הימנעות מפעולה זו עלולה להביא לניצול של כספים מחוץ למטרות הקרן. יש גם לתת את הדעת לסדרי חלוקת העושר האזורי הנובע ממשאבי המדינה בין היישובים שבסביבת קיסריה, שכן זו דרכה של המדינה לאזן בין פערים כלכליים וחברתיים. ראוי ששר הפנים, בשיתוף שר האוצר ושר המשפטים, ישקלו להקדים ולקבוע, עוד לפני שיפוג תוקפו של ההסכם בין הממשלה ובין בית רוטשילד בשנת 2022 , מהי המתכונת הנכונה וההוגנת להפעלת פארק התעשייה וחלוקת רווחיו. .יש מקום ששר האוצר ושר המשפטים יבחנו במשותף ובהידברות עם הקרן את המתכונת הראויה להמשך פעילותה ואת מסמכי היסוד שלה - תזכיר ההתאגדות ותקנות ההתאגדות - ולהתאימם לנסיבות שהשתנו במשך כ -50 שנות קיומה של הקרן, זאת כדי שייעשה שימוש מיטבי בכספים הנצברים בקרן. .קרן קיסריה הוקמה כדי לנהל את מקרקעי קיסריה, לפתח את היישוב ולתרום להשכלה הגבוהה בארץ. המדינה ובית רוטשילד מחזיקים בקרן בבעלות משותפת ובחלקים שווים. במשך השנים שחלפו מהמועד האמור פותחו ואוכל סו היישוב ואזור התעשייה הסמוך לו והקרן תרמה מאות מיליוני ש"ח להשכלה גבוהה וליעדים אחרים. חלוקת העושר הנובע ממשאבי המדינה בין היישובים שבסביבת מקור העושר היא פתרון שהמדינה אימצה פעמים אחדות כדי לאזן את הפערים החברתיים והכלכליים שבחברה הישראלית. חלוקה זו עשויה לתקן חוסר שוויון בהקצאת שטחים בעלי פוטנציאל הכנסות גבוה. לכן, לדעת משרד מבקר המדינה יש מקום ששר הפנים, בשיתוף שר האוצר ושר המשפטים, ישקלו להקדים ולקבוע, עוד לפני שיפוג תוקפו של ההסכם בין הממשלה ובין בית רוטשילד בשנת 2022 , מהי המתכונת הנכונה וההוגנת להפעלת פארק התעשייה וחלוקת רווחיו.	משרד מבקר המדינה מעיר למינהל, כי מצב שבו יש לרשות שלטונית תביעה כלפי גוף כלשהו והיא אינה פועלת ליישובה אינו תקין. ראוי כי המינהל יפעל בנחרצות וישלים את הטיפול בעניין זה, הנמשך כבר ארבעה עשורים.	745
החברה הממשלתית לתיירות . העסקת יועצים - החברה הממשלתית לתיירות בע_מ מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי התעריף המתאים ליועץ ההנדסי הוא תעריף יועץ 2 ולא יועץ111 כפי שאישרה לו החברה. כמו כן היה על החברה להפחית מהתעריף 20% בגין התקשרות מתמשכת ו -10% נוספים בגין התקשרות מתמשכת נוספת. נוסף על כך התשלום החודשי הקבוע ששולם ליועץ נוסף על שעות העבודה היה אף הוא בניגוד להוראת החשב הכללי. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי לא היה מקום לשלם עבור שירותיו של היועץ ההנדסי בשנת 2007 על פי חוזה שסוכם לכאורה בשנת 1983 וללא שהתקיים במשך שנים הליך בחירה כנדרש. אילו היה חוזה עדכני תקף היה על החברה לשלם ליועץ על פי תעריפי החשב הכללי העדכניים הכוללים הפחתה בגין התקשרות מתמשכת. אין בדברים האמורים להביע עמדה כזו או אחרת באשר לתרומתו של היועץ לחברה. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי היה על החברה להפחית מהתעריף 20% בגין התקשרות מתמשכת ולבצע הפחתה של 10% .נוספים בגין התקשרות מתמשכת נוספת משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי בהתאם להוראת החשב הכללי מהשנים 2006 ו- 2008 התקשרות מתמשכת היא כל התקשרות עם נותן שירותים בהיקף של 200 שעות או יותר. כמו כן, ההסכםהוא למתן שירותי ייעוץ הנדסי ואין מהות שירותים אלה שונה ממהות השירותים שניתנו על ידי היועץ בשנים שלפני כן. לפיכך אין לראות בהסכם זה התקשרות חדשה או נפרדת12 מההתקשרות שהייתה לפני שנת 2008 , ויש לבצע הפחתה נוספת מהתעריף בגין התקשרות מתמשכת נוספת. מאומדן שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2007 -2010 שולם ליועץ ההנדסי תשלום עודף על תעריפי החשב הכללי המרביים הרלוונטיים בסך 243,000 ,ש"ח שהם כ-36% .מהתמורה ששולמה ליועץ בגין שנים אלו .דוח זה מצביע על ליקויים בתהליך בחירת יועצים חיצוניים לחברה, ובמיוחד יועצים שהם עובדים לשעבר של החברה. נמצא כי העסקת חלקם נעשית תוך הפרת חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו. כמו כן נמצא כי שכר הטרחה המשולם לחלקם הוא בניגוד להוראות החשב הכללי. מדובר בהתנהלות בלתי תקינה, בלתי יעילה ובלתי חסכונית של החברה, הפוגעת בקופת החברה ובקופה הציבורית ובחובת הנאמנות של החברה כגוף ציבורי. על החברה לקיים הליך בחירה תקין לכל היועצים ולהימנע מהעדפת העסקת עובדים לשעבר. על החברה לבחון את נחיצותם של היועץ ההנדסי ויועצת החוזים ולבדוק אם באפשרותה להתייעל ולנצל את משאביה הפנימיים לביצוע פעילותה. על רשות החברות לפרסם את מדיניותה בנושא העסקת עובדים שפרשו פרישה מוקדמת בנוהל או בחוזר ולהפיצו לכלל החברות הממשלתיות. מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי ההתקשרות עם שבעת העובדים לשעבר בוצעה בניגוד להוראות חוק חובת המכרזים והתקנות על פיו. משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי הצורך שלה בהמשך העסקתו של העובד כיועץ חיצוני אינו עולה בקנה אחד עם הוצאתו לפרישה מוקדמת בתנאים מועדפים. . מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי תעריף החשב הכללי הרלוונטי ליועצת החוזים הוא תעריף יועץ 413 , וממנו היה על החברה להפחית%20 בגין התקשרות מתמשכת ו -10% נוספים בגין התקשרות מתמשכת נוספת משנת 2009 . מאומדן שעשה משרד מבקר המדינה עולה כי בשנים 2007 -2010 שולם ליועצת החוזים תשלום עודף על תעריפי החשב הכללי המרביים הרלוונטיי ם בסך 321,000 ש"ח, שהם כ -38% מהתמורה ששולמה ליועצת בגין שנים אלו. לדעת מ שרד מבקר המדינה, על החברה לבחון את נחיצות המשך העסקתם של היועץ ההנדסי ויועצת החוזים ולהשלים את הכשרתם של עובדי החברה, ככל הנדרש, לביצוע מטלות אלו, כל זאת בהתאם להמלצות היועץ הארגוני ואישור הדירקטוריון.	משרד מבקר המדינה מעיר לחברה כי העסקת היועצים מיד לאחר פרישתם מהחברה אפשרה לעובדים הללו לקבל תשלומים והטבות בעקבות פרישתם, בעוד שבפועל הם המשיכו לעבוד עבור החברה כיועצים חיצוניים וליהנות מתשלומים נוס פים. בהסדרים הללו, פגעה החברה במחויבותה לנהל ביעילות ובחיסכון את ענייניה הכלכליים כנדרש מגוף ציבורי.	746
המכללה האקדמית עמק יזרעאל בע_מ . היבטים מנהליים - המכללה האקדמית עמק יזרעאל לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה להתאים את התקנון שלה להוראות החוקיות החלות עליה בנושא הליך מינוי מבקר הפנים, ולמנוע מעורבות בהליך זה מצד ממלאי תפקידים במכללה העומדים לביקורת של מבקר הפנים, כגון מנכ"ל המכללה. משרד מבקר המדינה העיר למכללה כי עליה להתאים בהקדם את הוראות התקנון שלה 45 ,בנושא מינוי ועדת הביקורת להוראות המחייבות על פי דין לנהוג על פי הוראות המל"ג בנושא הביקורת הפנימית במוסדות להשכלה גבוהה, ולקיים הליך אשר ימנע מעורבות של בעלי תפקידים הכפופים לביקורת של מבקר הפנים, בעניין מינוי הוועדה. לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה להקפיד לשמור את כל מסמכי המכרז יחד ולרכז את כל התיעוד בעניין: נוסח המכרז שהתפרסם, נוסח הפנייה לספקים, ההצעות שהתקבלו, פרוטוקול הדיון וההחלטה בוועדת המכרזים לבחירת הספק הזוכה וכל מסמך רלוונטי אחר, זאת כדי לאפשר בקרה, פיקוח ומעקב יעילים על מהלך המכרז ותקינותו והפקת מרב היתרונות למכללה. :הביקורת העלתה כמה ליקויים בתהליך ההתקשרות עם קבלן הגינון 1. ועדת המכרזים האריכה את ההתקשרות עם הקבלן עד סוף אוגוסט 2011 - חמש שנים מעבר למותר על פי החוזה שנכרת עמו, ובלא שציינה בפרוטוקולים שלה, בכל המקרים, את הנימוקים להחלטתה להארכת ההתקשרות אתו. .2. במשך תקופת ההתקשרות האמורה עם הקבלן הועלו פעמיים התשלומים החודשיים שש ולמו לו, בלא שהמכללה קיימה הליך תחרותי חדש. 3. ועדת המכרזים האריכה את תוקף החוזה בשנה נוספת מאוגוסט 2010 ועד אוגוסט 2011 , בניגוד לתקנות חובת המכרזים, המחייבות מתאריך זה פנייה תחרותית לכמה מציעים לקבלת הצעות מחיר. לדעת משרד מבקר המדינה, היעדר הס כם התקשרות תקף, זה כחמש שנים, עם גורם עסקי הפועל בתחום המכללה, אינו עולה בקנה אחד עם סדרי המינהל התקין ועם עקרונות דיני המכרזים. עולה אפוא כי רק אחת מארבע החברות שהגישו הצעות לוועדת המכרזים והרכש כללה הצעה לעבודה נוספת של חוקר פרטי שהוגשה בעקבות פגישה שקיים היועץ המשפטי עם החוקר. משרד מבקר המדינה מעיר לוועדת המכרזים והרכש של המכללה כי היה עליה לתת דעתה על הבדלים בין ה מפרטים של ההצעות שקיבלה ולבחון הבדלים אלה, קל וחומר משהחליטה לבחור את ההצעה שסכומה גדול יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למכללה כי על ועדת המכרזים להקפיד לדווח בכתב לוועדת הפטור, פעם ברבעון, על החלטותיה בעניין הפטורים, כנדרש לפי תקנות חובת המכרזים ולפעול על פי אישורה. כך תתאפשר בקרה נאותה על החלטותיה בנושא חשוב זה. לדעת משרד מבקר המדינה אף שהמערכת מתקדמת וידידות ית למשתמש מן הבחינה הטכנולוגית, אפשר כי המכללה מקפחת ספקים שלא שילבה במערכת ביוזמתה ושאינם מנויים במערכת. בכך נמנע מכלל הספקים האפשריים להציע את שירותיהם למכללה, ונפגע עקרון שוויון ההזדמנויות שעליו מתבסס המכרז. על המכללה לבחון היבטים אלה עם גורמי הרכש במכללה ועם היועץ המשפטי של המכללה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המכללה לפרסם הודעה בדבר כוונתה לקיים רשימה של מציעים לנושאים שונים (להלן - המאגר), כך שכל ספק הרוצה להיכלל במאגר זה יגיש בקשה בכתב בצירוף כל הפרטים והמסמכים הנדרשים, וועדת המכרזים תבדוק את התאמתו ותח ליט אם לצרפו למאגר. על המכללה להקפיד לפנות למציעים מתוך המאגר בסבב מחזורי שוויוני והוגן ביניהם, המבטיח את מרב היתרונות למכללה. על המכללה לעדכן את המאגר מעת לעת ולתעד את הנימוקים להחלטותיה לגבי רכישות מסוימות מספק שהצעתו לא הייתה הנמוכה ביותר. על המכללה גם לפרסם את רשימת המציעים באתר האינטרנט שלה.	. לדעת משרד מבקר המדינה על המכללה היה לערוך טבלת השוואה של הצעותיהם של עורכי הדין שאליהם פנתה לקבלת הצעות לייעוץ משפטי בנושאים משפטיים ייחודיים ולציין את הסכומים המבוקשים על ידם, את תחומי התמחותם ואת מאפייניהם המקצועיים כדי לוודא שהמכללה תקבל שירותים משפטיים ברמה הדרושה ובעלות המיטבית מבחינתה. על המכללה לתעד את ההליך ולהתקשר בהסכם בכתב עם עורכי הדין שייבחרו.	747
משרד האנרגייה . פיקוח על הבטחת איכות הדלק למטוסים בינואר 2011 הגיעו רש"ת וחברה א' להסכם שבו נתנה חברה א' אופציה לרש"ת לרכוש את חברה א', בכלל זה את חוות המכלים. הביקורת העלתה שרש"ת לא התנתה את הסכמתה ממאי 2012 לבניית המכל הנוסף בהגדרת מעמדו של מכל זה במסגרת תוספת להסכם מינואר 2011 ., באופן ברור ומחייב הביקורת העלתה כי אף שהליקויים בתחום הסינון בשרשרת אספקת הדס"ל הועלו כבר בשנת 2000 - ,ליקויים שחזרו ונשנו משך שנים הגורמים האחראים לנושא, בראשם מינהל הדלק, עדיין לא תכננו תכנית כוללנית ומתואמת למערך סינון הדס"ל ברשת הארצית. המערך אמור לכלול, בין השאר, הוראות לגבי הסוגים והכמויות של המסננים שיש להתקין בכל השלבים, את אופן הרישום של הפרשי הלחץ בכל מסנן ופרטים אחרים ודיווח ובקרה ממוחשבים של הנתונים לצורך מעקב שוטף ועדכני והתראה על תוצאות חריגות. הדבר נועד לקבוע כללים לסינון בכל שרשרת הייצור והאספקה של הדס"ל ולאפשר אבחון מוקדם ככל האפשר של תהליכי זיהום בדס"ל המסופק למשתמשים ולעמוד על הגורמים האפשריים לקיומו. בשנת 2008 עשה מינהל הדלק מעקב נוסף ומצא כי חברה א' לא יישמה את כל ההמלצות. על מינהל הדלק ותש"ן להידרש לפתרון סוגיית מכל המעבר של דס"ל במטרה ליישם לאלתר את המלצות הוועדות שהקים משרד האנרגיה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על אף שעברו יותר מעשר שנים מאז שהועלתה הדחיפות לשיפור מערך אחסון הדס"ל בנתב"ג, לא נבנה מכל נוסף בחוות המכלים הקיימת. זאת ועוד, הנהלת רש"ת לא הכריעה בין החלופות ולא הכינה תכנית אב של מערך הדס"ל בנתב"ג, ואף לא בחנה את התוצאות וההשפעות הנוגעות לכך, בכלל זה את ההיבטים הכלכליים, המסחריים, התפעוליים, המשפטיים, האסטרטגיים והבטיחותיים, מתוך ראייה ארוכת טווח. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האנרגיה ומכון התקנים לפעול בנחרצות ובלוח זמנים קצר לקידום ההליכים הנדרשים לגיבוש תקן מחייב לתחזוקת ת שתיות הדס"ל ולתפעולן , למען הבטחת איכות הדלק וכדי שאירועי זיהום דס"ל לא יישנו. לדעת משרד מבקר המדינה, עקב החשיבות המכרעת של אי -הימצאות מים בדס"ל, על הגורמים האחראים לאיכות הדס"ל לפעול לטיפול בנושא של כושר הפרדת מים בדס"ל ולקבוע הנחיות מחייבות בתחום לגבי כל שלבי הייצור והאספקה. נמצא כי אף שרק חברה אחת נתנה את דעתה לכל מכתבי מינהל הדלק ושתי חברות אחרות עסקו בחלק מהם, מינהל הדלק לא חזר וביקש מהן תשובות ולא דרש מהן ליישם את ההמלצות על פי אישור שר האנרגיה. הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה כי למן השנים 2009 ו- 2010 ועד האירוע ממאי 2011 לא ביצע מינהל הדלק מעקבים נוספים בחברות ובאתרים של משק הדלק לצורכי בקרה ופיקוח על המשך יישום ההמלצות.	לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל הדלק לקבוע במפורש את בדיקות הדס"ל שעל תש"ן לבצע במתקן המעבר, סוגיהן, תדירותן והדיווח עליהן ולהפעיל בקרה על יישומן.	748
משרד התקשורת . היבטים בניהול התדרים האלקטרומגנטיים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התקשורת כי האיחור במינוי נציגים ובכינוס ועדת התדרים הביא לכך שבמשך תקופה ארוכה לא היה המענה הרגולטורי הנדרש להסדרת השימוש בתדרים לפי הוראות הדין. על המשרד היה לכנס את ועדת התדרים בהרכבה החדש סמוך למועד הסמכתה גם אם במקביל ביקש לבחון אם להגיש לממשלה הצעת החלטה חדשה המשקפת את עמדותיו. על המשרד לפעול כדי שהמנגנון הרגולטורי הממונה על נושא הועדת התדרים והקצאתם יפעל באופן שוטף ובצורה מיטבית וייתן את המענה הדרוש בכל עת. אף על פי שחלפו יותר מארבע שנים מאז החלטת הממשלה, ויותר משנתיים וחצי מאז החליטה ועדת התדרים שיוכן נוהל להסדרת פעילותה, לא הכין יו"ר ועדת התדרים טיוטת נוהל. ועדת התדרים לא קבעה הליך להסדרת העניינים הקשורים בניהול ישיבותיה ובקבלת החלטותיה, ובכלל זה לא נקבע מהו מניין החברים המזערי הדרוש לקיום הדיונים והקוורום לקבלת החלטות. החלטת הממש לה משנת 2008 הדגישה את ההשלכות הכלכליות והאזרחיות של הקצאת התדרים על שוק התקשורת המודרני. תשובת משרד התקשורת ולפיה הוועדה פועלת בהתאם לתקנון משנת 1979 , ששימש את המועצה שהייתה קיימת באותה עת, מלמדת על כשל בהתאמת פעולותיה למציאות החדשה בתחום. . מהביקורת עולה כי מתחילת עבודת ועדת התדרים לא התקיימה אף ישיבה בהרכב מלא בהשתתפות כל חבריה והמשקיף. עוד עולה כי אחד החברים מאגף התקשוב בצה"ל לא נכח באף ישיבה וכי המשקיף ממשרד האוצר נכח בישיבה אחת בלבד. עוד נמצא כי אף על פי שהוועדה מונה שבעה חברים, הרי בארבע ישיבות היו חסרים שלושה חברים, בחמש ישיבות היו חסרים שני חברים ובשתי ישיבות היה חסר חבר אחד. מהביקורת עולה כי הוועדה התכנסה לראשונה והחלה את פעולתה ביוני 2010 , כשנה וחצי ממועד הסמכתה. רק בתחילת יוני 2010 פנה יו"ר ועדת התדרים לשרי הביטחון, התחבורה וביטחון הפנים כדי שימנו את נציגיהם לוועדה. שר הביטחון מינה את נציגי אגף התקשוב ביולי 2010 , ושר התקשורת ויתר השרים שאליהם פנה היו"ר מינו את נציגיהם ביוני 2010 , זמן קצר לפני מועד הישיבה הראשונה של הוועדה. אי-כינוס ועדת התדרים פגע בתהליך הועדת התדרים והקצאתם כמפורט להלן: ההיעדרות של המשקיף ממשרד האוצר מישיבות הוועדה אינה עולה בקנה אחד עם מכתבו של מנכ"ל משרד האוצר בעניין המעורבות הנדרשת של משרדו בקבלת ההחלטות על השימוש בתדרים. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שכל הישיבות של ועדת התדרים התקיימו בלא נוכחות של כל חבריה ובהיעדר המשקיף, אפשר שלא ניתנה הדעת לכל ההיבטים הקשורים למשרדי הממשלה ולגופים הנוגעים בדבר. ועדת התדרים תיעדה את דיוניה בסיכומי דיון כלליים ה מתעדים בעיקר את ההחלטות. סיכומים אלה לא שיקפו את כל עמדות הנציגים שהועלו בדיון ואת נימוקי ההחלטות שהתקבלו. 2. תקנון המועצה משנת 1978 קובע שעל הוועדה לשלוח את סיכומיה תוך שבועיים מיום הדיון בוועדה, ואם לא תתקבל התנגדות בכתב מאחד ממשתתפי הדיון תוך שלושה שבועות מיום הפצתו הוא ייחשב כמאושר. .נמצא כי סיכומי הדיון של ועדת התדרים מופצים זמן רב לאחר מועד הדיונים. כך לדוגמה במועד הביקורת ביולי 2012 עדיין לא הופצו סיכומי הדיונים בנושאים אזרחיים שהתקיימו ביוני 2011 ובספטמבר 2011 , וטרם הופצו סיכומי הדיונים בנושאים ביטחוניים שקיימה הוועדה מאז החלה בעבודתה יותר משנתיים קודם לכן. הצוות הבין -משרדי שמינתה הממשלה לא הצל יח לסכם את אופן פינוי התדרים ואת סכום השיפוי שישולם למערכת הביטחון עבור התדרים שיפונו לצרכים אזרחיים ולשם הטמעת טכנולוגיית G4 . למרות המחלוקת שבין משרד האוצר למשהב"ט על סכום השיפוי ועל אופן תשלומו, במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 , לא התקיימו מגעים בין המשרד ים כדי לסכם את אופן פינוי התדרים כאמור בהחלטת הממשלה מיולי 2010. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שהדיונים הגיעו למבוי סתום ולא הושגה הסכמה בין משרד האוצר ומשהב"ט, עליהם לשקול ליישב את המחלוקת בסיוע משרד רה"ם כאמור בתקנון הממשלה29 . לחלופין עליהם להציג את המחלוקת המהותית לפני מנגנונים אחרים שנועדו לטפל במחלוקות שכאלה.	למרות הזמן הרב שחלף ממועד החלטת הממשלה, עד אוגוסט 2012 , .מועד סיום הביקורת, לא הוכן נוהל גישה למאגר כפי שהורתה הממשלה משרד מבקר המדינה מעיר כי כל עוד לא נקבע הנוהל, לא יוכלו משרדי הממשלה להשתמש במאגר.	749
משרד הפנים . היבטים בתפקוד משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי נמצא כי במחוזות שנבדקו כמעט שאין משתמשים באופן שוטף ושיטתי בדוח המדדים, כדי להעריך את מצבן הכספי של הרשויות. בדרך כלל מתמקדת הבדיקה במחוזות בפער שבין התכנון לביצוע כפי שהוא משתקף בדוחות הכספיים. גם במטה המשרד אין גורם המופקד על ניתוח מצבן הכספי של הרשויות בהתאם למדדים האמורים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי העיכובים בהשלמת הביקורת על הדוחות הכספיים אינם עולים בקנה אחד עם הוראות התקנות בעניין זה, ועם ההנחיות שהוא עצמו פרסם. על משרד הפנים לפעול לקיצור לוחות הזמנים להשלמת הד וחות המבוקרים, כדי להשיג את המטרות של הפיקוח והבקרה - שהליכי קבלת ההחלטות יתבססו על מידע אמין ועדכני. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה לבקש מחברת הייעוץ להכין דוח כתוב המסכם את הליך הבחינה, את הממצאים ואת ההמלצות, משום שהמידע במצגת הוא מידע חלקי, ואינו כולל הסברים משלימים שניתנו בעל פה למספר מצומצם של אנשים שנכחו במהלך הצגתה. כתוצאה מכך נפגע שימור הידע בארגון. מאז הגישו ועדת ברנע וועדת אמרני את המלצותיהן, לפני למעלה מעשור, ההמלצות לא יושמו. הרשויות המקומיות ממשיכות לדווח במתכונת הקודמת שנמצאו בה ליקויים. שיטה זו עלולה לגרום לקבלת החלטות מוטעות, מאחר שהיא אינה מאפשרת לתת לגורמים המוסמכים דין וחשבון מלא, בהיר ומהימן על מצבן הכספי של הרשויות. לפיכך עלול הדבר לפגוע בעקרון הנשיאה באחריות של הגורמים המופקדים על ניהול הכספים והנכסים ובעקרון השקיפות לציבור - החיוניים למינהל ציבורי תקין. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים על תפקודו הלקוי שהתאפיין בסחבת ממושכת ובמחדל ביישום השינוי שנמצא חיוני לתהליכי קבלת החלטות תקינים ולשקיפות בענייני הכספים והנכסים של הרשויות המקומיות. משרד מב קר המדינה מציין, כי ביזור חלקי של הסמכויות למחוז עשוי לייעל רק את העסקאות שיטופלו במחוז, אך בהליך אישורן של שאר העסקאות עדיין יישארו הליקויים שמצאה החברה בהליך הקיים - ריבוי גורמים המטפלים בתיק, כפילות בהליך הבדיקה ומשוב שניתן לרשות המקומית מכמה גורמים. ,על משרד הפנים להדק את הפיקוח בנוגע לאישור עסקאות המקרקעין כדי שימולאו הוראות החוק בעניין זה. יש מקום לשקול את שילובה של בדיקת הנושא בתכנית העבודה של אגף הביקורת, ולרענן את ההנחיות לרשויות המקומיות. מהאמור לעיל עולה שהליקויים שהצביע עליהם דוח מבקר המדינה בעבר - לא תוקנו. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים, כי ראוי לבחון את הליקויים הארגוניים והמינהליים המביאים לידי כך שתהליכי אישור התקציב מתמשכים זמן רב וחלקם אינו ממוצה, כדי להפכם ליעילים ומועילים. על משרד הפנים לבחון אפשרות לפשט את תהליך אישור התקציב, ולנקוט פעולות נגד רשויות שאינן פועלות על פי הנחיות הממונים בנוגע לתקציביהן. .מכאן שחלק ניכר מהרשויות המקומיות (למעלה ממחציתן), לא הגיש למשרד הפנים בקשות לאישור פעולות במקרקעין זה שלוש שנים; אמנם, ייתכן כי חלק מהרשויות האלה לא ביצעו כל פעולות במקרקעין, ואולם המשרד אינו נוהג לברר את הסוגיה. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לבחון את האפשרות לשפר את תהליך אישור הבקשה של עסקאות מקרקעין באמצעות מחשובו, כלומר - מתן אפשרות להגשה מקוונת של טפסים ומסמכים. כך יוכלו הרשויות לקבל משוב מהיר אם הגישו את הבקשה באופן תקין, או לתקן את הנדרש במהירות. הדבר עשוי ליעל גם את הטיפול בבקשה, משום שכך יוכלו כל הגורמים העוסקים בנושא במשרד הפנים לראות את הבקשה בשלמותה בו-זמנית.	מכל האמור לעיל עולה, כי גם הליכי התכנון של היישוב וגם ההליכים לשינוי תחום השיפוט (שלעתים כרוכים אלה באלה) נמשכים שנים רבות ואינם מושלמים, והנימוקים לעיכובים אינם תמיד ברורים; משנת 2005 ועד ינואר 2012 חלפו כשבע שנים, ובכל זאת לא נפתרה סוגיית המחסור בשטחים ביישוב. כתוצאה מכך מתעורר חשש כי פיתוחו של היישוב אינו נעשה בהתאם לצרכיו. בשל העובדה שליישובים רבים אין תכניות מתאר תקפות, ולעתים חלים עיכובים בהכנתן, על משרד הפנ ים לגבש מדיניות בנוגע לדרך הפעולה הראויה לקביעת תחומי שיפוט בתנאים כאלה, וכן לקבוע כללים בנוגע לזיקה שבין תכנון מתארי לקביעת תחומי השיפוט.	750
משרד הפנים . תהליך מתן היתר לקבלן להעסיק עובדים זרים משרד מבקר המדינה מעיר לממונה על יחידת ההיתרים כי כשמדובר בעובדים זרים הנחוצים לביצוע פרויקט תשתית שהזמינו המדינה, תאגיד ממשלתי או גוף אחר הכפוף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב - 1992 , על הממונה לברר תחילה עם הגוף המזמין אם לצורך ביצוע אותו פרויקט זקוק הקבלן לעובדים זרים ובכלל זה סוגם ומספרם. על מנהל רשות ההגירה להנחות גופים אלה לתאם עמו מראש את התנאים להעסקת עובדים ז רים, כל אימת שנדרשת העסקה כזאת, כדי שהתנאים ייכללו במכרז ויהיו ידועים לכלל המציעים. .אף שגם לפי בקשות הקבלן היו דרושים לו פחות מ-300 עובדים זרים לעבודות המנהור באמצעות ה - TBM , בפנייתו של הממונה על יחידת ההיתרים אל שר האוצר בנובמבר 2009 הוא ביקש להתיר לקבלן להעסיק עד 630 עובדים זרים ברבעון, על פי תרשים מפורט שהכין הקבלן בנוגע להתקדמות ביצוע העבודה בכל רבעון. . משרד מבקר המדינה מעיר כי דבר זה מעיד על כך שההיתר להעסקת עובדים זרים לעבודה בטכנולוגיה ובמיכון ייחודיים שאינם בנמצא בישראל בשיעור החורג מהמכסות שנקבעו לענפים השונים - שניתן מתוקף החלטת הממשלה מדצמב ר 2005 - שימש בפועל להעסקת עובדים בעבודות שלביצוען לא נדרשים טכנולוגיה או מיכון ייחודיים. משרד מבקר המדינה מעיר לממונה כי אם הוא סבר שנדרשים שינויים בתנאי ההיתר, היה עליו לקבל לכך את הסכמת שר האוצר ושר התמ"ת כנדרש. ממסמכי רשות ההגירה עולה כי בפברואר 2011 דיווח הקבלן שהוא מעסיק בפרויקט 57 עובדים זרים ו-109 עובדים ישראלים, דהיינו פחות משני עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר. יצוין כי בבדיקה נוספת של משרד מבקר המדינה ברשות ההגירה במאי 2012 נמצא שהקבלן דיווח כי העסיק באפריל 2012 105 עובדים זרים ו- 246 עובדים ישראלים, כלומר2.3 .עובדים ישראלים כנגד כל עובד זר משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ההגירה כי עליה להקפיד לעקוב ולאכוף מילוי התחייבותו של הקבלן בעניין העסקת עובדים ישראלים. מהאמור לעיל עולה כי לדעת יועץ משפטי במשרד הא וצר, ראוי היה כי בהיתר ייקבעו תנאים הנגזרים מהתנאים החלים בענף הבניין, אולם אג"ת לא העביר חוות דעת זו לשר ולרמ"ט. ראוי היה כי משהוגשה לשר חוות הדעת של היועצת המשפטית ברשות ההגירה תובא לפניו גם התייחסות היועץ המשפטי של משרדו לחוות הדעת. ואולם התייחסות היועץ המשפטי כאמור, לא הובאה לפני השר, וגם בכך ניתן לראות פגם מהותי בתהליכי קבלת ההחלטות. הביקורת העלתה כי רשות ההגירה נתנה אשרות כניסה מבלי שהוצגו לפניה תצהירים של העובדים הזרים, כאמור. 3. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במאי 2012 נמצא כי בלשכת פתח תקווה שאמורה להנפיק את אשרות הכניסה בהתאם להיתר שניתן לקבלן, לא מצוי ההיתר האמור. הלשכה מנפיקה אשרות כניסה בהתאם לנתונים שהוזנו למערכות הממוחשבות של רשות ההגירה, אשר לפיהם ניתן לקבלן היתר להעסיק 655 עובדים זרים. באותם נתונים לא פורט מספר העובדים הזרים בחלוקה לרבעונים, המצוין בהיתר. בהיעדרם של ההיתר ושל פירוט החלוקה לרבעונים עלו לה הלשכה להנפיק אשרות כניסה עודפות על הנקבע בהיתר. . בחישוב של משרד מבקר המדינה עולה כי כל הפרש של 1,000 ש"ח בשכר החודשי של עובד משמעותו הפרש של כ-30 מיליון ש"ח בעלויות ההעסקה של העובדים הזרים במשך תקופת ההיתר.	לדעת משרד מבקר המדינה, נושא תנאי ההעסקה הראויים להיקבע בהיתר הוא סוגיה מהותית שהיה צריך להכריע בעניינה על סמך דיון מעמיק במאפייני העבודה, לרבות באמור בעניין זה בחוזה ובחוות הדעת של הגורמים המקצועיים. ניתן לכאורה לטעון כי קו הרכבת הוא במהותו פרויקט בתחום התשתיות והבניין, המתאים להגדרה של עבודות הנדסה בנאיות20 . יתרה מזו, גם הממונה על יחידת ההיתרים הסביר בתשובתו ממאי 2011 כי אישור התוספת (של 15% ) למספר חודשי העבודה שביקש הקבלן ניתן מכיוון " שבכל פרוייקט בניה ובכלל זה במשרד השיכון, יש... סטייה מקובלת... הנובעת מחוסר הוודאות והיכולת לצפות את העתיד, בעבודות מעין אלה" (ההדגשות של משרד מבקר המדינה). דהיינו נראה כי אף הממונה על יחידת ההיתרים ראה בפרויקט עבודות בנייה. מכל מקום, משהתגלעה המחלוקת בין אג"ת ובין הרמ"ט בעניין זה היה מקום לקיים בעניינה דיון כאמור. יודגש כי על פי בקשת הקבלן מפברואר 2008 .", רק חלק קטן מהעובדים יועד לעבוד ב"מפעל	751
רשות מקרקעי ישראל . הגנה על הסביבה החופית בישראל משרד מבקר המדינה מעיר כי על מועצת מקרקעי ישראל והנהלתו לקיים דיון עקר וני לקביעת מדיניות עדכנית וקווים מנחים לאופן שבו מחוזותיו של ממ"י ועובדיו נדרשים לפעול בכל מה שנוגע לתכניות ישנות שהמועד לביצוען עבר - בייחוד נוכח השינויים התכנוניים-חברתיים שהתחוללו מאז נקבעו התכניות האמורות. יצוין כי העקרונות שאמורים להנחות את מדיניותו ש ל ממ"י אינם נוגעים רק לשיקולים כלכליים ולרווחים שיופקו משיווק תכניות ישנות, אלא גם - ואולי קודם כול - לשיקולים הנוגעים לרווחת הציבור, לאיכות הסביבה, לנדירות הקרקע ולצורכי החברה בישראל. לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהל התכנון לבחון שוב את תמ"א13 בהתאם למדיניות התכנון החדשה 17 . במיוחד נוכח העובדה שהקמת מוקדי תיירות בשטחים פתוחים ייקבעו על פיה. שאלות אלו היו במוקד דוח ביקורת מיוחד של מבקר המדינה בעניין חוף פלמחים ובו צוין בין השאר כי: "חוף הים הוא משאב ציבורי מוגבל שיש לנצלו לטובת הציבור, ולפיכך יש לבחון אם ההשפעות ארוכות הטווח של התכניות החלות על שטח זה עולות בקנה אחד עם האינטרסים של כלל האוכלוסייה לרבות צורכי הדורות הבאים. לדעת משרד מבקר המדינה, על מוסדות התכנו ן לבחון מחדש תכניות ישנות המייעדות שטחים ניכרים בסביבה החופית לבנייה ולפיתוח... על מנת להבטיח כי חוף הים ישרת את כלל הציבור בהתאם להוראות ולמגמות של חוק הסביבה החופית ובהתאם להוראות תמ"א 13 ותכנית מתאר ארצית לבנייה לפיתוח ולשימור מס' 35 . זאת ועוד, ראוי שמגמת החקיקה - ההגנה על קרקעות ייחודיות ונדירות כמו קרקעות חוף הים - תשמש למינהל עיקרון מנחה, ומכאן שראוי כי במסגרת המכרזים לשיווק קרקע מעין זו יקבע המינהל אמות מידה ודרישות שיבטיחו שמירה על הקרקעות ופיתוח האזור לטובת כלל הציבור". בתשובת ממ"י למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2012 , צוין כי הוא יקיים דיון במועצה, בהתאם להמלצת משרד המבקר, בנושא קביעת המדיניות הקרקעית בכל הקשור להגנה על הסביבה החופית וכי בעקבותיו תתקבלנה החלטות שתקבענה את המדיניות לפיה יפעל בסוגיה חשובה זו. משרד מבקר המדינה מעיר כי בתכניות שבהן עוסק הדוח הנוכחי אין סעיף מפורש הכולל מנגנונים לפקיעת תוקף. ראוי שהסוגיה תבחן על ידי היועץ המשפטי לממשלה ושהוא יקבע אמות מידה ברורות יותר לגבי משך תקפותה של תכנית מאושרת. עד אז, יש לפעול על פי ההלכ ה שנקבעה בפסק הדין בבג"צ 1636/92 (העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב)16 , ולפיה אם תכנית שוב אינה עונה על הצרכים יש ליזום מהלך לתיקונה או להמירה בתכנית חדשה. כאשר מוסדות התכנון נדרשים לקבוע אם לאשר בקשת היתר לבנייה הנסמכת על תכנית שהמועד לביצועה עבר, עליהם לבחון בקפידה את הצורך בתיקון התכנית. מכאן שרצועת החוף שבין עתלית לקיסריה, המשתרעת על פני 16.5 ק"מ מיועדת לפיתוח מסיבי של אכסון תיירותי ומי זמים מושכי קהל ומחוללי תנועה המצריכות בחינה מרחבית של כל איזור חוף הכרמל. משרד מבקר המדינה בדק את התכניות בקטע שבין קיבוץ נווה ים למושב דור. להלן ליקויים שנמצאו בהן: .לדעת משרד מבקר המדינה יש לשקול לעדכן את התכניות בדבר הקמת כפרי נופש נוספים בחוף הכרמל, בהתחשב בסקר מעודכן שיבחן את ההיצע האמיתי של יחידות הנופש בחוף הכרמל, ובהתחשב במדיניות התכנון החדשה שבאה לידי ביטוי בתכנית מתאר ארצית לתיירות תמ"א 12, שינוי מס' 1 - ,מלונאות, המובילה מדיניות חדשה לתיירות בישראל בדבר פיתוח תיירותי עירוני. 1. המועד שנקבע לביצוע התכנית חלף לפני שנים, ובמועד סיום הביקורת טרם הוכנה תכנית מפורטת אשר אמורה להתבסס גם על תמ"א 13 ועל חוק שמירת הסביבה החופית שהיה בתוקף במועד זה. אולם ממ"י פרסם בכל זאת מכרז למימוש התכנית שאיננה עוד בתוקף, אשר מטרתה הקמת מבנה מגורים לשימוש פרטי ולא לשימוש ציבורי בקרבת החוף, כנדרש בתמ"א 13 . התכנית, שאושרה 25 שנים קודם לכן, תאמה את מדיניות התכנון הישנה, ואינה עולה בקנה אחד עם מגמת התכנון החדשה ועם חוקי השמירה על החופים. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הזמן הרב שחלף, לא היה מקום שממ"י ישווק את הקרקע בטרם תוכן תכנית מפורטת על פי הנורמות החדשות שנקבעו בחוק שמירת הסביבה החופית קודם שיווקה. 2. 'על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס1 , קרקע עירונית15 תימסר רק לאחר שהושלם תכנונה ורק לשימוש ליעוד שנקבע לה בתכנון. מכאן שעל ממ"י לשווק קרקע כאשר הזכויות לבנייה בה ידועות ומעוגנות בתכניות מפורטות. לא ברור מה היו השיקולים לשיווק קרקע עליה חלה תכנית ישנה, ושממילא הזכויות בה היו צריכות להיקבע בתכנית מפורטת שטרם הוכנה. בבדיקה בוועדה המקומית בת ים נמ צא כי טרם אושרה תכנית מפורטת החלה על המתחם, ולפיכך לא ניתן היתר לבניית המבנה. יצוין כי ממ"י לא ציין במכרז שעיריית בת ים מבקשת לשלב באזור אתרי מלונאות, כלומר הוא לא נהג בשקיפות מלאה. משרד מבקר המדינה מעיר כי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה בחרה לבחון את ההשפעה הסביבתית של כל תכנית בנפרד. פעילותה זו אמנם אינה מנוגדת לדרישות החוק, ואולי היא אף תרמה לשיפור התכניות, אולם לדעת מבקר המדינה, היא אינה מביאה בחשבון את הצורך בראייה כוללת של התוכניות, וזאת לאור העובדה שחוף הכרמל עתיר בשמורות טבע שהמשך קיומן תלוי בשמירת רצף אקולוגי ביניהן. לכן ראוי שיבוצע תסקיר מקיף שיבחן את השפעתן המצטברת של כלל התכניות על רצועת חוף הכרמל כולה. יצוין, כי ביולי 2012 החליטה ועדת המשנה להתנגדויות לבטל את התכנית להקמת כפר הנופש מצפון לקיבו ץ נחשולים, מאחר ש"מדובר באזור בעל רגישות וערכיות סביבתית, אשר מהווה חלק אינטגראלי מהמרחב החופי, ממכלול ארכיאולוגי ומרצף של שטחים פתוחים, פרויקט כפר הנופש, נשוא התכנית שבנדון, אינו משתלב בו, ואישורו עלול להביא לפגיעה בערכיות הסביבתית והנופית של שטח זה". משרד מבקר המדינה מעיר כי החלטה זו על היקף החניה בתל דור היא דוגמה מובהקת לצורך לבצע סקר נשיאה הנוגע לגבי חוף הכרמל כולו, שכן המיזמים קרובים זה לזה והמבקרים בהם יכולים לחנות במקום השייך למיזם אחד ולהיכנס למיזם אחר, ולכן יש לבדוק את מספרן הכולל של החניות בחוף כולו. דבר שלא נעשה. כאמור לעיל מספר החניות בשמורת הטבע הבונים צומצם בעקבות המלצת הדוח הסביבתי.	נמצא כי אף על פי שהתכניות האמורות אישרו כולן כניסה של נופשים ושל דיירים לסביבה החופית, לא הוכן בעניינן סקר כושר נשיאה. חמורה יותר היא הדוגמה של שמורת הטבע הבונים, מאחר שניתנו כמה וכמה המלצות - של המשרד להגנת הסביבה, ואף של מועצת רשות הטבע והגנים הכפופה למשרד זה - להכין סקר כושר נשיאה לתכנית לפיתוח חופי רחצה בשמורה זו. אף על פי כן, לא דרשה הוועדה המחוזית סקר כאמור ממגיש התכנית.	752
משרד המשפטים . מתן סיוע משפטי בתחום האזרחי - ממצאי מעקב בניגוד לנוהל, נמצא כי בתקופה הנבדקת שלחה לשכת חיפה לכ -54% ממגישי הבקשות שנדחו בפרק זמן זה הודעה על דחייתן לאחר יותר מ - 45 ימים מהיום שבו התקבל טופס הבקשה בלשכה40. בביקורת הנוכחית הועלה שעדיין אין בידי האגף נתונים המאפשרים לו להבחין בין מקרים שבהם הסיבות להתמשכות ההמתנה למינוי עורך דין קשורות לפונה, ובין מקרים שבהם נגרם העיכוב בשל סיבות הקשורות לאגף. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד המשפטים ועל האגף להמשיך לבחון את האפשרות ליישם את הרעיונות שנכללו בדוח הוועדה. משרד מבקר המדינה בדק בביקורת המעקב את הפעולות שעשו משרד המשפטים ואגף הסיוע ל קידומן של יזמות לתיקוני חקיקה להרחבת הזכות של קבוצות מוגדרות לקבל סיוע משפטי. נמצא שקידומן של יזמות אלה התקדם בעצלתיים. להלן פירוט: משרד מבקר המדינה סבור כי מן הראוי לכלול בחוק הסיוע המשפטי, שאגף הסיוע פועל מכוחו, אוכלוסיות ש משרד המשפטים החליט כי הן זכאיות לקבל ממנו שירותים משפטיים. עוד סבור משרד מבקר המדינה כי על מנת ליישב את המחלוקת בין משרד המשפטים ובין משרד האוצר, יש לפנות למנגנונים המקובלים ליישוב מחלוקות בין -משרדיות, כגון משרד ראש הממשלה או ועדת שרים ייעודית לטיפול בנושא המחלוקת. בביקורת המעקב עלה כי רק ביוני 2012 גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה טיוטה לתיקון חקיקתי. במועד סיום ביקורת המעקב, אוגוסט 2012 , טרם הסתיימו הדיונים בסוגיה במשרד המשפטים. באפריל 2011 - כארבע שנים לאחר הנחייתו של מר שילה - הגישה מחלקת ייעוץ וחקיקה את טיוטת התזכיר ללשכת שר המשפטים, כדי לקבל את אישורו להפצתה כתזכיר חוק. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 , לא התקבלה תגובתה של המחלקה המשפטית במשרד האוצר על התזכיר. במועד סיום ביקורת המעקב, כתשע שנים לאחר שהוגש דוח ועדת המשנה, וכשלוש שנים לאחר ששר המשפטים מינה ועדת יישום שהייתה אמורה לבצע את הניסוי, טרם בוצע הניסוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד המשפטים לפעול למתן ייצוג משפטי נפרד לקטינים בהליכים אזרחיים, הנכלל בזכויות היסוד שלהם, ולקיים את האמנות הבין-לאומיות שנקבעו בסוגיה חשובה זו.	עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 , לא הכין מנהל האגף תכנית עבודה כאמור, וממילא לא הגיש אותה לדיון.	753
משרד המשפטים . היבטים בעבודת רשות האכיפה והגבייה מול ציבור הזוכים והחייבים ההחלטה לבטל את קבלת הקהל התקבלה אפוא משיקולים הקשורים בשכירת הנכס, ולא משיקולים הקשורים בטובת החייבים. הבדיקה העלתה כי ברשות אין מסמכים המלמדים שהיא בחנה את השפעת הביטול של קבלת הקהל על עבודת המרכז ועל החייבים. כמו כן אין מסמכים המלמדים שהרשות בחנה מעבר למבנים אחרים שיאפשרו לה לקיים קבלת קהל. משרד מבקר המדינה מעיר כי בנסיבות אלו פגע ביטולן של עמדות קבלת הקהל בציבור גדול של חייבים. . אמנם הרשות מתכוונת לחדש את קבלת הקהל, אך כעת בכוונתה להפעיל רק עמדה אחת במקום שלוש העמדות שפעלו בעבר, וזאת לא במרכז, כבעבר, אלא בלשכת ההוצל"פ בירושלים. לשכ ה זו מנותקת מהמדורים ומהמנהלים שבמרכז, וקיים חשש שהם לא יהיו זמינים כאשר החייבים ירצו לדבר אתם או במקרים הדורשים את התערבותם. .משרד מבקר המדינה מעיר כי העברת נתונים שחלקם שגויים ממזכירויות בתי המשפט אל המרכז גורמת לעיכובים בגביית האגרות מאחר שהמרכז נדרש לזהירות יתר, ולכן הוא מעיין בין השאר: בנתונים, בכתבי אישום, בפסקי דין, בפרטים על מתלוננים, בפרוטוקולים ובהחלטות שיפוטיות. טעויות שלא אותרו גורמות לחיובים שגויי ם, להליכי גבייה מיותרים ולפגיעה לא מוצדקת בחייבים. בנסיבות אלה על הרשות ועל הנהלת בתי המשפט להביא לפתרון הבעיה בהקדם, אם בדרך של טיוב הנתונים המועברים למרכז ואם בדרך אחרת, כדי למנוע נזק אישי לחייבים ונזק ציבורי למדינה בגין הגשת תביעות. האמור לעיל מלמד כי אף שוועדת החוקה לא אישרה את טיוטת הצו ואת סגירת הלשכות הקטנות החליטה הרשות למזער את היקף הפעילות בכמה לשכות; בפועל היא העבירה את הפעילות בחלק מן הלשכות הקטנות ללשכות אחרות, ובכמה לשכות כמעט אין כיום פעילות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות לשקול את העלאת הנושא מחדש בפני ועדת החוקה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לשקול ייזום חקיקה שתביא לכך שהליך הגשת ערעור על החלטות המתקבלות במרכז בנושא פריסת חובות לא ייעשה לפני עובדי המרכז, אלא יהיה זהה להליך הערעור על החלטות הרשמים וייעשה לאחר קבלת רשות מבית משפט שלום. דרך זו תאפשר קבלת החלטות אחידות בעניינים דומים על ידי גוף חיצוני למרכז. נמצא כי המרכז לא החתים את הנהלת בתי המשפט על כתב שיפוי כפי שנחתם עם משרדי ממשלה אחרים שהעבירו תיקים לטיפול המרכז. .התפלגות התיקים המטופלים במדור המינהלי מלמדת שלא כל משרדי הממשלה העבירו את החובות לגבייה באמצעות המרכז. כאמור, כ-69% מפעילות המדור המינהלי הייתה בגביית קנסות של משרד התמ"ת, והם הוטלו בגין העברות האלה: עבודה בשבת, העסקת נוער שלא כדין, העסקת עובדים זרים ש לא כחוק, תשלום שכר נמוך משכר מינימום, אי-שמירה על בטיחות בעבודה, אי -שמירה על שוויון הזדמנויות, אי -הצגת מחירים על סחורות. במועד סיום הביקורת, למעלה משלוש שנים ממועד תיקון החוק, עדיין לא התממשה כוונת המחוקק ולפיה כל חובות משרדי הממשלה יעברו לגבייה באמצעות המרכז, וטרם התממש חזון הרשות ולפיו המרכז יהיה הגוף המוביל בנושא גביית החובות. בשנת 2010 נקלטובמרכז 15,221 תיקים ונסגרו 15,887 ; נמצא כי 6,608 (כ-42% ) מהתיקים שנסגרו היו ת יקים ובהם נתונים שגויים. עד סוף יולי 2011 נקלטובמרכז 6,414 תיקים ונסגרו 8,463; 2,700 (כ- 32% ) מהתיקים שנסג רו היו תיקים שבהם נתונים שגויים. הממצאים מלמדים כי שיעור הנתונים השגויים המועברים ממזכירויות בתי המשפט הוא גבוה, דבר המביא לעיכובים בגבייה ולפגיעה בחייבים. משרד מבקר המדינה מעיר שאין חולק על כך שמנהל הרשות רשאי בתוקף סמכותו הניהולית לווסת את העבודה בין הלשכות, אך יודגש שרוב הלשכות שהפעילות צומצמה בהן נמצאות בפריפריה. גם ועדת החוקה נת נה את דעתה לכך וציינה כי "הנקודה האחרונה היא באמת סוגיית פריפריה. לא הכול הוא דרך החור של הגרוש וכאן החור הוא גם צר כי הסכומים הם באמת סכומים לא גדולים... בסוף בדברים הקטנים הולכים ופוגעים באנשים פגיעה ישירה ולפעמים דווקא בדברים הרגישים ודווקא באוכלוסיות שהן אולי המועדות ביותר לפגיעה". זאת ועוד, גם הטענה שהדבר הביא לשיפור השירות לציבור מאחר שבעבר ניתנו ההחלטות בלשכות הקטנות בשיהוי רב, אין בה כדי להצדיק את צמצום הפעילות. למעשה, כל בקשה המוגשת בכל אחת מהלשכות ברחבי הארץ נסרקת במערכת המחשוב של הרשות, והחלטות הרשמים ניתנות בהתאם למשימות המוזנות לכל רשם ורשם ללא תלות במקום הימצאו.	משרד מבקר המדינה מעיר שחייבים רבים מבקשים לפנות לעמדת קבלת קהל, אם משום שאינם מקבלים מענה מספק מהמוקד הטלפוני ואם משום שאינם נגישים למחשבים או לפקס. כדי לתת שירות מיטבי לקהל הפונים למרכז, על הרשות לבחון מחדש את החלטתה לאייש עמדת קבלת קהל אחת, לשקול את האפשרות לאייש עמדות קבלת קהל בפריסה ארצית וליידע את החייבים על החלטתה.	754
המועצה להשכלה גבוהה . טיפול המוסדות להשכלה גבוהה בהטרדות מיניות משרד מבקר המדינה מעיר לאוניברסיטה כי אי -תיעוד של פעולות שנקטה בעקבות מידע שקיבלה המעלה חשש להטרדה מינית אינו מתיישב עם סדרי מינהל תקין. על האוניברסיטה להנחות את כל בעלי התפקידים בה המטפלים בהטרדות מיניות להקפיד לתעד בזמן אמת את כל פעולותיהם בנושא, וכן לוודא שהמסמכים המתעדים את פעו לותיהם יופצו לכל הגורמים שיש להם עניין בהן. בשל הטענות בדבר התבטאויותיו של חבר סגל ב' ובשל השמועות שהגיעו כאמור לרקטור "מגורמים אחדים", ראוי היה כי יקוים בירור, ולו ראשוני, בנושא נוסף על הפגישה עם חבר סגל ב', גם אם לא הוגשה תלונה ולא נמסרה עדות בעניינו. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובותיהם של האוניברסיטה ושל חבר סגל ב' אינן עולות בקנה אחד עם מכתבה של הנציבה ועם תשובתה למשרד מבקר המדינה, שלפיהם הודה לכאורה חבר סגל ב' כי נהג בעבר להשתמש בסגנון דיבור לא הולם אך הפסיק לעשות זאת. סתירה זו, אשר עולה אגב קיום הביקורת, ממחישה ביתר שאת מדוע היה חשוב שהנציבה תמלא את חובתה לתעד כראוי את השיחה עם חבר הסגל ולפעול למיצוי הבירור. לשם כך ניתן היה לזמן את "הגורמים האחדים" שציינה הרקטור, וכן לבחון את האפשרות לזמן חברי סגל וסטודנטים לצורך בירור הטענות במישור העובדתי והערכת מידת הפגיעה בסטודנטים או בחברי סגל. אי-קיום פעולות אלו גרם לכך שכיום, שנים מספר לאחר שהועל ה החשש, אין תמונה ברורה בדבר ההתרחשויות ובדבר שיחת הבירור עם חבר סגל ב', ונותר ספק אם היה בקיום שיחה זו כדי למצות את הבירור הנדרש. הבדיקה העלתה שמקצת המוסדות לא הפיצו ולא פרסמו בכל שנה חומרי הסברה לכל העובדים והסטודנטים שלהם כנדרש, ואחרים פרסמו חומרי הסברה באמצעים שלא היה בהם כדי להבטיח שכלל העובדים והסטודנטים במוסדות ייחשפו למידע. להלן דוגמאות: לדעת משרד מבקר המדינה, כדי לעמוד בדרישות החוק והתקנות ולמנוע ככל האפשר הטרדות מיניות בתחומם של המוסדות להשכלה גבוהה, עליהם לעמוד על כך שכל הגורמים הנוגעים בדבר - הסגל האקדמי, הסגל המינהלי והסטודנטים - יקבלו בכל שנה, נוסף על השתתפותם בפעולות הדרכה והסברה (ראו להלן), את כל חומרי ההסברה הק יימים בנושא. לשם כך על המוסדות להשתמש בכמה מהאמצעים שלהלן להפצה ולפרסום של חומרי הסברה: לוחות המודעות, אתר האינטרנט, דואר אלקטרוני, ידיעונים, שנתונים וחוזרים. .)(א ב-12 ,מוסדות להשכלה גבוהה (מכון ויצמן, הפתוחה, צפת, אחוה הדסה, האקדמיה למוסיקה ומחול, הנדסה ירושלים, כנרת, שנקר, עמ ק יזרעאל, ת"א -יפו, אפקה) לא התקיימו בשנתיים וחצי שקדמו לביקורת כנסים לשום אוכלוסייה מאוכלוסיות היעד. יצוין כי משרד מבקר המדינה אינו מחווה דעה בדבר כישוריה וניסיונה המקצועי של הקובלת, אך בשל חשיבות ורגישות הנושא היה מקום שהנהלת האוניברסיטה תקיים דיון יסודי שעל בסיסו תחליט אילו כישורים ואפיונים נדרשים מהקובלת שתיבחר. עוד יצוין, כ י בקשת ההנהלה מהקובלת להגיש את הקובלנה אף על פי שהחקירה לא הסתיימה, יש בה משום התערבות בעבודתה המקצועית. משרד מבקר המדינה מעיר לנשיא האוניברסיטה ולמנכ"ל כי אכן בעת מינוי יש מקום להביא בחשבון גם שיקולים כספיים, אולם בחירת קובל שישמש בהליך משמעתי אמורה להיעשות קודם כול משיקולים מקצועיים. על כן היה עליהם להתחשב בחוות דעתו המקצועית של הגורם המוסמך לכך באוניברסיטה - היועץ המשפטי שלה - בייחוד מאחר שהקובלת שאיתר הסכימה לעבוד בשכר טרחה הנמוך במידה ניכרת מהמקובל בתחום. יתר על כן, משמונתה הקובלת, לא היה כל מקום להתער בות האמורה של ההנהלה בעבודתה. מבדיקת תיקי האוניברסיטה עולה כי בא כוחו של הנילון פנה שוב ושוב לקובלת ולוועדת המשמעת, החל מנובמבר 2010 , בבקשה לקבל חומרים הדרושים לו לשם הכנת תגובה, וכי הוא ציין שלא כל בקשותיו נענו. . יצוין כי הנושא הועלה לדיון בישיבה של ועדת המשמעת בסוף ספטמבר 2011 , כשמונה חודשים לאחר הגשת הקובלנה וימים ספורים לפני שמיעת העדה הראשונה, אך עד מועד סיום הביקורת, שנה לאחר מכן, לא דאגה ועדת המשמעת שהעניין יבורר ויוסדר.	הועלה כי מאז התקבל החוק למניעת הטרדה מינית לפני יותר מעשר שנים, לא התקיים במל"ג ובוות"ת דיון בהשפעתו של החוק על מערכת ההשכלה הגבוהה ובפעולות שחקיקתו מחייבת לנקוט במוסדות שבאחריותן. מל"ג וות"ת לא גיבשו מדיניות ולא קבעו קווים מנחים לפעולותיהם של המוסדות. גם כשהנושא עלה על סדר היום הציבורי עם פרסומם של מקרים חמורים של הטרדה מינית והתנכלות שהתרחשו בכמה מוסדות להשכלה גבוהה, לא ביקשו מל"ג וות"ת לקבל דיווח מסודר כלשהו מהמוסדות ולא קיימו דיון בנושא.	755
המועצה להשכלה גבוהה . הטיפול בליקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה הועלה שגם לאחר הדיון האמור של הוועדה ולאחר פנייתו בכתב של יו"ר הוועדה השתהה הליך התקנת התקנות, ובהיעדרן לא היה אפשר לממש את מטרת החוק. ועדת מרידור גיבשה את המלצותיה לגבי מגוון נושאים שחוק הזכויות קובע כי יותקנו בעניינם תקנות, כגון סוגי ההתאמות הנדרשות לסטודנטים לקוי י למידה ושירותי התמיכה שעל המוסדות להעמיד לרשותם. משרד מבקר המדינה מעיר כי התקנת תקנות בנוגע לחלק מהנושאים האמורים אינה בהכרח מותנית בתיקון חוק הזכויות וניתן היה לבחון אפשרות לקדם הטיפול בהן במקביל לתהליך תיקון החוק, או לחלופין לקבוע הוראות נוהל זמניות עד להתקנת התקנות. לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם נכון היה לבחון קודם את הסוגיות היסודיות (נושא המאבחן המוכר והאבחון המוכר), או לם ככל שהדברים התמשכו היה על משרד החינוך לבדוק כיצד לקדם את התקנת התקנות לגבי הנושאים האחרים, שאינם נוגעים באופן ישיר לנושא הגדרת המאבחן והאבחון המוכרים, בשלב מוקדם וללא קשר לסוגיה האמורה שהייתה שנויה במחלוקת. למצער, אם סבר משרד החינוך כי לא ניתן להתקין תק נות כל עוד לא תוקן החוק, ניתן היה להכין הוראות מינהל ונהלים בנושאים אלה. הדבר היה עשוי לתרום רבות לקידום הטיפול באוכלוסיית המועמדים ללימודים והסטודנטים בעלי לקויות למידה ולעלות בקנה אחד עם לוח הזמנים המחייב שנקבע בחוק הזכויות להתקנת התקנות. הועלה כי בספטמבר 2012 עדיין לא נקבעו ההוראות האמורות לפי חוק השוויון. עקב כך במועד סיום הביקורת עדיין לא נקבעו הסדרים ונורמות המחייבים מוסדות על-תיכוניים לעניין התאמות הנגישות הנדרשות ובכלל זאת התאמת הנגישות של שירותי ההשכלה לבעלי מוגבלויות ו בכללם לקויי למידה, לרבות התקנת אמצעי עזר ושירותי עזר כהגדרתם בחוק39 . הוראות חוק השוויון בדבר הנגשת שירותים במוסדות על-תיכוניים עשויות לשמש נדבך נורמטיבי נוסף להסדרת אספקתו של שירות לאוכלוסיית הסטודנטים בעלי לקויות למידה. חוק הזכויות הטיל על שר החינוךלקבוע בתקנות הוראות לשילוב אנשים עם לקויות למידה בלימודים במוסדות על -תיכוניים. אף שהחוק פורסם עוד באפריל 2008 וקבע שתקנות על פיו יובאו לאישור ועדת החינוך של הכנסת עד ינואר 2009 , במועד סיום הביקורת, אוקטובר 2012 , עדיין לא הותקנו התקנות על פי החוק. . ,מהאמור בטיוטת החוק עולה כי אם לוח הזמנים שצוין בו יבוצע כמתוכנן הרי שחוק הזכויות, שיישומו המלא היה אמור להתבצע בפברואר 2012 , ייושם במלואו בפיגור שעשוי להגיע לשש שנים ואף למעלה מכך. . הועלה כיהעיכוב האמור בהתקנת התקנות נגרם בגין כמה גורמים: (א) הוועדה לגיבוש עקרונות לכתיבת התקנות מונתה רק באוגוסט 2009 ; (ב) לא הוקצה פרק זמן מוגבל לעבודת הוועדה, והיא החלה את עבודתה רק באוקטובר 2009 וסיימה אותה במאי 2011 ; (ג) לא נעשה די על מנת ליישב מוקדם כ כל האפשר את חילוקי הדעות המתמשכים בין משרד החינוך ומשרד הבריאות בנושא רישוי מאבחני לקויות למידה, הכרה בהם וכן הכרה בכלי אבחון; (ד) חל עיכוב בהתקנת תקנות הנוגעות למכלול נושאים שכבר היו מוסכמים בעת הגשת דוח ועדת מרידור. לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול המתמשך של משרד החינוך בנושא זה, אשר חרג במידה ניכרת מלוח הזמנים שנקבע בחוק, פגע באופן חמור ביכולת להביא ליישום הוראות הדין שנקבעו בחוק הזכויות ובאפשרות להבטיח כי המועמדים ללימודים והסטודנטים לקויי הלמידה במוסדות העל-תיכוניים יקבלו את התמיכה והסיוע שהם זכאי ם להם ויוכלו לממש באופן מיטבי את זכויותיהם ויכולותיהם. על כן, על כל הגורמים הרלוונטיים לפעול בדחיפות על מנת להביא ליישומן המהיר של הוראות הדין שנקבעו בחוק הזכויות. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העיכוב הניכר בהתקנת התקנות לחוק הזכויות, ומתוך הכרה בחשיבות הנושא, ראוי היה שמל"ג תפרט בהרחבה למוסדות להשכלה גבוהה, במסגרת הקריטריונים שקבעה ות"ת בעניין מתן תקציב לטיפול בסטודנטים לקויי למידה (ראו להלן), את מגוון השירותים שמוצע כי יינתנו לסטודנטים לקויי למידה במסגרת מרכזי התמיכה שמפעילים המוסדות.	. ,זה שנים רבות משמשת הבחינה הפסיכומטרית, לצד בחינות הבגרות כ"שער הכניסה" ללימודים במוסדות להשכלה גבוהה בארץ - אוניברסיטאות ומכללות. מאל"ו הוא הגוף שאחראי לקיום בחינות אלו, לרבות בחינות מותאמות לבעלי לקויות למידה. מאל"ו אחראי אף לאספקת מערכת מת"ל, לתמיכה בה ולתחזוקתה.	756
משרד האוצר . מאזן המדינה ליום 31.12.11 - הלוואות לזמן ארוך בדוחות הכספיים של המדינה ל- 31.12.11 לא ניתן גילוי לחילוקי הדעות בנוגע לסכום הריבית. כאמור, מדובר בסכום שהצטבר לכ -624 מיליון ש"ח, ושיש לו השפעה מהותית הן על חברת מקורות והן על הכנסות המדינה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על החשכ"ל להציג מידע זה כחלק מהגילוי הנאות הנדרש בדוחות הכספיים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי החלטת משרד האוצר ומשב"ש להשוות את תנאי הריבית של בעלי הניקוד הנמוך לבעלי הניקוד הגבוה , השוותה למעשה בין שונים שאינם שווים, ובכך הקשתה על הזכאים בעלי הניקוד הנמוך. מוצע כי משרד האוצר ישוב וישקול את נימוקי החלטתו נוכח התוצאה האמורה. המשמעות של הוראה זו, הייתה העלאת הריבית של המשכנתה לזכאים כאמור, מעל לריבית המשכנתאות בשוק החופשי, ופגיעה בהם. מהאמור לעיל עולה, כי בשנים האחרונות נשחק במידה ניכרת (כ-40% ) שיעור התמיכה לזכאי משב"ש ביחס למחירי הדירות. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שהשפעתו של הטיפול בצד היצע הדיור על השוק לא הניב תוצאות עד שנת 2011 , מוצע כי מקבלי ההחלטות ישקלו לבחון גם פתרונות בטווח הקצר כגון מתן הקלות לזכאים. .משרד מבקר המדינה מעיר לחשכ"ל כי עליו לפרסם מדי שנה בשנה את דוחות הסולו של משרדי הממשלה שעליהם מתבססים הדוחות הכספיים של הממשלה, קרוב ככל הניתן לתקופת הדיווח. לדעת משרד מבקר המדינה, בהלוואות המנוהלות באמצעות סוכן - על החשבונאי הראשי 26 לשקול לבצע עבודת מטה שתמיין את החשבונות ותקטלגם מראש בספרים ראשיים נפרדים לפי הנושאים הדרושים להצגתם. בדרך זאת ניתן יהיה לנצל באופן מיטבי את היכולות של מערכת מרכב"ה לצרכי מידע ניהולי. הפקת המידע בצורה יעילה, מהימנה ומהירה תאפשר לשפר את השליטה בפעולות הממשלתיות: להציג את הדוחות בצורה אמינה תוך מיעוט בטעויות, לייעל את בניית הדוחות ולחסוך בשעות עבודה, להציג את הדוחות הכספיים בתוך פרק זמן קצר, ולקבל החלטות מושכלות. משרד מבקר המדינה מעיר - מאחר שבמשך השנים נמחקו סעיפים מסוימים מהחוזה מחד, ונוספו לו סעיפים אחרים מאידך, אך עדיין נכללות בו הלוואות שאינן ניתנות עוד - על החטיבה להתיישבות ועל החשכ"ל לדאוג לערכו מחדש ולהתאימו לתנאים ולמושגים הכלכליים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה מעיר כי על החשכ"ל ועל החטיבה להתיישבות לקבוע לוח זמנים לסיום טיוב הנתונים ולפנות לכל לווה שהתגבש סכום חובו. לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי כי במסגרת שינוי סדרי הניהול של ההלוואות ושדרוג המערכות לניהול ההלוואות שמבצעים החשכ"ל והחטיבה להתיישבות, תיבחן האפשרות לשלב מודול מידע ופעילות אינטרנטי שיאפשר ללווה לצפות ביתרת חובו, לעדכן פרטים או לשלם.	משרד מבקר המדינה מעיר בנוגע להלוואות שטרם נקבעו לגביהן תנאי החזר ושלא נרשמו בשנים קודמות, כי העובדה שאינן ניתנות יותר אין בה כדי לייתר את הצורך להסדיר את אופן הרישום והניהול שלהן, תוך קביעת הסכומים המתגבשים לידי חוב שיש להחזירו.	757
משרד ראש הממשלה . העסקת עובדים בשירות הציבורי באמצעות חוזים מיוחדים יתרה מכך, הבדיקה העלתה כי מתוך 456 העובדים המועסקים בדירוג האקדמאים בחוזה מיוחד במשרדים שנבדקו, 108 מהם מועסקים בדירוג האקדמאים בחוזה מיוחד אף שהמשרה היא בדירוג המינהלי 30 . נמצא אפוא כי נש "ם לא עמדה אף בתבחינים שהציבה לעצמה, והתקשרה בחוזה מיוחד גם עם עובדים, אשר לא היו זכאים לכך על פי תנאיה שלה. משרד מבקר המדינה העיר כי קיים טעם לפגם בכך שחוזה מיוחד מּוחל על מי שאינו עומד בקריטריונים שתוארו. אם תנאי העבודה ביחידות מסוימות מצריכים מתן תנאי העסקה מיוחדים, מן הראוי כי נש"ם תגדיר את המשרה כחיונית ותביא את הדבר לידי ביטוי בדירוג נפרד; אם יש צורך בשינוי דירוג המשרה לעובד מקצועי, על נש"ם לבחון זאת, ולהמיר את דירוג המשרה לדירוג הראוי. הגדרותיהם המנוגדות של שני הגופים האלה, העוסקים בענייני עובדים בשירות המדינה - האחד בתחום של משאבי אנוש וכו ח האדם, והאחר בקביעת רמות השכר לעובדים אלה - מלמדות על פער בתפיסה אילו בעלי תפקידים ומקצועות זכאים לחוזה מיוחד. בעוד שלפי נש "ם ההגדרה כוללנית ואינה מחייבת בעל תפקיד ומקצוע נדרש, הממונה על השכר אכן דורש זאת. חוסר הבהירות מעיד על הצורך לקבוע באופן ברור ומשותף את התבחינים להתקשרות בחוזה מיוחד בדירוג האקדמאים. בביקורת נמצא כי ב -8 מקרים מתוך 318 העובדיםהמועסקים בחוזה מיוחד בדירוג משפטנים במשרדים שנבדקו, המשרות שבהן משובצים העובדים אינן בדירוג המשפטנים. להלן דוגמה: משרד מבקר המדינה מעיר כי מהמקרים שנבדקו עולה כי שיעור ההעסקה לפני מכרז הוא 30%-40% ., כך שהתופעה נפוצה עדיין משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר 54 על העובדה שכאשר עובדים מועסקים במשרות העומדות למכרז, הם בדרך כלל זוכים בהן, וכי הדבר מרוקן את המכרז מתוכן ממשי, שכן תוצאות המכרז מכשירות את ההליך שקדם לו. באופן דומה, עצם העסקת העובדים במשרד מעניקה להם יתרון בלתי הוגן מול מתמודדים אחרים במכרזים, ובכך מסכלת את מטרת ההוראות ליתן הזדמנות שווה לכלל המועמדים. על נש "ם לפעול ביתר שאת כדי שהע סקת עובדים טרם מכרז תצומצם ותיוחד רק למקרים יוצאים מן הכלל, אשר להם נועדה; עליה להקפיד על כך שעובדים יגויסו לשירות המדינה על פי ההוראות, וכי ההליך יתועד כמתחייב במינהל תקין. על נש "ם להסדיר בהנחיות את היתכנות האפשרות לעבור להעסקה באמצעות חוזים מיוחדים וכן את התנאים הנדרשים לכך, ולוודא כי הדבר מופץ לידיעת כלל העובדים הזכאים לעשות כן. הביקורת העלתה כי נש"ם לא הסדירה באמצעות חוזר או נהלים את תנאי הסף למתן חוזה מומחים, וכן לא הסדירה את התבחינים הנשקלים בבדיקת פנייה של המשרד להענקת חוזה זה. משכך, ממילא גם אלה לא היו ידועים למשרדים. (א) מבדיקת התיקים של 28 מתוך69 העובדים המועסקים באמצעות חוזה מומחים במשרדים שנבדקו, עלה שבהיעדר נהלים והנחיות ברורות ניתן חוזה המומחים גם לעובדים אשר אינם בעלי מקצועות וכישורים ייחודיים. להלן דוגמה: (ב) הביקורת העלתה כי המשרדים הגישו בקשה מנומקת לאישור חוזה מומחים, אולם בחלק מן המקרים לא נתנה נש"ם אישור העסקה מנומק, כמפורט להלן: ב -11 מתוך28 תיקים של עובדים המועסקים בחוזה מומחים שנבדקו, נש "ם לא נימקה כלל את אישורה להעסקה באמצעות חוזה מומחים44; ב-12 תיקים נימקה נש"ם את אישורה באופן כללי בלבד וציינה שאופי התפקיד והכשרת העובד נשקלו; רק ב -5 תיקים פירטה נש"ם את נימוקיה והתייחסה נקודתית לכישורי העובד המדובר. נמצא כי הדוח על הוצאות שכר של העובדים המועסקים בשירות המדינה, בגופי הביטחון ובשירות בתי הסוהר לשנת 2010 , שפרסם הממונה על השכר, מתייחס באופן חלקי להעסקת עובדים באמצעות חוזים מיוחדים. בדוח מצוין שיעור המועסקים בחוזה זה מכלל העובדים בלבד, ובטבלה המשווה בין מספר העובדים, מספר המשרות וגובה השכר בשנת 2009 לעומת שנת 2010 , קיימים רק 13 דירוגים מתוך 48 הדירוגים. לפיכך דיווח הממונה על השכר על שכרם של 3,753 מועסקים בלבד בחוזים מיוחדים, אף שמספרם גבוה בהרבה.	משרד מבקר המדינה מעיר כי הדוח על הוצאו ת שכר של העובדים המועסקים בשירות המדינה, בגופי הביטחון ובשירות בתי הסוהר, שפרסם הממונה על השכר גם בשנים שקדמו לכך, פורסם באופן דומה בהציגו נתונים חלקיים בלבד, והוא נעדר התייחסות לדירוגים אשר היו קיימים זה זמן רב, למשל דירוג המשפטנים. קבלת הנתונים מהגופים ע ל ידי הממונה על השכר ופרסומם נועדו, בין היתר: לאפשר בקרה ופיקוח על המשאב האנושי בשירות המדינה; לבחון את מדיניות השכר; לשמש מאגר מידע; לשקף את פעולת המגזר הציבורי לעין כול. אופן יישום הדבר על ידי הממונה על השכר אינו מאפשר זאת. על הממונה על השכר לפרסם את הנתונים כנדרש על פי חוק.	758
משרד ראש הממשלה . פעולות להנצחת נשיאים וראשי ממשלה משרד מבקר המדינה מעיר שאף שבחוק ההנצחה אין מגבלה על משך כהונתם של חברי המועצה, ראוי לבחון הוספת אנשי ציבור חדשים להרכב המועצה כדי לרענן מפעם לפעם את דפוסי פעולתה. . בביקורת נמצא כי המועצה להנצחה לא מילאה את התפקידים המרכזיים שנקבעו לה בחוק: היא לא הציגה לממשלה תכנית הנצחה למי מראשי המדינה, וממילא לא פיקחה על ביצוע תכניות ולא דיווחה לממשלה על ממצאיה. משרד מבקר המדינה מעיר שמאז מונתה המועצה החדשה ביולי 2012 ועד ינואר 2013 לא הושלם מינוים של חברי המועצה, המועצה החדשה לא התכנסה, ולפיכך גם לא מינתה יו"ר לוועדת ההיגוי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה החדשה להכין ולהציע לממשלה תכנית הנצחה לכל אחד מראשי המדינה. כמו כן יש לחזק את הבסיס לעבודת המועצה: עליה לקבוע נוהל לדיוניה שיגדיר בין היתר את תדירות התכנסויותיה, ולכנס לעתים קרובות יותר את ועדת ההיגוי. בד בבד, יש לבחון את האפשרות להתקין תקנות לביצוע חוק ההנצחה שנחקק לפני יותר מ-25 .שנה משרד מבקר המדינה מעיר כי אי-הקמת מבנה חדש לגנזך המדינה 11 מנע את יישום החלטת הממשלה בדבר הקמת תצוגה להנצחת נשיאי ישראל וראשי ממשלותיה. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי כי המועצה להנצחה תמצא חלופה הולמת למיקום התצוגה. .משרד מבקר המדינה מעיר שגם בתקופה שקדמה ל- 2003 לא הכין מרכז ההסברה תכניות אור -קוליות כנדרש בהחלטת הממשלה. עוד יצוין כי הסרטונים הקצרים שהכין מרכז ההסברה מוצגים בטקסים הממלכתיים המיועדים לקהל מצומצם ולא לציבור הרחב. בית ראש הממשלה לשעברהוחכר ליד אשכול כדי שתהפוך אותו למוזיאון ולמרכז פעיל לזכרו של ראש הממשלה לוי אשכול. במשך 35 שנה לא צלחו ניסיונו תיהם של יד אשכול ושל משרד רה"ם להשלים את שיפוץ המבנה, ולא נמצא גוף שיתכנן, יבצע ויסיים את המלאכה. כאמור, בחוזה החכירה נקבע בין היתר שההסכם יבוטל אם העמותה לא תשתמש בבית למטרותיה או לא תשתמש בו כלל, אך לא נמצא שממ"י העלה בפני יד אשכול דרישה למימוש חוזה החכירה או לביטולו. אף שהמדינה שילמה לעמותה את עלויות רכישת הקרקע מתוך הנחה סבירה שהקרקע תועבר למרכז בתמורה, נשארה הקרקע בבעלות העמותה. זאת ועוד, למרות הוראת החוק שהמדינה תעמיד לרשות המרכז את המקרקעין הדרושים לפעילותו, בפועל העמידה אותם המדינה לרשות העמותה. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד רה"ם לפעול בהקדם להסדרת רישום הזכויות במקרקעין על שם התאגיד. כאמור, עד ינואר 2013 , יותר משנתיים מאז נחקק חוק שזר, הקרקע לא הועברה מידי עמותת שזר לידי המרכז. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מרכז שזר וממ"י לשתף פ עולה כדי שהקצאת הקרקע תירשם על שם התאגיד. על משרד התרבות לוודא שמרכז שזר יפעל להעברת הזכויות בקרקע מהעמותה למרכז כנדרש בחוק שזר. לדעת משרד מבקר המדינה על מכון בן-גוריון ובית בן -גוריון להסדיר את היחסים עם יד בן -גוריון בהסכם. על משרד התרבות לוודא שהתאגידים אכן נוהגים כך.	.אחסון הארכיון של יד אשכול מנוגד להוראות חוק הארכיוניםלמרות זאת, ועל אף דרישתו של גנז המדינה, לא הביא משרד רה"ם לפינוי הארכיון מבניין משרד הרווחה ולמציאת תנאי אחסון ואחזקה נאותים שיאפשרו את שימורו ואת הנגשתו לציבור הרחב. יתרה מזו, משרד רה"ם מעביר מדי שנה בשנה תשלום למשרד הרווחה בגין השכירות של חדרי האחסון, ויש בכך משום תמיכה ממשלתית לעמותה שלא לפי מבחני תמיכה.	759
משרד ראש הממשלה . הרשות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים מכיוון שהממשלה החליטה כי הטיפול בתחום הכלכלי במגזר המיעוטים ירוכז בידי גורם אחד, המשך הפיצול של הטיפול בתחום זה בין כמה גורמים עלול להביא לכפילות בפעילות או למצב של "נפילה בין הכיסאות". על לשכת מנכ"ל משרד רה"ם להקפיד להגיש לרשות לקבלת חוות דעתה את כל הצעות ההחלטה בתחומי הכלכלה והחברה אשר יכולה להיות להן השפעה על מגזר המיעוטים. נמצא כי רק ביולי 2010 ,החל הצוות לפעול וכי עד מועד סיום הביקורת יותר משנתיים מהמועד שנקבע לכך, לא הגיש את המלצותיו. נמצא כי, במשך שנת 2010 קיים הצוות כמה דיונים, אולם עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2012 ., טרם הגיש את מסקנותיו כאמור, היעד שנקבע בתכנית החומש הוא לסבסד פיתוח קרקע בבעלות המדינה לבנייה של עד 4,240 יחידות דיור. עד מועד סיום הביקורת חלף כמחצית פרק הזמן שנקבע לביצוע התכנית, אולם רק כ-700 יחידות דיור ( 16.5% ) שנבנו בקרקע בבעלות המדינה הגיעו לשלב שמאפשר לקבל את הסבסוד. לכן ספק אם עד תום פרק הזמן שנקבע לתכנית, שנת 2014 , יהיה ניתן לסבסד פיתוח קרקע לבנייה של עוד כ- 3,540 יחידות דיור ולעמוד ביעדים שנקבעו בתכנית החומש בתחום המגורים והנדל"ן. נמצא כי בשנים 2009 -2012 אמנם הגישה הרשות לראש הממשלה שלושה דוחות שנתיים, אולם בדוחות לא נס קרו כלל פעולות הממשלה לצמצום הפערים ואף לא פעולות אגפים אחרים במשרד רה"ם בתחום זה, אלא רק פעולות הרשות. כמו כן, לא עסקו הדוחות בנתונים הנוגעים לפערים הכלכליים-חברתיים בין מגזר המיעוטים ובין המגזר היהודי ולא ניתן ללמוד מהם אם מצבו של מגזר המיעוטים שופר או ה ורע לעומת שנים קודמות. נמצא כי לשכת מנכ"ל משרד רה "ם שטיפלה בהכנת ההצעות, הגישה לרשות לקבלת חוות דעתה רק חלק מהן, וממילא לא הכינה הרשות חוות דעת מקצועית בנוגע לכל הצעות ההחלטה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת ולרשות כי חשוב שהפעולות לעידוד משקיעים שמבצעת הרשות יהיו על פי מתכונת מובנית ומוסכמת שעליה ימליץ הצוות הבין -משרדי העוסק בעניין זה. בהיעדר מתכונת עבודה סדורה הרשות אינה יכולה להבטיח שהמשאבים שהיא משקיעה בתחום זה אכן מאפשרים להשיג את המיטב. לפיכך על משרד התמ"ת והרשות להחיש את סיום פעולותיו של הצוות הבין -משרדי ולוודא כי הצוות מגבש את מסקנותיו ללא דיחוי. משרד מבקר המדינה העיר לרשות ולמשרד התמ"ת כי נוכח העיכוב הניכר ביי שום החלטת הממשלה בתחום זה, יש להחיש את הצעדים המעשיים ליישום השימוש במודל ובכלל זה לקבוע תכנית מפורטת ליישום הכוללת לוח זמנים לביצוע, יעדי ביניים ויעדים סופיים, אבני דרך ומדדי תפוקה ותוצאה לבחינת מידת הצלחת המודל.	משרד מבקר המדינה העיר לרשות המסים כי החלטת הממשלה וכתב המינוי קבעו שמטרת הצוות לזהות חסמים ולגבש המלצות על דרכי פעולה לעידוד התושבים במגזר המיעוטים לרשום את זכויותיהם במקרקעין שהם מחזיקים בהם. עיכוב בהגשת מסקנות הצוות בעניין זה עלול לעכב את יישום התכנית בתחום הבנייה.	760
מרכז השלטון המקומי בישראל . הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הדרום משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המחוזית כי היה עליה לדרוש מלשכת התכנון להשלים את ביצוע הבדיקה התכנונית המוקדמת לפני ה דיון בהפקדת תכנית אחוזת רוטנר, וכי היה על הוועדה המחוזית לעמוד על כך שמגיש התכנית יתקן את התכנית על פי ההערות כדי למנוע הפקדת תכניות שיש ספק במידת בשלותן להפקדה. משרד מבקר המדינה העיר למועצה הארצית כי החלטת היו"ר לשעבר להסיר את התכנית מסדר היום לאחר שכבר נדונה, היא בעצם הצעה שהיה צורך לקיים הצבעה כדי להחליט אם לקבלה. לפיכך היה ראוי להביא את ההחלטה להסיר את העניין מסדר היום להצבעת חברי המועצה הארצית. . משרד מבקר המדינה העיר למינהל התכנון וללשכת התכנוןהמחוזית כי בתכנית מעוגנים עקרונות שנקבעו בהחלטת ממשלה , וכי היה על יהם לפעול ביתר נחישות להשלמתה של התכנית שהושקעו בה משאבים רבים והכנתה התמשכה יותר מעשור, ולהימנע מעיכובים נוספים לאלו שנמשכו כשנתיים. נמצא כי לשש רשויות מקומיות בתחום המחוז אין תכנית מתאר כוללת כלל, ורק לשתיים מהן יש תכנית מתאר בהכנה. ל-23 רשויות אחרות יש תכניות מתאר שאושרו לפני 20 שנה ויותר 31 , ורק לתשע מהן תכנית מתאר בהכנה . לתשע רשויות מקומיות יש תכניות מתאר שאושר ו לפני פחות מ-20 שנה. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה ל מסור את הערות הבדיקה התכנונית המוקדמת במועדים שנקבעו בחוק, לשם תיקון תכניות המתאר המוגשות לה. משרד מבקר המדינה העיר ל וועדה המחוזית כי החלטתה על הפקדתן בתנאים של תכניות המתאר של שדרות, נתיבות וערד בלא שהושלמה הבדיקה התכנונית המוקדמת אינו ראוי ; דרך פעולתה זו של הוועדה המחוזית גרמה לכך שהיא החליטה על הפקדת תכניות חשובות אלה בלא שמולאו דרישות הבדיקה התכנונית המוקדמת שהן דרישות מהותיות. . בהכנתה של התכנית היו מעורבים גופים שונים ובהם ממ"י, הרשות לפיתוח הנגב ורש ות הטבע והגנים. ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית (להלן - הוולנת"ע) המליצה בינואר 2010 למועצה הארצית על הפקדת התכנית בתנאים, וביוני 2010 הוצגה התכנית למועצה הארצית . ואולם יו"ר המועצה הארצית (מנכ"ל משרד הפנים דאז) החליט להורידה מסדר היום לאחר הדיון ולא לקיים הצבעה בעניינה. מאז ועד פברואר 2012 לא הושגה התקדמות ממשית, ועדמועד סיום הביקורת, לא הובאה התכנית בשנית לדיון במועצה הארצית למרות חשיבותה והמשאבים הרבים שהושקעו בהכנתה. להלן הפרטים: משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי מאחר שלא טיפלהמבעוד מועד בבדיקתן של התכניות המתוקנות שהועברו לטיפולה, נגרם עיכוב באישורן של תכניות המתאר. ראוי שהוועדה המחוז ית ולשכת התכנון יפעלו להמרצת כל הגורמים המעורבים בנושא - יוזמי התכנית והגורמים שנדרשת עמדתם ביחס לתכנית - למלא את תנאי ההפקדה במועד. על לשכת התכנון לפעול בתיאום עם משרד הבינוי ו השיכון כדי לזרז את הליכי אישורן של תכניות המתאר. עוד העיר משרד מבקר המדינה ללש כת התכנון ולמינהל התכנון כי עליהם לתת את הדעת לצורך ב קביעת הנחיות מפורטות ב נוגע לדרישות התכנוניות והמקצועיות, כדי לשפר את איכות התכניות המוגשות ולמנוע עיכובים בשלבים מתקדמים בתהליך אישורן. משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון ולוועדה המחוזית כי היה עליהן לתאם בעוד מועד בין התכניות השונות שבטיפולן. מחדל זה הביא לידי עיכוב נוסף בהליכי אישור תכנית המתאר של שדרות.	משרד מבקר המדינה העיר ללשכת התכנון כי היה עליה לעמוד בעוד מועד על השימושים הקיימים ולדרוש את התאמתם לתכנון המיועד, ובכך עשוי היה להימנע הצורך מהגשת התכנית בשנית. זאת ועוד, על הוועדה המחוזית להגביר את הפיקוח על הוועדות המקומיות כדי למנוע מצב שבו ייקבעו ויוכשרו עובדות בשטח שאינן מתאימות למגמות התכנון.	762
מרכז השלטון המקומי בישראל . טובות הנאה והטבות בשכר, בתנאים הנלווים ובתנאי הפרישה של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות הועלה כי המועצה לא פנתה למנהל התחום לקבלת אישורו קודם שהורתה לשלם לשני הסגנים את פדיון ימי החופשה, אף שהדבר נדרש בחוזר מנכ"ל משרד הפנים. נוסף על כך, היא לא ביקשה מהסגנים פירוט של ימי החופשה שניצלו בשנות כהונתם. משרד מבקר המדינה העיר למועצה האזורית הגלבוע כי פדיון 114-140 ימי חופשה ייתכן רק אם ראש המועצה האזורית וסגניו לא יצאו בכל שנות כהונתם לחופשה של יותר מ -12 יום בשנ ה בממוצע. דיווח בדיעבד על ניצול זעום של ימי חופשה - ובייחוד כשהוא נעשה כעבור כמה שנים מעלה ספקות לגבי סבירותו. משרד מבקר המדינה מעיר כי לא נמצא שמר עסאלה דיווח למליאת המועצה על שלוש הנסיעות האמורות, לא לפניה ן, לקבלת אישורה, ולא לאחריהן, לפיכך לא ניתן לדעת אם נעשו מטעם המועצה ובאישורה, או שנעשו למטרה פרטית, ואזי היה צורך לגרוע את ימי הנסיעה ממאזן ימי החופשה. משרד מבק ר המדינה מעיר כי יש לראות בחומרה את העובדה שכספי העירייה שיועדו לרווחת בני העדה הקווקזית שימשו למימון שירותים חשבונאיים שניתנו לעמותה פרטית, שלא לפי הוראות הנוהל. משרד מבקר המדינה מעיר כי מאחר שעיריית עכו לא תמכה בשנים האחרונות בעמותות שאינן אגודות ספו רט, עולה החשש כי העברת הכספים לשתי העמותות באמצעות המתנ"ס כפי שתוארה לעיל נעשתה רק משום שחברי מועצת העירייה מילאו בהן תפקידי מפתח. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את דרך פעולתם של ראש עיריית גבעת שמואל ושל ראש המועצה המקומית בנימינה-גבעת עדה וסגנו בכל הנוגע לקיצוץ במשכורתם. התנהגותם יש בה משום מתן דוגמה אישית ברוכה. משרד מבקר המדינה מעיר כי פרסומים אלו, שנעשו סמוך כל כך למועד הבחירות, אותם המועצה יזמה ומימנה, הבליטו במישרין את שמו ואת פועלו של ראש המועצה, והיו בהם מאפיינים מובהקים של תעמולת בחירות, שעל פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה אין לממנה מקופתה של הרשות המקומית. יצוין כי גם העובדה שסמוך למועד הבחירות השקיעה המועצה בפרסומים סכומים גדולים יחסית לתקופות אחרות יש בה כדי להעיד על רצון להבליט את פועלו ואת עשייתו של ראש המועצה לנוכח הבחירות הקרבות38 . משרד מבקר המדינה העיר לעיריית אור יהודה כי פרסומים אלו (ובייחוד חוברת על פרס החינוך) הבליטו את שמו ואת פועלו של ראש העירייה, וכי היו להם מא פיינים ומסרים מובהקים של תעמולת בחירות, ולכן על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה אין לממנם מקופתה של הרשות המקומית. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית אור יהודה כי מועד הפרסום הוא רק אחד המבחנים שלפיהם קבע היועץ המשפטי אם פרסומים כלשהם נחשבים לת עמולת בחירות; מדובר במבחן "גמיש", שלא הוגדר בו במדויק פרק הזמן שבמסגרתו ייחשב הפרסום לתעמולת בחירות. אמנם ככל שמועד הפרסום קרוב יותר לתקופת הבחירות כך מתחזקת ההנחה שמדובר בתעמולת בחירות, אך גם כאשר הפרסום לא נעשה סמוך לתקופת הבחירות, יש לבחון את ההקשר, את תוכן הדברים ואת שאר המבחנים העוסקים בתוכן הפרסום. נראה כי הפרסומים לעיל עסקו בהאדרת שמו של ראש העירייה באופן שבו הובלטו שמו ופועלו, ולא היה ראוי להשיתם על הקופה הציבורית.	משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי עליה לדרוש מסגן ראש העירייה (בתואר) להשיב לקופתה את הוצאות נסיעתו האמורות.	763
מרכז השלטון המקומי בישראל . פיתוח אזורי תעשייה ברשויות מקומיות במגזרי המיעוטים .מבקר המדינה שם דגש מיוחד על שמירת זכויותיהם של אוכלוסיות חלשות במדינת ישראל, ובכלל זה אוכלוסיות המיעוטים. חשוב מאוד כי מדינת ישראל תפעל לקידומם של המגזרים הלא יהודיים בכל תחומי החיים, זאת כדי לקיים שוויון הזדמנויות מלא ולשלב את כלל הקבוצות בחברה הישראלית כאזרחים שווי זכויות. דבר זה עולה בקנה אחד עם ערכי מדינת ישראל ועם הנאמר במגילת העצמאות כי מדינת ישראל "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין". קיימת חשיבות רבה להקמה והפעלה של אזורי תעשייה בתחומי השיפוט של הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים, משום שבכוחם לתרום לרווחת התושבים ברשויות אלה, לקידום כלכלי וחברתי של מגזרי המיעוטים ולצמיחת המשק הישראלי כולו. תרומתם של אזורי התעשייה יכולה לבוא לידי ביטוי בין היתר בעידוד התעסוקה ובצמצום ממדי האבטלה, בהגדלת ההכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים ובהוצאת עסקים שיוצרים מטרד מאזורי המגורים לאזורי תעשייה מוסדרים ביישובים או מחוצה להם. לדעת משרד מבקר המדינה, היה על המועצות המקומיות כיסרא -סמיע ופקיעין לפעול להקמת מינהלה לאזור התעשייה המשותף, כפי שנקבע בתקנון התכנית. עיכוב בהקמת המינהלה עלול לעכב את הליך שיווק המגרשים באזור התעשייה, שכן המינהלה היא אחד הגופים האמור ים לאשר את הקצאת המגרשים. עיכוב נוסף בשיווק הקרקעות באזור התעשייה עלול לעכב את העברתם של בתי מלאכה שיש בהם מטרד אל אזור התעשייה וכן להביא לאבדן הכנסות מארנונה. הקמת מינהלה לאזור התעשייה נועדה בין היתר להבטיח כי העבודות לפיתוחו והפעילות העסקית שתתקיים בו לאחר מכן ייעשו בהתאם להוראות התכניות המאושרות. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית נצרת על שטרם מינתה מינהלה כאמור, דבר העלול לפגוע בהקמת אזור התעשייה ובהפעלתו. משרד מבקר המדינה העיר למהנדס העירייה על הליקוי שבמתן אישור אשר ממנו השתמע כי אישר ביצוע עבודות באזור התעשייה הטעונות היתר כדין. מתן אישור כאמור ראוי שינוסח בבהירות מרבית על מנת למנוע טעויות מן הסוג שתואר. ביצוע עבודות עפר ללא קבלת היתר בנייה עלול לגרום לכך שהעבודות שבוצעו לא יהיו תואמות את העבודות שאמורות להתבצע על פי בקשה להיתר בנייה בהליך המקובל, דבר העלול לגרום נזק לקידום הפרויקט ולהגדלת עלותו. . לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעיריית כפר קאסם ראתה צורך בפיתוחו של אזור התעשייה המערבי אשר יאפשר להגדיל את ההיצע של שטחים לתעשייה, היה עליה לקדם באופן נמרץ את התכניות עבורו בהתאם להנחיות הגורמים המקצועיים. יש לציין כי ממשלות ישראל העלו על סדר יומן במשך השנים את נושא הפיתוח של מגזרי המיעוטים והעצמתו בתחומים שונים, ובכללם הפיתוח הכלכלי והתעסוקתי. בהתאם לכך התקבלו בשנים 2010 -2012 כמה החלטות ממשלה בהיקף של יותר משני מיליארד ש''ח שעניינן בין היתר השקעה בפיתוח אזורי תעשייה קיימים וחדשים ושילוב רשויות מקומיות במינהלות של אזורי תעשייה קיימים. אף על פי כן ממצאי הביקורת ברשויות המקומיות שנבדקו מלמדים כי פיתוח אזורי התעשייה נעשה בקצב אטי, בשל התמשכות הפעולות של השלטון המרכזי והשלטון המקומי לפיתוח אזורי תעשייה. על מנת להבטיח את השגת המטרות שנקבעו בהחלטות הממשלה בנושא פיתוח אזורי תעשייה במגזרי המיעוטים, על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובהם משרד ראש הממשלה ומשרד התמ"ת, להחיש את פעולותיהם ולקיים מעקב אחר הליכי יישום ההחלטות. כמו כן, על הרשויות המקומיות במגזרי המיעוטים לפעול אף הן למען קידום הקמתם של אזורי תעשייה בתחומי שיפוטן. משרד התמ"ת : יש להגדיר בהסכמים את חלוקת תחומי האחריות בין משרד התמ"ת ובין הרשויות המקומיות שבתחום שיפוטן פועל המשרד לפיתוח אזורי תעשייה. על משרד התמ"ת להחיש את טיפולו בחתימת הסכמי הפיתוח עם רשויות מקומיות אלה, בין היתר על מנת להבטיח את קיום ההתחייבויו ת שקיבלו עליהם הצדדים להסכם ולמנוע עיכובים אפשריים בפיתוח אזורי התעשייה הנובעים מאי -הסדרת האחריות לפיתוחם. זאת ועוד, יש חשיבות רבה שבעתיד יַתנה משרד התמ"ת את עבודות הפיתוח באזורי תעשייה חדשים בחתימת הרשויות המקומיות על הסכמי פיתוח. על משרד התמ"ת לפעול להכנת תכניות עבודה רב -שנתיות לפיתוח אזורי תעשייה. בתכניות העבודה יש לפרט את לוחות זמנים לפיתוח התשתיות ושיווק קרקעות, את המקורות התקציביים להשלמת פיתוח אזורי התעשייה ואת שלבי הביצוע עד מסירת אזור התעשייה לאחריות הרשות המקומית - כל זאת כדי להשיג את היעדים שלשמם הוחלט על הקמת אזורי התעשייה. כמו כן, על משרד התמ"ת לקיים פיקוח נאות על החברות המנהלות בעבורו את פיתוח אזורי התעשייה כדי להבטיח שהן פועלות בהתאם להוראות כל דין בביצוע עבודות הפיתוח. הרשות לפיתוח כלכלי : על הרשות לפיתוח כלכלי להשלים בהקדם את טיפולה בגיבוש מ ודל להקמת חברות כלכליות אזוריות או מינהלות לאזורי תעשייה ברשויות המקומיות שנכללו בתכנית החומש, על מנת למנוע עיכובים אפשריים במימוש יעדי תכנית החומש, הקצובה בזמן. כמו כן, על הרשות לפעול בהקדם להשלמת קביעת מדדי תוצאה הנוגעים לביצוע התכנית לפיתוח אזורי התעשיי ה שנכללה בתכנית החומש, כדי שבאמצעותם יהיה בידה לקבל החלטות מושכלות בנוגע למתווה הנכון לביצוע התכנית ולהשגת יעדיה. משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית קסם על שהפיקוח שקיימה באזור התעשייה המערבי לא היה אפקטיבי, ועל שהיא לא פעלה במרץ לעצירת הבנייה הבלת י חוקית. על כך מעידים הנתונים שלפיהם הוכפל בשנים 2007 -2012 מספר המבנים הבלתי חוקיים באזור. יודגש כי טיפול חלקי זה עלול להקשות על הוועדה המקומית לקדם תכנית לאזור התעשייה המערבי שתתבסס על שיקולים תכנוניים גרדא, שכן היא תיאלץ להתמודד עם המצב הקיים בפועל באזור התעשייה. כמו כן, עלול טיפול כזה לפגוע במטרות שמייעדת הרשות המקומית לאזור התעשייה שיוקם. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי כי משרד התמ"ת יבצע את הליך שיווק המקרקעין בשיתוף מינהלה שתוקם לאזור התעשייה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת על שלא הכין תכניות עבודה רב-שנתיות הנוגעות לאזורי התעשייה ל פני שהחל בפיתוחם, ובכללן לוחות זמנים לפיתוח התשתיות ולשיווק הקרקעות, פירוט המקורות התקציביים הדרושים לכך ופירוט של שלבי הביצוע עד מסירת אזור התעשייה לאחריות הרשות המקומית. היעדר תכניות עבודה עלול לפגוע בהשגת היעדים במרב היעילות.	משרד מבקר המדינה העיר לרשות לפיתוח כלכלי כי נכון למועד סיום הביקורת עברו כשנתיים ממועד הה חלטה להכנת מודל להקמת חברות כלכליות אזוריות או מינהלות לאזורי תעשייה, אולם טרם אושר מודל כאמור לרשויות המקומיות שנכללו בתכנית החומש, דבר העלול להביא לעיכובים במימוש יעדי התכנית, הקצובה בזמן.	764
מרכז השלטון המקומי בישראל . מינויים - המועצה המקומית גדרה משרד מבקר המדינה העיר למועצה על שלא נמצא ברשותה שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים שהיועץ החיצוני לתכנון אסטרטגי היה אמור למלא, דבר שהוא בעל משנה חשיבות מאחר שהיועץ אינו עובד הרשות אלא משמש נותן שירותים חיצוני. התובע העירוני של המועצה היה יועץ משפטי של תאגיד אשר לראש המועצה היו בו מניות לפני היבחרו לתפקיד ראש המועצה. במהלך ישיבת המליאה שבה אושר המינוי, קודם להכרעה בנושא, אף דיבר ראש המועצה בשבחו של המועמד וציין כי לאור היכרותם המוקדמת הוא יודע "שהוא יכול לתת מענה". כאמור, לא הוצגו לפני חברי המועצה נתונים כלשהם על המועמד, ניסיונו, הכשרתו וכישוריו, דבר שהוא פגום. מאחר שלראש המועצה הייתה היכרות מוקדמת וזיקה למועמד לתפקיד התובע, היה עליו להצהיר לפני היועץ המשפטי למועצה על היכרותו עם המועמד לתפקיד ועל הזיקה ביניהם, ולקבל הנחיות כיצד לנהוג בעניין, אולם הוא לא עשה זאת. ההיכרות המוקדמת עם ראש המועצה עלולה לפגוע בעצמאותו ובאי-תלותו של התובע. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה העיר לראש המועצה כי אי -מסירה של פרטים מהותיים בנוגע למועמד לתפקיד במועצה - ובכלל זה ניסיונו, הכשרתו ואף שמו של המועמד - עלולה לפגוע בשיקול דעתם של מקבלי ההחלטה, חומ רה מיוחדת יש בעובדה שמדובר בתפקיד חשוב כתובע עירוני. משרד מבקר המדינה העיר למועצה על שלא נמצא ברשותה שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים שהיועץ המשפטי אמור היה למלא, דבר שהוא בעל משנה חשיבות מאחר שהיועץ אינו עובד הרשות אלא נותן שירותים חיצוני. משרד מבקר המדינה העיר לראש המועצה כי משהביא את ההחלטה לדיון לפני מליאת המועצה, היה עליו להביא לפני חבריה את כל המידע הנחוץ לשם קבלת החלטה מושכלת. בכך שלא מסר לחברי המועצה פרטים מהותיים לגבי היועץ המשפטי ובכלל זה את קורות חייו ומידע על ניסיונו המקצועי, נפגע תהליך קבלת ההחלטות, משום שלחברי המועצה לא היה בסיס להחליט אם המועמד מתאים לתפקיד ואם יש לו הכישורים הדרושים. להחלטה מעין זו מ שנה חשיבות מאחר שהיועץ המשפטי החיצוני של המועצה הוא היועץ המשפטי שלה ואין לה יועץ משפטי שהוא עובד המועצה. משרד מבקר המדי נה העיר לראש המועצה כי בתכתובת הדואר האלקטרוני ששלחה פעילה במטה הבחירות של ראש המועצה אל מועמד א' בבקשה להעיר הערותיו למכתב תעמולה מטעם ראש המועצה לקראת הבחירות לראשות המועצה, ובתשובה שנתקבלה ממנו, יש בה משום זיקה. זיקה זו מעלה חשש שראש המועצה היה בניגוד ע ניינים במילוי תפקידו בוועדת הבחינה בה התמודד לאחר מכן מועמד זה לתפקיד גזבר המועצה. לכן, כאמור לעיל, ראוי היה כי יצהיר על זיקה זו למועמד, לפני היועץ המשפטי למועצה ולפעול בהתאם להנחיותיו. משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי בחירתה של מועמדת א' לתפקיד הרכז נעשתה שלא כדין, כיוון שהיא לא עמדה באחד מתנאי הסף לתפקיד, וכי היה על המועצה לפסול את המכרז ולפרסם מכרז פומבי חדש, בהתאם לצווים ולנהלים. משרד מבקר המ דינה העיר למשרד הפנים על כך שמחוז מרכז של המשרד לא נימק את סירובו לאשר את נחיצות המשרה, אף שלפי חוזר מנכ"ל משרד הפנים ממאי 2003 יש לנמק אי-אישור נחיצות משרה. משרד מבקר המדינה העיר לראש המועצה כי בהיותו עובד ציבור אסור היה לו להימצא במצב המעורר חשש לניגוד עניינים. על פי כללי מינהל תקין, ראוי היה כי יצהיר על זיקתו למועמדת לפני היועץ המשפטי למועצה ויבקש הנחיות כיצד לנהוג בסוגיה זו, דבר שלא עשה. לדעת משרד מבקר המדינה, השתתפותה של מועמדת א' במערכת הבחירות של ראש המועצה במסגרת חוברת התעמולה שכללה את תמונותיה עם ראש המועצה ואחרים ובהם חברי סיעתו, מצביעה על זיקה בינה ובין ראש המועצה. לכן, כאמור לעיל, על ראש המועצה היה להצהיר על זיקה זו.	משרד מבקר המדינה העיר למועצה כי במינוי מנהלת המוקד העירוני ללא מכרז היא פגעה בעקרון השוויון. לדעת משרד מבקר המדינה, על המועצה לפרסם מכרז לתפקיד לאלתר.	765
מרכז השלטון המקומי בישראל . הקצאת קרקע להקמת מוסד חינוכי - עיריית חיפה משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי בפרסום החוזר היה עליה לציין במפורש שמדובר בב קשה לשימוש חורג, דהיינו הצבת מבנים יבילים לכיתות לימוד במקום הקמת מרפאה. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי היה עליה להמתין לאישור משרד החינוך לפני שהחלה בהליכי הקצאת הקרקע להצבת מבנים יבילים למוסד החינוכי. . לדעת משרד מבקר המדינה, על אף החובה החלה על העירייה למצוא פתרון ראו י לתלמידי המוסד החינוכי, היה עליה לאתר פתרון חלופי עד מתן פתרון קבע ולא להמשיך בהליך הקצאת הקרקע, ובהמשך הכשרת הקרקע - הקצאה שנעשתה ללא אישורו של משרד החינוך, ובדיעבד גם חרף התנגדותו. התנהלות העירייה בסוגיית הקצאת הקרקע לעמותת "עמודי עולם" מעוררת את החשש שנעשה כאן ניסיון לקבוע עובדות בשטח הן במסגרת הצורך בהליך "שימוש חורג", הן בכתובת השגויה של הקרקע שהקצתה בפועל ועדת ההקצאות והן בתהליך של הקמת מבנים יבילים למרות התנגדותו של משרד החינוך. .ממצאי הביקורת מלמדים שבהתנהלותה של העירייה נרשמו כשלים שפגעו באינטרסים הציבוריים וכן ליקויים שמנעו מן הציבור לממש את זכותו להתנגד לפעולותיה ולהציע חלופות אחרות להקצאה המתוכננת. כמו כן, התהליך למתן היתר לכריתת עצים הביא לידי נזקים בלתי הפיכים בקרקע ולעצים הגדלים בה. על העירייה לטפל בבעיית המחסור בכיתות לימוד לתלמידי המוסד החינוכי ולפעול בשיתוף משרד החינוך למציאת פתרון קבע הולם, וזאת בלי לפגוע באינטרסים ציבוריים חשובים אחרים, תוך כדי הקפדה על כל דין ועל סדרי מינהל תקין. על העירייה לבדוק כיצד התאפשרו החריגות והליקויים במקרה זה, להפיק את הלקחים הנדרשים למניעת כדי למנוע הישנות ליקויים מעין אלה בעתיד. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי היה עליה לפעול מבעוד מועד כדי למנוע את כריתת העצים והפגיעה הסביבתית בעטיה. על העירייה לנקוט את כל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה כדי להשיב ככל שניתן את מצב הקרקע לקדמותו. . משרד מבקר המדינה העיר לעירייה על שלא פרסמה הודעה על כריתת עצים, כמתחייב מהנחיות משרד החקלאות, ובכך מנעה מהציבור את הזכות השמורה לו בחוק להתנגד למ תן ההיתר לכריתת עצים. משרד מבקר המדינה הוסיף והעיר כי ראוי שעל ההיתר לכריתת עצים שהעירייה מוציאה יצוין באופן בולט כי הוא אינו תקף ללא היתר חפירה ודיפון או היתר בנייה בתוקף. . משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי קיום הליך להוצאת היתר לביצוע עבודות חפירה ודיפון לפני שהוועדה המקומית אישרה שימוש חורג בקרקע אינו תקין, גם אם ההיתר הותנה בתנאים. זאת, משום שבכך נקבעות עובדות בשטח קודם שנשמעו התנגדויות של מי שרואים עצמם נפגעים מא ישור השימוש החורג. כמו כן, הליך מעין זה עלול לגרום לנזקים בלתי הפיכים בקרקע בכלל ובאתר המסווג כאתר עתיקות בפרט. משרד מבקר המדינה מעיר לעירייה כי גם כאשר הרשות פועלת תחת אילוצים ובהם לחץ של לוח זמנים, חלה עליה החובה להקפיד ולמלא באופן דווקני את כל דרישות החוק. כך בכלל ובמיוחד כשמדובר בענייני מקרקעין, כשהנזק הנגרם עלול להיות בלתי הפיך.	משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי הוראה על מחיקת תנאי המחייב את אישורו של מנהל רשות העתיקות להוצאת היתר חפירה ודיפון, או כל תנאי סטאטוטורי מחייב אחר, מחייבת בדיקה יסודית טרם מתן ההיתר. בין היתר, בחינה מדוקדקת של המסמכים המוצגים, תיעוד המסמכים בתיק הבקשה ותיעוד מפורט של ההחלטה על כך שהתנאי מולא בהתאם לדרישות החוק. עוד העיר משרד מבקר המדינה לעירייה כי אופן ניהול, מעקב והתיעוד אחר מילוי התנאים לקבלת היתרי בניה, לרבות היתרי חפירה ודיפון, לקה בחסר. הדבר גרם לעירייה לפעול להוצאת היתר על אף שהתנאים להוצאתו לא התמלאו במלואם.	766
משרד התרבות והספורט . היבטים בפעולות לקידום ספורט נשים בישראל לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבות ההתקשרויות של המועצה עם ערוץ הספורט וערוץ הילדים להשגת יעדי הפרויקט ונוכח עלותן הגבוהה של התקשרויות אלה, היה מקום כי ההחלטה לגביהן תתקבל רק לאחר דיון ממצה של מליאת המועצה או של ועדת השיווק שלה ורק לאחר שיתועדו כנדרש מהלך הדיון וההחלטות שהתקבלו בו. הועלה כי מאחר שבמועד האמור לא התכנסה מליאת המועצה וועדת השיווק עדיין לא הוקמה, סוכמו התכנים האמורים בין נציגי ערוץ הספורט ליועץ השיווק בלבד. יצוין כי באותו מועד גם עדיין לא הוקם צוות עבודה משותף כשם שנקבע בהסכם. .על מכון וינגייט להקפיד שהסכמי התקשרות שהוא מבצע ייחתמו לפני תחילת תקופת ההתקשרות כמתחייב מכללי מינהל תקין. הביקורת העלתה כי יועץ השיווק הגיש למכון, במשך כל תקופת העסקתו, שתי חשבוניות בלבד: בחשבונית לשנת 2009 בסך 23,678 ש"ח (כולל מע"ם) לא פירט היועץ לאילו חודשים היא מתייחסת וכמה שעות עבד בכל חודש; בשנת 2010 הגיש יועץ השיווק חשבונית נוספת בסך 37,722 ש"ח (כולל מע"ם) ובה צוין כי היא ניתנה בעד ייעוץ עבור החודשים ינואר - אוגוסט 2010 . על אף היעדר הפרטים המהותיים האמורים, יו"ר המועצה והמכון אישרו את החשבוניות לתשלום ותמורתן שולמה. משרד מבקר המדינה העלה כי תקופת ההתקשרות עם יועץ השיווק הוארכה כאמור בשנת 2010 , על פי ההסכם שנחתם עמו, רק עד סוף אפריל ולא עד אוגוסט אותה שנה כפי שציין בחשבונית שהגיש; גם היועצת המלווה של הפרויקט ציינה במכתבה מיוני 2011 ללשכה המשפטית של משרד הספורט, שבו ביקשה להמשיך את העסקת יועץ השיווק גם בשנת 2011 , כי הוא הועסק ארבעה חודשים בלבד בשנת 2010 . מהאמור לעיל לא היה ברור מדוע אישרו יו"ר המועצה והמכון את תשלום החשבונית המתייחסת לארבעת החודשים הנוספים - מאי עד אוגוסט 2010. משרד מבקר המדינה מציין כי מאחר שיועץ השיווק לא הגיש כאמור דיווחים חודשיים על שעות עבודתו וחשבוניות בגינן, נבצר מהמכון לבצע בקרה נאותה על שעות עבודתו החודשיות במועצה ועל התשלומים המגיעים לו עבורן. בביקורת לא נמצאו אסמכתאות לכך שהמידע על התמורה המרבית שתשולם עבור השירות נמסר למועמדים אחרים שמועמדותם נבחנה לפי טענת המועצה. לדעת משרד מבקר המדינה, מסירת מידע מהותי רק לאחד המתחרים על התפקיד פוגעת בשוויוניות. .הפרטים השונים לגבי תקופת עבודתו של יועץ השיווק והסכמי העסקתו מלמדים על ליקויים בפיקוח מצד הגורמים השונים בנושא. ראוי שמשרד הספורט יבדוק את הנושא, ובכלל זאת את משך ההתקשרות עם יועץ השיווק, את היקפה ואת דבר קיומו של ההסכם הנוסף ויבחן אם המכון והמועצה אישרו כנדרש הסכם זה ואם שולמו ליועץ השיווק סכומים עודפים. גם לאחר מועד סיום הביקורת בפברואר 2012 עדיין לא אויש תפקיד רכזת השיווק, אף שמהכללת תפקיד זה במכרז עולה שהיה למועצה צורך בו והיא אף החלה כאמור בביצוע הליך פומבי לאיושו. לדעת משרד מבקר המדינה על המכון להשלים בהקדם את טיפולו בבדיקת המועמדים לתפקיד זה, את דירוגם ואת בחירת המועמד המתאים לביצועו. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח העובדה שמשרת רכזת שיווק ושינוי עמדות בפרויקט מופיעה כאמור במכרז משנת 2010 וכלולה במבנה הארגוני של הפרויקט, על משרד הספורט, המכון והמועצה לבחון אם איוש תפקיד זה מייתר את הצורך בהעסקת יועץ שיווק חיצוני, שלא נכלל כאמור במבנה הארגוני של הפרויקט, ולהכריע בעניין זה בהקדם. לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שמטרות הפרויקט לקידום ספורט נשים הן כאמור לעודד נשים, נערות וילדות לעסוק בספורט וכן לשנות את עמדות הציבור לגבי ספורט נשים, ראוי שסקרים שתעשה המועצה בעתיד יתמקדו במידת השגתן של מטרות עיקריות אלה על היבטיהן השונים ולא רק בבדיקת מודעות הציבור לנושא משני - מיתוג שמה.	משרד מבקר המדינה העלה כי לפני שהתקשר המכון עם ערוץ הספורט וערוץ הילדים לא בחנו משרד הספורט ומליאת המועצה א ת עניין ההתקשרויות; יצוין כי בתקופה שקדמה לביצוע ההתקשרויות האמורות לא התכנסה מליאת המועצה כלל (תוקף כתבי המינוי של חברי המועצה הראשונה פג ועדיין לא מונו חברים חדשים) - הישיבה האחרונה של מליאת המועצה הראשונה התקיימה במאי 2009 ופעילותה חודשה רק עם מינוי המועצה החדשה בינואר 2010 . לדעת משרד מבקר המדינה היה על המכון להקפיד לקבל כנדרש את אישור משרד הספורט להתקשרות עם ערוץ הספורט וערוץ הילדים, נוסף על האישור שהתקבל מיו"ר המועצה.	767
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . ממשקי העבודה בין משרד החוץ ובין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בתחום קידום סחר החוץ הממצאים מלמדים כי השגריר לא ביצע מראש בשילוב גורמי המטה בשני המשרדים הערכה מקצועית המביאה בחשבון את כל הנושאים הרלוונטיים, כדי לבחון אם יש הצדקה לקידום הסכם מו"פ. השגריר יזם פעולה, ורק לאחר מכן החל בתיאומים לבחינת העניין, שגם בהם היו ליקויים. משרד מבקר המדינה העיר למשרד החוץ כי נוכח התנגדותו של מטה מינהל סחר חוץ למינוי היועץ הכלכלי הנייד שנמסרה בכתב למשרד החוץ, לא היה מקום להשלים את הליך המינוי ללא יישוב המחלוקת בין מטות שני המשרדים. משרד מבקר המדינה בדק את נסיעות העבודה של היועץ הכלכלי הנייד מקיץ 2009 ועד קיץ 2011 והעלה כי הוא נסע פעם בחודשיים לשבוע עבודה ב יוון ובפורטוגל. לעומת זאת, עולה כי ביקוריו במרסיי לא נעשו בתדירות ובמתכונת שנקבעו, למרות הנחיצות הרבה שעליה הצביע משרד החוץ בתשובתו. מהאמור עולה כי פעולותיו של משרד החוץ בנוגע לאיוש משרות חדשות בתחום הכלכלי בשנים 2009 ו- 2010 לא נעשו בהתייעצות ובתיאום עם משרד התמ"ת כפי שמתחייב על פי כללי המינהל התקין. משרד החוץ הודיע למשרד התמ"ת על המשרות החדשות רק בדיעבד, לאחר שכבר נבחרו השליחים הכלכליים שיאיישו אותן. משרד מבקר המדינה מעיר כי מתכונת פעולה סדורה שמטרתה למנוע בזבוז כספי ציבור מחייבת לבצע תיאום בין מטות שני ה משרדים לפני קבלת החלטה להוסיף משרות חדשות לתקן הנציגויות, והדברים אמורים בעיקר בשינויי תקן במדינות שבהן כבר הוצבו נספחי תמ"ת. נמצא כי אף שבסיכום הפגישה בין שני המנכ"לים נקבע שיש לבחון את המינויים של השליחים הכלכליים, במועד סיום הביקורת עדיין לא ערכו שני המשרדים בחינה סדורה ומשותפת של תפקידי השליחים הכלכליים בנציגויות שבהן הם פועלים במקביל לנספחי התמ"ת, אף שהדבר נדרש כדי לקבוע אם הצבתם של השליחים הכלכליים בנציגויות אלה היא אפקטיבית, כפי שמצופה ממי שמופקדים על שימוש בכספי ציבור. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי מתכונת פעולה מתואמת בינו ובין משרד החוץ מחייבת כי החלטות הנוגעות להוספת משרות חדשות של נספחי תמ"ת יתקבלו לאחר תיאום מוקדם בין מטות המשרדים. לצורך קבלת החלטה על הוספת משרה על שני המשרדים לקיים התייעצות משותפת לבחינת הנושא. .לפי דבריו של משרד התמ"ת, התיאום שנעשה הוא בתחום המינהלי, טרם יציאתו של נספח התמ"ת לחו"ל, ולא בשלב קבלת ההחלטה על הוספת המשרה. משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי עיקר חשוב בהתייעצות משותפת לבחינת הצעה להוספת משרות חדשות הוא התמודדות עניינית עם הסתייגויות מנומקות להצעה, וכ י על ההחלטה הסופית להתחשב במכלול הנימוקים בעד ההצעה ונגדה. מנתוני נש "ם עולה כי מיוני 2009 ,, מועד פרסום הנוהל ועד ספטמבר 2011 , התקיימו 17 מכרזים לבחירת מועמדים למשרות של נספחים בחו"ל, עשרה מהם של נספחי התמ"ת. הביקורת העלתה כי בשום מכרז מעשרת המכרזים האמורים לא השתתף נציג של משרד החוץ כחבר בוועדת הבוחנים, שקיבלה את אישור נש "ם, אף שהנספחים הוצבו בנציגויות ישראל. נמצא כי במועד ביצוע הביקורת פעלו בחמש המדינות האמור ות הן שליחים כלכליים ויועץ כלכלי נייד והן נספחי תמ"ת. מכיוון שכאמור קיימת חפיפה בחלק מהגדרות תפקידיהם של הנציגים הכלכליים, היה צפוי על פי כללי המינהל התקין שהמשרדים יבחנו במשותף אם אין כפילות בפעילותם של עובדים אלה. בחינה זו נדרשת כדי להגביר את יעילותה של הפעילות ולמנוע בזבוז כספי ציבור. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הוראות הנוהל של נש "ם משנת 2009 שעניינו הליכי בחירת נספחים בנציגויות ישראל בחו"ל, ובשל העובדה שנספחים רבים של משרד התמ"ת מוצבים בנציגויות ישראל בחו"ל ומשולבים בסגל הנציגויות ובעבודתן, יש מקום כי נציג משרד החוץ ישתתף בוועדות לבחירת מועמ דים לתפקיד נספחי התמ"ת באופן שיאפשר למשרד החוץ להעריך אם המועמדים מתאימים מנקודת מבטו למילוי התפקיד. .על נש "ם לוודא כי במסגרת יישום הנוהל ישתתפו נציגי משרד החוץ בוועדות לבחירת מועמדים למשרות של נספחי תמ"ת בנציגויות ישראל בחו"ל. בד בבד, וללא תלות בכך, יש לבחון את דרישת משרד התמ"ת כי נציגיו ישותפו בהליכי המכרזים לבחירת השליחים הכלכליים של משרד החוץ.	בחינת הגדרות תפקידיהם של העובדים המקומיים הכלכליים של משרד החוץ ושל העובדים המקומיים הכלכליים של משרד התמ"ת מעלה כי יש קווי דמיון רבים בהגדרות התפקידים.	769
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . רישום נישואין במועצות הדתיות התברר כי למרות החשיבות הרבה הטמונה בעדכון הרשימה, מחלקת נישואין במשרד לא מבצעת מעקב אחר המועצות הדתיות במקרים שבהם הודיעה להן כי המועמד שנרשם אצלן לנישואין מופיע ברשימה. נמצא גם כי למרות הנחיות היועמ"ש, שלפיהן רושם הנישואין חייב לדווח על הוצאת שמו של אדם מן הרשימה, לא תמיד הקפידו המועצות הדתיות לעדכן את מחלקת נישואין במשרד על החלטת בית הדין שקבעה כי בני הזוג כשרים להתחתן. מכאן שמ חלקת נישואין במשרד אינה מעודכנת בטיפול של המועצות הדתיות במעוכבים. כמו כן, היא אינה משמשת כבקרה נוספת לעדכון הרשימה, שנותרים בה גם שמות אנשים שאינם עוד בגדר מעוכבי נישואין. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מחלקת נישואין במשרד לנקוט פעולות מעקב שיבטיחו כי המידע על מועמדים שאינם עוד מעוכבי נישואין יועבר אליה מהמועצות הדתיות או מהנהלת בתי הדין הרבניים, כך תוכל לוודא שהמועצות הדתיות לא חיתנו את מי שבית הדין לא ביטל את עיכוב הנישואין שלו. 3. במהלך הביקורת נודע למשרד מבקר המדינה כי המשרד לא היה ער לכך שהרשימה כוללת גם בעלי דרכון זר. לפיכך, במשך כל השנים ל א בדק המשרד אם שמות של אזרחים זרים שביקשו להינשא בישראל כדמו"י מופיעים בה. משרד מבקר המדינה העיר על כך למשרד, ורק לאחר מכן הוא החל להצליב שמות של אזרחים זרים מול הרשימה. משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור חשיבותה של הרשימה בהליך הרישום לנישואין, על המשרד ועל הנהלת בתי הדין הרבניים להסדיר ביניהם את עדכון המידע המצוי בה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כ י עליו לרענן את הוראות הנוהל בנוגע להחזר האגרות במקרה של ביטול תיק הנישואין, ולאכוף את ביצוען. 1. משרד מבקר המדינה שב ובדק את יישומן הלכה למעשה של הנחיות היועמ"ש בעניין הוספת שמות בני משפחה שלא היו צד בהליך המשפטי, לרשימת מעוכבי הנישואין. נמצאו עשרות מקרים שבהם הורו בתי הדין הרבניים למנהל בתי הדין הרבניים לכלול ברשימה גם בני משפחה של בעל דין שאינם צד בהליך ושלא נרשמו לנישואין כלל. המנהל אכן הוסיף את השמות לרשימה, בניגוד להנחיות היועמ"ש, בלי שהורה על פתיחת הליך נפרד לבירור מעמדם של בני המשפחה האמורים. 2. נמצא גם כי מנהל בתי הדין הרבניים חרג לפעמים מסמכותו לנהל את רשימת מעוכבי הנישואין ומחובתו לעמוד בכללי הצדק הטבעי ומ תן זכות טיעון: הוא הוסיף לה מיזמתו, ללא הוראה מבית הדין, שמות של אנשים שלא היו צד בהליך, בלי ליידעם על כך ובלי לאפשר להם להציג את טענותיהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להקפיד לעדכן את הרשימה, כדי למנוע פגיעה מיותרת באנשים שעילת עיכוב הנישואין לגביהם כבר אינה קיימת. משרד מבקר המדינה מצא כי מזכירי בתי הדין הרבניים לא הקפידו להמציא למנהל בתי הדין הרבניים את ההחלטות לביטול הסיבה לעיכוב הנישואין, והדבר מנע או עיכב את מחיקת השם מרשימת מעוכבי הנישואין. .1. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי יש מבין מזכירי בתי הדין שלא הקפידו להעביר את החלטות בית הדין בדבר מעמדם הא ישי של המתדיינים לידיעת המנהל, ואף שהחלטת בתי הדין קבעה כי שמותיהם צריכים להיכנס לרשימה, הדבר לא נעשה. משרד מבקר המדינה מעיר כי עובדה זו עלולה לפגוע באמינותה של הרשימה ולגרום להטעיית הציבור בעניין זה. הליקויים הללו אף עלולים לפגוע בתוקפם ההלכתי של נישואין, אם התברר בדיעבד כי אחד מבני הזוג ששמו לא הופיע ברשימה הנו פסול חיתון. יצוין כי מבקר המדינה כבר העיר על תופעה דומה בשנת 199035 . על מנהל בתי הדין הרבניים מוטלת אפוא החובה לקבוע כללים שיחייבו את מזכירי בתי הדין הרבניים לדווח לו באורח קבע, כדי להבטיח את שלמותה ואמינותה של הרשימה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד כי עליו לפעול לגיבוש וריכוז המידע הנוגע לבני הקהילה. זאת כדי להבטיח טיפול יעיל, אחיד ושוויוני במבקשים להינשא ולהסדיר את נושא קבלת ההחלטות הקובעות את מעמדם האישי של בני הקהילה, שהנו נושא רגיש ומורכב ביותר. נמצא אפוא כי על אף שחלפו יותר מ -20 שנה ממועד מתן פסק הדין בבג"ץ איילין וחרף הצהרת המדינה בפני בית המשפט העליון, המכון טרם הוקם. כמו כן, עדיין לא הוקם מאגר שישמש את רושמי הנישואין בבואם לקבוע את מעמדם האישי של בני הקהילה המבקשים להינשא. משרד מבקר המדינה מעיר כי על היועמ"ש לתת דעתו לכך שהצהרות חוזרות ונשנות של המדינה בפני בית המשפט העליו ן לא קוימו, אחרי יותר משני עשורים מאז ניתנו לראשונה. 2. הביקורת העלתה שממצאיהם של תשעת הרבנים מבררי היהדות בנוגע ליהדותם של זוגות שהופנו אליהם, אינם מתועדים באופן מסודר וממוחשב ושתיקי הנישואין אינם סרוקים. בהיעדר מאגר מידע מסודר וממוחשב, הרב הראשי ליהודי א תיופיה ותשעת הרבנים מסתמכים אך ורק על ידע אישי, על תחקור זקני הקהילה, בני המשפחה ומכרים של בני המשפחה ועל בדיקת תיקי הנישואין של בני המשפחה שנישאו בארץ. התנהלות זו מקשה על התחקות אחר החלטות שהתקבלו בעבר בנוגע לבני אותה משפחה. נמצא כי ההתנהלות הזאת הובילה ל א אחת להחלטות נוגדות ומנוגדות לגבי יהדותם של בני אותה משפחה. מצב כזה עלול ליצור פגמים מהותיים בהחלטות, שמטבע הדברים משליכות על ייחוסם של בני הזוג ושל ילדיהם, על מעמדם האישי ועל עתידם.	האפשרות המעשית של בני הקהילה לערער על קביעותיו של הרב בנוגע למעמדם האישי כרוכה בקשיים, בשל המידע החסר והקושי לאתר גורמים הבקיאים בתולדות הקהילה.	770
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . מערך הגיור הממלכתי בישראל על אגף הגיור להאיץ את הקמת מערכת המחשוב החדשה ולהתארגן לקראת הנחיית המחוזות לגבי אופן איסוף הנתונים והזנתם, כיוון שהם משמשים מקור מידע של האגף. מערכת מחשוב טובה צריכה לספק לאגף הגיור ולכל הגורמים השותפים להליך הגיור את המידע הנחוץ להם; כלי זה ישפר את השירות הניתן לפונים להתגייר ולמתגיירים עצמם. קיים חשש כי בשל תנאי הסף שנקבעו נדחים גם נתינים זרים שאין להם מניעים זרים, וכל כוונתם היא להצטרף לעם היהודי או להינשא לבני זוגם היהודים אך ורק על פי ההלכה היהודית. כנות כוונתם של אלה להתגייר וההיבט האזרחי של בקשתם אינם נבחנים במסגרת תת-ועדת החריגים או במסגרת הוועדה עצמה, כיוון שבקשתם נדחית על הסף. להלן הפרטים: תנאי הסף נקבעו כאמור על ידי ועדת החריגים וסוכמו בנוהל- על דעת שר הפנים, שר המשפטים והרב הראשי - בהתאם למדיניות ההגירה של מדינת ישראל. נוכח זאת בחר מבקר המדינה שלא לחוות דעתו על הקביעות המהותיות בנוהל. עם זאת, הוא מוצא לנכון להביא לידיעת הגורמים האמורים את הטענות שלפיהן התנאי הקובע כי לא תידון בקשה לגיור של נתין זר הנמצא במעמד ארעי (א/5 ) פחות משנה, פוגע בעיקר בבני זוג של אזרחי ישראל, ובפרט באלה שמבקשים להינשא אך ורק על פי ההלכה היהודית. זאת כדי שיוכלו לשוב ולשקול אם יש מקום לערוך שינויים במגבלה האמורה. עם זאת, הביקורת מצאה כמה בקשות שהגיעו לדיון בוועדת החריגים אחרי שחלפו למעלה משלושה חודשים מיום שהוגשו, ולעתים אף למעלה משנה. הביקורת העלתה כי העיכוב חל בשלב שבין קיום הריאיון עם רכז המחוז (אחרי שנמצא שהבקשה עומדת בתנאי הסף) ועד העברת התיק לדיון בוועדת החריגים. הביקורת גם העלתה כי ביוני 2012 פנתה עורכת דין בשם תשעת מרשיה לוועדת החריגים, וקבלה על כך שטרם התקבלו תשובות הוועדה לתשע הבקשות שהגישה כשנתיים קודם לכן. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2012 ., לא שלחה ועדת החריגים תשובה עניינית לעורכת הדין נמצא כי אף על פי שאגף הגיור מצהיר בתכנית העבודה שלו כי הוא האחראי לשיבוץ המתגיירים, בפועל הוא כמעט אינו מעורב בנושא ופעילות זו נעשית בעיקר על ידי המכונים עצמם, כמפורט: לדעת משרד מבקר המדינה, במצב הדברים שתואר הייתה לאגף הגיור ולמשרד הקליטה אחריות משותפת לנושא התמיכות במכונים המכינים מועמדים לגיור. לפיכך, היה עליהם לפעול במשותף למניעת העיכוב בהעברת התמיכות. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, באוגוסט 2012 , קיבל רק מכון אחד מקדמה לתמיכה המגיעה לו, על סך כ- 850,000 ש"ח. סכום זה הוא כ- 30% מסך כספי התמיכות שאושרו לכלל המכונים לשנת 2011 (3 מיליון ש"ח). מכאן שהליכי הטיפול הת ארכו מעל ומעבר למועדים המאוחרים ביותר לביצוע שנקבעו בנוהל התמיכות, וגרמו לעיכוב ניכר בהעברת התמיכות למכונים. 1. : הליכי הפיקוח והבקרה משרד מבקר המדינה בדק את הליכי הפיקוח והבקרה שמקיים אגף הגיור על מכוני הגיור, ומצא כי הם אינם מנוהלים לפי סדרי עבודה שיטתיים ומובנים, כמפורט:	.הביקורת העלתה כי אין לאגף הגיור תכנית עבודה תקופתית בנושאי פיקוח ובקרה, וכי הוא פועל ללא סדרי פיקוח שיטתיים. יצוין כי עד מועד סיום הביקורת גם לא הייתה לו תכנית עבודה לשנת 2012 בנושא הפיקוח והבקרה על המכונים.	771
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה - פגמים מהותיים בניהול תכנית לאומית הנתונים הקשים דלעיל, שלא השתנו בשנים האחרונות, עמדו בבסיס יזמה של ראש אכ"א ממאי 2011 להכין עבודת מטה (ל הלן - עבודת המטה), שתכליתה להשוות את נתוני השירות של חיילים יוצאי אתיופיה בכל התחומים לאלה של כלל חיילי צה"ל. התכנית אושרה בידי ראש אכ"א בראשית 2012 .והיא עשויה לשאת פרי בשנים הקרובות היקף עבודת המטה מלמד כי הצבא פועל נמרצות לקדם חיילים יוצאי אתיופיה לשירו ת משמעותי ולפיקוד ומנסה למצות כל הזדמנות לסייע בידיהם. הסקירה שלהלן היא בגדר תמונת מצב של יישום עבודת המטה עד אוגוסט 2012 ., על פי נתוני צה"ל עד אוגוסט 2012 היה המדור החדש עדיין בהקמה (נבחרו מפקדת וקצינים). לדעת משרד מבקר המדינה, הקמת גוף מטה חדש באחריותו של קצין בכיר, אשר יתכלל את כל פעולות הצבא בעניין יוצאי אתיופיה, עשויה לשמש מודל למחויבות הנדרשת גם ממשרדי הממשלה. מכלל האמור יוצא שמשרד הקליטה לא מילא כיאות את תפקידו כמתכלל תכנית החומש, ובמקום שהתכנית תשמש מנוף לתכלל את התקציבים הממשלתיים ואת תקציבי המגזר השלישי, כך שיוקצו ביעילות, היא הפכה הלכה למעשה למקבץ תכניות נוסף. לדעת משרד מבקר המדינה לקחים אלה של מש רד רה "ם ראוי כי יהיו חלק מתורה כתובה לניהול תכניות רב-שנתיות. . נמצא כי למרות הפערים הניכרים בשיעורי הזכאות לתעודת בגרות ובפרט לתעודת בגרות איכותית, רק כ-40% מהתלמידים יוצאי אתיופיה בכיתות ז-יב השתתפו בתכניות התגבור לבגרות בשנת הלימודים התשע"ב ( 2012- 2011)54. תלמידים אלה למדו בכ -200 מוסדות חינוך ב -38 .יישובים השכלה גבוהה משפרת את הסיכויים לתעסוקה, מצמצמת פערים ותורמת להשתלבות חברתית. בהקשר של יוצאי אתיופיה יש משנה חשיבות לכך, שכן בעלי תארים אקדמיים ישמשו מודל לחיקוי לצעירים. אשר על כן סטודנטים יוצאי אתיופיה זוכים לטיפול, להעדפות ולתמיכה רבה יותר מכל סטודנט עולה אחר או יליד הארץ בכל המסגרות העל -תיכוניות. התחייבות של סטודנט יוצא אתיופיה למשרד הקליטה בתמורה למימון לימודיו האקדמיים היא 120 שעות התנדבות במסגרת שירות חברתי - קהילתי. לנוכח הכספים הציבוריים הרבים המוקצים לסטודנטים אלה, על מינהל הסטודנטים לשקול דרכים להרחיב את מחויבות הסטודנט הן לדרישות בתחום ההישגים האקדמיים ו הן להשלמת הלימודים כדי להגביר את הסיכויים להצלחת הסטודנטים הן בתקופת הלימודים עצמה והן בעתידם האישי והתעסוקתי. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרדים התומכים בלימודים אקדמיים של סטודנטים, לרבות יוצאי אתיופיה, לשקול להרחיב את איגום המשאבים (הקיים במכינות) באמצעו ת גוף מתכלל גם לגבי הלימודים האקדמיים, מאותם השיקולים שכוחם יפה למכינות הקדם -אקדמיות: מניעת כספי תמיכה כפולים; קביעת אומדנים לסיוע על פי מגוון הזכאויות (למשל: עולים, חיילים משוחררים וחתך סוציו -אקונומי); אסדרת הסיוע שמקורו בכספי ציבור בצוותא עם הדיקן בכל מוסד. כך יוכל הגוף המתכלל לקבוע את התשלומים הדיפרנציאליים באופן שיביא לאחידות בכספי התמיכה וימנע אפשרות לכפל תשלומים או לחוסר איזון בהקצאתם. יוצא אפוא שנש"ם לא פעלה די כדי ליישם במלואה את החלטה 2506 לגבי ייעוד 30 משרות בשירות המדינה לאקדמאים יוצאי אתיופיה, ולא פעלה די לפרסום מכרזים למשרות יוקרתיות המיועדים ליוצאי אתיופיה ולאיושן על ידם. נמצא כי ב- 2011 , שש שנים לאחר חקיקת התיקון לחוק המינויים, עדיין היו משרדי ממשלה ויחידות סמך שלא היה בקרב עובדיהם ייצוג ליוצאי אתיופיה או ששיעורם של יוצאי אתיופיה מכלל העובדים היה נמוך הרבה יותר יחסית לשיעורם במשרדים וביחידות סמך אחרים ולשיעורם באוכלוסייה הכללית. .נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא הגישה רשות החברות דוח כאמור לגבי 2011 .	נמצא כי 170 תלמידים היו רשומים ברשימות התלמידים ללא מספרי תעודות זהות או תחת מספרי תעודות זהות שגויים. כמו כן נמצא כי 44 תלמידים היו רשומים ברשימות התלמידים תחת מספרי זהות זהים, יותר מפעם אחת.	772
מטלות רוחב ומטלות בין-משרדיות . הביקורת הפנימית במגזר הציבורי 3. עוד נמצא כי ברבע מהתאגידים שנבדקו שימשו בתפקיד הממונה על המבקר הפנימי: מועצת התאגיד, ועדת הביקורת או יו"ר ועדת הביקורת - גופים ובעלי תפקידים שאינם מוסמכים לכך על פי חוק הביקורת הפנימית. 3. נמצא גם כי בכ-21% מהתאגידים שנבדקו אישר המנכ"ל את תכנית העבודה של המבקר הפנימי, בלי שהמועצה או ועדת הביקורת יבחנו אותה. הדבר עלול ליצור תלות יתר של המבקר הפנימי במנכ"ל ולפגוע ביכולת המועצה וועדת הביקורת לפקח על עבודת הביקורת הפנימית. כך למשל הקצתה חברת הכפר ה ירוק ע"ש לוי אשכול בע"מ (להלן - חברת הכפר הירוק) למבקר הפנימי בשנים 2009 -2010 80 שעות עבודה בשנה - כלומר כ-4% משרה, אבל לא ציינה דבר זה בדוחות הדירקטוריון שלה כנדרש. נמצא כי רשות החברות לא בדקה אם השעות שהוקצו למבקר הפנימי מאפשרות לו לבצע את תפקידו כנדרש ואם עבודתו היא אפקטיבית67 . יוצא אפוא כי רשות החברות לא הפיקה תועלת מהמידע שקיבלה מהחברות הממשלתיות על הביקורת הפנימית בהן. משרד מבקר המדינה מדגיש כי על רשות החברות להשתמש בדיווחי החברות כדי לשפר את תפקודן. נמצא כי נציגי רשות החברות לא נכחו בכ -%75 מדיוני ועדות הביקורת האלה71 . יצוין כי תכניות העבודה של המבקר הפנימי בחברת אתרים בחוף תל -אביב - חברה לפיתוח אתרי תיירות בת"א -יפו בע"מ (להלן - חברת אתרים) ובחברת המכון הגיאופיסי לישראל (להלן - חברת המכון הגיאופיסי) שבדיונים על אישורן לא נכחו נציגי הרשות, היו תכניות שעסקו רק במקצת הסיכונים המשמעותיים הניצבים לפני החברה72 . מן האמור עולה כי רשות החברות לא הקפידה על נוכחות נציגיה בדיוני ועדות הביקורת בחברות הממשלתיות, כפי שקבעה בנוהל שפורסם בנובמבר 2010 , ובכך שמטה מידיה את אחד האמצעים רבי הערך שיש בידיה לפיקוח על הביקורת הפנימית בהן. נמצא כי רשות החברות לא וידאה שאמנם קיבלה את כל הנתונים שביקשה מהחברות ולא השתמשה בנתונים שקיבלה לבחינת מערכי הביקורת הפנימית של החברות, כדי למלא את תפקידה לפקח על פעילותן ולאתר בהן ליקויים מערכתיים הדורשים את התערבותה. .מהדוגמאות לעיל עולה כי בחברות ממשלתיות הדומות זו לזו בתחומי פעילותן ובסיווגן קיים הבדל במשאבים המוקצים לביקורת הפנימית בהן ביחס להיקף פעילותן. הבדל זה מעלה את השאלה אם המשאבים המוקצים לביקורת הפנימית בחברה אמנם מתאימים לצרכיה. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המשפטים להתקין בהקדם תקנות לחוק הביקורת הפנימית שיבהירו בין השאר מה הם התקנים המקצועיים המחייבים את המבקרים הפנימיים בגופים הציבוריים, ובכלל זה תקנות לתקנים המקצועיים שראוי שיחולו על המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה. . נוכח הימנעותם של המבקרים הפנימיים מביצוע הערכת סיכונים ונוכח הימנעותם מבדיקת נושאים הנתונים לאחריותם של המנכ"ל וש ל הסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש 83 , ספק אם בתכניות העבודה של מרביתם נכללו הסיכונים העיקריים שעמם התמודדו משרדי הממשלה. 1. נמצא שבכ -83% מהתאגידים שנבדקו לא דנה המועצה בשנים 2006 -2009 במעמדו הא רגוני של המבקר הפנימי, וממילא לא נבחנה סוגיית זהותו של הממונה עליו.	מן הראוי שהוועד הפועל של מד"א יקבע בנוהל, כאמור לעיל, את הממונה על המבקר הפנימי בתאגיד.	773
משרד הרווחה והביטחון החברתי . סדרי הטיפול במשפחות חד-הוריות .הבדיקה העלתה כי המשרדים המובילים את הטיפול במשפחות חד - הוריות - משרד הרווחה ומשרד התמ"ת - לא נעזרים בניסיון שצבר ארגון ויצ"ו לצורך הפקת לקחים ובחינת ניצולם האפשרי של המרכזים הקיימים כדי לפתח פעולות המיועדות לאוכלוסייה זו. הביקורת העלתה שמשרד הרווחה לא קיים את המפגש הפנימי, וממילא לא גובשה הצעה מטעמו להסדרת שיתוף פעולה בין -משרדי בנושא משפחות חד-הוריות. משרד מבקר המדינה מעי ר כי לנוכח הנושאים המשותפים הנוגעים למשפחות חד -הוריות שמשרד התמ"ת והמוסד לביטוח לאומי עוסקים בהם, מן הראוי ששני הגופים יבחנו במשותף את סוגיית העברת המידע ביניהם ויגבשו הסדרים שימנעו סרבול בעבודתם, מתוך התחשבות בצורך לאזן בין השגת יעדי שיפור השירות לאזרח למ זעור הפגיעה האפשרית בפרטיותו. ההנחה במסי הארנונה לתושבים "חד -הוריים" היא זכות שבדין, שאינה תלויה בהכנסתו של הזכאי אלא במעמדו האישי בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשויות המקומיות לפעול למיצוי זכות זו. יצוין שחלק מהרשויות המקומיות מפרסמות באתר האינטרנט מידע על זכאות של קבוצות אוכלוסייה שונות להנחות במסי הארנונה. עם זאת, מן הראוי להרחיב את אמצעי הפרסום; למשל, באמצעות פירוט הזכאות להנחות השונות על גבי הודעות התשלום הנשלחות לתושבים. לדעת משרד מבקר המדינה, משיקולים של ראייה מתכללת בטיפול במשפחות החד-הוריות, ראוי היה שגורמים אלה ישתפו פעולה ביניהם, לדוגמה בפורום שולחן עגול. פורום מעין זה היה מאפשר שיתוף מידע ביניהם וכן מסייע להם להתייעל באמצעות מניעת כפילויות בטיפול וניצול משאבים קיימים. בדוח הביקורת פורטו דוגמאות של יוזמות משרדיות לשילובם של הורים יחידים בשוק העבודה, שלא התקיים בהן שיתוף פע ולה מספק בין הגורמים המעורבים: לאחר כ-20 חודשים ממועד הפעלת התכנית לא בחן משרד הרווחה, אף לאור הערכה זו, את אופן יישומה ואת יעילותה בשנת הפעלתה הראשונה כדי להחליט אם להאריכה לתקופה נוספת. חסם זה מוכר לכל הגורמים העוסקים בתחום - משרד הרווחה, משרד התמ"ת, המוסד לביטוח לאומי ומשרד האוצר. ואף על פי כן, הם לא השכילו למצוא מנגנון שימתן, על פני הזמן, את הפגיעה הכלכלית בהורים יחידים שהכנסותיהם גבוהות מתקרת ההכנסה. אשר לניהולן של תכניות המשנה משנת 2008 ואילך, משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי בעת הביקורת לא נמצאו בידי האגף לשילוב בתעסוקה הנתונים הנחוצים להערכת הצלחתן של תכניות המשנה שהפעיל. במסמכים שהועמדו לרשות הביקורת לא היה ניתוח סדור של התקציבים וניצולם לפי תכניות המשנה השונות ולפי תקופות; לא נמצאו נתונים סד ורים על מספרם של ההורים היחידים שהשתתפו בתכניות המשנה; לא נמצאו נתונים על השמתם בעבודה של הורים יחידים שהשתתפו בתכניות המשנה ועל מידת התמדתם במקום העבודה; ולא נמצאו נתונים על שדרוגם המקצועי ועל מידת השתכרותם. כמו כן, לא נמצא שנעשתה בחינה של הקשר הסיבתי בין ההשקעה בהורים היחידים ובין שינוי מצבם (אם השתנה); האגף לשילוב בתעסוקה עסק בבנייתן ובהפעלתן של תכניות המשנה, אך לא בחן באופן סדור את מידת ביצוען ואת תרומתן לשילובם של ההורים היחידים בשוק העבודה ולהתמדתם במקום העבודה. .לא ניתן ללמוד מקובץ המאמרים על השפעות התכנית בטווח הקצר, הבינוני והארוך. בנסיבות אלה אי -אפשר לקבוע על בסיס הקובץ את התועלות שנבעו מהתכנית שהפעיל משרד התמ"ת בשנים 2003 -2007 לשילובן של הורים יחידים בשוק העבודה. עד מועד סיום הביקורת לא עשה מינהל מחקר וכלכלה הערכה כוללת של התכנית האמורה, ו של תכניות המשנה, הסכומים שהושקעו בהן מדי שנה ומספר המשתתפים בהן.	היעדר הנחיות מקצועיות בנושא הטיפול במשפחות חד -הוריות והיעדר הגדרה ברורה של השירותים שעל המחלקות לספק מביאים לידי שונות בין המחלקות לשירותים חברתיים בטיפולן במשפחות חד-הוריות. כמו כן, המחלקות מספקות שירותים רק לחלק מאוכלוסייה זו הפונה אליהן ואינן מתפנות לאתר משפחות חד -הוריות הזקוקות לתמיכה חברתית ולפתח מענים לצרכיהן.	774
משרד הרווחה והביטחון החברתי . סדרי עבודתן של ועדות לתכנון טיפול והערכה בנושא ילדים בסיכון לפיכך משרד מבקר המדינה סבור כי עיגון מעמד הוועדות לתכנון טיפול בחקיקה, בדומה לוועדות ההשמה, יסדיר את נושא השתתפותם של אנשי המקצוע שמחוץ למשרד הרווחה בדיונים (אנשי בריאות הנפש, פסיכולוגים, נציגי מערכת החינוך וכדומה) כדי שיוכלו לתרום מידיעותיהם, מניסיונם ומנקודת מבטם להשגת תכניות הטיפול המיטביות לילדים שבסיכון ולמשפחותיהם. יתרה מכך, כאמור לעיל, אי -הסדרת מעמדן בחקיקה עלולה להביא לידי התנגשויות בחקיקה, למשל במקרה של כפיפות עו"ס לחוק הנוער לתכנית הטיפול שנקבעה בוועדה. אשר להיעדר תקצוב ותקנון - אם לדעת המשרד עניין זה מונע את השתתפותם של נציגי משרדים אחרים בוועדות, ובשים לב לחשיבות הרבה שראה המשרד ביצירת צוות רב-מקצועי לד יון בדרכי הטיפול בילדים בסיכון, ראוי היה זה מכבר שהמשרד ייתן את דעתו לסוגיה, אך הוא לא עשה זאת. הביקורת מצאה כי למרות השינויים המהותיים בהנחיות בנושא סדרי עבודתן של הוועדות, לא עודכנה הוראת התע"ס בעקבות הרפורמה, וכך משנת 2008 קיים פער בין ההוראה לבין סדרי עבודתן של הוועדות בפועל. כך למשל אין הוראת התע"ס כוללת את הנושאים האלה: חובת הוועדה לשתף את ההורים בדיוניה; חובתה למסור להורים את תיעוד הדיון ואת המלצותיה; זכות ההורים להביא לדיון נציג מטעמם; זכותם להציע תכנית חלופית; הסדרת השתתפותם של ילדים בדיונים; מנגנוני ערר. משרד מבקר המדינה מעיר בעניין זה למשרד הרווחה כי עו"ס ראשית לחוק הנוער היא אמנם המנחה המקצועית את העובדים הסוציאליים לחוק הנוער, אך שיקול דעתו של העו"ס לחוק הנוער המעורב במקרה ספציפי, נותר עצמאי ומעוגן בדין, בפרט משום שבמסירת חוות דעתו לבית המשפט באמצעות תסקיר, הוא נושא באחריות כבדה בעניינים של דיני נפשות. בביקורת נמצא כי משרד הרווחה לא הכין תכנית רב -שנתית לביצוע הרפורמה, ולוחות הזמנים שנקבעו ליישומה נדחו בכל שנה. יתרה מכך, המחקר המלווה, שאמור היה ללוות את הרפורמה, לא החל ב - 2008 כמתוכנן, ותחילתו נדחתה בכשלוש שנים. נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 - כעשר שנים לאחר שהמשרד החל בניסוי חלוץ ליישום הרפורמה במסגרת "קהילה 2000 " וכחמש שנים לאחר שהוחלט על יישומה ברמה הארצית - היא עדיין בעיצומה, וצפוי שרכיבים מרכזיים בה ייושמו לא לפני סוף שנת 2015 :. כמפורט להלן לדעת משרד מבקר המדינה, קיימת סבירות נמוכה בלבד שאכן ייעשה שימוש מלא בערכת הכלים הידנית בכל המחלקות לשירותים חברתיים לנוכח הקשיים שהועלו בשימוש בה. אמנם, כפי שיפורט להלן, בשנה האחרונה החל במספר קטן של יישובים ניסוי להפעלת ערכת כלים ממוחשבת שנועדה, בין היתר, להחליף את ערכת הכלים הידנית, ואולם זמן רב צפוי לעבור עד שמערכת זו תושלם ותוטמע בכלל הרשויות המקומיות. היות שמשרד הרווחה סבור כי ערכת הכלים הידנית חשובה ורלוונטית לעבודת הוועדות, לדעת משרד מבקר המדינה אין מנוס מלעשות בה שינויים שיפשטו אותה ויהפכו אותה לידידותית יותר ובכך לסייע לאנשי המקצוע למלאה. שימוש יעיל של הוועדות לתכנון טיפול בערכת הכלים יאפשר למשרד הרווחה לוודא כי כל ה חלטותיהן, ובהן הרגישות ביותר, התקבלו כראוי. משרד מבקר המדינה מציין כי ערכת הכלים הידנית, שלא הוטמעה כדבעי במחלקות לשירותים חברתיים בשל הקשיים הרבים בשימוש בה, שימשה בסיס לפיתוח ערכת הכלים הממוחשבת במערכת מתו"ה עוד בטרם פעל המשרד לפתור קשיים אלה. בעקבות זאת ערכת הכלים הממוחשבת לוקה בקשיים דומים, ובייחוד בסרבול ובמספר רב של נתונים בדוח. לו נמצא פתרון ראוי לבעיות כבר בשלב הטמעתה של ערכת הכלים הידנית, הייתה נמנעת החזרה על אותן טענות בנוגע למערכת מתו"ה. מהאמור לעיל עולה כ י אף שדוח ועדת היישום עמד על הצורך להקים מערכת ממוחשבת כבר ב- 2004 , החל משרד הרווחה לאפיין את המערכת רק בשנת 2009 . נכון למועד הביקורת: השימוש במערכת עדיין נמצא רק בשלב הניסוי; טרם הושלמו פיתוחן והטמעתן של כלל הקטגוריות; כמחצית המחלקות המשתתפות בניסוי משתמשו ת במערכת מתו"ה שימוש חלקי, בין היתר בשל קשיים בשימוש של משתמשי הקצה במחלקות. היות שככלל גם ערכת הכלים הידנית, שאותה באה מערכת מתו"ה להחליף, אינה בשימוש במחלקות, למעשה אין הוועדות פועלות בדרך אחידה, מובנית וסדורה, דבר העלול לפגוע באיכות תהליכי קבלת ההחלטות הנוגעות לטיפול בילדים שבסיכון. במצב הדברים האמור אין למשרד הרווחה כל המידע הנדרש לבקרה על סדרי עבודתן של הוועדות. הרשות המקומית שבה מתגורר הקטין השיבה כי פרק הזמן עד להשמת הקטין במרכז החירום הוא "פרק זמן סביר בהתחשב במס' המקומות המוגבל במרכזי החירום". כמו כן ציינה הרשות המקומית בתשובתה כי אין ביישוב חלופות טיפול המתאימות למצבו המורכב של הילד. משרד מבקר המדינה סבור כי משהובהר שאי -אפשר לבצע לאלתר את התכנית הטיפולית שגובשה - השמה במרכז חירום - ובהיעדר חלופות טיפוליות מתאימות ביישוב, חובה היה על הוועדה להתכנס לדיו ן נוסף ולבחון בראייה רב -מקצועית ואף בשיתוף דרג המחוז דרכי פעולה אפשריות שייתנו מענה הולם לצרכיו הטיפוליים של הקטין. זאת ועוד, משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מהאמור לעיל עולה תמונה מדאיגה, ולפיה מרכזי החירום - האמורים לספק פתרונות מידיים למקרי קיצון - אינם זמינים לאוכלוסיית היעד במשך חודשים ואף יותר. זה כעשר שנים מוביל משרד הרווחה באמצעות השירות לילד ו נוער שינויים בתפיסתם ובארגונם של סדרי עבודת הוועדות כחלק מרפורמה בטיפול בילדים בסיכון, הכוללת גם המרת משאבים שהוקצו לפתרונות חוץ-ביתיים לטובת פיתוחם והרחבתם של השירותים בקהילה. אולם משרד הרווחה לא הכין תכנית רב-שנתית לביצוע הרפורמה ולוח הזמנים להשלמתה נדחה כמה פעמים. זאת ועוד, מרכיבים מהותיים שלה טרם יושמו, וחלקם עדיין לא הוטמעו בסדרי העבודה של הוועדות במחלקות לשירותים חברתיים. כך למשל, טרם הושלמו ההליכים להסדרת פעולתן של הוועדות בחקיקה, וגם הוראת התע"ס הנוגעת לנושא זה טרם עודכנה. לא פותחו מנגנוני ערר למקרי ם של אי -הסכמה בין ההורים לבין הוועדות בעניין תכניות הטיפול, ובכללן תכניות להוצאת ילדים למסגרת חוץ -ביתית. משמעות הדבר היא פגיעה מובהקת בזכותן של משפחות שענייניהן נדונו בוועדות להשפיע על תכניות הטיפול שנקבעו ולהביא לידי בחינתן מחדש. טרם קודמה גם הקמתן של ועדות אזוריות, שנועדו למלא את תפקיד הוועדות לתכנון טיפול והערכה ביישובים קטנים, אף שכבר בשנת 2008 נתקבלו המשאבים הדרושים להקמתן. מלבד זאת, "מפגשי עמיתים" - פורומים של מרכזי ועדות לתכנון טיפול שקיימו המפקחים המחוזיים - היו פורומים חשובים להעשרה ולתמיכה, ולמרות זאת הם לא מוסדו ואינם מתקיימים כדבר שבשגרה. התעכב פיתוחה של מערכת ממוחשבת שנועדה לייעל ולהבנות את תהליכי עבודתן של הוועדות וליצור מאגר מידע הכולל נתונים ברמה הארצית, והיא עדיין בשלבי פיתוח וניסוי. בעקבות זאת המחקר המלווה את תהליכי הרפורמה בוועדות, שאמור ה יה להתבסס על המערכת הממוחשבת, צפוי להסתיים רק באוגוסט 2013. מהאמור לעיל עולה שמשרד הרווחה לא פעל כנדרש בכל הנוגע לקידום יישומם של כל מרכיבי הרפורמה, לפיתוח אמצעי בקרה יעילים עליה ולהערכת יישומם של תהליכי הרפורמה בוועדות לתכנון טיפול - על כל המשתמע מכך עקב רגישותן של הסוגיות העומדות לפתחן של הוועדות. משרד הרווחה מסר בתשובותיו מדצמבר 2012 ומינואר 2013 כי מפקחת ארצית על הובלת הרפורמה בוועדות לתכנון טיפול החלה בעבודתה רק ביולי 2011 , אבל לאור חשיבות הנושא הוחלט בשירות לילד ונוער לצאת לדרך ולקדם את הרפורמה בשנת 2008 .בהתבסס על כוח האדם הקיים עוד מסר משרד הרווחה כי בתקופה בה החלה הרפורמה בוועדות החל המשרד להפעיל במקביל מספר תכניות אסטרטגיות נוספות בתחום הקהילה, שדרשו ברובן הובלה ובחלקן מעורבות של הפיקוח הקהילתי. משרד מבקר המדינה סבור כי נכונותו של השירות לילד ונוער במשרד הרווחה לפעול לקידום הרפורמה במסגרת כוח האדם הקיים היא חיובית אך לא סביר שהיעדרו של בעל תפקיד, ייחודי ככל שיהיה, יעכב את ביצוע הפעולות הנדרשות ליישום הרפורמה במשך שנים. זאת ועוד, גם במועד סיום הביקורת באוגוסט 2012 , יותר משנה לאחר תחילת עבודתה של מפקחת ארצית לנושא הובלת הרפורמה בוועדות, טרם הושלמו רכיבים מהותיים של הרפורמה. .1. ,בביקורת נמצא כי למרות החשיבות שבבקרת התהליכים המקצועיים ובייחוד בבקרת עבודתן של הוועדות, ולמרות רגישותן הרבה של ההחלטות בדבר עתיד הילד ומשפחתו, ככלל אין מפקחי הקהילה מפקחים באופן שוטף ושיטתי על עבודת הוועדות: הם אינם מגיעים לדיוני הוועדות כדי לצפות בשיטות עבודתן ואינם אוספים נתונים כלליים על פעילותן, כגון על מספר דיוני הוועדות במחוז, על מספר הילדים שבענייניהם דנו הוועדות ועל מאפייניהם או על התפלגות תכניות הטיפול שעליהן החליטו הוועדות. מפקחי הקהילה במחוזות אינם דורשים (ואינם מקבלים) דיווחים או סיכומים שנתיים בנושאים אלו. יתרה מכך, נמצא כי אף שתקנים למפקחי מתו"ה - רף הוקצו למשרד הרווחה כבר בשנת 2008 , המשרד החל לאיישם ובהדרגה רק משנת 2011 , ותפקידם מתמקד בליווי ובסיוע למחלקות המשתתפות בניסוי מערכת מתו"ה ורף קהילה.	בנסיבות אלה אין למחוזות ולמטה משרד הרווחה תמונת מצב מלאה ועדכנית על פעילות הוועדות ועל האופן שבו הטמיעו את הרפורמה. כמו כן אין בידי המפקחים מידע עדכני ומלא על הצרכים הטיפוליים של ילדים בסיכון ברשויות המקומיות ברמת המחוז, מידע הנדרש לתכנון ולפיתוח של תכניות טיפול חדשות ולתגבורן של תכניות קיימות בקהילה. תכנון שאינו מיטבי עלול להביא לידי החלטות על תכנית טיפול הנובעות מהיעדר פתרונות מתאימים, ולאו דווקא משום שהתכנית היא הפתרון הטוב ביותר לצרכיו. בעקבות הביקורת ביקשו מחוזות השירות לילד ונוער מהמחלקות לשירותים חברתיים ביוני 2012 נתונים על הוועדות לשנת 2011 . נתונים אלה נאספו ידנית ובאופן חלקי.	775
משרד הרווחה והביטחון החברתי . אסדרת שירותי שיקום שהמדינה רוכשת מגורמי חוץ מן הממצאים עולה כי משרד הבריאות אינו מ פקח על עשרות מסגרות הדיור שבאחריותו בצורה שיטתית ומובנית דיה - אין ודאות שכל המסגרות נבדקות מפעם לפעם, אין אחידות באופן ביצוע הפיקוח, וממילא גם אין שימוש בתוצרי הפיקוח, ככלי להשוואת השירות בין המסגרות השונות. משרד מבקר המדינה מעיר כי לכאורה המצב החוזי הקיים אינו מונע מגורם שמשרד הבריאות סבור שהוא בלתי -ראוי או בלתי -כשיר, לרכוש מניות של תאגיד שמפעיל מסגרת קיימת ולהפעילה הלכה למעשה, זאת בלא שהמשרד יוכל להתנגד לכך. לעומת זאת הסכמי ההתקשרות של משרד הרווחה עם הארגונים החיצוניים נותנים את הדעת על סוגיה זו, וקובעים כי העברה של 25% מן הבעלות לתאגיד כלשהו תיחשב כהסבת זכויות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות לשקול לשלב סעיף כזה בהסכ מי ההתקשרות שלו. ככלל, העברת מידע בין שני המשרדים היא פעולה חשובה להגברת המועילות ועליהם לקדם עיקרון זה (ראו להלן בנושא "למידה בין-משרדית"). הביקורת העלתה כי אין בידי משרדי הבריאות והרווחה נתונים מרוכזים בדבר תחלופת העובדים במסגרות הדיור, ומכאן שאין הם יכולים לגבש תמונת מצב בעניין זה ואין להם כלי בקרה חיוני. במהלך שנה עד שנתיים מתחלף חלק ניכר מכוח האדם הסובב את המטופל המתגורר במסגרות הדיור, מה שעלול להשפיע על ההליך הטיפולי ולפגוע בהסתגלות ההדדית של המטופל והמטפל ובידע המקצועי שנצבר על אודות המטופל. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הבריאות והרווחה, לאור תשובותיהם השונות, לבחון לעומק את תופעת התחלופה של העובדים במסגרות הדיור. שומה עליהם לדרוש את המידע בנושא זה, לרכז אותו ולנתחו, לגבש יעד בין-משרדי בדבר שיעור תחלופה ראוי ולבחון דרכים להשגתו (כמו תמריצים כספיים), כדי לייצר יציבות טיפולית -מקצועית. הביקורת העלתה שחוזי ההעסקה של עובדים סוציאליים בשתי מסגרות דיור, מבין 16 שחוזיהן נבדקו, כללו סעיפים הקובעים כי הוראות ההסכמים האמורים לא יחולו על העובדים, או שיחולו רק בכפוף לתנאים מסוימים. להלן דוגמה. . משרד מבקר המדינה מעיר כי ממצאים אלה מחדדים את הצורך שמשרד הבריאות יבדוק - ולו מדגמית - את חוזי ההעסקה במסגרות הדיור. דבר זה לא נעשה עד כה. עד למועד סיום הביקורת טרם יושבה המחלוקת. בהתחשב בזמן הרב שחלף, ראוי שמשרד הבריאות ישלים את טיפולו בעניין ללא דיחוי נוסף. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הבריאות כי הואיל והחלטות ועדות השיקום מתקבלות בין השאר על סמך חוות הדעת של מנהלי המסגרות, ראוי שהוועדות יהיו מודעות לקיומם של תמריצים כאמור בעת קבלת ההחלטות לגבי תכניות שיקום. הביקורת העלתה כי נושא זה כמעט אינו נבדק על ידי משרדי הבריאות והרווחה. בדיקות אלה נעשו רק במסגרת בקרות כספיות שרואי חשבון חיצוניים עושים עבורם. אלה מבוצעות רק במסגרות דיור מעטות (ראו להלן בנושא "הפיקוח והבקרה על מסגרות הדיור").	משרד מבקר המדינה מעיר כי לאור חשיבות הנושא, שומה על משרדי הבריאות והרווחה להרחיב את היקף הבקרות המדגמיות ולבצען באופן עקבי ושיטתי מדי שנה.	776
משרד החינוך . קרנות השתלמות לעובדי הוראה השינוי המבני נועד להסדיר נושאים שונים במערך הפעילות של הקרנות ובתקנוניהן. בחלוף כשנתיים מאז נכנס השינוי המבני לתוקפו ר אוי שהקרנות ומשרד האוצר יקיימו בחינה מקצועית של השפעת השינוים שנעשו על זכויות העמיתים ובהתאם לתוצאות בחינה זו יפיקו לקחים. משרד החינוך מחשב את התקציב לבעלויות לגבי כלל עו"ה לפי הפרשה של 8.4% משכר עו"ה לקרנות ההשתלמות. במצב זה, בעלויות שמפרישות עבור עובדיהן רק 7.5% מהשכר נהנות ממימון עודף של 0.9% .מסך שכרם של עו"ה אלה מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה 23 שממועד הנחיית החשכ"ל בפברואר 2011 ועד יוני 2012 נקלטו במשרד החינוך 2,739 עו"ה. במועד זה24, ל - 1,317 מהם לא הייתה קרן השתלמות. עולה אפוא כי על אף הנחיית החשכ"ל שלא יחל עובד בעבודתו בטרם הצטרף לקרן השתלמות, כמחצית מעובדי ההוראה ( 48% ) שנקלטו בתקופה האמורה לא צורפו לקרנות ההשתלמות. מהאמור לעיל עולה שכ-10% מעובדי ההוראה המועסקים במשרד החינוך וכמחצית ממי שהחלו את עבודתם מפברואר 2011 ועד יוני 2012 , לא מימשו זכות המעוגנת בהסכמים הקיבוציים להצטרפות לקרן השתלמות. על משרד החינוך מוטלת האחריות לנקוט לאלתר את הפעולות הדרושות לתיקון הליקויים. עליו לשנות את תהליך קליטת עו"ה בסעיפים הנוגעים להצטרפותם לקרן ההשתלמות ולוודא שהוא עומד בדרישות החוק ובהנחיית החשכ"ל. כמו כן עליו לוודא כי הזכות בדבר ההצטרפות לקרן ההשתלמות ידועה, ברורה וממומשת לגבי כל עובדי ההוראה. .משרד מבקר המדינה מעיר לתשובת הבעלויות כי אי -הצטרפות עו"ה לקרן אינה גורעת מחובת הבעלות לפעול בנמרצות כדי שכל עו"ה שטרם הצטרף לקרן השתלמות יעשה זאת. על הבעלויות לוודא כי הזכות בדבר ההצטרפות לקרן ההשתלמות ידועה, ברורה וממומשת לגבי כל עובדי ההוראה המועסקים על ידן. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך והב עלויות להעביר לכל עובדי ההוראה המתקבלים לעבודה בהם ולעו"ה המועסקים בהם ואשר טרם צורפו לקרנות ההשתלמות מידע מפורט ובהיר על הסכומים הממוצעים שנצברים בכל שנה בקרנות של עו"ה בעלי נתוני העסקה שונים (ללא מרכיב התשואות). מידע זה עשוי להבהיר לעובדים במפורט אילו הטבות כלכליות מגלמת בתוכה זכות זו. משרד מבקר המדינה העיר לממונה על השכר כי עליו לבחון את טענת הבעלויות שלפיה ההצטרפות לקרן היא זכות וולנטרית שאפשר לוותר עליה ואת האסמכתאות שהציגו, להכריע בעניין ולהודיע לכל הנוגעים בדבר מהם הכללים המחייבים בעניין זה. בתשובה מינואר 2013 מסר הממונה על השכר כי טרם ביצע את הבדיקה האמורה, וכי אין זה מן הנמנע שניסוח הסכם קיבוצי יעלה אפשרות של ויתור על הזכות, ולפיכך יש לבדוק כל הסכם באופן פרטני. משרד מבקר המדינה מעיר כי תשובה זו מדגישה את הצורך בבחינה כוללת ופרטנית כאחת. מכל מקום, לדעת משרד מבקר המדינה, כל עוד לא הוחלט אחרת, על משרד החינוך והבעלויות לטפל בנושא לפי החיקוקים וההנחיות האמורים, מהן עולה כי המדובר בזכות מוקנית לעובד שאינה ניתנת לוויתור, ולפעול לצירוף כלל עובדי ההוראה לקרנות. פעולות הפיקוח שמבצע משרד החינוך, בהן ביקורות יזומות והליך הטיפול בליקויים שנמצאו, נועדו להבטיח את עמידתן של הבע לויות השונות בהתחייבויותיהן כלפי עו"ה. אולם הלכה למעשה, פעולות אלו לא הובילו להשבת זכויותיהם של חלק ניכר מעו"ה שנפגעו. פעולת הקיזוז, למשל, נועדה להסדיר את מחויבות הבעלות כלפי משרד החינוך, אך אין בפעולה זו כדי להסדיר את חוב הבעלות לעו"ה שלא הופרשו עבורם כספ י קרן ההשתלמות המגיעים להם. גם בנסיבות שבהן ביצעה הבעלות השבה, חושבו זכויות עו"ה בקרן מיום ההשבה ולא ממועד תחילת זכאותם לקרן השתלמות, ובכך נותרה הפגיעה בעו"ה על כנה. ראוי שמשרד החינוך ירחיב את מתכונת הביקורות שהוא מבצע בבעלויות ויערוך ביקורות שכר גם בבעלויות הגדולות, בכלל זה ברשויות המקומיות. עוד ראוי שהמשרד יבחן דרכים נוספות לתיקון ליקויים מחוץ לקיזוז על מנת להבטיח שזכויות עו"ה יישמרו במלואן. משרד מבקר המדינה מעיר שהעובדה שמשרד החינוך לא הפריש לקרנות השתלמות עבור שיעור ניכר של עו"ה המועסקים על ידו גרמה לפגיע ה מתמשכת בזכויותיהם של עובדים אלו. לפי הערכת משרד מבקר המדינה, הסכום המצטבר שלא הועבר הגיע למאות מיליונ י שקלים21 . על משרד החינוך לפעול כדי שכלל עו"ה שהוא מעסיק יקבלו את זכויותיהם במלואן. .תופעת הירידה המתמשכת בשיעור עו"ה היוצאים לשנת השתלמות מעלה ספק בדבר מימוש יעדן המקורי והעיקרי של הקרנות - יציאת עו"ה לשנת השתלמות. על משרד החינוך ועל נציגי המורים לתת את דעתם לתופעה זו, לבחון כיצד ניתן לשנותה ולשקול דרכי ם לעידוד יציאה לשנת השתלמות בקרב עו"ה.	במהלך השנים התרחב הפער בין ייעודן של הקרנות - העשרה מקצועית של עובדי ההוראה , לבין השימוש שנעשה בהן בפועל - תכנית חיסכון. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך וקרנות ההשתלמות לבחון מגמה זו במסגרת בחינה מחודשת של התנהלות הקרנות במתכונת הזאת.	777
משרד החינוך . מערכת לתקצוב המכינות הקדם-אקדמיות ולבקרה עליהן משרד החינוך בחר להפעיל את המערכת עוד בטרם פותחו הממשקים בין המערכת הקודמת למערכת החדשה ובינה לבין מערכות מחשוב אחרות. במצב זה לא יכלו המכינות להעביר את הנתונים והדיווחים הנדרשים מהן לצורך קביעת זכאות תלמידיהן למלגות לימודים ומלגות קיום בלי להידרש להקלדה כפולה. מהמתואר לעיל עולה כי נמצאו כשלים בפיתוח הממשקים בין המערכת הישנה למערכת החדשה כפי שנקבעו במכרז. המערכת החדשה הופעלה עוד לפני שפותחו ממשקים שהוגדרו במכרז כממשקי חובה ב מערכת הבסיסית, ולכן המכינות נדרשו לממן בעצמן ובעלות ניכרת את המשך הפעלת המערכת הקודמת לפרק זמן של ארבעה חודשים. גם לאחר פרק הזמן האמור, לאחר שהתברר כי פיתוח הממשקים טרם הושלם, החליט משרד החינוך להתחיל בהפעלת המערכת החדשה, ולכן נאלצו המכינות להקצות זמן, כוח אדם ותקציב לצורך הקלדה כפולה של נתונים והכנת קובצי אקסל לצורך דיווח למשרד החינוך ולקרן. במועד סיום הביקורת, יותר משנה לאחר הפעלת המערכת החדשה, ואף שהועברו הודעות ועדכונים על כך שפיתוח הממשקים עומד להסתיים, טרם הושלם פיתוחם של כמה מהממשקים, ולא נקבע מועד להשלמתם, אף שהייתה זו אחת הדרישות בתכולת המכרז. .עולה אפוא כי אף שבמכרז נקבע שיעמדו בפני המכינות שתי חלופות - להשתמש ישירות במערכת החדשה או להשתמש במערכות אחרות ולהפעיל ממשקים בינן לבין המערכת החדשה - הרי שמ"מ מנהל האגף החליטה שלא לפתח ממשקים עם מערכות אחרות ושכל המכינות יחויבו להשתמש ישירות במערכת החדשה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי ביצוע שו"שים בעלות כספית ניכרת בהיקף של כ -37% מסך התשלומים ששולמו לספק בעד פיתוח המערכת ובהיקף שעות גדול פי שלושה מהיקף השעות שהוקצו במכרז לביצוע שו"שים, יש בו כדי להעי ד שהאפיון של המערכת לקה בחסר. עניין זה הוא תוצאה, בין היתר, של אי -שיתופם של כלל מומחי היישום באפיון המערכת. יוצא אפוא כי משרד החינוך וות"ת אינם מתבססים על נתוני המערכת החדשה לצורך תשלום שכר הלימוד למכינות אלא על דוח תשלומים שמפיקה מינהלת הפרויקט ידנית, שאינו כולל פירוט של רשימת התלמידים שבגינם נדרש התשלום. זאת ועוד, המצב שב ו מינהלת הפרויקט מפיקה את חשבוניות שכר הלימוד של המכינות ובד בבד גם עורכת בקרה על הנתונים אינו תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה שקובצי דרישות התשלום למשרד החינוך ולוות"ת אינם מופקים באופן ממוחשב על בסיס נתוני התלמידים במערכת אלא באופן ידני מלמדת שיש בה ליקוי של ממש, שכן היא נועדה לשמש נדבך מרכזי בתחום התקצוב והבקרה. יתר על כן, דרך עבודה זו פותחת פתח לטעויות בחישוב. במצב זה משרד החינוך וות"ת אינם עושים שימוש מועיל במערכת החדשה במטרה לממש בקרה מיטבית על פעולות המכינות. עולה אפוא כי המכינות נדרשות להעביר דיווחים חודשיים בדבר נוכחות ונשירה של תלמידים לגורמים המממנים - הקרן, משרד החינוך וות"ת (באמצעות מינהלת הפרויקט) - בפקס או בדוא"ל, ולא באמצעות המערכת החדשה, אף שנתונים ודוחות אלה הם בגדר מידע יסודי לצורך בקרה, ומצופה היה כי העברתו תיעשה באמצעות המערכת. עולה אפוא כי למרות הודעות חוזרות ונשנות ממשרד החינוך שניתנו מחודש אפריל ואילך בדבר היכולת לשלוח נתונים באמצעות ממשקים אל המערכת החדשה וממנה, ולמרות עדכונים דומים שנמסרו למנכ"ל משרד החינוך דאז בנושא זה, לרבות הדיווח של מנהלת מינהל התקשוב מספטמבר 2011 , הרי שבאוקטובר 2011 נאמר לוועדת המכרזים מפורשות שפיתוח הממשקים טרם הושלם ושיש לאשר התקשרות עם חברה א ' כדי למנוע עיכוב של מלגות לימודים ומלגות קיום לתלמידי המכינות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך שההחלטה לעצור את פיתוח השלב השני של המערכת החדשה, מערכת שהיא נדבך מרכזי בתפעול המינהלי של המכינות ושלהפעלתה יש השפעות כלכליות ניכרות, היא החלטה יסודית וחשובה. משום כך היה מקום כי החלטה כזו תושתת על תהליך בחינה נאות שיכלול דיון מערכתי עם כלל הגורמים הרלוונטיים (משרד הביטחון, ות"ת ונציגי מנ הלי המכינות); ניתוח של ההשפעות הכלכליות, המשפטיות והמינהליות של עצירת הפיתוח על ידי הגורמים המקצועיים במשרד החינוך; הבאת סיכום הדברים לאישור מנכ"ל משרד החינוך, שהחלטה זו נוגדת את החלטתו הקודמת; ולבסוף תיעוד ההחלטה בצירוף הנימוקים שהובילו לקבלתה. נמצא שלא הוקמה ועדת היגוי לפרויקט, והובלתו נותרה בידי משרד החינוך בלי שהגורמים האחרים שיש להם זיקה למערכת - הקרן, ות"ת ונציגות מנהלי המכינות - היו שותפים לפיתוח המערכת ולליבון הקשיים והבעיות שעלו בעניינה, כפי שיפורט להלן. לדעת משרד מבקר המדינה היה מקום להקים ועדת היגוי שתכלול את נציגי המשתמשים: נציג הקרן, נציג ות"ת ונציגּות של המכינות; שיתוף זה דרוש במיוחד נוכח הכוונה להעביר את המערכת ממשרד החינוך לגורם אחר.	משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי המסמך שהוצג כמסמך הקבלה של המערכת אינו כולל פירוט של בדיקות שבוצעו על פי התרחישים שנקבעו במכרז אלא רשימה של תקלות שתוקנו ודרישות לשינויים במערכת. כמו כן, לא צוין במסמך מי ביצע את הבדיקות והעלה את הדרישות הנוספות, ומי אישר מטעם משרד החינוך את המסמך האמור כמסמך קבלה. לא נמצא שמשרד החינוך קיים בדיקות קבלה נוסף על הבדיקות האמורות. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי אישור התשלום לספק אינו יכול לשמש אסמכתה לכך שבדיקות הקבלה הסתיימו בהצלחה.	778
משרד החינוך . פעולות משרד החינוך לשמירה על טוהר בחינות הבגרות - ממצאי מעקב בחוזר טוהר הבחינות לא נקבעו מפורשות דרכי פעולה לטיפול בעובדי הוראה ובאנשי צוות אחרים בבתי הספר אשר הפרו את כללי טוהר הבחינות, למעט האפשרות להשעות מורים מהשגחה על הבחינות. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לקבוע דרכי פעולה לטיפול בעובדי הוראה ובאנשי צוות אחרים בבית הספר שאינם עובדי מדינה אשר הפרו את כללי טוהר הבחינות, ויבוססו היטב בדין. אם נדרש ליזום חקיקה או חקיקת משנה, על המשרד לעשות זאת בהקדם. נמצא שוועדת הבירור פועלת בלי שמשרד החינוך קבע את הרכבה ואת סמכויותיה, את דרכי פעולתה, את אמות המידה לקבלת החלטותיה ואת החובה לנמקן ואת האופן שבו יש לתעדן. פעולת אכיפה כוללת וממשית של כללי טוהר בחינות הבגרות מחייבת את משרד החינוך לתת בידי עובדיו באגף הבחינות וביחידות אחרות כלים מתאימים לטיפול במקרים שבהם הועלה חשד שעובד הוראה עבר על הכללים, גם אם אינו עובד המדינה. על המשרד להבטיח כי יהיה לפעולותיו בסיס הולם בדין; עליו לעגן בכתב את ההליכים שיש לנקוט במקרים כאלה ולקבוע מיהם הגורמים המוסמכים לנקוט אותם. את כל .כאמור, כבסיס לדיונים במינהל הפדגוגי ולקבלת החלטות בנוגע לטיפול במוקדים אלה. .אלה יש להביא גם לידיעתם של עובדי הוראה במוסדות החינוך. ככל שהדבר דורש ייזום של חקיקה או חקיקת משנה על המשרד לפעול בהקדם לשם כך. בספטמבר 2008 ובנובמבר 2009 פרסם משרד החינוך שינויים בחוזר טוהר הבחינות, אולם אלה לא עסקו בנקיטת אמצעי משמעת כלפי בית הספר. נמצא כי הדברים שכתבה המפמ"רית למתמטיקה לא נדונו בהנהלת המשרד, ולא ננקטו פעולות לשם בירור הטענות ולשם טיפו ל בהפרות החמורות לכאורה שהיא העלתה. על משרד החינוך לפעול לביסוס ולחיזוק של פעולותיו בנוגע לטוהר בחינות הבגרות לשם הבטחת תנאי היבחנות הוגנים ושוויוניים. על המשרד לפעול בדרך שתבטיח שמי שעבר על כללי טוהר הבחינות והשיג עקב כך ציונים גבוהים יותר, לא ייה נה מיתרון לא הוגן, למשל, בקבלה למוסד להשכלה גבוהה. כמו כן עליו להבטיח שיהיה בסיס הולם בדין לפעולותיו בעניין עובדי הוראה שהועלה חשד שעברו על כללי טוהר הבחינות, לעגן בכתב את הליכי הטיפול הנדרשים במקרים כאלה ולקבוע מי הגורמים המוסמכים לנקוט את אותם הליכים. .הביקורת הנוכחית העלתה שהצוות לתיקון ליקויים שהקים משרד החינוך לא עסק בממצאים עיקריים שעלו בדוח הקודם, למשל במשמעות הנתונים על היקף העברות על כללי טוהר הבחינות; בהפעלת אמצעי המשמעת והענישה שנקבעו בחוזר טוהר הבחינות; ובבדיקת האפשרות לנקוט אמצעי משמעת נוספים כלפי מי שעברו על הכללים בתחום זה, ובעיקר מורים ובתי ספר. המשרד לא פעל בחמש השנים שחלפו ממועד פרסום ממצאי הביקורת הקודמת לתיקון חלק ניכר מהליקויים האלה.	על המשרד לבחון את הסיבות לפער הניכר שבין השיעור הגבוה יחסית של מחברות הבחינה שנפסלו בעקבות חשד של מעריכי הבחינות בשלב בדיקת המחברות ובין שיעור המחברות שאותרו בזמן הבחינה על ידי משגיחים, לרבות בחינת השאלה האם הדבר נובע מליקויים בפעילותן של חברות ההשגחה.	779
משרד החינוך . לימוד המקצועות ההומניים בבתי הספר שבפיקוח הממלכתי מהאמור לעיל עולה כי מרבית ההחלטות שהתקבלו בישיבה באפריל 2011 לא הבשילו לכלל פעולה של ממש. על משרד החינוך לשוב לגבש דרכי פעולה להשגת היעד שקבע - להגדיל את מספר התלמידים הלומדים תנ"ך ברמה מוגברת - ולפעול ליישומן. על משרד החינוך לבדוק כבר במהלך שנת הלימודים הת שע"ג אם הפעולות שנקט השיגו את יעדן להגדיל את מספר התלמידים הלומדים ספרות ברמה מוגברת. . על משרד החינוך לבדוק כבר במהלך שנת הלימודים התשע"ג אם הפעולות שנקט כאמור משיגות את מטרתן להגדיל את מספר התלמידים הלומדים היסטוריה ברמה מוגברת. אם יתברר כי הפעולות לא השיגו את מטרתן, מוטל עליו לגבש דרכי פעולה אחרות לשם השגת היעד. יוצא אפוא כי ההחלטה לתגבר את הלימודים בכל אחד מהמקצועות האמורים ב-50 בתי ספר יושמה במידה חלקית. .2. בפגישות שקיים צוות הבדיקה של משרד מבקר המדינה עם המפמ"רים של המקצועות ת נ"ך, ספרות והיסטוריה בחינוך הממלכתי עלה כי ימי לימוד אינם מתקיימים כנדרש בחוזרים. דברי המפמ"ר לספרות בסוגיית ניצול שעות הלימוד במקצוע וההערכות שהעלה בדבר שיעור שעות הלימוד הנלמדות בפועל מעלים את החשש שקיימת בעיה יסודית, שמקשה במידה מסוימת את לימוד מקצוע הספרות לפי תכנית הלימודים שנקבעה למקצוע. .מדיניות משרד החינוך בנוגע למקצועות ההומניים דוגלת בהתמקדות במקצועות הליבה ובחיזוקם, וכן בהגדלת מספר הזכאים לתעודת בגרות הכוללת לימוד מקצועות ממדעי הרוח ברמה מוגברת. נתוני המשרד מעידים על ירידת קרנם של מקצועות אלה: בעשור האחרון, ועוד לפני כן, קטן והולך שיעור תלמידי החטיבות העליונות הבוחרים ללומדם ברמה של חמש יח"ל. מצב זה עשוי לנבוע מגורמים שונים אשר לא נבחנו במסגרת דוח ביקורת זה. עם זאת הועלו ליקויים בנוגע למידע המצוי בידי משרד החינוך בדבר מידת ניצול שעות הלימוד, ליקויים בנוגע לעבודת המטה של המשרד, וליקויים בנוגע למידת ההתאמה בין תחום הכשרתו של מורה למקצוע הומני ובין המקצוע שהוא מלמד. לאור הממצאים שהועלו בדוח זה, על הנהלת משרד החינוך ליזום בדיקה מקיפה אשר לחולשות המסתמנות בקשר להוראת המקצועות ההומניים, וזאת במטרה לקדם פעולות לחיזוקה וביסוסה של הוראת המק צועות ההומניים במערכת הלימודים. עוד עליה לוודא כי תוכן תכנית פעולה לשיפור הניצול של ימי הלימוד ושעות הלימוד, וכן לבצע שינויים בכלי הבקרה שבידי המשרד כדי להבטיח שתוצג לפני הנהלת המשרד ויחידותיו תמונת מצב שנתית שמשקפת את מידת ניצול שעות הלימוד וימי הלימוד המלאים בבתי הספר. .תשובתו של משרד החינוך מלמדת על דרכי פעולה אפשריות לשם השגת התאמה בין מקצוע ההוראה של המורה לתחום הכשרתו; על פי מסמכי המשרד, דרכי פעולה אלה לא גובשו לכלל תכנית פעולה שקיבלה את אישור הנהלת המשרד. אם סבורה הנהלת משרד החינוך שיש לנקוט דרכי פעולה אלה, עליה לקבל החלטה בנושא, לוודא שתוכן תכנית עבודה מפורטת ולפעול לביצועה. מתרשימים3 ו-4 עולה שכ -40% מעו"ה שלימדו אזרחות, גאוגרפיה, היסטוריה, ספרות וכן עברית, לשון והבעה לא הוכשרו ללמד מקצועות אלה. (ב) מהנתונים האמורים עולים פערים בין בתי הספר בחינוך העל-יסודי (חטיבות ביניים וחטיבות עליונות) שבפיקוח הממלכתי-יהודי, בתי הספר שבפיקוח הממלכתי -ערבי ובתי הספר שבפיקוח הממ" ד. במקצועות היסטוריה, ספרות וכן עברית, לשון והבעה, שיעור המורים שלא הוכשרו לתפקידם גבוה במיוחד בבתי ספר שבפיקוח הממ"ד (כ - 50%-60% ,) ושיעורם בבתי ספר בפיקוח הממלכתי -יהודי הוא הנמוך מבין שלושת המגזרים במקצועות ההומניים באופן יחסי, ונע בין 30% ל-40%. יוצא, אפו א, כי בכל הנוגע למקצועות ההומניים, רוב המורים בפיקוח הממ"ד לא הוכשרו לתפקידם, וכמוהם גם 30%-45% מהמורים בפיקוח הממלכתי-יהודי ובפיקוח הממלכתי -ערבי.	עולה אפוא שככלל, אין בידי משרד החינוך מידע כולל הנגזר מבקרה שיטתית על בתי הספר בדבר מידת הניצול של ימי לימוד מלאים לצורך הוראה. יצוין גם כי על משרד החינוך לתת דעתו לפערים המסתמנים בין תשובתו האמורה בנוגע למחוזות צפון וחיפה ובין דיווחי המפמ"רים למקצועות ההומניים. מאחר שהמידע בדבר מידת הניצול של ימי הלימוד הוא הכרחי לשם אכיפת הוראות חוזרי ימ י הלימוד המחייבים, ויש לו השלכות גם על הוראת המקצועות ההומניים, יש מקום כי המינהל הפדגוגי יערוך שינויים בבקרה שנעשית בחטיבות העליונות, ובכך יאפשר מעקב אחר ניצול ימי הלימוד בהן. כמו כן מוטל על המזה"פ לקיים בחינה ממשית אשר לטענות של המפמ"רים וההערכות של ראשי משרד החינוך, ובמידת הצורך להביא את ממצאי בדיקתה לפני הנהלת המשרד, לשם גיבוש תכנית פעולה לשיפור ניצולם של ימי הלימוד.	780
משרד החינוך . שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל מגבלות התקציב ליישום המלצות ועדת דורנר כפי שהובאו בכתב המינוי של הוועדה וכן הממצאים המסתמנים מהניסוי בדבר האפשרות שיתעורר צורך בתוספת תקציב לשם היישום - מעוררים ספק בדבר היכולת ליישם ללא תוספת משאבים את המלצות הוועדה בכל הנוגע לשילוב תלמידים במוסדות החינוך הרגיל. גם משרד החינוך עצמו מטיל ספק ביכולת ליישם את המלצות ועדת דורנר במסגרת התקציב הקיים. סוגיית התקציב עלתה כמה פעמים בדיונים במשרד אולם עדיין לא לובנה. על המשרד לבצע את השלב הבא בני סוי, בתנאים שיבטיחו את האפשרות להסיק מסקנות בדבר היכולת לפעול במסגרת התקציב הקיים. נמצא כי רק באמצע אוגוסט 2012 אישר המשרד את תקצוב הסלים האישיים לתלמידים, והודעה על כך נמסרה לעיריית חולון. בעקבות זאת קיבלו הורים לתלמידים שהשתתפו בניסוי א ת המידע המלא על סך התקציב האישי שאושר לילדיהם ימים ספורים בלבד לפני תחילת שנת הלימודים התשע"ג, ובמקרים מסוימים אף לאחר פתיחת שנת הלימודים. רק במועד זה היה בידי ההורים כל המידע הנדרש כדי לקבל החלטה בדבר מסגרת החינוך שבה ילמד ילדם - בית ספר לחינוך מיוחד, כיתה מיוחדת בבית ספר של החינוך הרגיל או שילוב בכיתה רגילה בחינוך הרגיל. במצב זה החלטות ההורים התקבלו במועד שאינו מאפשר הכנה של הילד למעבר ממסגרת למסגרת, ככל שנדרש. גם מנהלי בתי הספר והמורים המלמדים בהם לא היו יכולים לדעת באותה עת מי מהתלמידים עתיד ללמוד אצלם כדי להיערך לכך. על פי הערכה של המשרד משנת 2006, כ-8% מכלל התלמידים שלומדים במוסדות החינוך הרגיל נזקקים לשירותי החינוך המיוחד בדרך של שילוב על פי הקצאה סטטיסטית; ואולם המשרד קבע כי משאבים לשילוב בדרך של הקצאה סטטיסטית יינתנו למוסדות החינוך הרגיל בהיקף שיאפשר לתמוך באמצעותם בכ -6% מן התלמידים בלבד. החל באותה תקופה - בשנת הלימודים התשס"ו, צמצם המשרד את מכסת התלמידים הזכאים לשילוב בדרך של הקצאה סטטיסטית, כך שמוסד זכאי לקבל משאבים רק עבור 5.4% מתלמידיו ולא מעבר לכך, על פי 1.85 שעות שבועיות בממוצע לתלמיד. יוצא אפוא כי בכל הנוגע לשילוב ילדים בעליצרכים מיוחדים בעלי לקויות הנחשבות שכיחות באוכלוסייה (שילוב בדרך של הקצאה סטטיסטית), מתקצב המשרד את השילוב בבתי הספר בחסר וכתוצאה מכך אין באפשרות בתי הספר לספק את המענה הדרוש לכל התלמידים האלה. המשרד הטיל על מוסדות בחינוך הרגיל לשלב אלפי תלמידים בעלי הפרעות התנהגותיות ורגשיות, והוא מתקצב את הטיפול בהם בדרך של הקצאה סטטיסטית, שהיא כאמור הקצאה חסרה. מהמחקר של ראמ"ה ומדבריה של מנהלת אגף פסיכולוגיה מצטיירת תמונת מצב, לפיה המענה הניתן לתלמידים אלה מכוון בעיקרו לפן הלימודי ואינו מותאם לקשיי התלמיד בפן הרגשי. .מהטבלה עולה כי בכל הנוגע לתלמידים בעלי הלקויות השכיחות באוכלוסייה, למעט לקות למידה, הרי שרובם לומדים במסגרות לחינוך מיוחד ואינם משולבים בחינוך הרגיל. מהטבלה עולה כי 99% מהתלמידים שהם בעלי פיגור קל נמצאים במסגרות לחינוך מיוחד, ורק אחוז אחד מהם משולב במסגרות החינוך הרגיל. .מצב שבו המשרד מתקצב בחסר את השילוב, כאמור לעיל בנוגע להקצאה הסטטיסטית, וכן ההיקף המצומצם של שעות אלה - 1.85 שעות שבועיות בלבד לתלמיד - עלולים לשמש תמריץ להשמת ילדים שסובלים מן הלקויות הללו במסגרות לחינוך מיוחד ולא לשלבם בחינוך הרגיל. הנתונים בטבלה 2 , המשקפים את התפלגות התלמידים בעלי הלקויות השכיחות באוכלוסייה בין מסגרות החינוך משני הסוגים, מעלים חשש שכך אמנם קורה. .ניתן היה לצפות שבעשר השנים שעברו מאז תוקן החוק, ובמהלכן הודגשה ביתר שאת חשיבותו של עקרון השילוב, יעלה חלקם היחסי של התלמידים המשולבים בחינוך הרגיל בכלל התלמידים שבחינוך המיוחד. גם החלת השילוב על תלמידים בחינוך המוכש"ר הייתה צפויה להגדיל את שיעורם של כלל התלמידים המשולבים. אולם נתוני טבלה 3 מלמדים כי לא כך הוא: שיעורם של התלמידים המשולבים בחינוך הרגיל (בחינוך הרשמי והמוכש"ר יחד) מכלל התלמידים בחינוך המיוחד (מסגרות לחינוך מיוחד ושילוב) ירד בין השנים התשס"ג והתשע"ב, מ-66% ל-54% . אשר לתלמידים שבשילוב מן החינוך הרשמי בלבד- מנתוני משרד החינוך עלה כי בין השנים התשס"ג והתשע"ב ירד מספרם מ- 74,000 ל- 72,000 . הירידה הכללית בשיעור של התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים שלומדים בשילוב מכלל תלמידי החינוך המיוחד אינה מתיישבת עם העיקרון שמעוגן בחוק חינוך מיוחד - להעניק זכות קדימה לשילוב התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים בחינוך הרגיל. . ממצאי המחקרים שהובאו לעיל מלמדים גם כי לצוותים החינוכיים בבתי הספר בחינוך הרגיל חסרים כלים לטיפול בתלמידים בעלי הפרעה התנהגותית-רגשית וכי הם מתקשים להתמודד עמם. באין טיפול מספק, שילובו של תלמיד בעל לקות כזו בחינוך הרגיל עלול להיכשל.	מטבלה1 עולה כי בשנת 2011 חלקו היחסי (השיעור) של התקציב לשילוב בסך התקציב לחינוך מיוחד נותר בעינו, כפי שהיה כעשור קודם לכן, בשנת 2002 , שנה שבה ניתן פסק דין בבג"ץ ית"ד ותוקן חוק החינוך המיוחד. יוצא אפוא כי הדגשת ערך השילוב בחוק ובפסיקה לא באה לידי ביטוי בהגדלת שיעור המשאבים שהקצה המשרד לשילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל.	781
משרד החינוך . התאמות לתלמידים לקויי למידה בבחינות הבגרות .הביקורת הקודמת העלתה שבמחוזות תל אבי ב והמרכז וכן במינהל לחינוך התיישבותי היה ייצוג יתר לתלמידים שאושרה להם התאמה אחת או יותר; ואילו במחוז הצפון ובבתי הספר בפיקוח המוכר שאינו רשמי היה להם תת-ייצוג. על פי תרשים 2 ., בביקורת הנוכחית עלו ממצאים דומים השוואת הנתונים מעלה אפוא ששיעור בתי הספר שלתלמידיהם אושרו התאמות רבות גדל במידה ניכרת בתוך שש שנים. יש מקום שמשרד החינוך יבחן את הגורמים לכך, יסיק מסקנות וייזום פעולות ככל שיידרש לפי תוצאות הבחינה הזו. בחינה זו נדרשת לנוכח הנתונים על בתי ספר שבהם היה שיעור גדול במיוחד של תלמידים ש אושרו להם התאמות, ולנוכח הפערים הניכרים בין שיעורי ההתאמות הניתנות במגזרים, במחוזות ובבתי ספר שונים. .על פי נתוני משרד החינוך לשנת הלימודים התשע"א על כל החטיבות העליונות בחינוך הרגיל, אישר משרד החינוך לכ-34% מהנבחנים התאמה אחת לפחות ( 86,072 מ- 255,108.) השוואת הנתונים ה אלה לממצאי הביקורת הקודמת מעלה שבין השנים 2006 ל- 2011 חל גידול של עשרות אחוזים בשיעור התלמידים שהמשרד אישר להם התאמה אחת לפחות. (ב) נמצא שלא התקיימו דיונים נוספים בממצאי הביקורת הקודמת. כמו כן לא נמצאו מסמכים המלמדים על קיום עבודת מטה לצורך בחינת המגמות בתחום זה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מציאות שבה מאושרות התאמות רבות שלא על פי אמות מידה ונהלים טעונה בחינה ותיקון, לאור תוצאות הבחינה. ממצאי הביקורת הקודמת חייבו את משרד החינוך לקיים פעולות ממשיות במטרה לבחון ולנתח את הגורמים למגמות המסתמנות בתחום זה. אולם המשרד לא עשה זאת, ומרבית ממצאי הביקורת אף לא נדונו על ידי הצוות לתיקון ליקויים. נוכח ממצאי הביקורת הנוכחית, המצביעים על המשך המגמות האמורות, על המשרד לבחון ולנתח את הגורמים למצב המתואר לעיל ולפעול בהתאם לתוצאות שיקבל, הן בראייה כללית והן בראייה פרטנית בנוגע לבתי ספר שבהם הועלו ממצאים חריגים. משרד מבקר המדינה מעיר כי יש לפעול לכך שגורמים חברתיים-כלכליים לא ישפיעו על ההתאמות הנבחנות והמאושרות במערכת החינוך. נדרשת בחינה מעמיקה של המגמות והפערים שהובאו בפרק זה, ועשייה לצמצום הפערים. זאת בעיקר על מנת לבחון מדוע שיעורם הכולל של מקבלי ההתאמות בקרב אוכלוסיית התלמידים גדול יותר מהשיעור המצופה על פי המחקרים שלעיל, ומה מקורם של הפערים הניכרים בין מגזרים, מחוזות ובתי ספר שונים מבחינת שיעורי ההתאמות הניתנות בהם. פערים אלו עלולים ללמד על פגיעה בשוויון, דהיינו שבחלק מהמגזרים, המחוזות ובתי הספר תלמידים שזקוקים להתאמות אינם נהנים מהן, ואילו באחרים מאושרות לתלמידים התאמות רבות מן הנדרש. אולם התברר כי גם כעבור שלוש ש נים, בשנת הלימודים התשע"ב ( 2011 -2012 ), לא קיימו הוועדות המחוזיות בקרה על אישור ההתאמות בידי בתי הספר. כמו כן אין למחוזות נתונים על מספר ההתאמות שאושרו בבתי הספר. על משרד החינוך לנתח את המגמות והנתונים העולים בתחום זה ובעיקר את שיעור התלמידים שאושרו להם התאמות בבחינות בשל לקויות למידה, לצד השוני הנרחב בין מגזרי אוכלוסייה ומחוזות בשיעור ההתאמות המאושרות. עליו לפעול לכך שגורמים כלכליים -חברתיים לא ישפיעו על ההתאמות הנבחנות והמאושרות במערכת החינוך. על המשרד לקיים מעקב ופיקוח שוטפים על הליכי אישור ההתאמות בבתי הספר. ככלל, המעקב אחר הנתונים האמורים ובחינתם נועדו להבטיח מתן מענה מלא ומתאים לכל הנבחנים בעלי לקויות הלמידה כך שיוכלו לתת ביטוי לידע שרכשו, וכל זאת בלא שייפגע עקרון השוויון בקיום הבחינות.	.מצב בו חלק ניכר מתלמידי י"ב במגזר היהודי - 40% על פי ממצאי הביקורת - אינם יכולים להיבחן בבחינות הבגרות בתנאים ובמתכונת הקיימים, מחייב הערכה מחודשת של התנאים והמתכונת, וככל שיידרש על פי ממצאי ההערכה - ביצוע שינויים בהם.	782
משרד החינוך . היבטים בניהול כוח האדם בהוראה במערכת החינוך משרד מבקר המדינה מעיר כי ההליכים שמתקיימים הלכה למעשה - איתור המועמדים להוראה, בחינתם, מיונם ושיבוצם אינם מובְנים דיים ואינם נעשים על פי הנחיות מפורטות המבטיחות תהליך סדור ויעיל. על סמנכ"ל כא"ב לקבוע הליכים לבחינת המועמדים ולמיונם. עולה אפוא כי על פי הנתונים שמצויים בידי מנהל האגף לחינוך ערבי, לא ניתן לדעת במשך תקופת השיבוץ אם ישנם עו"ה ששובצו במוסדות החינוך הערבי הרשמי באמצעות "משכית שיבוץ" בלבד - דהיינו בלי לקיים את ההליך שנקבע לשיבוץ עו"ה בנוהל מועמדים. משמעות הדבר היא שאין בידי מנהל האגף נתונים שבאמצעותם אפשר לבקר את השיבוצים שנעשים במחוזות. על הנהלת משרד החינוך להבטיח כי בידי מטה המשרד יהיו כלים ניהוליים מספקים לשם בקרה על הליכי השיבוץ של עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי במחוזות השונים. מהתרשים עולה כי68% מעו"ה שלימדו מתמטיקה בחינוך הממלכתי-דתי העל-יסודי אף שמקצוע הכשרתם לא תאם לכך, הוכשרו ללמד את מקצועות היהדות. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי עליו לוודא שלא יבוצע שיבוץ ידני של עו"ה, מאחר שהדבר פו רץ למעשה את שיטת השיבוץ שקבע משרד החינוך. שיטת השיבוץ במוסדות החינוך הערבי הרשמי שקבע משרד החינוך נועדה להבטיח כי שיבוץ עו"ה בהם יהיה הוגן ושוויוני. חשיבות ההקפדה על עקרונות אלו מתעצמת מכיוון שהביקוש למשרות הוראה בחינוך הערבי גדול במידה ניכרת מההיצע. נמצא כי המחוזות שבהם יישם המשרד את נוהל מועמדים לקראת שנת הלימודים התשע"ב הקפידו על מילוי הוראות משרד החינוך רק בשיבוצם של חלק מהמועמדים - ובכך נפגע עקרון השוויון בשיבוץ עו"ה במוסדות החינוך הערבי הרשמי. על מנהלי המחוזות לוודא כי המפקחים, מנהלי בתי הספר ויחידות כא"ב במחוז ימלאו אחר הוראות משרד החינוך בנוגע לשיבוץ עו"ה בחינוך הערבי. כמו כן, על משרד החינוך, ובעיקר על אגף כא"ב והאגף לחינוך ערבי, לבקר את תהליך השיבוץ - מהגשת המועמדות ועד לסיום השיבוץ של המועמדים. . נמצא כי משרד החינוך לא יישם את ההחלטות האלה. משרד החינוך מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2012 כי הוא בחן את הפעולות שעליהן הוחלט ומצא כי לא ניתן לממשן. בביקורת לא נמצאו מסמכים בנוגע לבחינה זו ולתוצאותיה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך, כי עליו להחליט על הפעולות שיש לנקוט לשם שיפור תשתית הנתונים הנוגעים לעו"ה ולמקצועות ההכשרה שלהם, וליישם פעולות אלה. .משרד החינוך מעסיק יותר מ - 100,000 עו"ה בחינוך הרשמי, וכמו כן מפקח על החטיבות העליונות שבהן מועסקים עשרות אלפי עו"ה אחרים ומתקצב אותן. מדובר במערכת כוח אדם מורכבת וסבוכה, שהיא עמוד התווך של מערכת החינוך בישראל. נ יהולה של מערכת כזאת מחייב, מטבע הדברים, לקיים הליכי תכנון נרחבים, שיטתיים ויסודיים. ואולם משרד החינוך מבצע את פעולות התכנון הנוגעות לעו"ה מבלי שהונחה התשתית הארגונית והמקצועית הנחוצה לכך כנדרש. לקיומה של תשתית כזאת דרושים בסיס מידע עדכני ומלא המנוהל באופן קבוע, כוח אדם ייחודי העוסק בקביעות בפעולות התכנון, והגדרה של תהליכים ניהוליים וארגוניים אשר יבטיחו תכנון שיטתי ויעיל - כל זאת במעורבותה הפעילה של הנהלת המשרד. משרד מבקר המדינה מעיר כי על מנכ"לית משרד החינוך לקבוע תכנית מפורטת להנחת התשתית האמורה. כמו כן, עליה לקבוע את האחראים ליישומה של התכנית במסגרת לוח זמנים מוגדר ולעקוב אחר היישום. .עולה כי בכל המקצועות שצוינו בתרשימים קיימת מידה של אי -התאמה בין תחום ההכשרה של עו"ה ובין המקצוע שהוא מלמ ד, ויש מקצועות שכמחצית מעו"ה המלמדים אותם לא הוכשרו לכך. תשובתו של משרד החינ וך מלמדת על דרכי פעולה אפשריות להשגת התאמה בין מקצוע ההוראה של המורה לתחום הכשרתו, אולם על פי מסמכי המשרד, לא גובשה תכנית פעולה כוללת בעניין זה שקיבלה את אישור הנהלת המשרד. אם הנהלת משרד החינוך סבורה שיש ליישם את דרכי הפעולה שצוינו בתשובותיהם של גורמים שונים במשרד, עליה לקבל החלטה מתוך ראיה כוללת בעניין זה ולקבוע את הגורם האחראי לבצע אותה, וכן לוודא שתיערך תכנית עבודה מפורטת שבה ייקבעו לוחות זמנים מחייבים, אבני דרך לבחינת ההתקדמות ומדדי תפוקה מוגדרים. כמו כן, על הנהלת המשרד להקצות לתכנית את המשאבים המתאימים.	נמצא כי מאגרי המידע של משרד החינוך בתחום כוח האדם בהוראה אינם מספקים למשרד את התשתית הנדרשת לניהולו, ובכלל זה את התשתית הנדרשת לזיהוי שינויים בהיצע של עו"ה, והמאפשרת לערוך תחזיות מקיפות ומהימנות בדבר היצע זה. להלן הפרטים:	783
משטרת ישראל . מקומה ותפקודה של התחנה במשטרה נמצא כי התחנות החלו לבצע את תכניות הליבה שבתחום האכיפה, אבל רמת היישום שלהן נמוכה - חלקן לא מיושם כלל ואחרות מיושמות באופן חלקי. במגזר המיעוטים רמת היישום נמוכה במיוחד. להלן הפרטים: מהנתונים עולה כי התחנות במחוזות צפון וחוף לא קיימו פורום אכיפה בכ-20% מהרשויות המצויות בתחום אחריותן; התחנות שבמחוזות מרכז ודרום לא קיימו פורום אכיפה בכ -10% מהרשויות המצויות בתחום אחריותן. אשר למגזר המיעוטים, בולטות בעיקר התחנות במחוז חוף שלא קיימו פורום אכיפה ב-60% מהרשויות. זאת ועוד, בביקורת נמצא כי ברוב המקרים שהתחנות קיימו פורום אכיפה ברשויות המשתתפות בתכנית, הן עשו זאת בתדירות נמוכה מהנדרש - פעם אחת או פעמיים לכל היותר. במחוז דרום - ברוב הרשויות (88% ); במחוזות חוף ומרכז- ביותר ממחצית מהרשויות ( 57% ו-59% , בהתאמה); במחוז צפון - ב-45% ; ובמחוז תל אביב - ב-40% מהן. מסיכום הנתונים שעשה משרד מבקר המדינה עלה שבפחות משליש (28% ) מהרשויות המשתתפות בתכנית בחמשת המחוזות שנבדקו קיימו התחנות את פורום האכיפה שלוש פעמים או יותר. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שקיום פורום אכיפה בידי התחנות, במתכונת ובתדירות שנקבעו, הוא מרכיב מרכזי בתחום האכיפה, המשמש פלטפורמה של ממש להצפת בעיות, להסרת חסמים ולמעקב אחר יישום תכניות הליבה. לכן, על התחנות להקפיד על קיומו של פורום האכיפה כנדרש ובאופן רצוף בכל הרשויות שבתחום אחריותן. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה גם לגבי מרכיב זה שלצד השיפור בפעולות התחנות בחודשים האחרונים של 2012 , ככל שקיומם של מבצעי האכיפה נמנע בשל קשיים בעבודה מול הרשות, על התחנות, בסיוע המחוזות, לפעול להתגבר על קשיים אלה, ליזום את ביצועם ולעודד את הרשות לשיתוף פעולה. ככל שיידרש, על התחנות והמחוזות להסתייע בגורמי המטה, לרבות המדור והמשרד לבט"פ, לפתרון בעיות חוזרות ונשנות ובכלל זה חסמים בשיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות. (2) מהתשובות לשאלון עלה כי יישום המתכונת החדשה של בניין הכוח של המתנדבים בתחנה חלקי בלבד. ב-20 מתוך53 תחנות (כ-38% ) לא חל כל שינוי באופן גיוס המתנדבים, ב-32 מתוך52 (כ-62% ) לא חלכל שינוי באופן הכשרתם. עוד עלה שינוי חלקי גם בהיקף הפעלת המתנדבים בתחנה; ב-20 מתוך54 (כ-37% .) לא חל כל שינוי באופן הפעלתם משרד מבקר המדינה מעיר כי שינויים תכופים במתכונת הפעלה מביאים לאובדן משאבי תכנון והטמעה ופוגעים בטיב השירות המשטרתי הניתן לתושב ולקהילה. יתרה מ זאת, דפוס התנהלות זה החוזר ונשנה בנוגע לחיזוק מערכי השיטור בתחנה מגלה פער ניכר בין פעולות אגפי המטה - גיבוש אסטרטגיות ותכניות פעולה עם התוויית תהליך הטמעה - ובין יישום התכניות בתחנה בכלל ויישומן לאורך זמן בפרט. בנסיבות אלו לא רק שאין התחנה נשכרת מתכניות המטה אלא היא תמיד תימצא בחוסר ודאות הנוגע להיערכות הנדרשת ממנה ולשיטות העבודה שלפיהן עליה לפעול, שייצור אי -בהירות בנוגע להיקף הנושאים שבטיפול כל אחד מהגורמים בתחנה. בהתנהלות כזו יש כדי לפגוע בשירות הניתן לאזרח ובתחושת הביטחון של הציבור. מתשובות המת"חים לשאלון עלה כי 23 מתוך187 מש"קים (כ -12% ,) ,שעל קיומם דיווחו המת"חים, אינם נמצאים במקום מרכזי ונגיש; למשל3 מש"קים בתחנת חדרה ו-2 מש"קים בתחנת תל אביב צפון. עוד עלה כי8 מתוך50 ( מש"קים16% ) במגזר הערבי ממוקמים במקום שאינו מרכזי ואינו נגיש, לעומת 15 מתוך137 מש"קים (כ-11% .) במגזר היהודי בשאלון בדק משרד מבקר המדינה את מספר ימי הפתיחה בממוצע לחודש מתחילת 2012 . עלה כי ב-93 מתוך187 מש"קים (כ-50% ) שעל קיומם דיוחו המת"חים בתשובותיהם מספר ימי הפתיחה בממוצע לחודש היה נמוך מ-19 ובכ-65% נמוך מ-15; למשל, שלושת המש"קים בתחנת הראל נפתחו לכל היותר 8 ימים בממוצע לחודש באותה התקופה ובתחנת רחובות ארבעת המש"קים היו פתוחים פחות מ -15 ימים בממוצע. עוד יצוין כי לפי התשובות ממוצע ימי הפתיחה של רוב המש"קים במגזר הערבי, ב -32 מתוך57 (כ-56% ) מש"קים, היה גבוה מ -19 יום לעומת 27 מתוך130 (כ-21% ) .מש"קים במגזר היהודי למש"קים תפקיד ייעודי ייחודי בתחנה, בעבודה ובמתן שירות בקהילה מתוך הכרת צרכיה ופרטיה. עם זאת, תהליכי הפקת הלקחים, שיזם ראש אגף השיטור והקהילה במחצית 2012 לבחינת הטמעתה של תכנית האיחוד, הראו שבעקבות שילוב פעילותם של המש"קים בפעילות הסיור במסגרת משרד השיטור והקהילה, שוטרי המש"ק יוצאים יותר למשימות סיור ופחות לפעילות יזומה בקהילה. מן הראוי להבטיח שהשינוי במערך השיטור בתחנה ובתפיסת ההפעלה של המש"קים לא יפגע בביצוע תפקידיהם המרכזיים של המש"קים.	יוער שלנוכח חשיבות הנתונים כבסיס לפיקוח, לקבלת החלטות ולקביעת יעדים למערך המש"קים בתחנות, על מדור מש"קים ליצור מאגר נתונים מלא ועדכני. לשם כך עליו לשכלל את אמצעי עדכונו של המאגר וגם להגדיל את אמצעי הבקרה והדיווח בנושא ולהקפיד על יישומם.	784
משטרת ישראל . טיפול המשטרה באיתור נעדרים ובזיהוי אלמונים - ממצאי מעקב משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה שאכן, כפי שציינה, אין מקום להקיש היקש מלא בין ההוראות החלות על המאגר הפלילי ובין ההוראות שראוי שיחולו על מאגר נעדרים ואלמונים. ואולם אף כי בחוק נקבעו הוראות שמירה על נתוני מאגר נעדרים ואלמונים, עדיין חסרה הסדרה של נושאים שונים הנוגעים לו, אשר בתקנות המאגר הפלילי דאגה המשטרה להסדירם, ובהם מבנה המאגר ומה ייכל ל בו וכללים מפורטים לניהולו ולתחזוקתו. לפיכך ראוי שהמשטרה תסדיר נושאים אלו בתקנות או בנהלים, ותתחשב בעניין זה בהבדל ים בין המאגר הפלילי ובין מאגר נעדרים ואלמונים. (ג) בהיעדר תקנות או נהלים מפורטים יש מקום לכך שהכללים שנקבעו בתקנות המאגר הפלילי ינחו, בשינויים המתחייבים, גם את ניהול מאגר נעדרים ואלמונים. .)(ב לגבי 58 ( תיקים אחרים3 תיקי נעדרים ו-55 )תיקי אלמונים- עוד במאי 2010 , יותר משנתיים לפני מועד סיום המעקב, ביקשה החוליה מתחנות המשטרה להעביר לה 54 מהם, ואף חזרה וביקשה במרץ 2011 , כשנה וחצי לפני מועד סיום המעקב, להעביר לה50 מהם. באותה פנייה (במרץ 2011 ) ביקשה החוליה להעביר לה שני תיקים נוספים שלא נכללו בבקשתה ממאי 2010 , ובמועדים אחרים ביקשה להעביר לה שני תיקים אחרים שלא נכללו בבקשתה זו. ואולם במועד סיום המעקב, יותר משנתיים לאחר שביקשה החוליה לראשונה את רוב התיקים, היא לא קיבלה אותם וממילא טרם סיימה לברר מה עלה בגורלם וגם לא ציינה אם ימונה קצין בודק לבירור העניין. מהפירוט המצוין בקובץ עולה ש -13 מ-157 תיקים אלה נוגעים לתיירים הנעדרים עוד משנת 1988 ואף לפני כן (מועד ההיעדרות של אחד מהם הוא שנת 1951 ); שני תיקים נוגעים לעובדים זרים שנעדרים מהשנים 2011 ו- 2012 והחוליה אמורה לפנות בעניינם לאינטרפול; ותיק אחד נוגע לנעדר ישראלי בחו"ל. אשר ל -141 (63% ) התיקים האחרים - למעט שניים מהם שנפתחו בשנים 2011 ו- 2012 , נפתחו כל התיקים בשנים 2001 -2009 , ואף עברו לא מעט שנים ממועד ההיעדרות, עוד משנות החמישים ועד שנות התשעים של המאה העשרים, וככל שנוקף הזמן והמשטרה אינה פונה למשפחה לצורך איסוף אמצעי זיהוי, הסיכוי לאתר קרובי משפחה מדרגה ראשונה לצורך דגימת DNA .הולך וקטן משרד מבקר המדינה ניתח את הנתונים המצוינים בקובץ האלמו נים שמסרה חוליית נעדרים. מהניתוח עולה ש-158 (55% ) מ-287 האלמונים שלא הופק להם פרופיל גנטי נמצאו לפני שנת 1999 . כלומר לפחות ל- 33% מ-482 האלמונים הרשומים בקובץ החוליה אין דגימה ביולוגית זמינה להפקת פרופיל גנטי, וככל שנוקף הזמן אפשר שלא יימצאו שרידים שמהם יהי ה אפשר לקחת דגימה כזאת. במועד סיום המעקב עדיין לא קבעה המשטרה מדיניות בנוגע לאיסוף אמצעי זיהוי מאלמונים שנקברו. נוכח האמור לעיל, ומכיוון שהפקת פרופיל גנטי היא אחד האמצעים לזיהוי ודאי של אלמוני ולאיכון נעדר, על המשטרה לפנות בהקדם למשפחות הנעדרים לצורך איסוף דגימות DNA , ואף להקדים ולקבוע מדיניות בנוגע לאיסוף אמצעי זיהוי מאלמונים שנקברו. משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי אף שאין להמעיט בפעולות שביצעה עליה להזדרז ולגבש מדיניות בנוגע לאיסוף אמצעי זיהוי מאלמונים שנקברו. המשטרה נמנעה מלעשות זאת עד כה, אף שהיא מודעת זה כבר לחוסר בדגימות ביולוגיות זמינות של אלמונים שנקברו ולסיכוי הפוחת להשגתן ככל שעובר הזמן. בשל הצורך שהעלתה המשטרה לשתף משרדי ממשלה אחרים בגיבוש המדיניות, יש להתחיל בדחיפות בגיבושה, מכיוון שהמהלך עלול להתארך נוכח מעורבותם של גורמים נוספים בו. (ג) לגבי 69 ( התיקים הנותרים20 תיקי נעדרים ו -49 ,)תיקי אלמונים החוליה טרם פעלה לאסוף אותם מתחנות המשטרה, אף ש-53 ( מהם13 תיקי נעדרים ו-40 תיקי אלמונים) נפתחו לפני שנת 200744 (חלקם נפתחו אף בתחילת שנות האלפיים), ועוד 9 מהם אמנם נפתחו בשנים 2008 - 2011 , אולם מועד תחילת ההיעדרות או מציאת האלמוני היו שנים קודם לכן. הממצאים מלמדים כי ב -35% מתיקי הנעדרים והאלמונים הפתוחים הרשומים בחוליית נעדרים היו כשלים בקידום הליך גניזתם בידי החוליה. עוד עלה ש -28% מהתיקים הפתוחים שבעניינם היו הכשלים היו תיקי אלמונים, ואילו 7% מהם בלבד היו תיקי נעדרים- מכאן שהכשל בטיפול בתיקי אלמונים חמור יותר מזה שבתיקי נעדרים. הדחיפות והחשיבות שבאיסוף התיקים מתחנות המשטרה והעברתם לחוליה עולה גם נוכח ממצאי הביקורת הקודמת, שלפיהם עשרות תיקים שהגיע מועד גניזתם לא הועברו מתחנות המשטרה לחוליה אלא בוערו בתחנות עצמן, שלא לפי הוראות הפקודה והנוהל. העיכוב בטיפול החוליה באיסוף התיקים יכול לאפשר כשל של ביעור תיקים לפני שהגיע הזמן לכך גם במעקב הנוכחי. נוכח הממצאים שהועלו בנוגע לטיפול החוליה בנושא זה, ראוי שהיא תפעל ביתר שאת לאיסוף התיקים שהגיע מועד גניזתם, תקדים ככל הניתן את ביצוע הבקרה עליהם, תבחן אם לא נדרשות השלמות בחקירתם ותשלים את הליך גניזתם. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבריאות ולמשטרה שהתיקון לחוק, הכולל בין היתר הוראות בנוגע למחיקת פרופילים גנטיים מהמאגר ולביעור אמצעי זיהוי, חוקק שנה לפני מועד סיום המעקב; לפיכך היה על הגופים המעורבים להסדיר נושאים אלו זה כבר. המשטרה רשאית להקים את המאגר ולכן אחראית לניהולו, נוכח הממצאים שהועלו ראוי כי המשטרה תב טיח שהליך מחיקת הפרופילים הגנטיים לאחר זיהויו של אלמוני או איכונו של נעדר ינוהל כנדרש בחוק, וכי לאחר המחיקה היא אף תדאג לביעור אמצעי הזיהוי כנדרש. מכאן עולה כי בניגוד להוראות החוק, הן מעבדת DNA והן המכון לא מחקו מהמאגר שברשותם את הפרופילים הגנטיים הנוגעים לנעדרים שאוכנו, וממילא אף לא דאגו לבער את אמצעי הזיהוי שמהם הופקו אותם פרופילים גנטיים.	(א) לגבי 14 ( תיקים4 תיקי נעדרים ו -10 )תיקי אלמונים - אף שעוד במרץ 2011 , כשנה וחצי לפני מועד סיום המעקב, ביקשה החוליה מתחנות המשטרה שיעבירו לה את התיק (לגבי חלק מהתיקים הוגשה בקשה גם קודם לכן - במאי 2010 ), רק סמוך למועד סיום המעקב ציין ראש החוליה כי יש להמליץ שקצין בודק יבחן מדוע תיקים אלה לא אותרו.	785
הרשות הארצית לכבאות והצלה . מניעת דלקות בבניינים רבי קומות, בבתי עסק ובמוסדות תחקירי השרפות שהוצגו לעיל מצביעים על סיכונים ממשיים הקיימים בבניינים ישנים שאין בהם סידורים לבטי חות אש. בחלק גדול מהערים בארץ פזורים אלפי בניינים ישנים שנבנו עוד בשנות ה -60 וה-70 של המאה הקודמת. בחלקם מתגוררות אוכלוסיות נזקקות שאין להן יכולת כלכלית לממן את שדרוגן של המערכות לבטיחות אש שבבנייני מגוריהן. לדעת משרד מבקר המדינה, סיכוני האש הקיימים בבניינים ישנים, שאין בהם מערכות לגילוי ולכיבוי אש54 , מחייבים את המשרד לבט"פ, הרשות הארצית לכבאות והצלה, משרד הפנים וגורמים רלוונטיים נוספים לבחון דרכים לצמצום סיכוני האש. ניתן לעשות זאת באמצעות הסברה מקיפה (ראה להלן), השתלבות בפרויקטים של שיקום שכונות, עידוד רכש והתקנה של גלאי עשן וכיו"ב. .מהנתונים שלעיל עולה, כי לרובם המוחלט של הבניינים רבי הקומות לא נוהלו כלל תיקי מניעה במדור מנ"ד. מכאן שלשירותי הכבאות שצוינו לעיל אין מידע על אודות מצבם ותקינותם של סידורי הכבאות הקיימים בבניינים כאלו שבתחומם. עוד עולה, כי אף רשות כבאות שמצוינת בטבלה לעיל לא ק יימה ביקורת בשטח הרכוש המשותף בבניינים אלו (למעט תל אביב שערכה ביקורות אחדות בשנת 2011 ), אף על פי שהסמכות לכך נתונה בידיה. חלק ממדורי מניעת דלקות הסבירו, כי הסיבות לכך הן היעדר יכולת אכיפה של סידורי כבאות נאותים בבניינים כאלו ומחסור בכוח אדם. . מהאמור לעיל עולה כי קיימת מחלוקת עקרונית בין משרד הפנים לנציבות. על אף החיוניות של הסדרת עניין התחזוקה של מערכות מצילות חיים כדוגמת המערכות לגילוי ולכיבוי אש, לא יושבה המחלוקת בת כארבע השנים שבין משרד הפנים ובין הנציבות. על הרשות הארצית לכבאות והצלה ומשרד הפנים ללבן מחלוקת זו לאלתר, ואם הדבר לא יעלה בידם, עליהם לשתף בכך את משרד ראש הממשלה ואת היועץ המשפטי לממשלה. .נזקים כתוצאה מאש יכולים להיות הרסניים ביותר ולגרום לפגיעות קשות בנפש וברכוש. ואולם, לא פחות חשוב מכיבוי אש לאחר פריצתה ואף קודם לו, הוא הצורך במניעת דלקות ובצמצומם של סיכוני האש. בביקורת נמצאו ליקויים מהותיים בפעולת מדורי מניעת דלקות הפזורים ברחבי הארץ, ביניהם: לא נערך מיפוי של עסקים, מוסדות ובניינים רבי קומות וסיווגם לפי רמות סיכון; לא נקבעו נהלים אחידים לעבודת מדור מניעת דלקות ברמה הארצית, וכל מדור סיגל לעצמו את שיטת העבודה, על פי שיקול דעתו; חלק ניכר משירותי הכבאות לא אכפו את דיני הכבאות על מפרי החוק. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות הארצית לכבאות והצלה להנחות את מדורי מניעת דלקות בפעולות הבאות: להכין תכנית עבודה רב - שנתית שבמסגרתה ימופו העסקים, המוסדות והבני ינים רבי הקומות שבתחום אחריותם; לקבוע את הכללים לסיווג רמות הסיכון שלהם ואת תדירות הביקורת והיקפה בהתאם לרמות הסיכון ומאפייניו השונים של המבנה. על תכנית זו לשמש בסיס לקביעת המשאבים הנדרשים לכל מערך מניעת הדלקות, כחלק מהרפורמה שמערך הכבאות עתיד לעבור במהלך השנים הבאות. לבניינים רבי קומות יש מאפיינים ייחודיים המחייבים שימוש באמצעי בטיחות אש מיוחדים והתקנת תקנות מחמירות יותר. מפקדים בכירים במערך הכבאות הביעו את חששם בפני אנשי הביקורת, כי האסון הבא יתרחש במגדלים וברבי הקומות. על רקע דברים אלו יש לראות בחומרה את אי-קיומן של ביקורות למניעת דלקות בשטח המשותף של בנייני מגורים רבי קומות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות הארצית לכבאות והצלה לערוך עבודת מטה מסודרת במטרה להתמודד עם הקשיים הייחודיים ועם התוצאות הצפויות מקיום ביקורות למניעת דלקות בבנייני מגורים רבי קומות ובבנייני משרדים. עוד נמצא בביקורת, כי חרף הצורך החיוני בתחזוקתן של מערכות מצילות חיים כדוגמת המערכות לגילוי ולכיבוי אש - טרם הוסדר נושא זה, והוא מצוי במחלוקת כבר כארבע שנים בין משרד הפנים ובין הנציבות. על הרשות הארצית לכבאות והצלה ועל משרד הפנים ללבן מחלוקת זו לאלתר, ואם הדבר לא יעלה בידם, עליהן לשתף בכך את משרד ראש הממשלה והיועץ המשפטי לממשלה. תחקירים של שרפות שאירעו העלו, כי קיימים סיכוני אש ממשיים בבניינים ישנים שאין בהם סידורים לבטיחות אש. בחלק מהמקרים מדובר באוכלוסיות נזקקות שאין ביכולתן לממן שדרוג של מערכות לבטיחות אש. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד לבט"פ, הרשות הארצית לכבאות והצלה, משרד הפנים ושאר הגורמים הרלוונטיים, לבחון דרכים לצמצום סיכוני האש בבניינים ישנים, בין היתר, באמצעות הסברה מקיפה, השתלבות בפרויקטים לשיקום שכונות ועידוד וסבסוד רכש והתקנה ש ל גלאי עשן. .המפקחים למניעת דלקות מופקדים על תחום מתפתח ודינמי הנתון לשינויים וחידושים טכנולוגיים ורגולטוריים מתמידים. לפיכך יש חשיבות רבה לריענון ולשיפור של הידע המקצועי שלהם בנושאים הקשורים במישרין לעבודתם, באמצעות קיום הכשרות וימי עיון. ואולם, הביקורת העלתה, כי על אף החשיבות והצורך בקיומם של הכשרות וימי עיון למפקחים למניעת דלקות, ובניגוד להמלצות הוועדה למניעת דלקות - לא התקיימו הדרכות והשתלמויות בשנים 2009 -2011 . האמור לעיל חל על העיר תל אביב -יפו, אבל סוגיות דומות, בוודאי בנוגע לבניינים רבי קומות שהוקמו לפני שנים, עומדות לפתחן של ערים נוספות שיש בהן בנייני משרדים רבי קומות. לדעת משרד מבקר המדינה, הליקויים שהעלו שירותי כבאות תל אביב בנוגע לסידורים לבטיחות אש בבנייני משרדים רבי קומות, מצביעים על הצורך לבחון נושא זה לכל בנייני המשרדים מסוג זה בארץ. מהטבלה עולים הבדלים רבים בין תפוקותיהם של מדורי מניעת הדלקות השונים. עוד עולה כי מספר התיקים שבאחריותו של כל מפקח מניעת דלקות ברשויות השונות שונה אף הוא באופן ניכר. בעוד שהממוצע הארצי הוא 624 תיקים למפקח- בכמה שירותי כבאות (תל אביב, ירושלים, רמת גן ואשקלון) ממוצע התיקים למפקח נמוך בהרבה. לדעת משרד מבקר ה מדינה על הרשות הארצית לכבאות והצלה לבדוק את הסיבות לשוני הרב שבין המדורים, ולבחון כיצד ניתן לייעל את עבודתם. מהנתונים שבטבלה עולה כי למעט מנ"ד תל אביב, בכל יתר המדורים המוצגים לעיל מרבית העסקים שנבדקו לא קיבלו אישורי תקינות. משרד מבקר המדינה רואה את תופעת היעדרם של אישורי תקינות לעסקים שנבדקו בחומרה רבה, ומדגיש את העובדה שהציבור עלול להיות חשוף לסכנה במקומות שאינם עומדים בסידורי הכבאות כנדרש. על הרשות הארצית לכבאות והצלה והמשרד לבט"פ להיכנס בעובי הקורה של תופעה זו והתוצאות שעלולות לנבוע ממנה, לאלתר. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות הארצית לכבאות והצלה, המשרד לבט"פ ומשרד הפנים לבחון כיצד ניתן להבטיח את קיומם של סידורי כבאות נאותים ביישובים חקלאיים, ובמיוחד במבנים שנעשה בהם שימוש חורג למטרות מסחריות.	הביקורת העלתה כי הנציבות לא קבעה כללי ם בנוגע לעריכת ביקורות חוזרות ולא הנחתה את מדורי מניעת הדלקות כיצד עליהן לפעול בעניין. ואכן, מהביקורת עלה, כי במדורי מניעת דלקות רבים אין נוהל המגדיר את הכללים לביצוע ביקורת חוזרות. מדורים שונים סיגלו לעצמם שיטות משלהם לעריכת ביקורות חוזרות. לדעת משרד מבקר המדינה, על הרשות הארצית לכבאות והצלה להסדיר נושא זה ולקבוע נהלים לעריכת ביקורות חוזרות.	786
משרד הבריאות . היבטים במערכת הרפואה הפרטית-מדיניות, אסדרה וכלי פיקוח מהאמור לעיל עולה, כי נוצרת ריכוזיות יתר של מערכת הבריאות. לכל קופות החולים יש עניין להפנות מבוטחים לצריכת שירו תים במסגרת תכניות השב"ן שלהן, כאמור, ולשלוש קופות - כללית, מכבי ומאוחדת - יש עניין מיוחד בכך בגלל בעלותן על בתי חולים פרטיים. במועד סיום הביקורת נמצא כי משרד הבריאות עדיין לא ביצע שום בדיקה ובקרה שיטתית בנושא שעות הנו כחות של הרופאים בבתי החולים הממשלתיים והממשלתיים-עירוניים. ואולם למרות הפרסומים על עזיבת רופאים את בתי החולים הממשלתיים, ממשלתיים-עירוניים ושל הכללית בשעות העבודה המקובלות, ועל אף האמור במכתבו של מנ הל המרכז הרפואי הממשלתי אסף הרופא, לא פעל משרד הבריאות לבירור היקף התופעה האמורה. .המשרד וחלק ממנהלי בתי החולים התעלמו מתופעה זו ולא פעלו לחייב את הרופאים להימצא בבית החולים בכל שעות העבודה המקובלות, ובכך הביעו הסכמה שבשתיקה לתופעה. משרד מבקר המדינה מעיר כי מדידה והשוואה זו היא בעייתית: לא כל קבלה של חולה למחלקה כירורגית של בית חולים כללי ממשלתי, או של הכללית או ציבורי מעידה כי בפועל בוצע ניתוח; לעתים נעשה טיפול רפואי שמרני. לעומת זאת, קבלת חולים למחלקה כירורגית בבית חולים פרטי מעידה על שהתבצע ניתוח אלקטיבי (מתוכנן). לפי חישובים שעשה משרד מבקר המדינה, על יסוד נתונים מחטיב ת בתי החולים בכללית (שלה שמונה בתי חולים ציבוריים כלליים), רק כ -50% מהמתקבלים למחלקות הכירורגיות בבתי החולים הציבוריים עוברים ניתוח, נוסף על אלה המנותחים במתכונת של אשפוז יום. לפיכך עולה מאומדן זה כי סך פעילות הניתוחים בבתי החולים הפרטיים בישראל עשוי להסתכ ם בכ-%26 מכלל הפעילות הכירורגית בישראל61 . אולם, משרד מבקר המדינה מעיר כי בחינת הפעילות בבתי החולים הפרטיים בלבד העלתה כי חל בה גידול מתמשך, מכ - 108,700 קבלת חולים בשנת 2005 לכ- 132,650 קבלת חולים בשנת 2010 , כלומר גידול של כ-22% בתוך חמש שנים. לעומת זאת, באותן שנים גדל שיעור קבלת החולים ושיעור הניתוחים באשפוז יום בבתי החולים הכלליים הממשלתיים, ממשלתיים-עירוני ים או של הכללית או הציבוריים האחרים בכ-%1463. בשל האמור לעיל, עולה כי צריך לבחון מחדש את שיעור הניתוחים בבתי החולים הפרטיים בהשוואה לניתוחים בבתי החולים הציבוריים כדי לקבל תמונה אמינה על היקפם, וחשוב לא פחות מכך - על המגמות המסתמנות מהם ועל השפעותיהן מהבחינה הכלכלית, הרפואית והלאומית כדי ליצור כלים ניהוליים עבור הגורמים האמונים על אסדרתו של תחום זה ולאפשר להם לקבל החלטות בנושא, נדרש מהם לבדוק, ללמוד ולנתח את הנתונים ביסודיות ובכובד ראש. משרד מבקר המדינה מעיר כי לכאורה נוצרת, סתירה בין מדיניות הכללית, שלפיה אין מדיניות להקשות על המבוטחים כדי שיבחרו בניתוח באופן פרטי, לבין התמריץ הכלכלי של מחוזות הקופות להפנות מבוטחים לצרוך שירותים באמצעות השב"ן. . מנתוני אגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר עולה כי בשנים 2003 -2011 חל גידול ניכר בדמי הביטוח בגין ביטוחי בריאות (כמעט ושולש סך הפרמיות של דמי הביטוח האמורים), ובשנת 2011 הם הסתכמו בכ-6.4 מיליארד ש"ח122.	הבדיקה העלתה כי יש תופעה שבה חברות הביטוח המסחריות מעודדות את העמיתים שלהם, שפונים להפעיל את פוליסת ביטוח הבריאות הפרטית שלהם, להפעיל את השב"ן בקופות החולים ואף נותנות להם גמול כספי כדי להימנע מלהפעיל את פוליסת הביטוח הפרטי. במקרה זה היתרון לחברת הביטוח ברור - הקטנת מימון ההוצאה הרפואית שלה, שאותה מממנים גורמים אחרים - קופת החולים באמצעות השב"ן שבו חבר העמית; היתרון למבוטח הוא התמורה כספית שהוא מקבל מחברת הביטוח. קיימת גם תופעה בה רופאים מנתחים מבקשים מהחולים שלהם להפעיל פוליסה בחברת ביטוח גם כאשר הם חברים בשב"ן, שכן התמורה הכספית לרופא עבור אותה פרוצדורה המשולמת לו מחברת הביטוח גבוהה מאשר מהשב"ן. אמנם המפקח על הביטוח פעל, אולם תופעת כפל הביטוח עדיין נמשכת ומתעצמת כאמור.	787
משרד הבריאות . שירותי הבריאות בפריפריה - בתי החולים והקהילה משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבריאות לוודא שדרישות החוזר מיושמות במלואן, כדי להבטיח את שיפור השירות הרפואי הניתן לתושבי המדינה. משרות ממשלתיות במחוזות דרום וצפון : התברר כי עד ספטמבר 2012 טרם אוישו בלשכת הבריאות מחוז דרום תקנים רבים בתחנות טיפות החלב ובשירותי בריאות התלמיד במגזר היהודי שבמחוז. משרות של הכללית במחוזות דרום וצפו ן: הכללית מסרה כי היא מתקשה לאייש תקנים במרפאותיה במחוזות דרום וצפון (תקנים של עשר משרות בכל מחוז). . .זאת ועוד, בנוסף לקשיים של בית החולים, גם האוכלוסייה סובלת שירותים רפואיים רבים אינם ניתנים ביוספטל, ותושבי אילת וסביבתה נאלצים להגיע לבאר שבע או למרכז כדי לקבלם. בית החולים יוספטל סובל מגירעון כספי מתמשך הנובע מקוטנו וגם מכפל תשתיות שנוצר באילת - פתיחתו של מוקד חירום רפואי פרטי באילת המספק שירותי חירום ללאומית, למכבי ולחיילי צה"ל במרחב אילת. הביקורת העלתה כי ב"מדד הפריפריאליות 2004 ", שעל בסיסו קיבלו שלוש קופות החולים את התוספות הכספיות, לא נכללו יישובים רבים מהפריפריה. במחוז דר ום רק כ -55% ( מהרשויות המקומיות 21 מ-38 ) מוגדרות יישובי פריפריה. נכון לסוף 2010 ( מספר המבוטחים 274,000 ) ביישובים אלה, המוגדרים תושבי פריפריה, הוא כרבע מכלל התושבים במחוז דרום90 . כך נוצר עיוות בתחשיב. עוד עלה כי יישובים שאוכלוסייתם משתייכת למעמד סוציו -אקונומי נמוך - כמו באר שבע, רהט והיישובים הלא-מוכרים בפזורה הבדואית - לא נכללו במדד הפריפריאליות, ואילו יישובים מבוססים כעומר, מיתר ולהבים כן נכללו בו. בדוח שנתי 62 (להלן- הביקורת הקודמת) ציין משרד מבקר המדינה כי לדעת חלק מהקופות ספק אם תוספת המשאבים שהוקצתה תהיה אכן אפקטיבית. בנוסף, לא ניתנה כל הבטחה כי מלוא הכספים יגיעו לפריפריה. עוד נאמר בדוח שלא הופעל כל מנגנון שתפקידו לבדוק אם אכן חל שיפור במדדי הבריאות השונים של האוכלוסייה בפריפריה לאחר השינוי בהקצאת המקורות. רק בשנת 2010, כ-15 ,שנה לאחר כניסתו של חוק ביטוח בריאות לתוקף התווסף לנוסחת הקפיטציה מקדם של מקום מגורים המרוחק מריכוזי אוכלוסייה. .מהנתונים עולה שיש קופות שתושבי הפריפריה המבוטחים אצלן ממעטים לממש את תכניות השב"ן שרכשו, לעומת מימוש מוגבר במחוזות תל אביב ומרכז . הפערים בולטים בעיקר בין הצפון למרכז. למשל, עלות התביעות הממוצעת לנפש בכללית בסעיף "בחירת מנתח" היא 166 ש"ח בתל אביב ו -138 ש"ח במרכז; ורק 118 ש"ח בדרום ו -87 ש"ח בלבד בצפון. בסעיף "ייעוץ (חוות דעת שנייה)" עלות התביעות הממוצעת לנפש במאוחדת היא 42 ש"ח במרכז ו-19 ש"ח בלבד בצפון. בסעיף "היריון ולידה" עלות התביעות במכבי היא 101 ש"ח במרכז; ורק44 ש"ח בדרום ו-49 ש"ח בצפון. הנתונים מלמדים שתושבי הפריפריה בעצם מסבסדים את תושבי המרכז ("כשל שוק"). יוצא אפוא שבמשך שנים המשרד קובע את המדיניות של מערכת הבריאות על בסיס מידע חלקי בלבד. עליו לנהל מאגר מידע עדכני שיכלול רשימה של כל הרופאים על כל פרטיהם החיוניים כמו מומחיות, תחום עבודה, מקום עבודה ומקום עיסוק בארץ או בחו"ל. כמתווה המדיניות, על המשרד להיות בקי בנתונים אלה.	על המשרד לנהל מאגר מידע עדכני על כל העובדים בתחום הבריאות שאינם רופאים, שיכלול פרטים חיוניים כמו מקום עבודה.	788
משרד הבריאות . ריבוי זיהומים במוסדות האשפוז ובקהילה לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לבחון את האפשרות להגביר את השימוש באביזרים וציוד רפואי מתקדם, המצמצמים את האפשרות להעברת זיהומים. כמו כן ראוי שכלל בתי החולים ידווחו למרכז הארצי על שיפורים במניעת זיהומים אצלם ועל הסיבות לכך. לאחר שיבחן את השפעות השינוי בשיטות העבודה ואת הספרות הרפואית הרלוונטית, יביא המרכז הארצי לידיעת שאר בתי החולים את המידע האמור. לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שהמרכז הארצי יפעל להגדרת מטרות בערכים כמותיים ויגדיר אמות מידה לרמות הזיהום האפשריות, כאמור לעיל, הדבר יאפשר למוסדות הרפואיים לבחון את הערכים הקיימים אצלם בהשוואה ליעדי המרכז הארצי ואת הדרכים לשיפור תהליכי העבודה והבקרה להשגתם. ראוי כי היחידה הארצית והמרכז הארצי ימשיכו בתהליך לקביעת יעדים בתחומים רבים ככל האפשר כדי לשפר את תהליכי העבודה בבתי החולים ולצמצם ככל הניתן את התפשטות הזיהומים. .כאמור, בשנת 2008 הקים המשרדאת היחידה הארצית למניעת זיהומים. לדעת משרד מבקר המדינה בחלוף כארבע שנים לפעילות המרכז הארצי והיחידה הארצית, על המשרד לבחון את מידת עמידתם ביעדים שנקבעו בעת הקמתם. לדעת משרד מבקר המדינה, בשל הסתירה בין ממצאי הבקרה של היחידה הארצית ותשובת אסותא, מן הראוי שהמשרד ייכנס לעובי הקורה ויבחן שוב את מדיניות אסותא; יש לברר אם מדיניות בית החולים עולה בקנה אחד עם מ דיניות המשרד בנושא סיקור חולים בסיכון לחיידקים עמידים לפני אשפוזם. ברִירת חולים וקבלה לטיפול רק של אלה שאינם נשאים של חיידקים עמידים ממחישה תופעה הרווחת בבתי חולים פרטיים ומכונה "גריפת השמנת". בתי חולים אלה אינם מחויבים לאשפז כל חולה ולטפל בו מהיותם מונעים מהשאיפה להשיא רווחים. לכן, אספקת שירותי הבריאות בבתי החולים הפרטיים נוטה לסלקטיביות בבחירת סוגי המטופלים (הרפואה הפרטית מעדיפה חולים "קלים", בחשש מזערי לסיבוך ובהשקעה מינימלית). תופעת "גריפת השמנת" פוגעת במגזר הציבורי, שכן אין בוררים בו חולים או מצבי טיפול ומטפלים בכל חולה בכל מצב. על המשרד לתת את דעתו לתופעה הערכית-משפטית -כלכלית זו ולבחון את השפעותיה. לדעת משרד מבקר המדינה, הרכב תת -הוועדה אינו מתיישב עם מערך קופות החולים, שכן אין להן מחלקות קליניות. יש לברך על פרסומו של החוזר וראוי ליישמו לאלתר. ראוי כי קופות החולים יפרסמו את ההנחיות לאבחון מחלות שכיחות, את אופן הטיפול בהן ואת הדרכים למניעתן. (ב) עוד קובע החוזר כי בעתיד יוכרז פיקוח מוגבר על חלק מהתכשירים האנטיביוטיים, כגון תרופות אנטיביוטיות רחבות טווח, תרופות שהשימוש בהן קשור לפיתוח עמידות מזהמים לאנטיביוטיקה ותרופות שמשתמשים בהן שימוש מופרז. מן הראוי כי המשרד יפרסם את רשימת התכשירים הדורשים פיקוח מוגבר ואת המנגנון המתיר את השימוש בהם בשעת הצורך. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הבריאות וקופות החולים להנחיל לציבור הרחב ידע ומידע על שימוש מושכל באנטיביוטיקה. לדעת משרד מבקר המדינה, על המשרד להנחות את קופות החולים לבצע בקרות למניעת זיהומים גם בכל מרפאות הרופאים העצמאיים. החוזר אינו קובע את תדירות הבדיקות שקופות החולים אמורות לבצע במתקניהן ואצל ספקי השירותים האחרים בקהילה, אף לא במרפאות הרופאים העצמ איים, ואת אופן הבדיקה - בדיקת פתע או בדיקה מתוכננת. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמשרד הבריאות ישקול להוסיף לחוזר הנחיות בדבר תדירות הבדיקות ושיטות הבקרה, למשל תצפית על היגיינת ידיים, בחינת תהליכי ניקוי, חיטוי ועיקור של מכשירים רפואיים וניקיון סביבתי, ס קירת התנאים והמשאבים למניעת זיהומים אצל המטפלים ובכל פעילות שיש לה השפעה מיידית על העברת זיהומים.	לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שהמשרד יבחן הטמעת מערכת מידע שתאפשר למרכז הארצי לייבא נתונים במישרין ממערכות המידע של בתי החולים אל מערכת המידע שלו ולעבד אותם, בכל הנוגע לזיהומים.	789
משרד הבריאות . הטיפול בהפרעות אכילה מבקר המדינה מעיר כי על משרד הבריאות בשני כובעיו, הן כמאסדר תחום הבריאות והן כאחראי על פי החוק להספקת השירותים, להש לים את הדוח, שאמור לשמש בסיס מדעי לפעילותו. על סמך מסקנות הדוח, על המשרד לגבש תכנית לפריסה ראויה של המסגרות לטיפול בהפרעות אכילה - אשפוז, טיפול יום, אשפוז יום, טיפול מרפאתי ושיקום - תוך כדי יצירת נגישות וזמינות לכלל האוכלוסייה. על משרד החינוך לשקול מהי הדרך הראויה והיעילה להדריך הורים לתלמידים במוסדות החינוך בנושאים האלה: הדרכה לתזונה בריאה מתוך הימנעות מהעברת מסרים העלולים לפתח הפרעות אכילה, פיתוח דימוי הגוף, צפייה ביקו רתית באמצעי התקשורת, זיהוי סימנים להתפתחות ההפרעה בשלביה הראשונים ועוד. מהביקורת עולה כי משרד החינוך לא קבע מיהם בעלי התפקידים המוסמכים לשוחח עם התלמידים בבתי הספר בנושאי תזונה, המשקל הרצוי ודימוי הגוף; לא גיבש נוהל בעניין אישור תכנים של הצגות והרצאות; ולא בדק מהן הדרכים היעילות להדרכת הורים לתלמידים במוסדות החינוך: לזיהוי הפרעות אכילה, להעברת מסרים לתזונה בריאה, לפיתוח דימוי הגוף ולצפייה ביקורתית באמצעי התקשורת. היעדר החלטות והנחיות בנושאים אלה מלמד על היערכות לקויה של משרד החינוך לטיפול בהפרעות האכילה, אף שסוגיה זו מונחת לפתחו זה זמן רב. משרד מבקר המדינה מעיר כי על משרד החינוך לגבש מדיניות בדבר העלאת הצגות בנושא הפרעות אכילה לאחר התייעצות עם פסיכיאטרים או עם פסיכולוגים המתמחים בנושא, ומתוך שיתוף השירות הפסיכולוגי, המופקד על תחום הפרעות האכילה במוסדות החינוך. .משרד החינוך לא פרסם כללים המחייבים ביצוע בדיקות גופניות תקופתיות למניעת נזקים לבריאותן של תלמידות במגמות המחול, למעט חוזר משרד החינוך, שהוא בגדר המלצה בלבד; וכך תלמידות מגמות המחול לומדות שנים ארוכות ואינן נדרשות להיבדק בדיקות גופניות במהלכן. מהביקורת עולה כי משרד החינוך טרם קבע כללים מחייבים, לא בדבר בעלי התפקידים המוסמכים לתת ייעוץ תזונתי במוסד ות החינוך, ולא בדבר איסור להעביר מסרים המעודדים רזון, איסור שיש להדגישו בייחוד בקשר לתלמידות במגמות המחול. הנחיות אלו יכולות להנחות גם גופים המקיימים פעילות מחול במסגרת החינוך הבלתי פורמלי, כגון בתי ספר למחול בהפעלת רשויות מקומיות, בתי ספר פרטיים או להקות מחול. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום למעורבות משרד החינוך באמצעות הפיקוח על המחול על ידי הנחיית מורים שלא לעודד ירידה במשקל; ומניעתם של גורמי סיכון, כגון מסרים הפוגעים בדימוי הגוף של התלמידות במגמות למחול והעלולים לעודד הפרעות אכילה; יש מקום למעורבות הפיקוח בנושא התפתחותן של הפרעות אכילה הלכה למעשה; הפיקוח על המחול צריך להיות מודע לכך שהתלמידות רואות במורים למחול סמכות מקצועית עליונה, ומחשש שלא יקודמו הן עלולות שלא לדווח על הנעשה. עליו לאפשר קבלת פניות ותלונות על מי שעלולים לגרום הפרעות אכילה בקרב ת למידות מגמות המחול, לרבות על המטיפים לרזון או על המייעצים ייעוץ בלתי מקצועי בנושא התזונה או על בתי הספר המאפשרים ייעוץ כזה. הביקורת העלתה כי למרות אחריותו של המשרד לטיפול בהפרעות אכילה, הוא טרם ערך עבודת מטה לקביעת צורכי ההכשרה הייחודיים של אנשי המקצועות הנדרשים בכל אחד מתחומי הטיפול בהפרעות הללו. כמו כן עולה כי בחלק ממסגרות הטיפול להפרעות אכילה קיים מחסור בכוח אדם מקצועי, עובדה הפוגעת בזמינות השירות. גם התמחור החסר של האשפוז, של אשפוז היום ושל השיקום אינו מאפשר לגייס ולהעסיק כוח אדם מקצועי בהיקף הנדרש לטיפול בחולות הרבות. מכאן נובעים גם ההיצע והזמינות הנמוכים של מגוון השירותים בתחום, וכן תורי ההמתנה הארוכים והמתארכים. לדעת משרד מבקר המדינה, במסגרת הרפורמה בבריאות הנפש, על המשרד בשיתוף הקופות שאליהן עתיד הטיפול בנושא לעבור, לבצע עבודת מטה ולגבש מודל טיפול כוללני בתחום, שיכלול את הצרכים העכשוויים והעתידיים של כוח אדם מקצועי בתחום על סוגיו השונים. על המשרד לפעול להכשרת כוח האדם בהקדם, בהתאם למספר מסגרות הטיפול הקיימות והמתוכננות ובהתאם לצורכי החולים. .ואולם בביקורת נמצא כי כל אחד מהגורמים האמורים - משרד הבריאות, קופות החולים, מוסד ות רפואיים שונים ואף עמותות המוכרות שירותים למשרד בתחום - הקים, עצמאית וללא תיאום עם הגורמים האחרים, מסגרות שירותים על פי רצונו, אפשרויותיו ותמריציו הכלכליים.	ואולם, הביקורת העלתה כי התכנית להרחבת הטיפול בהפרעות אכילה לא אמדה את כלל הצרכים לכל שלבי הטיפול במחלה. כך לא הביאה בחשבון את מספר החולות המאובחן על פי אזורים, לא העריכה את האומדן המשוער של החולות ואת מספר החולות המשוער, שאינו מאובחן, על פי סקרים מחו"ל בהתאמה המתבקשת לאוכלוסייה בארץ; וכל זאת תוך כדי השוואה למספר מיטות האשפוז, עמדות אשפוז וטיפול יום, המינויים המרפאתיים והבתים השיקומיים הקיימים, ובחינת זמינותם ונגישותם של השירותים הללו לכלל האוכלוסייה.	790
משרד הבריאות . הפריות חוץ-גופיות על היחידות למלא א חר הכללים שקבע משרד הבריאות בנוגע לציוד במעבדות להפריה חוץ -גופית ובנוגע לתחזוקתו. על משרד הבריאות לוודא שהיחידות ממלאות את הנחיותיו. משרד מבקר המדינה מעיר כי על היחידות להפריה חוץ-גופית למלא אחר המלצות משרד הבריאות בנוגע למספר האמבריולוגים הדרוש במעבדות, כדי שלא תהיה פגיעה בטיפולי ההפריה החוץ -גופית. על משרד הבריאות לוודא שהיחידות ממלאות את הנחיותיו הנוגעות למספר האמבריולוגים הדרוש במעבדות. על הכלל ית לבחון את השונות האמורה ביחידות, כדי שתפקודן התקין ואיכות הטיפול שהן נותנות לא ייפגעו. המשך שמירת הביציות המופרות יותר מחמש שנים כאשר הזוג המטופל אינו מאשר זאת בכתב הוא בניגוד לתקנות בריאות העם. שמירת הביציות המופרות כרוכה גם בעלויות שונות ועלולה לגרום לעומס ולהי מנעות מהקפאת ביציות מופרות נוספות. על משרד הבריאות להנחות את היחידות כיצד לנהוג עם הביציות המופרות המוקפאות הנמצאות ברשותן זמן רב. על משרד הבריאות לבקר את היחידות ולוודא שתהליכי העבודה בהן יהיו מיטביים, כדי ששיעורי ההצלחה של טיפולי ההפריה החוץ -גופית יהיו גבוהים ככל האפשר, תוך צמצום הסיכונים הבריאותיים למטופלות. מכאן שהשירות הנית ן למטופלים במסגרת "כללית מושלם" מקל יותר מהשירות שניתן במסגרת כללית. .1. הגדרת פעולת מיקרומניפולציה 72: בטופס המצוי ביחידות במרכז הרפואי רמב"ם (להלן -רמב"ם) בחיפה ובמרכז הרפואי שיבא (להלן-שיבא) מוסבר שפעולת המיקרומניפולציה שנעשית לעתים היא פעולה ניסיונית, שהמעקב שנעשה אחריה עד היום אינו מראה כי השימוש בה מעלה במידה ניכרת את הסיכון ליילודים, וכי רק בעתיד יהיה אפשר לדעת אם סיכון כזה אכן קיים. לעומת זאת, בטופס המצוי ביחידות של הכללית במרכז הרפואי כרמל בחיפה ובמרכז הרפואי סורוקה בבאר-שבע לא מוגדרת פעולת המיקרומניפולציה פעולה ניסיונית; כמו כן, מפורטות בטופס מטרות המיקרומניפולציה, ובהן החדרת זירעון בודד לתוך ביצית; נוסף על כך, מצוין בטופס זה כי פעולה זו עלולה להגביר את הסיכוי ללידת תינוקות בעלי מום או בעיות רפואיות שיסבול מהן היילוד במשך חייו, אף שלא הוברר לחלוטין אם הגברת סיכו י זו יש לתלותה במיקרומניפולציה דווקא או בבעיית הפוריות של הוריו בכללן. יצוין כי יחידות אחרות בבתי החולים של הכללית מחתימות על טופס הסכמה שבו מוגדרת פעולת המיקרומניפולציה - ניסיונית. על היחידות להפריה חוץ -גופית להחתים את המטופלים על טפסים עדכניים שבהם מצוין כל המידע בנוגע לשיטות הטיפול ובנוגע לסיכונים שיש בכל אחת מהן. על משרד הבריאות לפקח על כך. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההוצאה הלאומית הניכרת בתחום טיפולי הפריה חוץ-גופית ונוכח השוני הרב בנתוני הביצוע של היחידות, ובייחוד מכיוון ששלוש יחידות פרטיות מבצעות יותר מ-50% מהפעילות הנעשית בתחום זה - מן הראוי כי משרד הבריאות יבצ ע עבודת מטה בנוגע למספר היחידות הנדרשות בארץ ופיזורן, ועליו להסתמך בעניין זה גם על נתונים בדבר איכותה של כל אחת מהיחידות. אם יגיע משרד הבריאות למסקנה כי נדרש שינוי במספר היחידות, עליו לפעול במרץ למימוש החלטתו ולתיקון התוספת החמישית לפקודה.	נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, במשך יותר משנתיים, לא בחן משרד הבריאות את הצורך לעדכן את החוזר לפי המלצת איל "ה, אף שהיא כאמור הגורם המקצועי המייעץ בנושא זה.	791
משרד הבריאות . בינוי ותשתיות במערכת הבריאות נמצא כי צורכי מערכת הבריאות לא נבחנו ברמה המערכתית -לאומית, ולנוכח המגמה של העברת הליכים רפואיים לרפואה הקהילתית, מתפתח חשש לכפל תשתיות. מצב כזה עלול לגרום נזקים לבתי החולים הממשלתיים, למשל בהסטת חולים מהמערכת הציבורית, באי-ניצול ציוד יקר ותשתיות ובעיקר בעזיבה של כוח אדם רפואי וסיעודי איכותי, שיש מחסור בו במערכת הבריאות. נמצא כי לשכות הבריאות המחוזיות אינן עוסקות כלל בבחינת נחיצותם של פרויקטים המוגשים לאישור הוועדות השונות לתכנון ובני יה בתחום המוניציפלי של פעילותן, ובכך המאסדר אינו מנצל אפשרות למניעת כפל תשתיות ואינו בוחן ברמה האזורית את הצרכים של מערכת הבריאות בנושאי בינוי ותשתיות. נציגי משרד הבריאות, עובדי לשכות הבריאות המחוזיות, בוחנים רק נושאים הקשורים לבריאות הסביבה (מים, ביוב ותברואה) בפרויקטי הבינוי המוגשים לוועדות לתכנון ובנייה. נמצא כי גם בהקשר זה, בניגוד לתפקידה על פי כתבי המינוי של חבריה, פעלה ועדת הפרויקטים בגישה המצמצמת ולא דנה כלל בפרויקטי בינוי של קופות החולים בקהילה, המוגשים מדי שנה במסגרת תקציבי הפיתוח של הקופות. יוצא שההמלצות שמגישה הוועדה לאישורו של מנכ"ל המשרד אינן כוללות פרויקטים אמבולטוריים 151 של קופות החולים בקהילה, כגון מרפאות ומרפאות מומחים. עוד נמצא כי גם האגף לפיקוח על קופות החולים שבמשרד הבריאות, שאליו מוגשים תקציבי הפיתוח של הקופות, אינו בוחן את נחיצות הפרויקטים שלהן. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הבריאות לשקול בחיוב את הצעת אגף החשב הכללי במשרד האוצר לכלול בוועדת הפרויקטים גם את חשב משרד הבריאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי בידי הנהלת משרד הבריאות אין כאמור את כל המידע על אודות כלל הפרויקטים בתחום הבינוי והתשתיות במערכת הבריאות, ולכן אין למשרד רא יה לאומית רחבה בנושא זה, כפי שראוי שתהיה לו לאור תפקידו כמאסדר (רגולטור). משרד מבקר המדינה מעיר כי גם תגובת משרד הבריאות בנוגע לתפקידי ועדת הפרויקטים לוקה בגישה מצמצמת, ונוגדת את כתבי המינוי של חברי הוועדה. על המשרד לבחון את תפקידי הוועדה ולתקן את כתבי המינוי אם יש צורך בכך. . נמצא כי על אף הגדרת כתבי המינוי הרחבה של חברי הוועדה, פעלה הוועדה בגי שה מצמצמת ולא עשתה את עבודתה כראוי, ולא דנה בפרויקטי בינוי של בתי החולים הממשלתיים. כל הפרויקטים בבתי החולים הממשלתיים מתוכננים ומתבצעים ללא דיון ובלי שאף התקבלה חוות דעתה של ועדת הפרויקטים על הצורך בהם. משרד מבקר המדינה מעיר כי סעיף מעין זה עלו ל להיות תמריץ שלילי להגדלת עלות הפרויקט, ועל כן הוא ממליץ לבחון אותו מחדש בחוזי התקשרויות עתידיים. יש חשש שההערכה הראשונית של עלות הפרויקט, לא הביאה בחשבון שינויים ניכרים במפרט, אשר אילו הובאו בחשבון היו מעלים את ערך ההתקשרות אל מעבר לסף מתן הפטור ממכרז. על משרד הבריאות לעשות בדיקה מקיפה בהתקשרויות עתידיות של מלוא ערך הפרויקט (לרבות תוספות אפשריות להגדלת הפרויקט עקב שינויים במפרט) ועל פי זאת להעריך את היקף החוזה; זאת כדי לקבוע אם ניתן לערוך את ההתקשרות בפטור ממכרז או לחלופין בדרך של פנייה לקבלת הצעות מתחרות (בהתאם להיקף ההתקשרות). לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי האוצר והבריאות וקופות החולים להבהיר את המחלוקת אם רכיב הפיתוח אכן מגולם בנוסחה לחלוקת המקורות בין קופות החולים. אם יתברר כי אינו מגולם, יש לבדוק את הצורך בהכללתו בחישוב הנוסחה לחלוקת המקורות בין קופות החולים.	לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי כי משרדי הבריאות והאוצר ישקלו את הצעת מאוחדת לכלול במרכיבי ההוצאה לחישוב נוסחת הקפיטציה גם את מרכיב הבינוי.	792
חוות דעת . הטיפול בקטינים חסרי מעמד אזרחי יוצא אפוא כי הנערות אינן זוכות למידת החופש לנוע במתקן ולקיים פעילות גופנית, שלה זוכים הנערים במתקן מת"ן שהותאם לקטינים; גם מספר השעות שבמהלכן הן מועסקות בלימודים או בפעילות אחרת מצומצם במידה ניכרת. למצב זה עלולות להיות השפעות שליליות קשות על הנערות. על שב"ס לוודא שהפעילות לקטינים בכל מתקני המשמורת, לרבות החינוכית והגופנית, תינתן על פי דרישות הנוהל הבין-משרדי, הן לנערים והן לנערות. כמו כן יש לוודא שמידת החופש שלו זוכים הקטינים במתקנים תותאם לצרכיהם. תופעת הבייביסיטרים טעונה טיפול בדחיפות: על ההנהלות של משרד התמ"ת ושל משרד הרווחה מוטל לפעול לאלתר כדי שלא יושמו עוד ילדי זרים במסגרות מסכנות, בכלים העומדים לרשותן, לרבות איתור מסגרות מסכנות. על מנכ"ל משרד התמ"ת ועל מנכ"ל משרד הרווחה להורות לקיים ללא שיהוי עבודת מטה משותפת למציאת דרכי הפעולה, אם באמצעות שיפור המסגרות הקיימות ופיקוח עליהן, תוך כדי הקפדה על ביקורים תכופים של הגורמים המוסמכים ותיקון הליקויים, כדי לוודא שלא יהיו מסוכנות לילדים, ואם באמצעות סגירת המסגרות האלה ומציאת מסגרות חלופיות. ככל שימצאו המנכ"לים שאין בידיהם כלי פעולה מספקים, עליהם להביא את הסוגיה, ללא שיהוי, לפני השרים הנוגעים בדבר. כמו כן, על משרדי הממשלה הרלוונטיים להקפיד שדרכי הפעולה שיינקטו יעלו בקנה אחד עם מחויבויותיה של מדינת ישראל על פי האמנה בדבר זכויות הילד. (ב) למרות דרישתו זו של המשרד נמנעה עיריית אילת משנת הלימודים התשס"ח ( 2007 -2008 ) ועד שנת הלימודים התשע"ב מלרשום ילדי משפחות השוהות בישראל באופן בלתי חוקי, ואשר הגיעו מארצות אפריקה, דרך הגבול הדרומי, בבתי הספר הקיימים. ילדים ונערים הופנו לבית ספר א', ובו למדו רק ילדי חסרי המעמד ולא שובצו בו ילדים ישראלים. התברר שמשרד החינוך השלים הלכה למע שה עם עמדתה של עיריית אילת, ואף העמיד תקציבים מיוחדים לפעילותן של מסגרות חינוכיות ייעודיות נפרדות לילדים חסרי מעמד המתגוררים בעיר - גן א' ובית ספר א'. משרד החינוך העסיק את עובדי ההוראה בהם ומימן באופן מלא את הסעת התלמידים מאילת לבית הספר. בירור שעשה משרד מבקר המדינה בלשכת שר הרווחה ובעיריית איל ת מלמד ששר הרווחה לא השיב בכתב לראש העירייה. פרטי המקרה הזה מלמדים ע ל מצוקה חמורה ביותר של נערה, ועל עמדתם של אנשי מקצוע בדבר המסגרת המתאימה לה. אנשי המקצוע מצאו שהיא זקוקה לטיפול מקצועי מעמיק וארוך טווח, אולם טיפול כזה לא ניתן לה: הטיפול שניתן היה מצומצם יותר, והופסק משחלפה לדעתם של גורמי הרווחה - משרד הרווחה ועיריית אילת - הסכנה המידית. ממצאי הבדיקה על הטיפול בקטינים חסרי מעמד באילת, שהובאו בפרק זה מלמדים על מענה חסר וחלקי הניתן לקטינים חסרי מעמד בתחום שירותי הרווחה, וזאת אף בשעה שאותם קטינים נמצאים במצבים קשים ומורכבים ובמצבי סכנה ממשיים. כמו כן הם מלמדים על הקשיים של העירייה להעניק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד אזרחי. מציאות זו מחייבת בחינה והערכה של היערכות עיריית אילת לספק שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד השוהים בתחומה. על עיריית אילת להציג לפני מנכ"ל משרד הרווחה הערכה בדבר היקף שירותי הרווחה שיש להעניק לאוכלוסיית הקטינים חסרי המעמד בעיר, ולאמוד את עלותם. על מנכ"ל משרד הרווחה לבחון את מידת יכולתה של העירייה לספק שירותים, כנדרש, בהתחשב גם במשאבים שהוא מקצה לה. עוד על מנכ"ל משרד הרווחה להבטיח שיהיו בידי העירייה הכלים הדרושים לשם מתן שירותי רווחה לקטינים חסרי מעמד, וכן שיחידת הרווחה שבה תפעל בנושא זה, על פי מדיניות המשרד. הנוהל הבין -משרדי קובע כי קטין לא יוחזק במשמורת מעבר לנדרש לצורך עריכת בדיקות רפואיות ומציאת חלופת משמורת. אם הוחלט על החזקת קטין במשמורת, הוא יוחזק עד לתקופה של 60 ,יום ברציפות אשר לאחריה ישוחרר לאחת מחלופות המשמורת המוזכרות בנוהל. קטין או קטינה שהוחזקו במת"ן או בגבעון, בדרך כלל הוחזקו קודם לכן בסהרונים, ולכן יש לצרף לגביהם את שתי תקופות החזקתם במתקנים (כל אחת מתקופות אלה חורגת, בממוצע, ממשך הזמן המרבי המותר על פי הנוהל הבין-משרדי). פועל יוצא מצירוף התקופות הוא, שככלל, הוראות הנוהל בעניין זה אינן מיושמות.	על משרד החינוך לוודא שיינתנו הכלים המתאימים למוסדות פנימייתיים לשם טיפול הולם בקטינים חסרי מעמד, ולוודא שייעשה המאמץ הדרוש להסרת חסמים לקליטתם המוצלחת. אם הדבר כרוך בהקצאת משאבים נוספת, מוטל על משרד החינוך להביא את הנושא גם לפני משרד האוצר, לשם מציאת המקורות התקציביים.	793
מטלות רוחב . קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון יוצא אפוא שמספר ההחלטות הסופיות המתקבלות בעניינם של התיקים קטן מאוד יחסית למספר התיקים שבהם דנה הוועדה, שרובם נשארים פתוחים בביקורת לא נמצאו אסמכתאות המתעדות ממצאי "ביקורות פתע", וכן לא נמצאו רישומים של ממצאי ביקורות שוטפות שביצע קמ"ט מקרקעין בלשכות רישום המקרקעין בנושא טיב רישום הזכויות במקרקעין. משרד מבקר המדינה מציין כי על המנהא"ז להתמודד עם החסמים שאינם מאפשרים למפקחים ממשרד העבודה לבצע אכיפה בעניין העסקת עובדים פלסטינים ביישובים ישראליים באיו"ש. נוכח החסמים הללו, מומלץ לרמ"א להיכנס לעובי הקורה ולבחון דרכים שיאפשרו את הפעלת המפקחים כאמור. בביקורת עלה כי לא הותקנו תקנות המחייבות מעסיקים ישראלים לדווח על העסקת עובדים פלסטינים כדי לשפר את יכולת הפיקוח על המעסיקים. לפיכך בפועל מעסיקים אינם מדווחים לקמ"ט תעסוקה על העסקת עובדים. על קמ"ט תעסוקה לשקול להתקין תקנות שיחייבו דיווח שוטף של מעסיקים על אופן מימוש ההיתרים שקיבלו, וזאת בהתאם לצו המאפשר זאת, שכן אלה עשויות לשפר את הבקרה על אופן העסקת פלסטינים באיו"ש. ממכלול הדברים עולה כי לגורמים השונים האמונים על האכיפה של העסקת פלסטינים באיו"ש אין כלי אכיפה מתאימים לבצע אכיפה. לפיכך על המנהא"ז בשיתוף משרד העבודה לפעול למימוש אחריותם בנושא זה ולבחון את הדרכים המיטביות להגברת האכיפה, בין היתר על ידי קיום דיון ייעודי שיעסוק בדרכים להגברת האכיפה. לשם פיקוח יעיל המאפשר להשיג את מטרתו נדרשים תוכנית עבודה מסודרת ושימוש אפקטיבי בממצאי הביקורת כדי לאכוף את החוק. על קמ"ט תעסוקה לבחון את האפשרות לקבוע תוכנית ביקורת מסודרת ומקיפה ככל האפשר בהתאם לתקני כוח האדם הקיימים ביחידתו בנושא העסקת פלסטינים ביישובים ישראליים באיו"ש. כמו כן עליו לסכם, לנתח ולהפיץ לגורמים הרלוונטיים במנהא"ז את ממצאי הביקורות אשר מבוצעות בקרב מעסיקים באיו"ש, כדי שהגורמים הללו - כל אחד בתחום אחריותו - יוכל לבצע פעולות אכיפה כלפי מעסיקים, וכל זאת על מנת לוודא כי המעסיקים הישראלים ממלאים את החובות החוקיות המוטלות עליהם. מהביקורת עולה כי קמ"ט הגנת הסביבה מכהן גם כקמ"ט וגם משמש חבר של שני ועדי עובדים, האחד של המנהא"ז והשני של המשרד להגנת הסביבה, ואף משמש יו"ר שלהם. זאת אף שבתקשי"ר נקבעה מגבלה בעניין זה. עוד עלה בביקורת כי המנהא"ז לא הביא את נושא החברות של הקמ"ט להגנת הסביבה בוועד העובדים לבחינה של נש"ם, כדי שתקבע אם יש להטיל מגבלות על תפקודו של הקמ"ט במסגרת פעילותם של ועדי העובדים. משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הבינוי והשיכון יבקר את תהליך יישום המודל כדי לוודא את הצלחתו. יוצא אפוא כי כל עוד לא תוקן הצו בדבר עבירות מינהליות, והצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש אינו מוסף לתוספת לצו בדבר עבירות מינהליות, אין בידי המנהא"ז אמצעי לביצוע אכיפה מינהלית נגד מעסיקים ישראלים שאינם מקיימים את הוראת הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש. משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי אי-תיקון הצו בדבר עבירות מינהליות 2018 האמור לאפשר אכיפה מינהלית במשך פרק זמן ארוך, ובפרט לאחר שבשנת קבע משרד הביטחון כי יש לתת עדיפות גבוהה לטיפול בנושא, יש בו משום פגיעה בהתנהלות התקינה וביכולת האכיפה. על מנהא"ז, בשיתוף יועמ"ש איו"ש, לפעול בהקדם לתיקון צו זה ולקדם את הוספת הוראות הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש לתוספת לצו, באופן שיאפשר להטיל קנסות מינהליים גם על מי שהפרו צו זה. כמו כן, על מנהא"ז לבחון דרכים להפעיל כלי אכיפה פליליים אם תוגש תלונה.	משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי מצב שבו בעל תפקיד מופקד על הבקרה של עבודתו שלו, יוצר קושי באיתור טעויות בפעולת הגוף שעליו הוא אמון וכן אף עלול להביא לקושי באיתור ניגוד עניינים. נוכח זאת, על המנהא"ז לפעול לכך שיפעל מבקר עסקאות גם בלשכות הנותנות שירות לאוכלוסייה הישראלית, בהתאם לנוהל מבקר עסקאות, באופן שהגורם המבצע את הביקורת על העסקה לא יהיה האדם שביצע את העסקה.	794
מטלות רוחב . מעורבות חברות זרות בהקמה ובהפעלה של מיזמי תשתית לאומית חיונית ומסמכי המכרז תוקנו בהתאם לכך משרד מבקר המדינה מציין כי גם אם נדונו היבטי הביטחון הלאומי במסגרת עבודת המטה, הדיונים בעניין התקיימו כאמור בלא שיתופו הפעיל של משרד הביטחון, אשר ראוי היה לבחון שיתופו. שיתוף זה היה נחוץ, בפרט לאור העובדה כי סופו של דבר הוחלט לכלול סייג יחיד להשתתפות במכרז - היותו של המשתתף ממדינה שלה יש יחסים דיפלומטיים ויחסי מסחר מלאים עם מדינת ישראל, שהוא סייג שאינו נוגע להיבטי ביטחון לאומי. מן האמור עולה חשיבות הקמת מנגנון לבחינת מעורבויות זרות בישראל, על מנת להבטיח את השמירה על האינטרסים הנוגעים לביטחון הלאומי. , קיבל הקבינט המדיני-ביטחוני (להלן 2019 לאחר סיום הביקורת, באוקטובר גם - הקבינט) החלטה על קביעת תהליך ומנגנון לבחינת היבטי ביטחון לאומי . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את פעולות המל"ל, 5בהשקעות זרות משרד האוצר ומשהב"ט לקידום קבלת ההחלטה. בביקורת נמצא כי אף שתהליך בחינת הקמת המנגנון לסינון השקעות זרות החל פעלו המל"ל ומשרד האוצר לקידום הצעת 2018 , רק באוגוסט 2016 בפברואר . במועד סיום הביקורת 2019 החלטה בנושא, וזו הובאה לאישור הקבינט בשנת , יותר משלוש שנים לאחר שהחל ההליך, טרם אושרה הצעה 2019 - יוני זו, וממשלת ישראל טרם קבעה מנגנון המסדיר את בחינתן של התקשרויות והשקעות של חברות שהשליטה בהן היא בידי גופים שאינם ישראליים. סיכום במדינות מערביות שונות פועלים גופים מאסדרים מיוחדים הבוחנים גם סיכונים ביטחוניים ומדיניים שעלולים לנבוע מרכישת חברות מקומיות על ידי גורמים זרים ומשליטה של גורמים אלה על נכסים אסטרטגיים. שליטה כזו עלולה לפגוע במגוון רחב של אינטרסים לאומיים, ובהם אינטרסים הקשורים לביטחון הלאומי, לנכסים האסטרטגיים, לתחרות הפנימית ולכושר התחרות בזירה הבין-לאומית. המעורבות הכלכלית הזרה בתחומי תשתיות לאומיות ובתחומים בעלי השפעה משקית או לאומית רחבה צריכה להיבחן בעתיד גם לאור שיקולים עסקיים ולאור שיקולי ביטחון לאומי במובנו הרחב. משימה זו מונחת לפתחה של ממשלת ישראל, בין באמצעות המל"ל ובין באמצעות גורם אחר שייקבע. על משרד הביטחון, משרד האוצר והמל"ל להשלים בהקדם את יישום החלטת הקבינט הנוגעת למנגנון לבחינת התקשרויות עם גורמים זרים. זאת על מנת להבטיח שבעת התקשרויות הנוגעות לנכסים חיוניים לכלכלתה וביטחונה של מדינת ישראל יישקלו היבטי הביטחון הלאומי והאינטרס הלאומי של ישראל, ותיעשה בחינה מקיפה וכוללת של שיקולי התועלת הכלכלית לעומת בעניין קביעת המנגנון 2019 הסיכון האפשרי. החלטת הממשלה מאוקטובר היא צעד חיובי. עם זאת, נדרש לעקוב אחר יישומו ודרכי פעולתו כפי שהוצבע בדוח זה. משרד מבקר המדינה ממליץ לגופים ממשלתיים העוסקים בהתקשרויות עם חברות זרות, דוגמת משרד הביטחון, משרד האוצר, משרד התחבורה וחברות ממשלתיות כי במסגרת פרויקטי תשתית עתידיים ייבחנו בקפידה הסיכונים שבמסירת הפרויקט לחברה זרה הן בבעלות פרטית והן בבעלות ממשלתית זרה, כולל בחינת מבנה הבעלות שלהן (פירמידת אחזקות), לרבות היבטי ביטחון לאומי ובהתאם יגובשו תנאי המיון המוקדם להליכים אלו. מכאן שהמעורבות הכלכלית הזרה בתחומי תשתיות לאומיות ובתחומים בעלי השפעה משקית צריכה להיבחן גם בכלים כלכליים-עסקיים וגם בראייה רחבה המביאה בחשבון את מכלול מרכיבי הביטחון הלאומי במובנו הרחב, ובכלל זה האפשרות לפגיעה ביחסי החוץ. בביקורת נמצא כי בתנאי המיון המוקדם למכרז תשתית לאומית חיונית אומנם הוגבלה השתתפותן של חברות ממשלתיות ישראליות, אך לא הוגבלה השתתפותם במכרז של גורמים בבעלות ממשלתית זרה. חברה בבעלות ממשלתית זרה עשויה ליהנות מתמיכה ממשלתית, לפעול משיקולים שאינם כלכליים בלבד ולהשתמש במשאבים ממשלתיים לצורך השגת יתרונות תפעוליים וכלכליים אל מול מתחרותיה מהשוק הפרטי. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ל כי נוכח חשיבות הנושא ראוי היה להחיש , לאחר סיום הביקורת, 2019 את קידום הצעת ההחלטה. כאמור, רק באוקטובר קיבל הקבינט המדיני-ביטחוני החלטה על קביעת תהליך ומנגנון לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות (להלן - החלטת הקבינט). המנגנון שעליו הוחלט אינו מחייב את המאסדרים להיוועץ בוועדה המייעצת שתוקם. הדבר מותיר את עצם קיום ההיוועצות לשיקול הדעת של המאסדר, שמתוקף תפקידו נותן את דעתו קודם כול על קידום הנושאים והפרויקטים שבאחריותו ופחות על ענייני הביטחון הלאומי הכרוכים בהם. כאמור, עצם הטלת חובת ההיוועצות אינה גורעת מסמכות המאסדר להכריע אחרת. משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדה המייעצת לבחינת היבטי הביטחון הלאומי, לשקול את המועד הרצוי להעברת הדיווח כאמור ועיגונו בנוהלי הוועדה, על מנת למנוע חשיפה למצב שבו יבוצע הליך ההתקשרות על כל שלביו, ובכלל זה ההליך המכרזי, ובמסגרתו תתחייב המדינה בהסכם עם הגורם הזר, והגורם שעימו תבוצע ההתקשרות ישקיע משאבים ניכרים, בטרם ייבחנו כלל ההיבטים הנוגעים להתקשרות עימו. משרד מבקר המדינה ממליץ לוועדה לשקול להורות על הבאת ההשקעה הזרה לבחינתה בעוד מועד כדי למנוע מצב שבו השקעות הגורם הזר ירדו לטמיון, ואולי אף להביא להשתת הפסדיו על הגורם הממשלתי שמתקשר עימו ולפגיעה ביחסי החוץ. בחינת ההשקעה בעוד מועד נועדה גם למנוע פגיעה בביטחון המדינה, במצב בו הגורם המתקשר יעדיף להימנע מביטול ההתקשרות, במקרה שבו מטעמי ביטחון לאומי יש לבטל אותה, מחשש שיהיה עליו לפצות את הגורם הזר או מחשש לפגיעה ביחסי החוץ.	בביקורת נמצא כי הגם ששותפו גורמי הביטחון האמורים לעיל, נציגי לבחינה 2014 - 2013 משהב"ט לא שותפו בעבודת המטה שריכז המל"ל בשנים של הנחיות הביטחון לקראת מכרז בין-לאומי לבחירת מפעיל של תשתית לאומית חיונית. זאת אף שבעבודת המטה נדונו בין היתר ההשפעות על	795
מטלות רוחב . היבטי בטיחות ואחריות בנוגע לתחזוקת כבישים באזור יהודה ושומרון משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולמשרד התחבורה כי במשך יותר מעשור מצבו ההנדסי הרעוע של הגשר מעל נחל אוג נדון חדשות לבקרים, עד כדי סגירתו לא פעם, בלי שבאה על פתרונה סוגיית האחריות לתחזוקתו. נוכח הסיכון לחיי אדם ולבטיחות משתמשי הדרך בכביש זה, ובהתחשב בכך שנקבע אופן הטיפול הנחוץ בגשר, מוצע כי משרד התחבורה ומשהב"ט יסכמו נקודתית את נושא תחזוקת הגשר ויפעלו בהתאם לכך - אף לפני שסוגיית תחזוקת כלל הכבישים באיו"ש תגיע לכלל סיכום - לביצוע הטיפול הנדרש בגשר זה. משרד מבקר המדינה מציין כי היעדר הכרעה בנוגע לגורם האחראי לתחזוקת חלק מהכבישים באיו"ש, ובכלל זה כבישים המחברים למחנות צה"ל, עלול לסכן את משתמשי הדרך. העובדה שהחלטת ממשלה מיושמת באופן חלקי בלבד במשך שנים תוך הנצחת המחלוקת בין משרד הביטחון למשרד התחבורה מעידה על ליקוי חמור המחייב טיפול דחוף. נוכח מצב זה ועל אף העובדה שהמשנה ליועמ"ש לממשלה החל בבירור המחלוקת, על המשנה ליועמ"ש לממשלה, משהב"ט ומשרד התחבורה להשלים בהקדם את קביעת הגורם האחראי לתחזוקת דרכי הגישה למחנות צה"ל באיו"ש. משרד מבקר המדינה מציין עוד כי ראוי שמשהב"ט ומשרד התחבורה יבצעו בנוגע לכלל הכבישים באיו"ש, בדגש על כבישים 31סקר בטיחות עדכני שבבסיס המחלוקת ביניהם, וימפו את כלל הליקויים המחייבים טיפול. זאת ועוד, משייקבע הגורם שיישא באחריות לתחזוקת כבישים אלה, ראוי שסדר העדיפות לתחזוקתם יושפע גם מנתונים שיתקבלו ממשטרת ישראל ומהרשות הפלסטינית בנוגע לתאונות דרכים שאירעו בכבישים אלו, כדי לצמצם את הסיכון הצפוי בגינם למשתמשי הדרך. בביקורת עלה כי רשימת הכבישים הנכללים בטבלת מעהב"ט שמנכ"ל משהב"ט אישר ככבישים שמשהב"ט מוכן לתחזקם התבססה על נתונים חסרים שאינם כוללים את נתוני כל מחנות צה"ל באיו"ש, ומשכך אף אינה כוללת את הכבישים המובילים אליהם. עוד עלה כי לא הייתה התאמה בין בסיסי המידע ששימשו את השותפים לעמ"ט. יתרה מזו, נוכח היעדר מיפוי שלם ואחיד של כבישים אלה, לא ניתן יהיה לזהות את מכלול הסיכונים הנוגעים לאותם כבישים, להעריך את הסיכונים ולטפל בנושא באופן המיטבי, גם לאחר שיוחלט מיהו הגורם שיתחזק אותם. במועד סיום הביקורת, כשנתיים וחצי לאחר שהוגשה תלונתו האמורה של האזרח וכעשרה חודשים לאחר שנקבעה הנחייתו האמורה של היועמ"ש, טרם באה על פתרונה סוגיית הגורם האחראי לתחזוקת הכבישים שמובילים למחנות צה"ל, ובכלל זה הגשר שמעל נחל אוג. עוד עלה כי כל הסיכונים הכרוכים באי-תחזוקת הכבישים ובמצב הבטיחות שבהם עדיין עומדים בעינם. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי חוסר ההלימה בין נתוני מערכות המידע הגיאוגרפיות המשמשות את מערכת הביטחון לעניין המקרקעין הצבאי הנוגע למחנות צה"ל עלול למנוע במקרים מסוימים קבלת החלטות בנוגע לטיפול במתקנים צבאיים בכלל ולתחזוקת כבישים המובילים אליהם בפרט. נוכח זאת, על משהב"ט בשיתוף צה"ל לפעול בהקדם למציאת המשאבים הנדרשים לגיבוש מסד נתונים אחוד ומהימן בנוגע למידע גיאוגרפי ולגבש נוהל משותף לניהול פיקוח ובקרה בנוגע למידע זה, תוך יישום המלצות . 2011 מבקר המדינה בעניין זה שצוינו כבר בדוח הביקורת הקודם משנת נוסף על האמור לעיל, על אהו"ב לבצע בדיקה נוספת של הנתונים שגובשו לפי הנחיית המשנה ליועמ"ש לממשלה, כדי שסוגיית האחריות לתחזוקת הכבישים המובילים למחנות צה"ל באיו"ש תוסדר בהתבסס על מידע שלם ואמין. בביקורת עלה כי לעיתים צה"ל פרץ דרכים או הסיר חסימה של כבישים מצורכי ביטחון, ללא תיאום עם גורמי תחבורה מוסמכים וללא אישורם, והדבר גורם לסיכון משתמשי הדרך. להלן שלוש דוגמאות: משרד מבקר המדינה מציין כי נוהל הדמ"ץ נועד להסדיר את שיתוף הפעולה בין רשות התמרור ובין פעילות צה"ל. אף שצה"ל פועל להסדרת אופן ביצוען של כל פעולות התשתית המבוססות על צורך צבאי מבצעי בגזרת פקמ"ז - ובפרט באיו"ש - באמצעות נוהל דמ"ץ, כדי לשמור על יחס נכון בין הצורך המבצעי לבין החשש מפגיעה אפשרית באוכלוסייה וברכושה, בנסיבות הקיימות הוא אינו מספק פתרונות משביעי רצון בהיבטי הבטיחות בדרכים. אשר על כן, על צה"ל ומשהב"ט לקיים בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים, ובהם חברת נת"י ומשטרת ישראל, בחינה יסודית של אופן ביצוע פעולות תשתית באיו"ש הנדרשות מטעמי ביטחון אך מסכנות את בטיחות משתמשי הדרך, לשם תיקון והסדרה של הפקודות וההוראות המחייבות בנושא, כדי לאפשר את האיזון המתבקש בין צורכי הביטחון ובין צורכי הבטיחות. כמו כן, ראוי לבחון את האפשרות שיוכן תיק ובו נתונים על כל אתר שבו בוצעה פעולת תשתית, ובתיק ישולבו הנחיות פרטניות של יועצי תנועה שיש למלאן. לאחר שתושלם בחינה זו על צה"ל לפעול לעיגון המסקנות בתשתית נורמטיבית מתאימה ולקבוע כלי ניהול ובקרה להבטחת יישומן של הפקודות וההוראות המחייבות.	מבקר המדינה מעיר לצה"ל כי הפער שבין נוהל הדמ"ץ להוראות המחייבות במשרד הביטחון מונע את מימוש נוהל הדמ"ץ בהיבטים של הסדרים תחבורתיים. נוכח זאת על משהב"ט וצה"ל לבצע התאמה בין נוהל הדמ"ץ ובין ההוראות המחייבות במשהב"ט כדי שתתאפשר השגת תכליתן. לעיתים קרובות הפעילות המבצעית באיו"ש, בעצימותה המשתנה, מחייבת ביצוע פעולות תשתית דחופות, ובהן הקמתם והצבתם של אמצעים שונים בשטח לצורכי הגנה וביטחון, ובכלל זה מתקנים צבאיים שונים. עם זאת על המפקד הצבאי באיו"ש לנקוט את כל האמצעים שביכולתו על מנת להבטיח את השמירה על הסדר והביטחון הציבוריים ועל בטיחות משתמשי הדרך.	796
מטלות רוחב . תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש על פי נתוני עבודת מנת"ם ממאי בעבודת המטה קבעה ז"י את הדרישות הטכניות-מבצעיות בנוגע למערך התותחים ברמה של התותח הבודד, אולם לא קבעה מהו ההישג המערכתי הנדרש. תמונת המצב מצביעה על כך שבעבודת המטה שבוצעה בשלב ייזום הפרויקט להצטיידות במערך של תותחים חדשים, כפי שבאה לידי ביטוי במסמך הדמ"ץ ובתפיסות לוחמת היבשה והאש היבשתית (שהם הבסיס לבניית תוכניות ההצטיידות של ז"י), לא בחנה ז"י נושאים מהותיים שהיו אמורים לתמוך בקבלת ההחלטות בנוגע ליציאה לפרויקט. זאת אף שלמערך יש משמעויות מבצעיות ארוכות טווח, ואף שלהקמת המערך נדרשת השקעה של סכומים כספיים גבוהים. על צה"ל להקפיד על כך שהחלטות הנוגעות לקידום פרויקטים או מערכים חדשים שיש להם משמעויות מבצעיות ארוכות טווח ושמושקעים בהם סכומים כספיים גבוהים יתקבלו לאחר בחינת כלל הנושאים הרלוונטיים לקבלת ההחלטה, לרבות תפיסת ההפעלה. מהמתואר לעיל עולה כי במסגרת תהליך ההמלצה לאישור עקרוני של פרויקט התותח החדש התריע אג"ת פעם אחר פעם לפני ז"י כי עליה לבחון את מקומה של הארטילריה בתמרון הצבאי כיום ולהציג לו את הצורך המבצעי בה. עוד התריע אג"ת לפני ז"י כי עליה לבחון את האפקטיביות של מערך התותחים ואת מספר התותחים הנדרש ביחס לתוכניות האופרטיביות. לבחינת נושאים אלה יש חשיבות רבה בין היתר מהסיבות האלה: הצורך לוודא כי מערך ארטילרי המבוסס על תותחים חדשים ייתן את המענה האפקטיבי והמיטבי ויאפשר לצה"ל לעמוד בהישגים הנדרשים בשדה הקרב המודרני, והצורך לוודא כי השקעה של מיליארדי ש"ח בתותחים חדשים אכן נדרשת. למרות האמור לעיל, בביקורת נמצא כי ז"י לא בחנה נושאים אלה ולא הציגה אותם לאג"ת במועד ההמלצה לאישור עקרוני של אג"ת. משרד מבקר המדינה מציין כי המלצת אג"ת לאשר עקרונית את הפרויקט, אף שז"י לא הציגה לפניו את הנושאים האמורים, אשר הוא עצמו דרש שיוצגו לפניו, אינה עולה בקנה אחד עם הנדרש בתהליך קבלת החלטות סדור, ובכלל זה הצגת מידע מלא לפני מקבלי ההחלטות. עוד מציין משרד מבקר המדינה כי בפרויקטים עתידיים על אג"ת להקפיד שהמלצתו לרמטכ"ל בנוגע לפרויקטים תתבסס על תשתית עובדתית מקיפה ומלאה, וכי כלל השיקולים הרלוונטיים יובאו בחשבון. משרד מבקר המדינה מציין כי במצגת ששימשה את צה"ל בהצגתו לקבינט המדיני-ביטחוני צוין במפורש כי אחת משלוש הסיבות העיקריות ליציאה היא ההיבט המבצעי המסוים, ועם זאת ציין אג"ת בדיון זה טענה 28לפרויקט שיצרה חוסר בהירות בנוגע להיבט האמור. פנתה החברה הגרמנית 2014 כאמור, בתגובה על ביטול ההדגמה במרץ למפא"ת וביקשה לדעת אם יש סיבות נוספות לביטול ההדגמה וזאת כדי להעריך את המשך מעורבותה בתהליך. על פי חוות הדעת המשפטית , לצורך טיפול בהיבט מסוים 2016 שהעבירה תע"א למשהב"ט בדצמבר נדרשת הוכחה ל"רצינות הכוונות" של משהב"ט לרכש התותח דוגמת מסמך . כלומר, בשל ביטול ההדגמה ואי-קבלת מסמך כאמור לאחר מכן, RFP אוRFI נפגעה יכולתה של התע"א לקדם את הטיפול בהיבט האמור, ולכאורה מצב זה הותיר את הסיכון המרכזי בחלופה זו ללא מענה וללא בירור מספק. ראוי שמשהב"ט יקבע בהוראותיו, במקרים שבהם הדבר נדרש, כללים לביצוע הדגמות לפני התקשרות עם ספקים פוטנציאליים בנוגע למערכות אמל"ח שמהוות חלופות, לרבות בנוגע למועד הביצוע של ההדגמות, מקום הביצוע והגורם שיישא במימון הביצוע. בנוגע להחלטות על ביטול הדגמה, ראוי שהן יתקבלו בתהליך סדור של קבלת החלטות, לאחר שיתקיים דיון שבו יישקלו המשמעויות של קיום ההדגמה לעומת ביטולה. קיים ראש אג"ת דאז דיון במסגרת השלב 2016 בביקורת נמצא כי באפריל של הפרויקט, ובמצגת שהציגה ז"י בדיון לא 19המקדים לאישור העקרוני צוינה הדרישה ל"עצמאות כחול-לבן" הכוללת היבטים שונים. , בתהליך 10/1 משרד מבקר המדינה מעיר לז"י כי שלא בהתאם לנדרש בהוראה האישור העקרוני של פרויקט התותח החדש היא לא הציגה לגורמים הבכירים באג"ת ולאחר מכן לרמטכ"ל את המלצותיה בעניין אפשרויות מימוש הפרויקט בארץ ובחו"ל ואת הנימוקים להמלצות, ובכלל זה לא הציגה היבט מסוים הנוגע ל"עצמאות כחול-לבן" כדרישה מהותית בפרויקט שיש לה השפעות על אפשרויות מימושו. הצגה כזו הייתה מאפשרת לדון בה ולאשרה כתנאי סף. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי אף שהייתה בידי מפא"ת הערכת , ואף 2011 עוד בשנת KMW שהעבירה לו חברת AGM מחיר של תותח , הציג 2016 - 2013 שהערכה זו הוזכרה בדיונים ובמסמכים שונים מהשנים משהב"ט למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני הערכת מחיר כפולה שהתבססה על פרסומים זרים בנוגע לעסקאות שביצעו בעבר גורמים שונים והתייחסה . יתר על כן, מפא"ת הציג למל"ל ולקבינט המדיני-AGM לדגם שונה מתותח ביטחוני כי הערכות המחירים של התותחים לקוחות מסיכום הוועדה המטכ"לית, אף שלמעשה מפא"ת הוא שמסר מידע זה לוועדה.	משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט בנוגע לאומדן של מחירו הצפוי של : AGM תותח צוינה במפורש 2011 משנת RFI-. מערכת מסוימת של התותח: כבר ב 1 הדרישה למערכת זאת והערכת העלויות של החברה הגרמנית כללה אותה. . מדרגת ההצטיידות: מדרגת ההצטיידות של צה"ל כפי שאושרה בקבינט 2 המדיני-ביטחוני גבוהה מהמדרגה הנמוכה ביותר שהציעה החברה 2018 הגרמנית. לפיכך המחיר שהציג מפא"ת למל"ל ולקבינט במרץ לא היה אמור לכאורה להיות גבוה מהמחיר שהציעה החברה הגרמנית .2011 למדרגה זו בשנת . הוספת מחיר הפלטפורמה: ממסמך האישור העקרוני של אג"ת מנובמבר 3 עולה כי עלות הצריח של אלביט (ללא הפלטפורמה) זהה לעלות2019 שהציגו צה"ל ומשהב"ט לגורמים בקבינט המדיני-ביטחוני. כלומר, גם עלות התותח של אלביט שהוצגה לקבינט לא כללה את הפלטפורמה, .AGM ולכן לא היה נכון לכלול אותה באומדן העלות של תותח . העמסות של תע"א ושותפיה בארץ: כאמור, ועדת המפתחים החליטה 4 נוסף לתע"א. לפיכך לא היו למשהב"טRFI שלא לשלוח2017 במרץ נתונים שאיפשרו לו לכמת את ההעמסות של תע"א ולהעריך את השפעתן על מחיר התותח. נחלש שער 2011 . התאמת שערי חליפין של האירו ביחס לדולר: משנת 5 . מכאן שככל שמפא"ת התאים את העלות של30האירו לעומת הדולר באירו לערך דולרי, היה הערך הדולרי צריך לקטון (ירידה AGM תותח ).20% עד15%-של כ עוד מציין משרד מבקר המדינה כי בפגישה שקיימו נציגי המשרד באוקטובר עם רמ"ח מח"ר במפא"ת ועם נציגים אחרים ממחלקת מח"ר נדון בין 2018 היתר המקור לנתונים שעליהם התבססו הערכות מחירי התותחים שהוצגו למל"ל ולקבינט המדיני-ביטחוני. נציגי מפא"ת מסרו למשרד מבקר המדינה כי "מפא"ת בדק את מחירי התותחים בעולם על בסיס נתוני עסקאות שפורסמו באינטרנט ומצא כי תותח "כחול לבן" של אלביט יהיה זול יותר". במענה לבקשתו 2017 זאת גם התשובה שמסר מפא"ת למל"ל באוקטובר לקבל השוואת עלויות בין התותח של אלביט לתותח הגרמני. כלומר, מפא"ת .AGM לא הזכיר כל אומדן שהכין באשר למחירו הצפוי של תותח	797
מטלות רוחב . מידע מסווג - אבטחתו בארכיונים ומניעת פרסומו נמצא כי הגם שמתקיים התהליך הנדרש בכתיבת ספרים כדין, כלומר הגשתם לצנזורה ולוועדת השרים לפרסומים לפני פרסומם, במהלך הפקת הספר נחשפים למידע מסווג גורמים השותפים להפקה שאינם מורשים מבחינה ביטחונית להיחשף למידע כזה. משרד מבקר המדינה מציין כי על הגנז להקפיד על קבלת דוחות שנתיים כנדרש שכן בארכיונים אלו קיימים חומרים מסווגים שעלולה להיות לחשיפתם השפעה על ביטחון המדינה. נוסף לכך, במסגרת גיבוש הצעת חוק הארכיונים החדש, מוצע לבחון את מתכונת הדיווח הנדרשת מארכיונים ציבוריים ואת דרכי קבלת המידע מארכיונים פרטיים - ובפרט בכל הנוגע לחומרים מסווגים. מהאמור עולה כי נוכח הקושי לכנס את ועדת השרים כנדרש בחוק, ארכיון המדינה מטיל חיסיון על חלקי תיקים שתקופת ההגבלה שלהם תמה, בלי לבקש את אישורה. בעת חיקוקו של חוק הארכיונים עמדה לנגד עיניו של המחוקק זכות הציבור לעיין בחומרים הארכיוניים. אולם, בביקורת נמצא כי חומרים ארכיוניים רבים שתמה תקופת הגבלתם אינם נחשפים לעיון הציבור, בין היתר בשל הקושי בכינוס ועדת השרים. הן ארכיון המדינה והן שלוחותיו - ובייחוד ארכיון צה"ל - מחזיקים בחומרים מסווגים. אף על פי כן לא קיימת אחידות דעים לגבי סמכות הצנזורה לבדוק חומרים ארכיוניים מסווגים שעברו תהליך חשיפה לפני העלאתם למרשתת. משום כך הארכיונים פועלים בעניין בדרכים שונות - ארכיון המדינה מעביר לבדיקת הצנזורה מסמכים שנחשפו לפני העלאתם למרשתת, ואילו ארכיון צה"ל, ארכיון שב"כ וארכיון בן-גוריון אינם נוהגים כך. זאת ועוד, במציאות הטכנולוגית של ימינו, שבה מסמך ארכיוני שנחשף עולה בפועל לאתר המרשתת של הארכיון, מיטשטשים הגבולות בין "עיון" בחומר ארכיוני שנחשף לבין "פרסום". הדבר מעלה את שאלת הצורך בבדיקתו של אותו החומר על ידי שני גורמים נפרדים. על הגנז, בשיתוף הצנזורית הצבאית הראשית ומנהלת ארכיון צה"ל, להעלות ליועץ המשפטי לממשלה את סוגיית המחלוקת לגבי סמכות הצנזורה לבדוק חומרים ארכיוניים מסווגים, כדי שיכריע בה. על היועץ המשפטי להביא בחשבון בשיקוליו שני אינטרסים ציבוריים חשובים: הימנעות מלחשוף לציבור מידע שעלול לפגוע בביטחון המדינה ושאיפה ליעילות ולהימנעות מבזבוז משאבי ציבור. חוק הארכיונים ותקנותיו אינם מסייגים החזקת חומרים ארכיוניים מסווגים בארכיונים ציבוריים ופרטיים, ובפועל, חומרים מסווגים נמצאים באותם ארכיונים. מכיוון שהחוק להסדרת הביטחון אינו חל על ארכיונים אלה, הם פועלים בעניין אבטחתם - אבטחה פיזית, אבטחת מידע ומתן הרשאות הגישה לחומר - ללא הנחיה של גורם ממלכתי מוסמך. עקב כך החומרים המסווגים שבהם נגישים לגורמים בלתי מוסמכים ועלולים אף להיות נגישים לגורמים עוינים. משמעות הדבר היא שמידע מסווג, שהושקעו מאמצים בהסתרתו, עלול להגיע לידי האויב ובכך לסכן את ביטחון המדינה. יודגש כי גודל הסיכון הנובע ממצב זה אינו ידוע, משום שכאמור, לפני הגנז אין תמונת מצב מלאה לגבי כלל החומרים הארכיוניים, לרבות חומרים מסווגים, המצויים בארכיונים אלה. מן האמור עולה כי המצב הנוכחי טומן בחובו סיכון ממשי לחשיפת מידע מסווג. על שב"כ - האחראי לשמירת הסוד במדינה - להוביל עבודת מטה בסוגיית הימצאות חומרים ארכיוניים מסווגים, לרבות של מוסדות המדינה, בארכיונים ציבוריים ופרטיים, ולקבוע דרך פעולה לטיפול בבעיה זו. על עבודת המטה להיעשות בשיתוף המשרד לביטחון הפנים, האחראי על החוק להסדרת הביטחון, וכן בשיתוף הגנז, המלמ"ב, היועץ המשפטי לממשלה והגורמים המשפטיים הרלוונטיים. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעילות של המלמ"ב למניעת דליפתם של חומרים מסווגים המצויים בארכיונים השונים, ובייחוד בארכיונים הציבוריים ובארכיונים הפרטיים, נוכח מציאות שבה אין גורם מקצועי המוסמך על פי חוק לעשות כן. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר כי הסמכות לבצע פעילות זו אינה מוסדרת בחוק, והפעולות שהמלמ"ב מבצע להקטנת הסיכון לדליפת מידע מסווג תלויות בהסמכת הגנז ובהסכמתם של מנהלי הארכיונים. על המל"ל, בשיתוף גורמים רלוונטיים אחרים, להוסיף ולפעול לקידום הסדרת האחריות לטיפול בכלל החומרים המסווגים שבארכיונים הציבוריים והפרטיים, בכל רמות הסיווג. משרד מבקר המדינה ער לקשיים ביישום הוראות החוק, הן לגבי חשיפה יזומה בתום תקופת ההגבלה והן לגבי כינוסה של ועדת השרים לשם הטלת חיסיון. מוצע כי הגנז, בשיתוף ארכיון צה"ל, משרד המשפטים, משרד רה"ם ומזכירות הממשלה, יפעלו על מנת למצוא פתרון למצב לא תקין זה לרבות גיבוש מנגנון חלופי והסדרתו. מהאמור עולה כי ארכיון צה"ל מטיל חיסיון על תיקים שלמים שתקופת ההגבלה שלהם תמה, בלי לבקש את אישורה של ועדת השרים, זאת בהתבסס על עמדת היועץ המשפטי למערכת הביטחון. הדבר לא מתיישב עם לשון החוק הקובעת את הצורך באישורה של ועדת השרים, והוא אף מנוגד לעמדותיהם של הגנז ושל משרד רה"ם בעניין זה. בביקורת עלה כי אף שעברו כשלוש שנים מאז שהוקם צוות סופרי הצללים וכשנתיים מאז שהביע בג"ץ תקווה כי המלצות הצוות יוגשו בהקדם - לא הגיש צוות סופרי צללים את המלצותיו, וממילא טרם הסתיים הטיפול בנושא והוא לא סוכם על ידי היועץ המשפטי לממשלה.	כיוון שעל פי רוב חומרים ארכיוניים נחשפים כיום לעיון הציבור באמצעות העלאתם ישירות לאתר המרשתת של הארכיון, כאמור לעיל, עולה השאלה אם יש צורך בבדיקתם על ידי שני גורמים - צוותי חשיפה של הארכיון המאשרים את העיון בחומרים, וגורמים מטעם הצנזורה המאשרים את פרסומם.	798
מטלות רוחב . ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב בביקורת הנוכחית עלה כי מאז הביקורת הקודמת שיפר צה"ל את יכולות הגילוי, אולם עדיין קיימים פערים מבצעיים בנושא יכולות הגילוי שטרם ניתן להם מענה, כמפורט להלן: בביקורת הנוכחית עלה כי עבודת המטה שעשתה רח"ל לעניין היערכות הרשויות המקומיות לא הושלמה, וכי נושא זה נמצא בבחינה יחד עם כל מרכיבי תוכנית "מלון אורחים". על רח"ל להשלים את עבודת המטה לבדיקת היערכות הרשויות המקומיות כדי להבטיח הספקת תנאי מחיה בסיסיים לאוכלוסייה המפונה בעיתות חירום. משרד מבקר המדינה ממליץ לרח"ל כי נוכח חילוקי הדעות בינה ובין משרד הבריאות בנושא זה עליה לבחון - בשיתוף משרד הבריאות ומשרד הרווחה - את העלויות הכרוכות בפינוי אוכלוסייה, ובהתאם לכך עליה לבחון אם יש צורך בשיפוי המוסדות שיקלטו את המטופלים. אם יימצא כי יש צורך בשיפוי, על רח"ל, בשיתוף משרד האוצר, להסדיר את העניין ולעדכן בהתאם לכך את תוכנית "מלון אורחים". בביקורת הנוכחית עלה כי במסגרת תוכנית "מגן הצפון" גיבש פקע"ר תוכנית למתן פתרון נוסף לצרכים המבצעיים בתחום הגילוי וההתרעה בהיקף של , 2018 . תוכנית "מגן הצפון" הוצגה כאמור לממשלה ביולי36 מיליון ש"ח322 ) טרם גיבש הצוות הבין-משרדי את 2019 ועד מועד סיום הביקורת (יוני התוכנית, ובשל כך לא הוקצו תקציבים לתחום הגילוי וההתרעה. בביקורת הנוכחית עלה שמשרד הפנים טרם הנחה את הרשויות המקומיות להכין תוכניות להשבת התושבים לבתיהם. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב כי על פי נתונים שהעביר פקע"ר לצוות יושלם 2019 מקלטים, ועד סוף שנת553 שופצו2019 הביקורת, עד סוף יולי מקלטים נוספים.181 שיפוצם של נוכח החשיבות של המיגון הפיזי להגנת העורף ראוי שפקע"ר ימשיך לקדם את השלמת התוכנית למיגון הצפון. טרם בוצעו חלק מהפעולות 2019 בביקורת הנוכחית עלה כי עד אוקטובר ובהתאם להחלטות ליישומה. 302/שהיו אמורות להתבצע בהתאם להחלטה ב ועד מועד השלמת דוח זה נמצאה 2018 בדצמבר 26 יצוין כי החל מיום , דבר שהשפיע על מימוש ההחלטה. 17המדינה בתקופת היערכות לבחירות להלן פירוט:	גיבוש תוכנית רב-שנתית בתוך עד מועד סיום הביקורת טרם גיבש הצוות הבין-משרדי תוכנית רב-שנתית למיגון העורף ולשיפור המוכנות לרעידות אדמה אף שחלפה כשנה מאז כמפורט:302/החלטה ב	799
מטלות רוחב . ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים גוף מסוים נערך חלקית בנושא ההגנה על מתקניו החיוניים, ומיגונם הפיזי , 2008 אינו מלא. גוף אחר נערך בהתאם לאיומים שבתסקירים שהכין בשנים , אף כי ספק אם היה בהם כדי לשקף כיאות את היקף האיומים. 2014- ו2013 .פערים שונים שהתגלו בתסקירים ובבדיקות לא טופלו נוכח חשיבות נושא הסדרת התשתית החוקית שלעיל, לרבות בעניין ההגנה על מתקנים חיוניים בגופים מסוימים, על משהב"ט ויתר משרדי הממשלה הנוגעים לפעול להסדרת הנושא. ההבדלים בין רשימת המתקנים שאישרה ועדת השרים להכנת העורף בביקורת עלה כי רשימת לשעת חירום לבין רשימת המתקנים שבידי רח"ל: המתקנים הנכללים ברשימת המתקנים שבידי רח"ל שונה מרשימת המתקנים . זאת, 2011 שאישרה ועדת השרים להכנת העורף לחירום בהחלטתה ממאי כאמור, בלא שרח"ל הביאה לפני ועדת השרים והקבינט המדיני-ביטחוני הצעת החלטה בעניין רשימת המתקנים החיוניים. עוד עלה בביקורת כי אף הוועדה הבין-משרדית שבראשות ראש רח"ל או הפורום המצומצם שלה או רח"ל לא אישרו את הרשימה שבידי רח"ל. זאת למעט מספר מצומצם של המתקנים הראשונים המתועדפים למיגון פיזי. ההבדלים בין הרשימות של המתקנים המיועדים למיגון פיזי שהוכנו במל"ל, בביקורת עלה כי הרשימה של המתקנים המיועדים למיגון ברח"ל ובפקע"ר: בנושא מיגון מתקנים שונה 2017 שנכללו במצגת של המל"ל מנובמבר מהרשימה של המתקנים שבידי רח"ל. ,בביקורת עלה כי ברשימת המתקנים שבידי רח"ל נגרעו מתקנים חיוניים שונה סדר העדיפויות של מתקנים וכן הוספו מתקנים חיוניים לעומת 2011 הרשימה שאישרה ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום במאי בהחלטתה. עם זאת, הוועדה הבין-משרדית או רח"ל לא הגישו את הרשימה שבידי רח"ל לוועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום בתקופת כהונתה או לקבינט המדיני-ביטחוני ולממשלה לקבלת אישורם. למותר לציין כי ועדות השרים והממשלה לא אישרו רשימת מתקנים רגישים עדכנית שיש להסדיר את ההגנה עליהם, לרבות את מיגונם הפיזי, הקובעת את סדרי העדיפויות למיגונם. זאת בין היתר על אף הסיכונים לפגיעה בתפקודה ובחוסנה הלאומי של המדינה. על רח"ל, בשיתוף חברי הוועדה הבין-משרדית, להכין רשימה של מתקנים חיוניים אשר נדרש להסדיר את ההגנה עליהם, לרבות את תעדופם, את לוחות הזמנים להסדרת מיגונם הפיזי ואת אופן התקצוב הנדרש לכך, ולהביא רשימה זו לאישור של הקבינט המדיני-ביטחוני או של הממשלה, הנושאת באחריות להיערכות לשעת חירום. כמו כן, עליה לעדכן את הרשימה מעת לעת נוכח שינויים באיומים ובמתקנים החשופים להם. אם רח"ל לא תעשה כן, על המל"ל לבחון את האפשרות להעלות לפני הדרג המדיני את הרשימה האמורה ואת הרשימה המצומצמת של המתקנים הראשונים המתועדפים למיגון פיזי, כפי שגם מסר משרד ראש הממשלה למשרד מבקר המדינה .2019 בדצמבר האמור במצגת של המל"ל בדבר אי-היכולת לבצע מיגון פיזי של כמה מתקנים שנכללו ברשימה שבידי רח"ל מעלה ספקות רבים לגבי הצורך בהכללתם ברשימה זו. בביקורת עלה כי הרשימה של המתקנים המיועדים למיגון פיזי שנכללו במצגת של פקע"ר הייתה שונה מהרשימה של המתקנים שבידי רח"ל. כמו כן היה שוני בין הרשימות שבמצגת של המל"ל ובין אלו של פקע"ר. ההבדלים בין רשימות המתקנים שבשלושת הגופים המרכזיים העוסקים במיגון פיזי, כל אחד בתחומו: רח"ל, המל"ל ופקע"ר, עלולים לגרום לאי- בהירות בנוגע למתקנים החיוניים שיש למגנם. על גופים אלו להתאים ביניהם את רשימות המתקנים המיועדים למיגון פיזי. בביקורת נמצא שהמל"ל לא הציע לראש הממשלה נושאים לדיון בישיבות ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום בתקופת כהונתה או בישיבות הקבינט המדיני-ביטחוני, בעניין קיומה וטיבה של פעילות הגורמים הנוגעים להגנה על תשתיות חיוניות בגופים מסוימים, לרבות מיגונן הפיזי במידת הצורך, לוחות הזמנים והתקציב הנדרש לכך. זאת על אף האמור בחוק המל"ל ולמרות חשיבותן הלאומית של תשתיות אלה.	יצוין כי בדיונים שלעיל שקיימו ועדת השרים הרלוונטית למצבי חירום והקבינט המדיני-ביטחוני בנושא התשתיות והמתקנים החיוניים כלל לא הועלתה הצעת החלטה לגבי קביעת מנגנונים לגריעת מתקנים חיוניים מרשימת המתקנים, להוספת מתקנים חדשים לרשימה ולהחרגת חלק .2011 מהמתקנים מהרשימה כנדרש בהחלטת ועדת השרים ממאי	800
מטלות רוחב . היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים 2019 - 2028 בנושא הסיוע הביטחוני מומלץ כי משהב"ט, בשיתוף צה"ל, ישלים בהקדם את עבודת המטה נוכח מימוש מזכר ההבנות, ובכלל זה יבחן את כלל ההשלכות של צמצום הרכש, אם יהיה צמצום כזה, מהתעשיות הביטחוניות בארץ לפי חלופות אפשריות בהיבטים שפורטו לעיל, ויציג תוכנית להתמודדות עם הצמצום האפשרי במקורות השקליים ואת השלכותיה לפני מקבלי ההחלטות במשהב"ט ובמשרדי הממשלה הרלוונטיים במידת הצורך. במסגרת הבחינה על מנכ"ל משהב"ט, בשיתוף עם מנהל רשות החברות הממשלתיות, לבחון עם שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות את היערכותן בעקבות מזכר ההבנות. לכך יש משנה חשיבות נוכח השיעור הניכר של מכירותיהן למשהב"ט ונוכח היחס לשנה 38%-המשמעותי של כספי ההמרות למכירות אלו שהיה בממוצע כ . נוסף על כך, בשל השוני בין העמדות של משהב"ט לבין 2018 - 2013 בשנים אלו של משרד הכלכלה והתעשייה ושל משרד האוצר בכל הנוגע להשלכות של מימוש מזכר ההבנות על התעשיות ככלל והביטחוניות בפרט, על הצוות בראשות משרד הכלכלה והתעשייה שבו שותפים גם משהב"ט ומשרד האוצר לסכם נושאים אלו, כדי שניתן יהיה לפעול למזעור את הפגיעה האפשרית בתעשייה בכללותה. למנכ"ל משהב"ט תוכנית כוללת ליישום המלצות צוות משהב"ט, כנדרש , הגם שהתקיימו ישיבות בנושא אצל המנכ"ל. 2017 בהנחיית המנכ"ל ממרץ נוסף על כך לא וודא במשהב"ט כי הנחיות המנכ"ל מיושמות במסגרת עבודת הצוות. אי-הבחינה מקבלת משנה תוקף במצב שבו מנכ"ל משהב"ט היה מודע להשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות, כפי שעולה ממכתבו ממרץ אל ראש הממשלה, שר הביטחון דאז ושר האוצר וממכתבו של מנכ"ל 2018 משהב"ט הקודם לשר הביטחון דאז כשמונה חודשים לפני החתימה על מזכר ההבנות. זאת ועוד, הליקויים שלעיל במשהב"ט אירעו על אף האמור בעבודת המטה שביצע צוות משהב"ט בנוגע לניסיון העבר בנושאים האמורים; על אף האמור בכתב המינוי שהוציא מנכ"ל משהב"ט לצוות משהב"ט ולפיו על הצוות לבחון את ההשפעות של מזכר ההבנות ולנתח את המשמעויות העולות ממנו; להציג את המשמעויות של אובדן 2017 ועל אף הנחיית המנכ"ל לצוות במרץ עצמאות ייצורית וטכנולוגית "כחול לבן" ובהיבטי ההיערכות למצבי חירום. משרד מבקר המדינה מציין כי ראוי שבחינת ההשלכות שלעיל תהיה המתקיים בימים אלה. 2023 - 2020 משולבת בתהליך גיבוש התר"ש לשנים דחיית הטיפול בבחינת ההשלכות כאמור בתשובת משהב"ט, פוגעת ביכולת לגבש את התר"ש ולהציג למקבלי ההחלטות ולמשרד האוצר מהו תקציב הביטחון הדרוש ליישום התר"ש נוכח מימוש מזכר ההבנות ומהן ההשלכות הביטחוניות האפשריות הנובעות מישומו של המזכר. נוסף על כך עלה בביקורת כי משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לא סיכם מהן החלופות לצמצום הרכש מהתעשיות הביטחוניות, כגון התייעלות בתחומי הפעילות של צה"ל ומשהב"ט, כדי לפנות מקורות שקליים להתמודדות עם ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות. בהיעדר חלופות כאמור, משהב"ט, בשיתוף צה"ל, אינו יכול להעריך כהלכה למשל את היקף הפגיעה האפשרית בתעשיות הביטחוניות, אם תהיה בתוצר ובתעסוקה על פי כל חלופה. נוסף על כך, משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לא בחן את ההשלכות של כל חלופה על פעילותו של צה"ל ועל ביטחון המדינה ולא קבע תיעדוף לגבי החלופות. מהמתואר לעיל עולה כי הצוות המשותף הציג למנכ"ל משהב"ט את הפעילות שמבצעת מעהב"ט נוכח מימוש מזכר ההבנות ואת הסיכונים העולים מכך. אולם בביקורת עלה כי הצוות המשותף כלל לא הציג לפני מנכ"ל משהב"ט את מידת התועלת של הפעילויות האמורות שמבצעת מעהב"ט כדי להתמודד עם הסיכונים וההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות ולהקטין את הפגיעה הצפויה במעהב"ט, ככל שתהיה פגיעה כזו, וכן לא ציין את המקורות השקליים האפשריים שיתווספו למעהב"ט נוכח פעילויות אלה בהשוואה להיקף הקיטון הצפוי בשקלים. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט כי במועד סיום הביקורת, ספטמבר , אף שעברו יותר משלוש שנים מהחתימה על מזכר ההבנות, אף 2019 שעברה כשנה ממועד תחולתו של המזכר, ועל אף הנחייתו של המנכ"ל לגבש חלופות לפתרונות והנחייתו 2017 לצוות משהב"ט בכתב המינוי מינואר לצוות המשותף להציג פתרונות למחסור הצפוי 2018 הנוספת מפברואר בשקלים - אין למשהב"ט פתרון כולל ומקיף לסוגיה זו (בנוגע למדיניות משהב"ט בנושא הרכש מכספי הסיוע - ראו בהמשך). מיפוי יכולות המו"פ והייצור שנדרש לשומרן "כחול לבן" נועד בין היתר לאפשר התמודדות עם פגיעה אפשרית בתשתית הטכנולוגית הביטחונית ובפיתוח ובייצור אמל"ח הדרושים לצה"ל בשגרה ובמצבי חירום. יש לראות בחיוב את פעולותיו של משהב"ט לשמירת העצמאות הייצורית כאמור בתשובתו. עם זאת, בביקורת עלה כי המיפוי נעשה בלי שצה"ל העביר את עמדתו בעניין למשהב"ט; וכי טרם התקבלו במשהב"ט החלטות על שמירת משהב"ט, 2019 הקווים ולא נקבע התקציב הדרוש לכך. נוסף לכך, עד דצמבר בשיתוף צה"ל, טרם השלים את עבודת המטה שהוא מבצע למיפוי יכולות המו"פ החיוניות בתעשיות הביטחוניות שנדרש לשמר את עצמאותן ואת הרציפות התפקודית שלהן בעת מלחמה ולאחריה כדי לתמוך בפעילותו של לבצע 2017 צה"ל. זאת למרות הנחיותיו החוזרות של מנכ"ל משהב"ט במרץ להציג תוך חודש את אופן המימוש של המלצות 2017 מיפוי כזה, ובדצמבר עבודת המטה, לרבות המיפוי האמור. שנים, ממועד סיכום דוח ועדת "כחול לבן" בשנת 12-זאת ועוד, במשך כ , לא תיקף משהב"ט, בשיתוף צה"ל, באופן שיטתי 2019 , עד דצמבר 2007 לתקצב ולשמר את קווי הייצור החיוניים כדי28ועיתי את המלצות הוועדה לשמור על עצמאות המדינה, ולא קבע את כמויות הייצור המזעריות הנדרשות כדי לשמור את קווי הייצור פעילים. לדבר יש משנה חשיבות נוכח ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות על הרכש של משהב"ט מהתעשיות בישראל, כפי שתואר לעיל. , צה"ל לא מיפה ולא תיעדף אמל"ח 2019 נוסף על האמור לעיל, עד דצמבר ולא מסר את עמדתו בעניין למשהב"ט 29שיש לשמר את ייצורם בישראל לצורך השלמת מיפוי מוקדי המו"פ וקווי הייצור החיוניים שיש לשומרם "כחול לבן". בכך לא פעל צה"ל בהתאם לקביעתו של סגן הרמטכ"ל דאז כי יש להגדיר אילו קווי ייצור חיוניים ואסטרטגיים מחויבים 2017 ממרץ בשימור נוכח המשמעויות של מימוש מזכר ההבנות, ובהתאם לעולה ממסמך 2019 כי על צה"ל לקבוע בתר"ש שהוא מגבש בשנת 2017 אג"ת מאפריל את קווי הייצור שיש לשומרם בישראל. משרד 2023 - 2020 עבור השנים מבקר המדינה מעיר לצה"ל כי נוכח אי-השלמת המיפוי כאמור אין בידיו ובידי משהב"ט מידע ברור בנוגע לתקציב הדרוש לרכש אמל"ח מקווי הייצור האמורים. הליקויים המתוארים בדוח זה, הנוגעים לאי-קביעת המתקנים, קווי הייצור והיכולות החיוניות שיש לשמר "כחול לבן" בתעשיות הביטחוניות בישראל . הצורך 312014- ו302007 כבר צוינו בדוחות קודמים של מבקר המדינה בשנים בתיקון הליקויים מקבל משנה חשיבות נוכח חיוניותם של קווי הייצור בין היתר לאורך הנשימה של צה"ל, למתן פתרונות ייחודיים לצרכיו, להיערכות למצבי חירום ולתפקוד לאחריהם. משרד מבקר המדינה מעיר למשהב"ט ולצה"ל כי בהיעדר קביעה במשהב"ט מהם קווי הייצור החיוניים ויכולות המו"פ החיוניות שיש לשמר "כחול לבן" נפגעת יכולתו לנתח כראוי את ההשלכות התקציביות האפשריות של הפחתת כספי ההמרות, לתכנן את הרכש לטווח ארוך במט"ח הסיוע ובשקלים, וכן לקיים שיח עם משרד האוצר לגבי ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות, בעיקר לגבי חוסנן של התעשיות הביטחוניות ולגבי עוצמתו וחופש פעולתו של צה"ל. עבודה זו, על משהב"ט וצה"ל לגבש תוכנית להיערכות מעהב"ט שתאפשר מענה מיטבי לצורכי צה"ל, בדגש על הצורך המבצעי, ולהביאה לאישור של הדרג המדיני ככל שיידרש. כמו כן, מן הראוי שבתכנון הרכש הביטחוני של מעהב"ט במט"ח הסיוע ייבחנו ההשלכות (הישירות והעקיפות) של מימוש מזכר ההבנות על כלל התעשיות הביטחוניות בישראל, בדגש על התעשיות הבינוניות והקטנות. בהקשר לכך יודגש כי בשל השוני בין העמדות של משהב"ט לבין אלו של משרד הכלכלה והתעשייה ושל משרד האוצר בכל הנוגע להשלכות של מזכר ההבנות על התעשיות ככלל והביטחוניות בפרט, על הצוות בראשות משרד הכלכלה והתעשייה שבו שותפים גם משהב"ט ומשרד האוצר לסכם נושאים אלו, כדי למזער פגיעה אפשרית בתעשייה בכללותה. סיכום בעניין סיוע ביטחוני 2016 מזכר ההבנות בין ישראל לארצות הברית מספטמבר לישראל לתקופה של עשור תורם במידה ניכרת לוודאות של מעהב"ט בנוגע למשאבים העומדים לרשותה, מייעל את יכולת התכנון הרב-שנתי שלה, ויש לו השפעה אסטרטגית על הקשרים בין ישראל לארצות הברית. לפי מזכר ההבנות צפוי קיטון ניכר במקורות השקליים הפנויים שיעמדו לרשות , בעיקר נוכח ביטול הדרגתי של הסדר המרת חלק 2028 מעהב"ט עד לשנת .2025 מסכום הסיוע לשקלים, בעיקר משנת יש לראות בחיוב את הקמת צוות משהב"ט בראשות הכלכלן הראשי במעהב"ט, נוכח ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות. צוות משהב"ט ביצע עבודת מטה לאחר החתימה על מזכר ההבנות וניתח בעיקר את ההשלכות של ביטול כספי ההמרות על הפעילות הכלכלית של המשק הישראלי ועל התעשיות הביטחוניות בהיבטים של תעסוקה ותוצר, נוכח ההפחתה הצפויה לדבריו , כמעט 2019 של הרכש שיבצע משהב"ט מתעשיות אלו. עם זאת, עד דצמבר שלוש שנים לאחר חתימת מזכר ההבנות וכשנה לאחר כניסתו לפועל, לא ניתח משהב"ט את ההשלכות האפשריות של הפחתת הרכש על העצמאות הייצורית והטכנולוגית בתחום האמל"ח של מדינת ישראל, על התעצמות צה"ל, מוכנתו, חופש פעולתו ועל היערכות מעהב"ט למצבי חירום, ולא בחן את מידת הפגיעה האפשרית בביטחון המדינה עקב השלכות אלה. כמו כן, משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לא קבע מהם יכולות הפיתוח והייצור שנדרש לשמר "כחול לבן", בין היתר לצורך שמירה על עצמאות הייצור ויכולות צה"ל ולצורך היערכות למצבי חירום, ולא קבע את התקציב הנדרש לשמירה על יכולות אלה. על אף שמרבית ההשפעה של מזכר ההבנות צפויה להיות בחומש השני לתחולתו (דבר שעורכי המזכר השכילו לקבוע בו), הצורך להיערך לכך כבר כעת מקבל משנה חשיבות נוכח לקחים שעלו מהפחתת הרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל והגדלת הרכש במט"ח הסיוע לפני מלחמת לבנון השנייה, דבר שגרם לאובדן כושר ייצור מקומי ולהיווצרות פערים ניכרים בין צורכי צה"ל לבין היכולת לספקם בפרק זמן סביר בעת המלחמה ולתפקוד לאחריה. בין היתר נוכח המורכבות הכרוכה בהעברת קווי ייצור אמל"ח הדרושים לצה"ל מהתעשיות הביטחוניות בישראל לארצות הברית, משך הזמן הנדרש וההשלכות האפשריות מכך, על משהב"ט, בשיתוף צה"ל, להשלים בהקדם את עבודת המטה לניתוח ההשלכות האפשריות של הפחתת הרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל על צה"ל ועל התעשייה בישראל בכללותה. לפי מסקנות לצורך בחינה מיטבית של הפערים בין היקף המקורות השקליים לבין צורכי מעהב"ט וכדי לאפשר להציגם לגורמים הרלוונטיים מחוץ למעהב"ט, על משהב"ט לאמוד כבר כעת, את צורכי מעהב"ט בשקלים לשנים הבאות בהתאם למידע הקיים שבידיו ובידי צה"ל ולהערכותיו, ולעדכן את הנתונים בנושא זה עם התגבשותה של תר"ש חדשה של צה"ל. כמו כן, על משהב"ט לקבוע תוכנית עבודה להתמודדות עם ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות ולעדכן את התוכנית בהמשך במידת הצורך. תוכנית העבודה צריכה לכלול חלופות להתמודדות עם ההשלכות האמורות, בהתבסס על המידע המיטבי הקיים במעהב"ט ועל הערכה בנוגע לצרכים העתידיים של צה"ל לטווח הארוך, לרבות אלו שנכללים בתר"ש המתגבשת במעהב"ט בימים אלה. זאת כדי להתמודד כהלכה כבר כעת עם הצמצום הצפוי במקורות השקליים הפנויים העומדים לרשותו של משהב"ט נוכח מימוש מזכר ההבנות. אשר להנחה שיהיו בעתיד תוספות לתקציב הביטחון - היא אינה חלופה לקביעת תוכנית עבודה סדורה. נוכח המורכבות הכרוכה בהעברת ייצור מהתעשיות הביטחוניות לארצות 2017 הברית ומשך הזמן הנדרש לכך ונוכח האמור במסמך של אג"ת מאפריל כי יש לבחון חלופה של הקמת קווי ייצור בארצות הברית - על משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לקבוע בהקדם מהם קווי הייצור שניתן להעביר, כדי לאפשר לתעשיות להתכונן כראוי. על משהב"ט, בשיתוף צה"ל והתעשיות הביטחוניות הממשלתיות, לקבוע בהקדם מהם מוקדי המו"פ וקווי הייצור החיוניים בתעשיות הביטחוניות שיש לשמר "כחול לבן", וכן לקבוע את התקציב הנדרש לשימורם. במסגרת זו עליו לגבש רשימה כוללת של הטכונולוגיות, היכולות, מוקדי המו"פ וקווי הייצור החיוניים שיש לשומרם בישראל ולתקף את הרשימה וכן את מסקנות ועדת "כחול לבן" באופן שיטתי ועיתי. כמו כן, במסגרת גיבוש הרשימה על משהב"ט להביא בחשבון בין היתר היבטים הנוגעים לעצמאותה וליתרונה הצבאי של המדינה והיבטים הנוגעים להיערכות למצבי חירום וכן להביא בחשבון את כלל האמצעים המיוצרים בקווי ייצור אלו. זאת נוכח ההשלכות האפשריות של ביטול כספי ההמרות, כפי שנקבע במזכר ההבנות, ונוכח לקחי מלחמת לבנון השנייה.	על משהב"ט, בשיתוף צה"ל, לבחון את יכולתו להתמודד לבדו עם ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות ואת הצורך בקבלת תמיכה ברמה הלאומית. זאת לאחר שיקבע חלופות להתמודדות עם הצמצום האפשרי במקורות השקליים וינתח את היתרונות, החסרונות וההשלכות של כל אחת מהן. כך יוכל משהב"ט להציג לפני משרד האוצר תוכנית מבוססת להתמודדות האמורה ואת השלכותיה.	801
מטלות רוחב . תוכנית אב לבינוי במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים מעלה קיומם של 2015 השוואה בין שני הדיונים לעיל שנערכו באפריל הבדלים בהצגת תחזית הגידול בכוח האדם - בדיון של תחילת חודש אפריל עמדה תחזית הגידול בכוח אדם על עשרות רבות, ובדיון של סוף 2015 החודש בכשליש יותר מכך, והדבר מטיל ספק בתוקפן ובביסוסן של התחזיות לגידול. לא 2016 לבין2011 יודגש שוב, כי כעולה מחומר הביקורת, בתקופה שבין בוצעה עבודה לתיקוף נתוני כוח האדם של המוסד, אף על פי שראש המוסד .2012 הקודם דרש זאת במרץ סיכום משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את המוסד על הכנת תוכנית אב רב-שנתית לבינוי במוסד. תוכנית זאת כוללת פרויקט רחב היקף ועתיר משאבים שנועד לתת מענה לצרכים המבצעיים של המוסד כנגזר מייעודו; ומשית על קופת המוסד והמדינה התחייבויות כספיות בהיקפים גדולים. כמתואר לעיל, נמצאו ליקויים בהתוויית צורכי כוח האדם של המוסד כבסיס לתוכנית האב, בהליך קבלת ההחלטות על תוכנית האב, בסיכום הנושא המימוני לביצוע שלב א' של התוכנית - בכלל זה מימון חלקי של שלב א'. בולט בהקשר זה חוסר עקביות בתחזיות גידול כוח האדם במוסד במשך השנים כאשר ברור שהתחזיות הן מפתח בעל משמעות רבה בקביעת הצרכים ובביסוס הצורך באשר למשאבים הנדרשים. כמו כן נמצא, כי אם יממש המוסד את כל התכולות; שהציג כמיועדות 72%- מיליארד ש"ח (כ1.081-לתוכנית, אזי יתווספו לעלויות תוכנית האב כ מיליארד 1.5 לעומת הסכום שעליו סיכמו המוסד, משרד האוצר ורמ"י בסך מיליארד ש"ח. המוסד לא עדכן 2.6-ש"ח), ועלויותיה צפויות להסתכם בכ עד מועד סיום הביקורת את משרד האוצר בעלות הדרישות, ולא פנה כדי לקבל אישור לכך. החשיבות המבצעית של תוכנית אב לבינוי במוסד ובה בעת עלותה הכספית של התוכנית גבוהות. בעת אישור הפרויקט התקיים בסיס נורמטיבי מוצק, אשר אמור היה לשמש מצפן עבור המל"ל באשר להתנהלות סדורה ומחייבת בתהליך אישור הפרויקט. משרד מבקר המדינה מעיר למל"ל, כי היה עליו לשמש עין בוחנת של הפרויקט ברמה הלאומית, ומשום כך, היה עליו להיות ציר מרכזי בהליך קבלת ההחלטות בעניינו. משרד מבקר המדינה ממליץ, כי המוסד יביא פרויקטי בינוי מרכזיים תומכי לחימה בעלויות המחויבות לאישור השר הממונה - ראש הממשלה, ובאמצעות המל"ל לאישור ועדת שרים רלוונטית. כמו כן ממליץ משרד מבקר המדינה לאשר את מלוא עלויות הפרויקט טרם היציאה לדרך. בסיכום, משרד מבקר המדינה מעיר למוסד, כי במהלך התכנון ובתחילת הבנייה היה ידוע למוסד על פערים תקציביים ניכרים בין מימון שלב א' של תוכנית האב לבין ההקצאה של משרד האוצר ורמ"י. פערים אלה היו ידועים במוסד ואף נדונו בו, אך לא הוצגו כנדרש בפני הדרג המדיני הבכיר, ובכלל זה לא הוצגו לשר הממונה - ראש הממשלה, לשם עדכונו ולשם קבלת אישורו להם. משרד מבקר המדינה מעיר למוסד, כי נתוני האומדן המעודכן שלעיל לא הוצגו לראש הממשלה, כשר הממונה עליו, וגם לא לוועדת שרים לעניין אישור תוכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון וגופי המודיעין - לצורך אישור הקצאת הסכומים הללו לביצוע תוכנית האב במוסד על נדבכיה המתוכננים והאופציונליים. נוכח העובדה שמדובר בפרויקט עתיר משאבים, היה על המוסד לפעול כנדרש, בלי לדלג על פני המשוכות שנקבעו בהחלטות הממשלה. על המל"ל היה לוודא שהפרויקט יובא לאישור ועדת שרים, כאמור בהחלטות הממשלה, עוד בטרם זה יצא לדרך. לנושא זה בביקורת לא נמצא, כי נעשתה עבודה לבחינת הגידול ביחידות התומכות ביחס לגידול ביחידות המבצעיות, אף שראש אגף הלוגיסטיקה דאז התייחס, כאמור, לגידול בכוח האדם ביחידות התומכות ובמטה המוסד. כמו כן, לא נמצא שנבחנה מועילות הגידול המשמעותי שחל בהיקף כוח האדם במוסד , כמרכיב במענה 2015-2011 למילוי המשימות שהוטלו על המוסד בשנים לצורך שאותו תוכנית האב אמורה לשרת. בסיכום, תכנון כוח האדם הוא מרכיב מרכזי בתכנון חיי כל ארגון, בכלל זה המוסד, והוא עומד בבסיס תוכנית האב לבינוי: משרד מבקר המדינה מעיר למוסד על כך שבמסגרת המענה שתוכנית האב אמורה לספק לגידול במספר העובדים, הוא לא בחן את צורכי הגידול במשאבי האנוש בארגון אל מול המשימות שהם אמורים לבצע. בפרט, לא נותחו העיסוקים במגוון התפקידים הדרושים לביצוע המשימות, במיוחד נוכח דרישתו של ראש המוסד. זאת ועוד, המוסד לא ביצע עבודה לבחינת עלויות הקיום שלו, אף שציין , כי יבצע עבודה כזאת כחלק מהמענה שלו להערות צוות 2012 כבר במרץ , כאמור לעיל. משרד מבקר המדינה מדגיש, כי 2040 א' של תוכנית האב בחינה מעין זו של עלויות הקיום היא נדבך בסיסי בהתוויית המענה שאמורה תוכנית האב לספק עבור צורכי המוסד ודרישותיו לעתיד לבוא. נוסף על כך מעיר משרד מבקר המדינה למוסד, כי ההליך המתבקש לשם גיבוש תקני העובדים בארגון ואישורו התנהל בצורה שאינה הולמת את הנדרש, כאמור. קרי, משרד האוצר הקצה את התקנים שביקש המוסד, ובפועל הצטמצם חלקה של נש"ם בתהליך. נדרש היה להציג את צורכי המוסד בתקנים לנש"ם מלכתחילה כמקובל בשירות המדינה, ובהתאם לנוהלי המוסד. נוכח הרפורמה בניהול ההון האנושי אשר התגבשה בנש"ם, ממליץ משרד מבקר המדינה כי, ככל שהדבר נדרש, גופים אלה יגבשו ביניהם מתכונת לניהול כוח האדם במוסד. נוכח דברים המשתמעים מדברי ראש המוסד, כאמור, באשר לצורך בראייה לאומית כוללת בכל הנוגע לתכנון כוח אדם בארגונים הביטחוניים, לדעת משרד מבקר המדינה, על גוף ממשלתי בעל ראייה רחבה באשר לכלל צורכי המדינה, דוגמת המל"ל, לבצע בחינת צרכים כוללת בארגונים ביטחוניים, כגון המוסד. משרד מבקר המדינה מעיר למוסד, כי היה עליו לכלול את עלויות המקרקעין בסכום הנ"ל של עשרות מיליוני ש"ח כחלק מעלויות התוכנית המוערכות . 10'עבור שלב א , ובו הוצגה גם 2012 כעולה בביקורת, בדיון שקיים ראש המוסד דאז במרץ עבודת צוות א', כאמור, סיכם ראש המוסד את הדיון באומרו, כי הדיון הוא עקרוני ונועד להגדיר את תוכנית האב לבינוי ככזו הנותנת מענה לצרכים ארוכי הטווח של המוסד.	משרד מבקר המדינה מעיר למוסד על כך שלא השלים עבודה כוללת לבחינת עלויות הקיום של הארגון כפי שהמליץ צוות א', אף שנתקבלה בדיון החלטה לאמץ המלצה זאת. משרד מבקר המדינה מעיר למוסד, כי תיקוף התחזית לכוח האדם, כפי שדרש ראש המוסד שייעשה מדי שנה, בוצע רק כארבע לא ביצע 2015-2012 (ראו בהמשך), ובין השנים2016-שנים מאוחר יותר ב המוסד עבודה לתיקוף תחזית כוח האדם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מעבר לכך שהנחיית ראש המוסד לא מולאה, נפגעה היכולת במוסד לתכנן את כוח האדם בארגון עם מסד נתונים מעודכן. בתכנון כוח האדם גלומות משמעויות משאביות ואחרות כבדות משקל בהיבט המשאבים לעתיד הארגון, בכלל זה בנושא פרויקט הבינוי נשוא ביקורת זאת.	802
משרד ראש הממשלה . פרויקט הקמת מבנה חדש למשרד ראש הממשלה ומעונו משרד מבקר המדינה מציין כי תשובות כלל הגורמים מעלות תפיסות וטענות שונות בדבר האחריות לבדיקת השינויים התכנוניים בסביבת הפרויקט. הדבר מחדד את הצורך להפיק לקחים מהפרויקט ולוודא כי ניהול הפרויקט יבוצע באופן מתואם ושיטתי, תוך הגדרה ברורה של תפקידי הגורמים השונים בפרויקט, עדכון שוטף של כלל הגורמים המעורבים, וקביעת פלטפורמה אחידה לדיווח על עדכונים ושינויים בפרויקט וסביבתו. כמו כן, ראוי כי כל גורם מקצועי שמעורב בפרויקט יהיה אחראי בתחומו, בהתאם לסמכויותיו על פי דין ולתפקידים שהוטלו עליו בקשר לפרויקט, להתעדכן בכל המידע שנחוץ לו למילוי תפקידו, לרבות מתן תשומת לב לאינדיקציות בנוגע לשינויים המשפיעים על תחום אחריותו. עולה אפוא כי השיהוי של כשלוש שנים בבדיקת הבינוי העתידי בסביבת הפרויקט גרם לבזבוז זמן יקר, שבמהלכו אפשר היה לקדם את תכנונו והקמתו של הפרויקט במקום המקורי או במקום חלופי. בפרויקטים מורכבים, ובייחוד בפרויקטים שביצועם ממושך, כפרויקט אלמוג, מנהלי הפרויקט נדרשים לוודא כי מתבצע תהליך יעיל של זיהוי סיכונים ומעקב אחר התפתחויות הקשורות בהם. יש לוודא כי התהליך מתבצע באופן עיתי, וכי הסיכונים מנוהלים באופן עקבי ויזום במשך כל תקופת ניהול הפרויקט. זאת משום שייתכן כי סיכונים חדשים ייווצרו ויתממשו עם חלוף הזמן. כמו כן, דרוש ניהול תקשורת יעיל בין חברי צוות הפרויקט, ויש לוודא כי מידע רלוונטי בנושא התפתחות סיכונים מועבר לכל הגורמים המעורבים בנושא באופן שיטתי, מוסדר ומובן, תוך התחשבות בסוגי המומחיות השונים של כל אחד מהם. מוצע כי השב"כ יפיק לקחים מהאמור: מוצע להקים מנגנון שיבטיח כי תתבצע בדיקה סדורה ועיתית של כל ההיבטים התכנוניים הנדרשים הנוגעים לאבטחת ראש הממשלה במתקני הקבע הקיימים שלו ובמתקנים עתידיים. זאת באמצעות בקשה משר הביטחון להגדירם כ"מתקן בטחוני" המוחזק בידי "שלוחה אחרת של מערכת הביטחון", באמצעות פנייה יזומה ועיתית למינהלת הפרויקט או לחטיבת הנכסים או בדרך אחרת שתיקבע. המלצה זו, ראוי שתיבחן גם בנוגע למתקנים הנוספים שבאחריות השב"כ. כמו כן, יש לוודא כי חוות הדעת המקצועיות שמגיש השב"כ מבוססות על נתונים בדוקים ועדכניים, ובמידת הצורך ממשיכות להתעדכן גם במהלך הפרויקט שבמסגרתו הוגשו. משרד מבקר המדינה מציין כי מעקב אחר שינויים תכנוניים בכלל המתקנים שבאחריות השב"כ יכול לסייע במניעת תקלות אפשריות, בדומה לתקלה שאירעה בפרויקט אלמוג. מוצע כי השב"כ ייבחן הסדרים שיבטיחו כי הוא יהיה מעודכן במידע הרלוונטי למתקנים שבאחריותו, לרבות בדרך של קבלת המידע מגורם חיצוני. בהתייחס לתשובת אגף החשכ"ל, לפיה חטיבת הנכסים באגף מקיימת תהליך סדור של העברת מידע בפרויקטים שבניהולה, מוצע כי חטיבת הנכסים תפיק מפרויקט זה לקחים הרלוונטיים לפרויקטים מורכבים וייחודיים, אשר בדומה לפרויקט זה משלבים שותפים רבים ותחומים מקצועיים שונים. בין היתר, יש לוודא כי בפרויקטים שתהליך הקמתם מתמשך, מתקיים מנגנון לעדכון ולבדיקה חוזרת של הנתונים שעליהם מתבססת עבודת המטה של הפרויקט ולהתאמת תמונת המצב המקצועית לשינויי הנסיבות בשטח. היחידה לאבטחת אישים בשב"כ, רא"ם בשב"כ ואגף הביטחון במשרד רה"ם היו שותפים בצוות הפרויקט, היו מחויבים למפות את האיומים האפשריים על הפרויקט והופקדו על הכנת פרוגרמת הביטחון שלו. גורמים אלה גיבשו את עמדתם בנושא בלא שהתבצעה בדיקה עדכנית של איומים אפשריים עקב הגישו פרוגרמת ביטחון שלא 2018 בינוי עתידי בסביבת הפרויקט, ובינואר הביאה בחשבון את תוכנית הכניסה לעיר ואת תוואי הרכבת הקלה באזור הפרויקט. ראוי היה לבצע בדיקה כזאת, בשל הצורך הברור בגיבוש עמדה ביטחונית-מקצועית על בסיס מידע תכנוני עדכני; לנוכח העובדה שהבדיקה ; ולנוכח העובדה כי בעת גיבוש 2007 המקיפה האחרונה בנושא בוצעה בשנת העמדה בנושא היו בידי השב"כ ואגף הביטחון במשרד רה"ם אינדיקציות, ולו חלקיות, לכך שחלו שינויים תכנוניים מהותיים בסביבת הפרויקט. סגן ראש המל"ל דאז ומנהל חטיבת הנכסים באגף החשכ"ל הממונה על המינהלת - האמורים לתאם את עבודת הגורמים השונים המעורבים בפרויקט - לא וידאו כי המידע התכנוני הרלוונטי בדבר שינויי תוכניות הבינוי, אשר היה בידי המתכננים ובידי המינהלת, יובא באופן סדור, מלא ועקבי לידיעתם של השב"כ ואגף הביטחון במשרד רה"ם. ובמשך 2015 עקב כך, החל ממועד קבלת החלטתו של הקבינט בסוף שנת כשלוש שנים, התבססה עבודת המטה של צוות הפרויקט על עמדה . תמונת המצב 2007 מקצועית-ביטחונית הרלוונטית למצב התכנוני בשנת העדכנית והמלאה של שינויי תוכניות הבינוי התבררה לבסוף רק באוגוסט , והדבר הוביל להקפאת הפרויקט, כפי שיפורט להלן.2018 נמצא, כי אף שהשב"כ הכין את מסמך הדרישות יותר מחמש שנים לאחר גיבוש גרסתה הקודמת של פרוגרמת הפרויקט, הוא לא בחן בשלב זה את התאמת הפרוגרמה לאיום העדכני, וסגן ראש המל"ל דאז, כמנהל הפרויקט, אף לא הנחה את השב"כ לבצע בחינה כאמור. עקב כך התמקד מסמך הדרישות שהכין השב"כ בהיקף השטחים שמבקש השב"כ כי יוקצו לפעילותו בתוך מבנה הפרויקט. , כשנה לאחר גיבוש פרוגרמת הפרויקט, החל השב"כ לבחון 2017 בינואר , כשנה וחצי לאחר גיבוש 2017 את תפיסת המיגון של הפרויקט. ביולי פרוגרמת הפרויקט, התבקש השב"כ על ידי סגן ראש המל"ל להשלים , בעקבות 2017 הכנת מסמך בנושא תפיסת מיגון עדכנית. באוגוסט בקשה זו, הגיש השב"כ לצוות הפרויקט מסמך הכולל עדכון דרישות. המקור: המל"ל, אגף החשכ"ל. בעיבוד משרד מבקר המדינה. עולה אפוא כי בגין העיכוב בעדכון דרישות השב"כ, ביצע צוות הפרויקט , עבודת מטה המבוססת 2017 עד אוגוסט2016 במשך כשנה וחצי, מפברואר על נתונים בלתי עדכניים; נקבעה לפרויקט מסגרת תקציבית בלתי ישימה; ומשהתבררו באיחור העלויות הגבוהות המתבססות על דרישות השב"כ, הקדיש צוות הפרויקט כשמונה חודשים נוספים להתאמת הפרוגרמה למגבלות התקציב. כמו כן, נושאים שלא התקבלה בעניינם החלטה סופית בפרוגרמת מנעו במשך זמן רב את האפשרות 2018 הביטחון שהוגשה לבסוף בינואר להביא את מתווה הפרויקט לאישור הקבינט ולהתחיל בתכנון אדריכלי. מוצע כי ממלא מקום מנכ"ל משרד רה"ם יפעל להבטחת מנגנון אקטיבי ויעיל של פיקוח ובקרה על ניהול הפרויקט, שיפעל באופן רצוף ותוך מעורבות בנושא. במסגרת המנגנון תיקבע החובה להתעדכן באופן עיתי בנוגע להתקדמות הפרויקט, לוודא את העמידה בלוחות זמנים, ליישב מחלוקות ולהסיר חסמים. זאת במסגרת הפעילות של הוועדה להסרת חסמים או במסגרת אחרת. סיכום פרויקט הקמת משרד ומעון רשמי לראש הממשלה עומד לסירוגין על סדר שנה. במועד סיום הביקורת הפרויקט 25-היום של ממשלת ישראל כבר כ נמצא בהקפאה, תכנונו טרם הסתיים ולמותר לציין כי עדיין לא החלה בנייתו, ונשקלת הקמתו במקום חלופי. מדובר בפרויקט מורכב ורגיש, המשלב, לצד היבטים תכנוניים המאפיינים פרויקט בינוי ממשלתי, גם היבטים ביטחוניים ודרישות הנוגעות לטקסיות ולייצוגיות. ראוי שדוח זה ישמש בסיס להפקת לקחים, הן לצורך המשך ניהול הפרויקט בשנים הבאות והן לצורך יישומם בפרויקטים מורכבים עתידיים. לשם כך, נכון יהיה לתת את הדעת על כמה וכמה חולשות בניהול הפרויקט, לרבות קבלת החלטות ללא בדיקה מקדימה של מכלול הנתונים וללא הערכת סיכונים עדכנית; תנודתיות רבה בקבלת ההחלטות ובהגדרת התכולות; היעדר תקשורת מיטבית בין הגורמים המעורבים בפרויקט; והיעדר פעולה ממוקדת ויזומה להסרת חסמים. לנוכח מכלול הנסיבות שליוו את הפרויקט בשנים האחרונות נמצאים מקבלי ההחלטות על פרשת דרכים בכל הנוגע להחלטות לגבי עצם הקמתו של הפרויקט, מקומו וניהולו. הדוח מדגיש את הצורך בקבלת החלטות יסודיות שיניחו בסיס יציב להמשך פעילות סדורה ויעילה בעניינו של הפרויקט בתקופה הקרובה. משרד מבקר המדינה מציין, בהתייחס לתשובת משרד רה"ם, כי בפרויקט היו חסמים מהותיים אשר לא היו תלויים בהכרח בהיבט תקציבי, ובהם חוסר תיאום בין גורמי הפרויקט, אי-עמידה בלוחות זמנים וחוסר עקביות בקבלת החלטות. לדעת משרד מבקר המדינה, פעילות סדירה ותכליתית של הוועדה להסרת חסמים יכולה לתרום בעתיד לקידומו היעיל של הפרויקט בתחומים אלה.	בעניין הקמת הוועדה 2014 נמצא כי ממועד קבלתה של החלטת הממשלה משנת לא התכנסה הוועדה 2019 להסרת חסמים ועד מועד סיום הביקורת באוגוסט אף לא פעם אחת ולא נמצאה שום אסמכתה המתעדת את עבודתה ואת ניסיונה לסייע בהסרת החסמים בפרויקט. זאת על אף קיומם של חסמים מהותיים, פערי ביצוע ועיכובים ניכרים בלוחות הזמנים בתהליך ניהול הפרויקט.	803
רשות המיסים בישראל . פיקוח רשות המיסים על המעברים היבשתיים בביקורת התברר שמדובר בתופעה שיטתית של מבריחים המנסים להעביר את הטבק ומוצריו בכל דרך שהיא לתחומי ישראל ומנצלים את אוזלת ידה של מערכת האכיפה הרופפת לביצוע הברחות חוזרות ונשנות, כאשר המקרה הגרוע ביותר מבחינתם הוא תשלום קנס, שלאחריו הם חוזרים לפעול. בעניין זה יש לציין כי עקב המיסוי הגבוה על טבק ומוצריו רווחי המבריחים גבוהים במיוחד. כך, על פי הערכת רשות המיסים, אובדן מס , רק באזור ברטעה וריחן, 2017 קנייה ומע"ם בשל הברחות הטבק בשנת מיליון ש"ח. על סכום זה יש להוסיף את אובדן מס ההכנסה.790-נאמד ב משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות המיסים ולצה"ל להסדיר נוהל עבודה ביניהם שיקבע באופן ברור מתי ואיך לקיים את בדיקות הרכב והטובין המועברים במעברים הצפוניים. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות המיסים לבחון את היקף כתבי האישום, כדי לוודא שמתנהלת אכיפה אקטיבית לנוכח היקף התופעה. בבדיקת משרד מבקר המדינה התברר כי המינהל האזרחי הוסיף על המעברים הרשמיים שנקבעו בצו האלוף להעברת סחורות, מעברים נוספים שדרכם ניתן להעביר טובין מתחומי ישראל לרשות הפלסטינית, כמו: מעבר המנהרות, מעבר ביתר ומעבר בחורים (חיזמה). יש לראות בחיוב את הגדלת המעברים לטובת הגדלת הסחר וטיוב השירות. עם זאת תוספת המעברים חייבה שגם בהם תהיה נוכחות של בודקי מכס לצורך בדיקת הטובין. הועלה כי רשות המיסים לא הגדילה בהתאם את מצבת כוח האדם במנר"מים, שגם כך הייתה במצוקת כוח אדם, וכך נותרו פחות בודקים פנויים לביצוע התצפיות או לעריכת בדיקות שוטפות. בהיעדר נוכחות של בודקי רשות המיסים בשטח יכולים גורמים עברייניים לנצל את המצב ולבצע הברחות של טובין בהיקף נרחב. כמו כן יש למצב זה השלכות ביטחוניות שכן הגורמים העברייניים עלולים גם להעביר טובין האסורים להעברה לתחומי הרשות הפלסטינית מסיבות ביטחוניות. משרד מבקר המדינה העלה כי לשלושה נישומים היה תיק סגור במס הכנסה אף על פי שהם נתפסו בפעילות עסקית, וכי המידע על כך לא הועבר מיחידת המעברים אל אגף מס הכנסה, אף שמדובר בהעברה פנימית בתוך רשות המיסים. עוד נמצא בבדיקת משרד מבקר המדינה בהעברת 2018- ו2017 כי לאחד הנישומים שנתפס חמש פעמים בשנים טובין ללא תיעוד, בסכום של מאות אלפי ש"ח, קיימת יתרה להחזר במס .2018 ש"ח, נכון לנובמבר40,477 הכנסה של משרד מבקר המדינה מעיר כי על רשות המיסים לאכוף גביית מס אמת, ובמיוחד ממי שכבר נתפס כמה פעמים בהעברת טובין באופן שיטתי ללא תיעוד כחוק. על כן על רשות המיסים ליצור תיאום בין המנר"מים לבין תחנות המע"ם ומשרדי מס ההכנסה, ולהביא לכך שכל מידע שיש בו כדי ללמד על הכנסתו של העוסק או הנישום יטופל ותוטל בגינו השומה המתאימה, כגון: פסילת ספרים וקביעת שומה חדשה. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות המיסים לנוכח המתואר לעיל לבחון מינוי מרכז תפיסות כחלק מהתקינה, שיעבור הכשרה מתאימה ויוכל לרכז את כל התפיסות של ניסיונות ההברחה או של עבירות המכס האחרות ואת המשך הטיפול בעבריינים והרתעתם. משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את התגובה ומציין בפני רשות המיסים כי עליה להגיע ככל הניתן לנתוני אמת בכל הקשור להתחשבנות עם הרשות הפלסטינית. כמו כן, מומלץ כי רשות המיסים תבחן חיוב מלכ"רים בדיווח שנתי המבוצע על ידם לרשויות המס לפרט נתונים על אודות רכישת טובין מעוסקים בתחומי הרשות הפלסטינית לצורך שיווקם בשטחי מדינת ישראל, ובדרך זו תוכל המדינה להתחשבן בגין סכומים אלו למול הרשות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי בבית המכס נהר הירדן אין חלוקה למסלולים אדום וירוק לנוסעים, כך שלמעשה יש רק מסלול אדום, ועל כן מחויב כל נוסע העובר במעבר להצהיר על טובין שברשותו המחייבים מסירת הצהרה. אם הנוסע לא הצהיר או שהצהיר הצהרה חלקית על טובין חייבי מס שנתפסו ברשותו, רשאי פקיד המכס להטיל עליו סנקציות שונות, כמו חילוט וכופר. מכיוון שיש קושי אובייקטיבי לבדוק את כל הנוסעים העוברים במעבר, האכיפה נעשית רק כלפי מי שנבדק ונתפס, דבר הפוגע בהרתעה מפני ביצוע הברחות. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות המיסים לשקול לפתוח בבית המכס מסלול אדום ומסלול ירוק כמקובל בכל בית מכס.	בביקורת נמצא כי לעיתים, הן עקב הזמן הקצר המוקצה לתגובה והן מהסיבה שסכום הטובין שהפרו לכאורה את זכות הקניין הרוחני אינו גבוה, מייצג בעל הזכות לקניין הרוחני מוותר על הגשת התובענה לבית המשפט. במקרה כזה בית המכס משחרר את הטובין ליבואן, וזה מצדו יכול למכור אותם לציבור תוך הפרה לכאורה של זכות הקניין הרוחני. כך נוצר מצב שבו יבואן המפר זכויות יוצרים יכול למכור את המוצר שאינו מקורי לציבור, וזה רוכש אותו מתוך אמונה שמדובר במוצר מקורי.	804
רשות האוכלוסין וההגירה . הבקרה על מעברי הגבול מוצע כי במסגרת פעולותיה תפעל רשות האוכלוסין לטיוב סדרי העברת המידע ולגיבוש הליך שיבטיח את העברת כל המידע הרלוונטי להסתננות ולא רק מידע קונקרטי בנוגע לאופן ולשיטה של ההסתננות. , התקבלה החלטה בנושא בידי 2016 נמצא כי רק כעבור שנתיים, במאי היועץ המשפטי לממשלה, ולפיה רשות האוכלוסין תקבע בנוהל מהו "שימוש בכוח סביר" וכן תקבע אמות מידה להתרת השימוש בכוח. שנים לובן נושא שימוש המשטרה במאגר מעו"ז, ובפרקי 12 במשך זמן ניכרים בתקופה זו היה שיהוי בטיפול בנושא, לעיתים במשרד המשפטים ולעיתים במשטרת ישראל. כתוצאה מאלה הטיפול בהכנת תזכיר החוק ארך זמן כה רב. השיהוי בקבלת ההחלטות האלה משמעותו עיכוב בהשלמת החקיקה הנדרשת לצורך הסדרת נטילת מידע ביומטרי מזרים ושמירתו במאגר. נמצא כי בשונה מעשרות מדינות בעולם, ולמרות תפיסת ההפעלה החדשה של מינהל מעברי הגבול, מדינת ישראל ככלל אינה אוספת מידע על נוסעים זרים לצורך ביצוע ביקורת גבולות קודם הגעתם למעבר הגבול בישראל, והאמצעים שפירט מינהל ביקורת הגבולות בתפיסת ההפעלה החדשה בעניין זה טרם הוצאו לפועל. זאת בשעה שחל גידול חד במספר סירובי הכניסה ), והוא גבוה לאין שיעור מהגידול 2018 - 2012 בשנים780%-לישראל (כ בלבד). באותה 51%( במספר התיירים שנכנסו לישראל באותה תקופה תקופה חל גידול ניכר גם במספר התיירים בארץ שאין בידם אשרת כניסה ), ובין הסיבות לכך עשויה להיות גם בקרה לא מספקת על 76%-תקפה (כ הזרים הנכנסים לארץ. המקור: נתוני מרחב נתב"ג במשטרה ל מספר התיקים 800%-מנתוני התרשים עולה כי בשלוש השנים האחרונות גדל ב שהמשטרה פתחה לישראלים בחשד לעבירה שעניינה כניסה דרך מעבר הגבול ) גדל גם מספר 850%( בנתב"ג בניגוד לחוק הכניסה לישראל, ובשיעור דומה .12כתבי האישום שהגישה המשטרה בגין החשד לביצוע עבירה זו . נמצא כי רשות האוכלוסין לא קבעה מהו משך הזמן המזערי או המרבי 1 הנדרש לבדיקה האחידה. עם זאת בהסכם האמור בין רש"ת לבין רשות האוכלוסין נקבע כלהלן: "זמן שירות פעיל ממוצע בכניסת זרים 90%-"; מדד זה נוגע לרמת השירות ביחס ל ]לכל היותר [ שניות 50 מהנוסעים בימי עומס; זמן שירות פעיל הוא "פרק הזמן למתן שירות לנוסע בדלפק ביקורת הגבולות (זמן מחשב)". עוד נמצא כי המערכת הממוחשבת של רשות האוכלוסין אינה כוללת מידע המאפשר לה למדוד בפועל את משך כל שלבי הבדיקה האחידה אלא רק את המקטע שלהלן: מסריקת הדרכון או הקלדת פרטיו ועד להנפקת מתן אישור הכניסה לזר או דחיית המעבר והעברתו לבדיקה בקו האחורי. . נמצא כי מינהל ביקורת הגבולות לא גיבש תוכנית בקרה שנתית ולא 1 קבע כמה בקרות ייעשו ומהם הנושאים שיבוקרו - זאת בניגוד לנדרש .2011-בתורת ההפעלה שגיבש ב ועד מועד סיום הביקורת לא ערך מטה המינהל 2016 . מתחילת שנת 2 בקרה כוללת על מערך ביקורת הגבולות, והבקרה האחרונה, שנעשתה , הופסקה לטענת הרשות לנוכח ריבוי המשימות שהוטלו 2015 בשנת על המינהל ותיעדוף שלהן ולנוכח בעיות איוש משרות. עוד הועלה כי בשנים האמורות נעשתה מפעם לפעם ביקורת בנושא מסוים בחלק מן , ערך 2019 עד יולי2015 המעברים, ובמשך ארבע שנים וחצי, בשנים ), 48%( מעברי הגבול23 מבין11-מטה מינהל ביקורת הגבולות בקרה ב ובשאר המעברים לא ערך כל בקרה. המקור: נתוני רשות האוכלוסין לדצמבר מהתרשים עולה כי משך הבדיקה האחידה - משלב הסריקה עד להנפקת שניות או 10 אישור המעבר - של יותר משליש מכניסות הזרים לישראל היה פחות מכך. המקור: נתוני רשות האוכלוסין לנובמבר מהתרשימים עולה כי חלק מהבדיקות האחידות של זרים נתיני המדינות האמורות שביקשו להיכנס לישראל בתקופה שנבדקה (ונשאו דרכון ביומטרי) שניות 6 שניות או פחות מכך, ובנוגע לחלק מהם הבדיקה ארכה 8 ארכו או פחות מכך. זאת בשעה שמשך סריקת הדרכון והעלאת המידע המצוי שניות, 10 שניות לכל הפחות, ולעיתים - עד6 במערכת הממוחשבת אורך ובקר הגבול נדרש להשוות בין המידע שעלה במערכת לבין פרטי הדרכון שבידיו, ובמידת הצורך גם להציג שאלות לנוסע ולקבל את תשובותיו. זאת גם בנוגע לבדיקת נתיני מדינות הבולטות מבחינת שכיחות נתיניהן הנכנסים לישראל כתיירים ובהמשך שוהים בה שלא כחוק.	מנתיני15% ,משרד מבקר המדינה מציין כי על פי הנתונים בתרשימים שלעיל 6 נבדקו במשך 2019 רוסיה שביקשו להיכנס לישראל במהלך שבועיים באוגוסט שניות נדרשו לשם סריקת הדרכון והעלאת המידע), ובסך 6 שניות בלבד (לפחות מנתיני אוקראינה 9% ; שניות או פחות מכך 8 מנתיניה נבדקו במשך 27% הכול שניות או פחות 6 נבדקו במשך 2019 שביקשו להיכנס במהלך שבועיים בנובמבר שניות או פחות מכך. 8 מנתיניה נבדקו במשך 20% מכך, ובסך הכול במוקד ביקורת הגבולות בנתב"ג ניצב בקר הגבול, והוא נדרש לבדוק נוסע זר המבקר להיכנס לישראל בטרם יאשר את בקשתו: החל בסריקת הדרכון ובדיקת ממצאי הסריקה במערכת הממוחשבת, דרך השוואת המידע שעלה במערכת הממוחשבת לפרטי הדרכון, וכלה בתשאול הנוסע במקרה שמתעורר אצל הבקר חשד בנוגע למטרת הביקור שלו. חלק מהזרים שנכנסו לישראל 2017 מארבע המדינות שבהן שיעור השוהים בישראל שלא כחוק בשנים היה גבוה נבדקו בקו הקדמי של מערך ביקורת הגבולות בנתב"ג 2018 - שניות או פחות מכך, ובהם גם כאלה 8 , במשך 2019 באוגוסט ובנובמבר שניות או פחות מכך, ובסיום הבדיקה אושרה כניסתם. 6 שנבדקו במשך לנוכח פרק הזמן שנדרש לבקר הגבול לצורך צפייה במידע האגור במערכת שניות לכל הפחות, עולה חשש כי במקרים האלה לא נעשו 6 - הממוחשבת לכאורה כל הפעולות הנדרשות לפי שלבי הבדיקה האחידה. מכלול ממצאי הביקורת מעלה חשש שלצד השגת אחת משתי התכליות האמורות של מערך ביקורת הגבולות - מתן שירות מהיר לעוברים בגבול, נחלשת לעיתים השגת התכלית השנייה - מניעת כניסת אנשים לשטחה של ישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כאשר יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק. על רשות האוכלוסין לוודא שמערך ביקורת הגבולות פועל בנחישות כדי להשיג את שתי התכליות האמורות.	805
מוסדות המדינה, חברות ממשלתיות ותאגידים . פרויקט תבל לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי הקשר המקצועי בין גופים סטטוטוריים לבין רשות התקשוב הממשלתי, אשר לה ניסיון וידע מקצועי רב בליווי פרויקטי מחשוב גדולים, עשוי לתרום תשומות וכלים מועילים ואף חיוניים לניהול המקצועי של הפרויקטים ולהצלחתם. מוצע לבחון את האפשרות שפרויקטי מחשוב בסדר גודל נרחב בגופים סטטוטוריים, בהתאם למאפיינים הייחודיים של כל גוף, יתנהלו בפיקוח ובקרה של רשות התקשוב. לא יושמו בתבל ולכן אי אפשר להשביתן. למשל, מערכת מבוטח הישנה מחוברת למערכת גבייה לא-שכירים (גל"ש) שטרם יושמה בתבל, ומערכת שירותים כספיים הישנה כוללת את תחום הגבייה שעדיין לא יושם בתבל. זאת ועוד, מערכת נכות כללית בתבל מטפלת רק בתיקים חדשים, ואילו התיקים שנפתחו לפני הקמתה עדיין מנוהלים במערכת הישנה. מצב זה גורם לעומס עבודה, לבזבוז משאבים ולעלות של תחזוקת שתי מערכות בעת ובעונה אחת ושל תחזוקת הממשק ביניהן. הוא אף גורם למורכבות טכנולוגית ומגדיל את הסיכון לכפילויות ולטעויות. על הביטוח הלאומי לבחון את הבקרות הנדרשות במצב זה. כמו כן עליו להביא בחשבון מצב זה בעת קבלת ההחלטות על תוכנית הפרויקט לשנים הבאות. אף שהביטוח הלאומי יישם במסגרת הפרויקט כמה מערכות חשובות ומתקדמות שתרמו לשדרוג הליכי העבודה ולשיפור השירות למבוטח, הן ומכאן שהדרך למימוש מלא 2009-חלק קטן מהמערכות שתוכננו לפרויקט ב של היעד העיקרי בפרויקט - "המבוטח במרכז" - עוד ארוכה. משהשקיע מיליון ש"ח וכעשר 755-הביטוח הלאומי משאבים כה רבים בפרויקט (כ שנות עבודה), היה מצופה כי יחול שיפור ניכר בשירות לציבור בתחומי גמלאות עיקריים נוספים. מצב זה מדגיש את הצורך בשיפור הליכי ההערכה והתכנון בפרויקט ואת הצורך בבחינה מחודשת של תוכנית העבודה, לרבות קביעת אבני דרך ובקרה צמודה על מימושן. צרכים אלה מקבלים משנה תוקף נוכח הסיכון הנובע מהשימוש בטכנולוגיות מיושנות ונוכח היעדר האפשרות להשתמש בכלים טכנולוגיים עדכניים. מצב זה עלול לפגוע ביציבות המערכות ואף בשירות למבוטחים. לעומת התכולות המתוכננות בשל היעדר נתוני2019-על תקציב הפרויקט ב תכנון מפורטים, מלאים ומעודכנים (ראו להלן בפרק "תוכנית העבודה של הפרויקט"). זאת ועוד, נתוני הביטוח לאומי מראים כי ביצוע התקציב בפרויקט עד מיליון ש"ח; נמצא כי נתונים אלה אינם כוללים 705- עמד על כ2019 לנובמבר עובדי 15 את כל העלויות הישירות המשויכות לפרויקט כגון עלות שכרם של מינהל תקשוב ומערכות מידע המועסקים בפרויקט (למשל מנהלת הפרויקט, מזכירת הפרויקט ומתכנתים), וכן עלות ההתקשרות עם יועצים חיצוניים, המספקים למוסד שירותי פיקוח ובקרה על הפרויקט. על פי האומדן של 7%- מיליון ש"ח, שהם כ50-משרד מבקר המדינה, עלויות אלה הסתכמו בכ מסך עלויות הפרויקט. יתר על כן, תקציב הפרויקט אינו מביא בחשבון את עלות העבודה של חלק מהמערכות החדשות שיושמו בתבל המופעלות בד בבד עם המערכות הישנות. ראוי לבחון את שיוך כלל העלויות הקשורות בפרויקט לתקציבו באופן ישיר (כגון העלות הכוללת של כוח האדם המועסק בפרויקט ועלויות תפעול ). זאת כדי שהגורמים המפקחים על הפרויקט יוכלו לראות את 25נוספות התמונה המלאה של עלותו, והיא תשמש אותם בקבלת ההחלטות לגבי התכנון לטווח הקצר והארוך, לרבות בנושא הקצאת המשאבים (כגון כוח אדם) והכדאיות הכלכלית (עלות-תועלת). 2018 הביקורת העלתה כי חל עיכוב של ממש בפעילות המתוכננת לשנים . 22 משום שמספר הפיתוחים ומספר התקלות היו גבוהים מהמתוכנן2019-ו למשל, מערכת נכות כללית ושירותים מיוחדים נפרסה בשלושה סניפים בלבד, האפיון של מערכות ועדות רפואיות מס הכנסה, ילד נכה ודמי פגיעה , ולוח הזמנים ליישום מערך 2020-, נדחה ל2019-ונכות מעבודה, שתוכנן ל . חרף העיכוב, רוב התקציב שאושר כבר נוצל 23המידע הניהולי טרם נקבע מיליון 142- היה כ 2019 ועד יולי 2018 (ביצוע התקציב לתקופה מינואר מיליון 180 ואילו התקציב שקבע הביטוח הלאומי לשנים אלה היה24ש"ח ש"ח). עולה אפוא כי לכל אורך הדרך סבל הפרויקט מעיכובים ביישום התכולות, ובסופו של דבר הם הובילו לחריגות מהתקציב המתוכנן. המכניזם הרב-שנתי של אי-העמידה ביישום התכולות, בלוח הזמנים ובתקציב המתוכנן עשוי להצביע על בעיה יסודית בהליכי התכנון של הפרויקט, לרבות באופן הניהול של תוכנית העבודה שלו ובפיקוח עליה (ראו להלן בפרק "תוכנית העבודה של הפרויקט"). מאחר שמדובר בפרויקט עתיר משאבים ומורכב מהבחינה הטכנולוגית, הצפוי להימשך עוד שנים אחדות, על הביטוח הלאומי לבחון לעומקם את תהליכי התכנון בפרויקט, לנתח את הסיבות לחריגות בלוח הזמנים, בתקציב וביישום התכולות, להפיק את הלקחים הנדרשים וליישמם במהירות ולנהל מעקב הדוק אחר התקדמות אבני הדרך של הפרויקט בכל שלב ושלב כדי למנוע עיכובים נוספים. כמו כן על הביטוח הלאומי לבחון את הליך אישור השינויים והשיפורים בפרויקט ולמנות גורם בכיר לאחראי לאישור השינויים לאחר בדיקת השפעתם על לוח הזמנים ועל התקציב שנקבעו. זאת ועוד, מאחר שמספר הפיתוחים בפרויקט גבוה מהמתוכנן, על הביטוח הלאומי לבחון תהליכי עבודה קיימים שניתן לפשטם וכך להקטין את מספר הפיתוחים הנדרש. על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהתרשים עולה כי לאורך שנות הפרויקט חלו שינויים רבים בתקציבו מיליארד 1.387 עמדה התחזית התקציבית לפרויקט על2017-המתוכנן. ב 477 , שהיה2009-ש"ח - תחזית הגבוהה פי כשלושה מהתקציב המקורי מ מיליון ש"ח. כאמור, התברר כי חרף היישום החלקי של תכולות הפרויקט בהשוואה לתכנון מהתקציב המקורי 58%- היה גבוה בכ2019 המקורי, ביצוע התקציב עד יולי מיליון ש"ח לעומת התקציב המקורי שהיה 755- (כ2009-שאושר לפרויקט ב מיליון ש"ח). 477 נוצל רוב התקציב הדו-שנתי שקבע הביטוח2019 עוד התברר כי אף שעד יולי מיליון ש"ח, חל עיכוב של 180 בסך2019- ו2018 הלאומי לפרויקט לשנים ממש בביצוע התכולות המתוכננות לשנים אלו בשל מספר פיתוחים ותקלות צוות 2018-גבוה מהמתוכנן. יתר על כן, אף שהביטוח הלאומי הקים ב לפיקוח תקציבי שהתכנס באופן שוטף, התקשה הצוות לבצע בקרה מלאה התקדם הביטוח הלאומי 2019 מהאמור לעיל עולה כי במחצית הראשונה של ביישום הפרויקט בלי שהושגה הסכמה בין הגורמים המעורבים בו בנוגע סברה חשבות המוסד 2019 לקיומה של תוכנית עבודה שנתית מפורטת. ביוני אינה מאפשרת לבצע פיקוח תקציבי כנדרש. 2019 כי התוכנית הקיימת לשנת ינוהלו בה כ הביקורת העלתה כי חרף היישום החלקי של תכולות הפרויקט בהשוואה היה גבוה בכ-2019 לתכנון המקורי כמפורט לעיל, ביצוע התקציב עד יולי מיליון ש"ח והתקציב 755- מהתכנון המקורי (הביצוע התקציבי היה כ58% מיליון ש"ח, ראו להלן בפרק 477 היה 2009-המקורי שאושר לפרויקט ב "תקציב הפרויקט"). עוד העלתה הביקורת כי במצב שנוצר בעקבות העיכוב בפיתוח המערכות בתחום הליבה, חלק מהמערכות החדשות שיושמו בתבל פועלות בד בבד עם המערכות הישנות, מפני שהמערכות הישנות מקושרות למערכות שעדיין	מאחר שתוכנית עבודה שנתית מוסכמת היא נדבך עיקרי בניהולו של כל פרויקט וכלי בקרה מרכזי, על הביטוח הלאומי להקפיד שלפרויקט תהיה תוכנית עבודה שנתית מפורטת, המוסכמת על כל הגורמים המעורבים בו. זאת כדי לנהל ביעילות את השינויים בתוכנית העבודה ואת הסיכונים ביישומה, להקצות את המשאבים באופן מיטבי ולפקח על התקדמות הפרויקט.	806
מטלות רוחב . שירות חיילי חובה מחוץ ליחידות צה_ל . פתרון מאולץ למילוי מצבות כוח האדם ביחידות, כדי שניתן יהיה להפעיל ניידות ולצאת למשימות. בהתייחסותה מיוני 2009 לממצאי הביקורת ציינה מ"י, כי שוטרי השח"ם "מהווים לעיתים קרובות מכפלת כוח וגם אם תרומתם המקצועית נמוכה מזו של שוטרי הקבע, נודעת לה חשיבות רבה. לפיכך, המשטרה פועלת להכשרתם הראויה". משרד מבקר המדינה מעיר, כי בלי לגרוע מתרומתם של חלק משוטרי השח"ם, הממצאים שעלו בדוח של האגף לביקורת מפברואר 2007 ובדוח זה מצביעים על תמונה כוללת שונה. הדבר גם מקבל ביטוי בפניותיו של השר לביטחון הפנים דאז ממאי ומיולי 2007 לראש הממשלה דאז ולשר הביטחון דאז, כפי שפורטו לעיל. .בביקורת עלה, כי עבודת המטה הפנימית, שערכה מ"י בנושא אפשרויות מיצוי טוב יותר של שוטרי השח"ם, לא כללה, בין היתר, ניתוח מפורט של התפקידים ברמת היחידות, בחינת יכולת היחידות להפעיל את השח"ם בתפקידים אחרים, ובחינת היכולת המעשית להעביר לפעילות מבצעית שוטרי קבע העוסקים זה שנים בתפקידי מינהלה. בשל מצוקת כוח האדם במ"י, אופן הפעלת יחידות הסיור מושתת על תמהיל הכולל שוטרי קבע ושוטרי שח"ם. אולם נוכח המגבלות בהפעלת שוטרי השח"ם, כפי שתוארו לעיל, לעתים השימוש בהם מהווה, למעשה, כדי שמ"י תעמוד במשימותיה וכדי לפתור את בעיית המחסורבכוח אדם ובתקציב, הוקצו לה, בין היתר, חיילי חובה המוצבים ביחידות שצוינו בצו שירות ביטחון ובעיקר ביחידות הסיור המבצעיות. בביקורת עלה, מחד, שפעילות השח"ם במתכונת הנוכחית אינה משיגה את ייעודה, כפי שהובהר לעיל. עם זאת, אין למ"י יכולת לתפקד ללא השח"ם. מאידך, בשל הירידה המתמשכת במצבת כוח אדם בשירות חובה ונוכח מדיניות צה"ל בשנים האחרונות לצמצום מספרם של חיילי החובה המוצבים בתפקידי מינהלה ופקידות, מתנגד צה"ל להמשך הצבת חיילים בשירות חובה ביחידות שמחוץ לסד"כ, כל שכן להרחבת מגוון היחידות והתפקידים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי יש לראות בחומרה המשך מצב שבו, מחד, אין מיצוי יעיל של פוטנציאל חיילי השח"ם, כשמאידך, צה"ל זקוק לכוח אדם זה למשימותיו. אשר על כן, יש לסיים מהר ככל שניתן את בחינת הסוגיה של השירות מחוץ לסד"כ ואת תיקון החוק בהתאם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי בהיעדר הסכמה בין המשרדים יש להביא את הנושא בפני הממשלה להחלטה, זאת כדי למנוע המשך בזבוז המשאב הלאומי של חיילי החובה. במסגרת הביקורת ערכו נציגי משרד מבקר המדינה סיורים במספר בתי ספר יסודיים, חטיבות ביניים, בתי ספר תיכוניים, מרכזי קליטה, אולפנים ופנימיות (להלן - המוסדות) שבהן פועלות מורות -חיילות. בשיחות עם מורות-חיילות במוסדות אלה עלתה שביעות רצונן המלאה מתפקידן, מיחס הממונים המקצועיים שלהן במסגרת המוסדות השונים ומיחס המפקדים הצבאיים. בשיחות עם מנהלי המוסדות הועלתה שביעות רצונם המלאה מפעילותן ומאופן תפקודן של המורות -החיילות, שבמקרים רבים היא אף מעבר למצופה מהן. מהמסמכים עולה, כי בשנת 2004 לא אישרה ועדת החוץ והביטחון של הכנסת (להלן - הוועדה) את הסדר העסקתם של חיילים ב"נתיב" אף לא באחת משתי הקטגוריות המצוינות בחוק. ולכן בצווים שהתקין שר הביטחון בפברואר 2004 , הן לתכלית ביטחון והן להשגת יעדים ביטחוניים-לאומיים, נפק ד מקומו של "נתיב", והוא לא הופיע כמסגרת שבה מתאפשר שירות של חיילים בשירות חובה, על אף שהימ"ל המשיך להתקיים. גם בצווים שהתקין שר הביטחון במאי 2005 נפקד מקומו של "נתיב", וצה"ל הודיע לגורמים הרלוונטים ב "נתיב" על כוונתו לסגור את הימ"ל, אלא אם יוסדר מעמדו המשפטי. .והן בשליחויות ובפעולות אחרות התורמות להשגתם של יעדים ביטחוניים - לאומיים אחרים, כגון: חינוך, עלייה וקליטה ועוד". כפי שעלה בדוח ביקורת זה, חלק מהחיילים המשרתים במ"י אינם באים לידי מיצוי בתפקידיהם, ותרומתם לעתים היא ב"מילוי שורות" עקב מחסור בכוח אדם מקצועי. עוד עלה, ששירות חיילי חובה בימ"ל "נתיב" התנהל במשך שנים מספר ללא הסדר חוקי. בשל הדעות השונות בנוגע לאופי פעילותו של "נתיב", ובעיקר בשל העובדה שוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לא אישרה את הכללתו בצווים שהתקין שר הביטחון בשנים 2004 ו- 2005 , ראוי היה להציג לשר הביטחון את ההתלבטות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ואת המשמעויות הנגזרות מכך. בפועל המשרד לא העלה את הנושא לשר הביטחון, אלא נקט פעולות כדי "להכשיר" בדיעבד את ימ"ל "נתיב". שירות חיילי חובה במסגרות שנבדקו מעלה שאלות ערכיות בנוגע להשגת יעדי החוק: אם הצבתם של חיילים בשירות חובה במסגרות אלה במתכונת הנ וכחית אכן מהווה שליחות ביטחונית -לאומית, או שהיא תחליף זול לכוח עבודה אזרחי. עמדת משרד האוצר, ולפיה המניע להצבת חיילים בגופים מחוץ לצה"ל הוא תקציבי, רק מתווספת לשאלות אלה. הדברים מקבלים משנה חשיבות נוכח העובדה, שכאמור, לצה"ל מחסור בכוח אדם לשירות סדיר. לפיכך, על כל הגורמים המעורבים, וביניהם - צה"ל, משרד הביטחון והגופים בהם משרתים חיילי חובה מחוץ לצה"ל - לגרום לכך, שהמשאב האנושי, שצה"ל מעמיד לרשותם, אף על פי שהוא עצמו נזקק לו, ינוצל ביעילות מרבית. אי-השלמת עבודת הצוות הבין -משרדי לבחינת השירות מחוץ לסד"כ היא למעשה הנצחת המצב הקיים על מגרעותיו, והתעלמות מהצורך בקביעת המלצות אופרטיביות למיצוי כוח אדם המועבר מצה"ל לימ"לים. ראוי אפוא, שהצוות הבין -משרדי יסיים בהקדם את עבודתו ויגיש המלצותיו לממשלה, תוך תיקון הליקויים שעלו בדוח ביקורת זה. מעבר לכך, על המשרד למלא את תפ קידו בכל הנוגע לריכוז הטיפול בהשמת חיילים בשירות חובה בימ"לים. .בדברי ההסבר להצעת החוק (תיקו ן מס' 8 ), התשנ"א - 1994 , צוין, כי "מאז ראשית ימי המדינה הוטלו על צה"ל, בצד יעדו העיקרי - הגנת המדינה - גם שליחויות ביטחוניות-לאומיות נוספות; יוצאי צבא משרתים את שירותם הסדיר הן במסגרת מערכת הביטחון וזרועותיה הלא צבאיות חלוקת העבודה בין המערכת הצבאית למערכת האזרחית היא ברורה ומוסדרת בהוראות, בנהלים ובתהליכי עבודה. בהתאם לזאת, גם בא לידי ביטוי תפקידו של המשרד בפקודת מטכ"ל האמורה ובהוראת המשרד. כפי שעלה בביקורת, המשרד אינו ממלא את תפקידו כגורם מטה המרכז את הטיפול בהשמת חיילים בחובה בימ"לים בכלל ובתכנון כוח האדם השנתי המוקצה למשימות מחוץ לסד"כ והתקשרות מול הגופים השונים בפרט, וגם אינו ממלא את תפקידו כגורם מרכזי הפועל ליישום החוק תוך ראייה רחבה של צורכי מערכת הביטחון אל מול צורכי הגופים השונים. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במצב שנוצר, מקבל צה"ל החלטות הנוגעות להקצאת כוח האדם למשימות מחוץ לסד"כ באופן עצמאי, תוך ראייה חד-צדדית, ולא מתוך ראייה כללית הבוחנת את צורכי כלל הגופים המסתייעים.	משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח הדעות השונות בנוגע לאופי הפעילות של נתיב, ראוי היה להעלות את הסוגיה בפני שר הביטחון ובהמשך להביא הדברים לידיעת הוועדה. היבט זה חשוב במיוחד נוכח השינוי שחלק מנציגי "נתיב" ביקשו לעשות, על ידי הכללתו לראשונה במסגרת קטגוריה א'. ביולי 2006 פרסם שר הביטחון שני צווי שירות ביטחון: לפי קטגוריה א' ולפי קטגוריה ב'. לא נמצא סימוכין לכך ש"נתיב" אכן נכלל בצו במסגרת קטגוריה א'. שימוש בקטגוריה א' מייתר אמנם את הצורך בפירוט היחידות הכלולות בצו, אך לא נמצא סימוכין לכך, שהממשלה והוועדה היו מודעות להוספת "נתיב" לקטגוריה א' וכי הן אישרו את צירופו. היעדר מסמכים המעידים על שילובו של "נתיב" בצו במסגרת קטגוריה א', מעלה ספק אם שר הביטחון, הממשלה והוועדה אכן אישרו את צירופו של "נתיב" לצו במסגרת קטגוריה א'.	807
מטלות רוחב . ההסברה לקהלי היעד דוברי השפה הערבית ושידורי מדינת ישראל בערבית - ממצאי מעקב מורחב משרד מבקר המדינה מצביע על היעדר גורם ממלכתי בעל יכולת מוכוונת המבוססת על כלים מקצועיים, אשר עורך משוב קבוע ושיטתי על מאמצי ההסברה בשפה הערבית. דרוש אפוא, שמטה ההסברה הלאומי יבחן את דרכי התיקון לחוסר זה. משרד מבקר המדינה מצביע על כך, שבתחומי תיאום מערך ההסברה הלאומי בשפה הערבית נותרו סוגיות שחשוב היה לתחקר אותן סמוך ככל האפשר למועד סיום מבצע " עופרת יצוקה". בין סוגיות אלה נמנות: הגדרת האחריות הישירה להסברה הממלכתית לתושבי רצועת עזה ואיו"ש; היערכות לעת חירום לשיפור עוצמת שידורי קול ישראל בערבית ברצועת עזה; אופן ריכוז הטיפול בתקשורת הזרה בערבית בארץ; וסוגיות מקצועיות בתחום ההופעה בתקשורת הערבית , כגון התבטאות בה בערבית ספרותית או בערבית מדוברת. לדעת משרד מבקר המדינה, להפקת לקחי ההסברה הממלכתית ממבצע " עופרת יצוקה", לרבות בתחום ההסברה בערבית , בלוח זמנים קצר ככל הניתן, חשיבות רבה. זאת, משום שאמנם המערכה הצבאית הסתיימה בינואר 2009 , אך המערכה בחזית ההסברתית, לרבות בשפה הערבית, נמשכת במלוא עוזה ואף התעצמה בעקבות המבצע, ולקחיה במישור זה ברמה הלאומית עשויים להועיל לשיפור מאמץ ההסברה הלאומי. כמו כן ראוי שבמסגרת תהליך הפקת הלקחים ממבצע "עופרת יצוקה" יבחן מטה ההסברה הלאומי גם את ההמלצות האמורות של ח"כ אבי דיכטר. בהקשר זה יוער, כי סוגיית המשמעות של הופעת דובר לובש מדים במהלך המבצע , הנתפס בקרב קהלי יעד ערביים כמייצג את מדינת ישראל ולא רק את צה" ל, וסוגיית הכשרת דור המשך לדוברים בשפה הערבית, טרם נבחנו עד מו עד סיום ביקורת המעקב במסגרת תחקיר משותף לגופי ההסברה בראשות מנהל מטה ההסברה הלאומי. לצד הליקויי ם המפורטים בפרק זה בכל הנוגע לטיפול של משרד ראש הממשלה בתחום ההסברה בשפה הערבית, מציין משרד מבקר המדינה לחיוב את מאמצי מנהל מטה ההסברה הלאומי, מר ירדן ותיקאי, לקדם את הטיפול בתחום ההסברה בשפה הערבית מאז החל בתפקידו בפברואר 2008 , .בד בבד להקמת המטה יש מאיןזאת, תוך התמודדות יום-יומית מול אתגרים הסברתיים לאומיים מורכבים וקשים; בהתייחס לבעייתיות הרבה של שידור ישראלי בשפה ערבית; ונוכח הפיגור הניכר שחל בהצבת נושא משרה מקצועית בכירה לטיפול בהסברה בערבית במטה ההסברה הלאומי. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על מטה ההסברה הלאומי להגדיר באופן ברור למערך ההסברה הלאומי את תחומי האחריות ואת דרכי הפעולה של כל גוף וגוף, למימוש מדיניות ההסברה הלאומית בשפה הערבית בנוגע לתושבים הפלסטינים ברצועת עזה ובאיו" ש. בהמשך , ר אוי שמטה ההסברה הלאומי יעקוב אחר הפעולות המקצועיות של גופי ההסברה על פי תחומי האחריות שנקבעו להם למימוש הסברה חיונית זו. משרד מבקר המדינה מעיר , כי המחלקה לתקשורת ערבית לא תוגברה בהתאם להחלטת הממשלה מיולי 2007 ,. יתר על כן לא רק שלא חל שיפור ביכולות המחלקה, אלא אף חלה נסיגה משמעותית כתוצאה מירידה באופן איוש התקנים הקיימים. נוכח החשיבות הרבה להפעלה אפקטיבית של מחלקה זו, מן הראוי לסכם ולהחיש בהקדם את הדרוש למימושה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי מאחר שלמשרד החוץ אחריות ישירה להסברת חוץ של מדינת ישראל ומאחר שערכת ההסברה שהכינה חטיבת בביקורת המעקב התברר, כי הליקוי שהועלה בביקורת הקודמת נותר בעינו ולא חל שיפור בארגון הטיפול בנציגי התקשורת הזרה בישראל, לרבות נציגי התקשורת הערבית. מן הראוי, שמטה ההסברה הלאומי יפעל לשיפור הארגון של הטיפול בכתבים הזרים בארץ ולתיאומו בין הגופים העוסקים בנושא. .דו"ץ הייתה מיועדת להסבר ת עמדותיה של מדינת ישראל בזירה הבי ן- לאומית, הרי שעל משרד החוץ היה להוביל את הכנת הנושאים והתכנים המוצגים בערכה הזאת, להוסיף תכנים אזרחיים רלוונטיים במידת הצורך, לתרגמם גם לשפה הערבית ולהתאימם גם לקהלי היעד בשפה זו. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי נוכח היחלשות המחלקה לתקשורת ערבית במשרד החוץ, כפי שבאה לביטוי גם במהלך מבצע " עופרת יצוקה", המשיכה חטיבת דו" ץ, כברירת מחדל, למלא חלל בנושאי הסברת חוץ, שהם בתחום אחריותו של משרד החוץ.	בביקורת לא נמצ או מסמכים המעידים על כך שנערכה בדיקה ברשות השידור לניתוח תהליכי הקמתו והסרתו של ערוץ "המזרח-התיכון" בשנים 2002 -2005 ,ולהפקת לקחים מכך. משרד מבקר המדינה מצביע על החיוניות של הפקת לקחים אלה כבסיס לכל החלטה שתתקבל בעניין זה בעתיד.	808
מטלות רוחב . מערך משרתי הקבע במימון גופים אזרחיים (תקני קבע ייחודיים) משרד מבקר המדינה מעיר, כי מסקנות התמחור החדש מצביעות על כך, שמשך שנים גבה משהב"ט מהגופים החיצוניים בגין עלות תק"י סכומים הנמוכים משמעותית מהסכומים המתחייבים. להערכת משרד מבקר המדינה, נוכח שיעור הגמלה המעודכן, ונוכח העובדה, שהכנסות משהב"ט בפועל בגין מרכיב הגמלה הסתכמו בכ -8 מיליון ש"ח בשנה (כ- 16 מיליון ש"ח בשנים 2006 ו- 2007 ), משהב "ט גבה במשך שנים מהגופים החיצוניים מיליוני ש"ח פחות מהנדרש. . לגמלאי צה"ל. בביקורת עלה, כי על אף זאת, בין השנים 2004 עד 2007 את"ק לא דיווח למשרד האוצר אודות ההכנסות שגבה מהגופים החיצוניים בגין מרכיב הגמלה של תק"י כמתואר לעיל, וממילא לא העביר לרשותו את הסכומים שגבה, כולם או רובם, לצורך קיזוז מתשלומיו לגמלאים. כאמור, מנתוני את"ק עולה, כי רק בשנים 2006 ו- 2007 הסתכמו סכומים אלה בכ-16 מיליון ש"ח, לפי הפירוט הבא: ב- 2006 - כ- 7 מיליון ש"ח; וב- 2007 - כ-9 .מיליון ש"ח בביקורת עלה, כי על אף המשמעויות המשקיות האמורות, משרד האוצר אינו מקיים בקרה כלשהי בנושא הקצאת תק"י ועל אופן קביעת התעריף להתחשבנות. משרד מבקר המדינה מעיר, כי ראוי שצה"ל יבחן את המדיניות שקבע בנושא ההתחשבנות עם הגופים החיצוניים בגין הקצא ת תק"י, תוך התייחסות לסוגיות שעלו בביקורת, ובכלל זה, אופן קביעת התעריף .עתודות משאבים וגמישויות מטכ"ליות, הנדרשות בתכניות אלה. בהקשר לחשיבות הדבר, ראוי להביא את דבריו של ראש חטיבת התכנון באג"ת, שקבע בינואר 2008 , כי "יש ליצור גמישות מטכ"לית בכוח אדם אשר תאפשר לנו לחזק את הגופים כנדרש מעת לעת". לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח תפקידי אג"ת כמתואר לעיל ונוכח העיקרון שנקבע בהפ"ע, ולפיו אג"ת מפרסם את שיא כוח האדם בצה"ל, ראוי שאת"ק יעדכן את הגורמים הנוגעים באג"ת בנוגע לשיא כוח אדם קבע מובהק העומד לרשות צה"ל בהתאם לסיכום עם משרד האוצר. משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר תמחור מפורט בנוגע למרכיב עלויות התק"י שבתקורות הניהוליות, והיעדר נהלים כתובים בנושא ההתחשבנות בין משהב"ט לבין התעשיות הביטחוניות בגין עלויות אלה, מהווים ליקוי. הדבר מונע, בין היתר, קיום בקרה נאותה על תהליכי ההתחשבנות בין כלל הגופים הנוגעים - התעשיות הביטחוניות, מפא"ת וצה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שמפא"ת ואת"ק יבחנו את הסוגיות האמורות ויפעלו במשותף לקביעת מדיניות ונהלים בנושא. מנתוני מפא"ת עולה, כי בתקציב הביטחון מנוהל סעיף הכנסה אחד, המרכז את כלל הכנסות מפא"ת בגין התקורות הניהוליות בפרויקטים של שת"פ חו"ל, ובכלל זה ההכנסות בגין תק"י, תקני רכב ייחודיים (להלן - תר"י)44 , כוח אדםועלות משרדים 45( , כגון: סביבת עבודהשכירות, חשמל, מים וכד'), נסיעות לחו"ל ואירוח משלחות. בביקורת עלה, כי במפא"ת אין נהלים בנוגע לקביעת גובה תשלום התעשיות למשהב"ט בגין תק"י בהתחשב במכלול הנתונים הרלוונטיים, ובכלל זה עלות התק"י שמשלם מפא"ת לצה"ל והתועלת שיש לצה"ל מביצוע הפרויקט. יצוין, כי במפא"ת לא נמצאו נתונים מפורטים אודות התקורות הניהוליות שהתקבלו מהתעשיות, לרבות מרכיב עלות התק"י שנכלל בהן; ו ממילא, מפא"ת לא ערך השוואה בין מרכיב התק"י שבתקורות הניהוליות שקיבל מהתעשיות לבין תשלומיו לצה"ל בגין מרכיב זה כמו גם לגבי השיעור מהתקבולים שנותר בידיו. בהקשר למתואר לעיל יש להעיר, כי רישום הכנסות בגין התקורות הניהוליות בסעיף סל תקציבי אחוד, ללא פירוט מרכיביהן, פוגע בשקיפות ואינו מאפשר בקרה ומעקב מצד מפא"ת ואת"ק אחר עלויות התק"י המוטמעות, כאמור, בתקורות אלה. עוד יש לציין, כי את"ק אינו מעורב כלל בנושא תמחור עלויות התק"י שבתקורות הניהוליות, ומגביל את פעילותו לגביית עלותם הישירה של התק"י לצה"ל, ממפא"ת. ב. כאמור, ב התאם להסדר בין משהב "ט לבין משרד האוצר, עד סוף 2007 שילם משרד האוצר מתקציב המדינה 98.5% מתשלום הגמלאות משרד מבקר המדינה מעיר, כי אין לקבל מצב שבו תהליך אישור תק"י באג"ת מתבסס בעיקר על ניסיונם המקצועי של הגורמים המאשרים ומתקיים ללא תיעוד מספק, כגון הבחינה ה"איכותית" שנדרשת בפ"מ כדי לבחון אם יש מקום להאריך את תוקף התק"י המובנים לתקופות נוספות. על תהליך זה להתבסס, בראש ובראשונה, על מדיניות ברורה ונהלים כתובים, שיפרטו שיקולים ואמות מידה לאישור תק"י ולניהולם, וכן יחייבו תיעוד מתאים. היעדר נהלים כאמור, מאפשר מצב של אישור תק"י שלא לצורך, תוך דלדול מאגר שיאי כוח אדם העומד לרשות צה"ל (בעניין זה ראו בהמשך), או לחלופין, יש בו כדי להביא לדחייה לא מוצדקת של בקשות גופים דורשים לאישור תק"י, תוך פגיעה בפעילותם ובבקרה של אג"ת על תהליך אישורם. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי חלק מהתק"י ובעיקר תק"י מובנים, ממלאים תפקידים בעלי מאפיינים אזרחיים מובהקים, כגון תפקידים במערך הכספי, בתחום המינהלי ובתפקידי מטה. נוכח זאת, ראוי היה שאג"ת יבחן את החלופה של איוש תפקידים על ידי תק"י, אל מול החלופה לאיושם על ידי אזרחים 23 ., דבר שלא נעשה .במרס 2009 הודיע אג"ת למשרד מבקר המדינה, כי בעקבות הביקורת החל צה "ל בעבודת מטה לעדכון הפ"מ, שפורסמה, כאמור, תשע שנים לפני כן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי במסגרת עבודת מטה זו על צה"ל להטמיע, בין היתר, את הערות הביקורת, כפי שקיבלו ביטוי בדוח זה. אשר למשמעויות המשקיות שיש להצבת תק"י בתפקידים שבהם ניתן להעסיק אזרחים מעיר משרד מבקר המדינה, כי על משרד האוצר לבחון אותן, בעיקר בהתייחס להתחייבות המדינה לתשלום הגמלאות של משרתי הקבע בהשוואה לעובדים אזרחיים.	משרד מבקר המדינה מעיר, כי במקרה שגוף מתוקצב אינו מקפיא שיאי כוח אדם כנגד קבלת תק"י, הוא נהנה למעשה מתוספת כוח אדם על חשבון צה"ל. לעומת זאת, במקרה שהגוף אכן מקפיא שיאים כנגד קבלת תק"י, נוצר מצב שבו בגין תפקיד אחד שממלא קצין המוצב כתק"י נגרעים, רישומית, שני שיאים מתקציב המדינה - שיא של צה"ל ושיא של גוף מתוקצב שקיבל תק"י.	809
משרד הביטחון . פעילות משרד הביטחון להצגה ולהנחלה של מורשת הקרב של צה_ל ושל כוחות המגן שקדמו לו - ממצאי מעקב משרד מבקר המדינה מעיר שוב, כי כתוצאה ממצב דברים זה, נפגעת מהותית יכולתו של צה"ל לשמר באמצעות המוזיאון את הממצאים ההיסטוריים החיוניים להמחשה ולהנחלה לציבור של המורשת ושל שלבים שונים בהתפתחות צה"ל. לדעת משרד מבקר המדינה, הגיעה השעה שהמשרד יקבל, ביחד עם הגורמים הרלוונטיים האחרים, החלטות עקרוניות בנוגע לעתידו ולמיקומו של מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל) - הן בהיבט הפיזי והן בהיבט המוזיאוני - וינקוט פעולות יסודיות לצורך הפיכתו של מוזיאון זה למוזיאון הראוי למטרה שלשמה הוא קיים - הצגה והנחלה של מורשת צה"ל לתקופותיה. .2. .הסדרת חוקיות הגבייה של דמי הכניסה למוזיאונים שבאחריותו בעניין מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל) מעיר משרד מבקר המדינה, כי על הנהלת המשרד לנקוט את הצעדים הדרושים כדי לוודא, שמוזיאון זה - שמטיבו ומטבעו ועל פי התייחסות צה"ל והמשרד אליו, הוא המתאים ביותר מבין כל המוזיאונים של היחידה להציג באופן ממלכתי את תולדות צה"ל לתקופותיה - ימלא תפקיד זה, באופן שיכבד את צה"ל ואת מורשתו. לנקיטת הצעדים בעניין מוזיאון זה יש השלכות עקרוניות, בין היתר, ל נוכח התפוגגותו של פרויקט המרכז הלאומי בהר איתן, שהיה אמור להיות מרכז לאומי לגבורה ולהנצחה. משרד מבקר המדינה מעיר, שיש לראות בחומרה את העובדה שבנוגע לחלק מהליקויים שהועלו בביקורת נטלו המשרד וצה"ל על עצמם התחייבות כלפי משרד מבקר המדינה, משרד ראש הממשלה והכנ סת לתקנם במהלך שנת 2007 , אך הם לא עשו זאת. על כן, על המשרד ועל צה"ל לפעול לתיקונם ללא דיחוי נוסף. .מממצאי המעקב עולה, כי הנהלת משרד הביטחון טרם החליטה וטרם ביצעה צעדים חיוניים הנדרשים בתחום המוזיאונים שבאחריות המשרד, בין השאר בהיבטים הבאים: 1. גיבוש מסמך מדיניות מוזיאונית כוללת, שממנ ה ייגזרו אמות מידה וסדרי עדיפויות משימתיים ותקציביים ברורים ושקופים. בשנת 1980 החליטה הממשלה על הקמתו של מרכז לאומי לגבורה ולהנצחה בה ר איתן שליד ירושלים, בין היתר, למטרות המחשת גבורת עם ישראל, שחרורו הלאומי, שחזור קרבות והנצחת הנופלים, לרבות מהתקופה שלפני הקמת המדינה. התפוגגותו של פרויקט לאומי זה וירידתם לטמיון של עשרות מיליוני ש"ח, שהושקעו בו מאז ההחלטה על הקמתו, התחוללו בלא שהגורמים הממלכתיים, שהיו מעורבים בו, הביאו את העניין להחלטה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי לנוכח כך, שההחלטה על הקמתו של מרכז מוזיאוני והנצחתי לאומי התקבלה על ידי הממשלה, אזי על כל שינוי בהחלטה זו להתקבל אף הוא על ידי הממשלה בתהליך סדור. הדבר מקבל משנה תוקף לנוכח ההשלכות של ההחלטה על עתידו של המרכז בהר איתן על המדיניות הכוללת של מערכת הביטחון בנושא ההנחלה וההנצחה של מורשת צה"ל בכלל ועל עתידו של מוזיאון "בתי האוסף" (לתולדות צה"ל), בפרט. . החלטות ופעילות בכיוון זה חיוניות כדי לאפשר למוזיאון למלא את התפקיד של המוזיאון היחיד המשמר, משחזר, מציג וממחיש את תולדות צה"ל באופן בלתי תלוי בעמותה מייסדת. החיוניות והדחיפות של נקיטת צעדים בנוגע למוזיאון זה בולטות במיוחד על רקע התפוגגות פרויקט המרכז הלאומי לגבורה ולהנצחה בהר איתן17 . במעקב נמצא, כי על אף שחלפו מעל לשלוש שנים מאז הביקורת, המשרד לא תיקן את הליקויים בעניין זה. כאמור, הוא ממשיך בגביית דמי הכניסה למוזיאונים בלא שהובהר הבסיס המשפטי לכך, ובלא לבחון את ההצדקה לגבייתם. משרד מבקר המדינה העיר, כי יש לשלב בהמ"ב ארגון תיקונים בנושאים אלה. בהתייחסותו לממצאי המעקב מסר ראש אמ"א, כי המלצת משרד מבקר המדינה תיושם עד סוף שנת 2009. משרד מבקר המדינה העיר, כי כל עוד המשרד אינו קובע תפיסה, מדיניות ומטרות מוזיאוניות כוללות ובלא החלפה של תצוגות ישנות, מצטמצמת פעילותה של היחידה בעיקר לאחזקה שוטפת. כתוצאה מכך, היא אינה מבצעת פעילות של פיתוח המוזיאונים שבאחריותה, ולפיכך ממלאת את ייעודה באופן חלקי בלבד. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי ת כנית העבודה במוזיאון, הנעזרת בעבודות הנעשות באתר על ידי גורם חיצוני חשובה לשם שיפור הן של האיכות והמראה של המוזיאון, הן של התשתית הפיזית שלו והן של שמירת הפריטים שבו. עם זאת, אין בכך כדי להוות תחליף להחלטות עקרוניות, שעל המשרד לקבל בנוגע למיקומו, לאופיו, למראהו ולתפקודו העתידיים של מוזיאון זה.	משרד מבקר המדינה מעיר, כי המשך גביית דמי כניסה למוזיאונים ללא הסדרת הבסיס המשפטי לדבר, מהווה ליקוי חמור. על המשרד מוטלת החובה לנקוט ללא דיחוי נוסף אחת משתי אפשרויות: להסדיר מבחינה משפטית את גביית דמי הכניסה או לחדול ממנה.	812
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים . היערכות משרד התחבורה למתן שירותי תובלה למשק האזרחי והיערכות צה_ל לגיוס כלי רכב בשעת חירום מהמסמכים עלה, כי בעקבות דוח מבקר המדינה דלעיל ודוח החברה, פנה באוקטובר 2002 ראש מל"ח דאז, מר ארנון בן עמי , לראש אט"ל דאז, אלוף אודי אדם, במכתב שהעתק ממנו נשלח גם לשר הביטחון ולסגנו ולרמטכ"ל ולסגנו, ובו הוא הלין, בין היתר, על חלוקת כלי רכב בין צה"ל והמשק האזרחי שלא בראייה אחידה ואינטגרטיבית, ועל התמשכות מצב שבו לא ניתנים פתרונות לתובלה יבשתית במשק האזרחי, דבר ה"מעמיד בספק את מוכנות המערכת האזרחית למלא את משימותיה". בביקורת עלה, כי אף שחלפו כשבע שנים מאז המכתב האמור, לא חלו שינויים מהותיים בסדרי חלוקת אמצעי התובלה בין צה"ל לבין המשק האזרחי ולא צומצמו החוסרים, שעליהם הצביע דוח החברה. יתרה מזו, שעה שצה"ל נערך להקצאה ולפריסה מרחבית של כלי רכב וכלי הצמ"ה הדרושים לו (בכלל זה משאיות, לפי מלוא התקנים של יחידותיו בשעת חירום), ובמאגר כלי הרכב של צה"ל מצאי משאיות אף מעבר לצרכיו (בסוגיה זו ראו בהמשך), לא נמצא שמטה מל"ח ארצי והרשות לתובלה פעלו מול הדרגים הגבוהים בצה"ל ומול שר הביטחון כדי להביא לשינוי יסודי במצב. בביקורת עלה, שאף על פי שמשרדי ההובלה הם מפעלים חיוניים של הרשות לתובלה, האמורים לבצע את חלק הארי של שירותי ההובלה במשק בשעת חירום, הרי שבניגוד למצוין בחוברת, הרשות לתובלה לא בחנה ולא קבעה את מספר המשאיות שעל כל משרד הובלה ל הפעיל, כפועל יוצא מנתוני הביקושים החזויים שיופנו אליו בשעת חירום. במצב זה, נפגעת יכולתה של הרשות לתובלה לרכז את הצרכים ולטפל מול גורמי צה"ל בהשלמת חוסרים בכלי רכב. יתר על כן, בהיעדר קביעה כזאת, לא ניתן להעריך את היקף החוסרים ואת מוכנותם של משרדי ההובלה לשעת חירום. מן הראוי, שהרשות לתובלה תקבע את מספר כלי הרכב הדרושים למשרדי ההובלה, כך שיוכלו להבטיח את המענה לביקושים החזויים לשירותי התובלה שעליהם לספק בשעת חירום. משרד מבקר המדינה חוזר על ה מלצתו משנת 2000 , ולפיה קיים צורך בדיון מחודש בנושא חלוקת המשאבים בין צה"ל לבין המשק האזרחי. מתוקף אחריותו הכוללת של שר הביטחון לטיפול בעורף במצבי חירום, ראוי שסוגיה זו תידון ברח"ל, כדי שזו תבחן, בשיתוף עם צה"ל ועם הרשות לתובלה, את סדרי העבודה הקיימים ואת הצעדים הדרושים כדי להביא למיצוי מיטבי של פוטנציאל כלי הרכב במשק. לאחר שנציגי משרד מבקר המדינה הציגו לרח"ט כוננות והפעלה במל"ח את חילוקי הדעות בקשר למשמעות הנתונים, הוא ציין, כי דוח הכוננות החודשי הועבר גם לידיעת מנכ"ל משרד התחבורה, ולא הייתה הסתייגות מצד גורמי משרד התחבורה בנוגע לאופן הצגת הנתונים בדוח. בעקבות הביקורת, שונתה מתכונתו של דוח הכוננות, אולם בלא שניתן פתרון לחילוקי הדעות. זאת ועו ד, במועד סיום הביקורת החלק בדוח הכוננות המתייחס למערך התובלה היבשתית בשעת חירום אינו כולל מידע על נתוני הביקוש ועל המצאי של המשאיות והתומכים, ואינו מפרט את החלוקה בין כלי רכב המיועדים לרשות לתובלה לבין אלה המיועדים לרשויות ייעודיות. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי התייחסויותיהם של מטה מל"ח ארצי ושל משרד התחבורה אינן עולות בקנה אחד עם הסברים ומסמכים שהתקבלו במהלך הביקורת. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי מצב בו אין תמימות דעים בנוגע למשמעות הנתונים, עלול לגרום לתכנון של הספקת שירותי תובלה אשר לא יהיה ישים בשעת מבחן ואף לכשלים בהספקת שירותי תובלה. נוכח כל האמור לעיל וכדי שניתן יהיה לעמוד על ההיערכות הכוללת של שירותי התובלה האזרחית בשעת חירום ועל תמונת המוכנות לאשורה, יש מקום שרח"ל תבחן עם הגורמים המעורבים את הנתונים ואת משמעותם, לרבות את מספר הסבבים ביממה שמשאיות יכולות לבצע בשעת חירום, ובעקבות כך ייקבע מספר המשאיות הדרושות בשעת חירום לרשות לתובלה. משרד מבקר המדינה מעיר, כי אי-הבהירות השוררת בנוגע לשאלה אם מספר המשאיות העומדות לרשות המשק האזרחי יכול לענות על הביקושים; והחוסר הניכר במשאיות אורגניות במשרדי ההובלה, שחיוניותן רבה לתפעולם התקין של משרדי ההובלה, יש בהם כדי לפגוע ביכולתה של הרשות לתובלה לתת את המענה הדרוש למשק האזרחי בשעת חירום. 2 . כאמור, החוק מעניק לצה"ל קדימות בגיוס כלי רכב, ורק ציוד עודף משוחרר מחובת גיוס לטובת המשק האזרחי. במצב זה, הקצאת משאבי התובלה במשק בין צורכי צה"ל לבין צורכי המ שק האזרחי נעשית ללא ראייה מתכללת, המביאה בחשבון את כל השיקולים והמאזנת בין שתי מערכות אלה. למעשה, מערך מל"ח ניזון באופן תוצאתי מאמצעים שצה"ל יכול לוותר עליהם. נוכח התגברות האיומים על העורף האזרחי בשנים האחרונות, שיש בהם אף כדי להעצים את הדרישות להספקת שירו תי תובלה למשק האזרחי, המשך מצב זה מעמיד בספק את ההספקה הנאותה של שירותי התובלה הנדרשים למשק האזרחי בשעת חירום. משרד מבקר המדינה מעיר, כ י הערכת הממונה הארצי, שלפיה היקף הנהגים הקיים עונה לדרוש בשעת חירום, אינה מתיישבת עם היקף הנהגים הדרוש למערך מל"ח, שהציג מנכ"ל משרד התמ"ת, שהוא גבוה בכ-37% . משרד מבקר המדינה מעיר, כי היעדר תקן לנהגים ברשות לתובלה, חוסר בנהגים, הסתמכות על נהגים, שחלקם עלולים שלא להתייצב עם כלי רכבם, וכן קיומם ש ל נהגים לא מקצועיים שלא אומנו לרמה המקצועית הנדרשת ובעיקר לצורכי הרשות לתובלה, פוגעים ביכולתם של הרשות לתובלה בפרט ושל מערך מל"ח בכלל לספק את שירותי התובלה הנדרשים למשק האזרחי בשעת חירום.	משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח המשמעויות של פגיעה בהיערכות ובמוכנות להובלת דלק בשעת חירום לצורכי המשק האזרחי, על הגורמים במשרד הביטחון, במשרד האוצר ובצה"ל לקבל בהקדם החלטה לתיקון המצב. היה ולא יימצא בהקדם פתרון למחלוקת האמורה, ראוי להעלות את הנושא לשר הביטחון, מתוקף אחריות -העל שלו לטיפול בעורף בכל מצבי החירום.	813
משרד הפנים . היבטים בתכנון המתארי המקומי הכולל משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי הליכי הטיפול הטרום - סטטוטוריים בתכנון המתארי המקומי והליכי התכנון והאישור של תכניות האב הם נדבך חשוב בהליכים בתחום זה ולמעשה מדובר במכלול גדול של פעולות שעליהן מתבססים כל הליכי האישור האחרים. על כן נדרש משרד הפנים לפעול לאיסוף המידע מהגורמים השונים ולהזין אותו במערכת המעקב והבקרה. הביקורת העלתה כי שמונה מ -14 תכניות המתאר המקומיות שקידם משרד השיכון היו עדיין בשלבי תכנון טרום -סטטוטוריים (אור עקיבא, חצור הגלילית, יסוד המעלה, מטולה, מגדל, מצפה רמון, ערד וקצרין). משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשויות המקומיות הנושאות בעיקר האחריות לייזום ולקידום של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות לקבוע נושא זה כאחד היעדים המרכזיים בעבודתן ולקבוע תכנית עבודה להכנת התכנית ולאישורה. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את העיקרון ולפיו מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו. כמו כן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שטרם החלו בקיום חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו. 1. למערכת המידע והבקרה מוזנים רק נתונים על שלבי הטיפול הסטטוטוריים בתכנית. לשכות התכנון המחוזיות מזינות מידע על תכניות שהתקבלו בוועדות המחוזיות לאחר שהוועדות המקומיות המליצו עליהן. יוצא אפוא כי אין למינהל התכנון מאגר מידע על פעולות ותשומות תכנוניות בשלבי העבודה המקדמיים של הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ושל גופים אחרים (משרד השיכון, ממ"י ואחרים) בנוגע להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות. כמו כן אין למינהל התכנון מאגר מידע על הליכי הטיפול בתכניות האב64 . ההמלצות של ועדת גדיש בעניין ריכוז האחריות בנושא התכנון המתארי המקומי אינן מיושמות על ידי משרד השיכון, וייתכן שיעברו שנים רבות עד שהאחריות לנושא תרוכז כולה בידי מינהל התכנון. לפיכך העיר משרד מבקר המדינה למינהל התכנון ולמשרד השיכון כי עליהם לבחון פעולות להחשת הליך העברת האחריות למינהל התכנון, לרבות קבלת החלטות בדבר העברת חלק מהליכי התכנון שטרם הגיעו לשלבים הסטטוטוריים לאחריותו. על שני המשרדים לסכם תכנית פרטנית בנושא זה. הצורך מהדוגמאות שצוינו לעיל אפשר ללמוד כי לעתים משרד השיכון קידם את תכניות המתאר על פי יעדים אשר אינם עולים בקנה אחד עם עקרונות תכנוניים ארציים. בנוגע למצבים מעין אלה ציינה ועדת גדיש כי "התכניות המוגשות אינן תואמות את המגמות התכנוניות הקיימות, ומשאבים רבים מושקעים ביישוב חילוקי הדעות ובהתאמת התכניות בדיעבד". משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי נוכח המציאות הקיימת והפערים שנוצרו בתחום תכניות המתאר המקומיות הכוללות יש מקום כי משרד הפנים יבחן, בצד פעולותיו לייזום ולקידום תכניות מתאר, אם ראוי שהוא יאמץ מדיניות ולפיה הוא ינקוט גישה החלטית יותר כלפי רשויות מקומיות שאינן מקדמות הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות וממשיכות לבצע את פעולות התכנון והפיתוח בתחומן על סמך תכניות לא עדכניות או על סמך תכניות אב. במקרים כאלה אם הוועדה המחוזית מתבקשת לתת תוקף לתכנית מפורטת עליה לאמץ לעתים התבוננות תכנונית כוללת, באופן שהיעדרה של תכנית מתאר כוללת יהיה אחד השיקולים שיובאו בחשבון במסגרת דיוניה של הוועדה בשאלה אם לתת תוקף לתכנית מפורטת. אימוץ מדיניות זו תושתת על העיקרון הבסיסי שנקבע בחוק התכנון והבנייה בדבר מדרג התכניות ולפיו תכנית מתאר מפורטת תיקבע לפי מתכנית מתאר מקומית. הרשויות המקומיות קידמו בעצמן רק שש מ -43 התכניות שקודמו ברשויות מקומיות במגזר היהודי. מבקר המדינה כבר העיר בעבר בעניין הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה כי מינהל התכנון לא עדכן את הסקר מאז השלמתו ולא השתמש בו להכנת תכנית עבודה רב -שנתית 65 . במועד סיכום הביקורת, יולי 2009 , למעלה מעשר שנים לאחר מועד ביצוע הסקר, טרם הוחל בעדכון הסקר.	משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי מינהל התכנון, שהוא גוף המטה הבכיר בתחום התכנון והבנייה, אמור להיות מסוגל להפיק בכל עת סיכום של מידע במישור הארצי כדי לבצע בקרה על תהליכי העבודה של לשכות התכנון השונות. מידע זה אמור אף לשמש בסיס לקבלת החלטות ניהוליות, לגיבוש המלצות מדיניות, לקביעת תכניות עבודה ולהחלטה בנושא סדרי עדיפויות בתכנון. כמו כן העיר משרד מבקר המדינה למינהל התכנון כי עליו להקפיד שהמידע המוזן למערכת יוג דר ויסווג באופן שיאפשר הפקת מידע בנוגע לתכניות מתאר כוללות.	814
משרד האוצר . מינויים וסדרי העסקה - משרד האוצר . במוסד אקדמי חייב להעביר לנש"ם אישור מטעם המוסד האקדמי ובו פירוט מלא של תנאי העסקתו, לרבות שכר ומועדי ההרצאות. משרד מבקר המדינה מעיר כי הגבלת מספר השעות הקבועה בהוראות התקשי"ר מתייחסת למספר שעות העבודה בפועל ולא למספר הנקוב בבקשה להיתר. כמו כן, בניגוד להוראות התקשי"ר, משרד האוצר לא לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבל את עמדת נש"ם באופן חלקי. כפי שציינה נש"ם, המרחק ממקום העבודה בשירות המדינה למקום העבודה הפרטית הוא שיקול רלוונטי כאשר הבקשה מגיעה להכרעת הרשות. ואולם הוא צריך להיות רלוונטי גם באותם מקרים שבהם הבקשות אינן מגיעות להחלטת הרשות אלא מוכרעות בידי האחראי במשרד. על מנת לשמור על אחידות בהפעלת שיקול הדעת של האחראים במשרדים השונים, על נש"ם ליידע אותם כי עליהם להביא בחשבון את עניין המרחק ולקבוע באיזה אופן יש לשקללו. לדעת משרד מבקר המדינה, נוסח תשובת הנציב שהוא מאשר את הבקשה עפ"י הקריטריונים המקובלים בעייתי, שכן עצם העברת הבקשה לטיפול הרשות מעידה שלא התאימה לקריטריונים הקבועים בתקשי"ר, ועל כן תמוה שהבסיס לקבלת הערר ולאישורה היה "על פי הקריטריונים המקובלים". לדעת משרד מבקר המדינה, תקינות ההליך מחייבת גם בדיקה יסודית של מסמכים נלווים, ובפרט חוזי ההעסקה שנחתמו עם המעסיק הפרטי וצורפו לבקשה. הדברים ראויים להדגשה מיוחדת נוכח אי-ההתאמות בין הצהרות העובד בבקשתו ובין הסכמי ההעסקה שלו. יתרה מזו, עמדת הנציב שנמסרה למשרד מבקר המדינה, סותרת את ההוראות שפרסם סגן הנציב בחוזר מיום 7.2.99 , שעובד בחוזה בכירים המבקש היתר להרצות לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח העובדה שהמדינה הקימה את סוכנות הנסיעות, בין היתר, במטרה לרכז את הטיפול בנסיעות עובדי המדינה לחו"ל, אין בסיס לדברי החשכ"ל כי למדינה אין יכולת להתמודד בעצמה עם שינויים מידיים בנסיעות של עובדיה הנשלחים לחו"ל. תשובה זו תמוהה, בין היתר, לאור העובדה כי אגף החשכ"ל תיקן באוגוסט 2008 ,את התכ"ם והוראת תכ"ם חדשה אוסרת על טיפול של גורם זר מממן בנסיעות לחו"ל (ראו בעניין זה בהמשך). בבדיקת משרד מבקר המדינה נמצאו ארבעה היתרים לעבודה פרטית שלא ניתן היה לפרט בהם מראש את שמות מקבלי השירות. העובדים מקבלי ההיתר לא דיווחו על מקבלי השירות, כנדרש בתקשי"ר, והסמנכ"לית הבכירה למינהל במשרד האוצר לא דרשה לקבל דיווחים כאלה. לכן לא נבדקה האפשרות של ניגוד עניינים או של סתירה אחרת להוראות התקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח תשובתה של היועצת המשפטית כי מדובר ב"מעקף תקציבי", היה על אגף החשכ"ל לפעול לשקיפות ההצגה של הוצאות הנסיעה. כמו כן, על אגף הייעוץ המשפטי לתת את הדעת לכך שחלק מהנוסעים למסע החשיפה במימונם של החתמים משתתפים בהליך בחירתם. לדעת משרד מבקר המדינה, רוב הליקויים שפורטו לעיל נובעים מהיעדר מנגנון בקרה על מילוי הטפסים. על נש"ם לשקול לתקן את הוראות התקשי"ר וליצור מנגנון לבקרה על מילוי טופסי ההערכה ועל תקינות ההערכה עצמה.	לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד האוצר ועל נש"ם לתת את דעתם לממצאים אלו, ליצור כלים לבחינת ההטיות האפשריות במילוי טופסי ההערכה ולפעול למניעתן. מן הראוי שנש"ם תבחן את האפקטיביות של המתכונת החדשה ושל פעולות ההכשרה שקיים משרד האו צר לממונים המעריכים.	815
משרד הכלכלה והתעשייה . סיוע ליצואנים עקב שחיקת שער החליפין של הדולר - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה .לפחות לאחר מועד החלטת הממשלה ורק לאחר שנדרש לעשות כן על ידי יו"ר ועדת הכספים. .ייסוף השקל במשך כשנתיים וחצי הביא לשינוי מהותי לרעה בהי קף היצוא, במספר ההזמנות ליצוא ובמספר המועסקים בתעשייה מתחילת שנת 2008 , ולפגיעה בתעשיית התיירות הנכנסת לישראל במחצית השנייה של אותה שנה. אף על פי שהממשלה בהחלטתה מנובמבר 2007 הכירה בהשפעות הצפויות של ייסוף חד של השקל ובצורך לגבש תכנית סיוע ליצואנים, התעכבו תהליכי קבלת ההחלטות והביצוע של משרדי התמ"ת, התיירות והאוצר בנוגע למתן אמצעי הסיוע, ובפועל לא ניתן סיוע משמעותי ליצואנים שנפגעו מהייסוף. נוכח חיוניותו של היצוא למשק הישראלי, מן הראוי כי המשרדים האמורים ייתנו עדיפות ראויה לטיפול בו, יגבשו תכניות סיוע בזמן אמת ויוודאו כי הן אפקטיביות; שאם לא כן עלולה כלכלת מדינת ישראל, ובכללה התעסוקה, להיפגע בצורה קשה. . ליצואנים לא יועדו לנותני שירותי תיירות ומשרד התיירות לא הכין תכניות ייעודיות עבורם, הם נותרו ללא סיוע. משרד מבקר המדינה מעיר, כי האחריות להכ נת תכניות סיוע ייעודיות לנותני שירותי התיירות מוטלת על משרד התיירות. מכיוון שתכניות הסיוע מכיוון שצוות היישום לא תיעד את דיוניו, לא ניתן לדעת אם הוא אכן דן בכל האמצעים שנקבעו בהחלטת הממשלה, ומדוע החליט שלא לכלול חלק מהם בהמלצות הסופיות. כמו כן, לא ניתן ללמוד כיצד גיבש את ההמלצות שעל בסיסן נבנתה תכנית הסיוע. זאת ועוד, צוות היישום לא קבע מדדי הצלחה לאמצעי הסיוע שעליהם המליץ בתכנית ולוחות זמנים להפעלתם. משרד מבקר המדינה מעיר, כי בשל התמשכות ההליכים נפגעה האפשרות של יצואנים רבים לקבל ייעוץ בתחום זה, וחלק הארי של התקציב לתכנית לשנת 2008 הועברליעדים אחרים. יתר על כן, מתשובת משרד התמ"ת עולה כי בעת גיבוש תכנית הסיוע היה המשרד מודע לכך שלא הייתה אפשרות לניצול מלוא התקציב הדו -שנתי המיועד לתכנית הגנות המט"ח, והיה ראוי שחלק מהתקציב יוקצה מלכתחילה לאמצעי סיוע אחר. לדעת משרד מבקר המדינה, העובדה ששינויים שבוצעו בקרן במחצית השנייה של שנת 2008 , לרבות שינוי ייעודה והפיכתה לקרן סיוע ליצואנים לכל מטרה, לא הובאו לידיעת כלל היצואנים באמצעות פרסום הוראת מנכ"ל מתוקנת פגעה בעקרון השוויון, שכן לא כל היצואנים היו מודעים לשינויים. לפיכך היה על משרדי האוצר והתמ"ת ליישב את המחלוקות ביניהם, לתקן את הוראת המנכ"ל ולפרסמה ללא עיכובים מיותרים. לאור העובדה שההצעה שהובאה לדיון בממשלה בנובמבר 2007 הייתה זהה להצעה שהועברה למזכירות הממשלה כבר ביוני 2007 , ייתכן שניתן היה לזרז את הליכי הדיון וההחלטה בנושא זה. משרד האוצר מינה את נציגיו לצוות היישום (שני עובדי אג"ת) רק לאחר הדיון בוועדת הכספים14 , ובשל כך החל הצוות את דיוניו שלושה חודשים	לדעת משרד מבקר המדינה, לאור העובדה שניצול תקציב הקרן במשך יותר משנתיים שבהן פעלה היה כ-2.6 מיליון ש"ח בלבד, השינויים שנעשו בפעילותה לא הצדיקו הגדלה כה ניכרת של תקציבה ל-70 מיליון ש"ח (כ- 64% .מתכנית הסיוע) והכפלתו כמעט פי ארבעה	816
אגודת ידידי קרן לב_י . פעילות הקרן למען ביטחון ישראל (לב_י) משרד מבקר המדינה מעיר, כי בחלוף כשנה מקביעת סגן הרמטכ"ל, מן הראוי שצה"ל יתקן בהתאם את הפק"א. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי בתקנון עמותת לב"י, כמפורט לעיל, לא נקבעה למשהב"ט סמכות להנחות את עמותת לב"י ולהתערב בהחלטותיה. אשר על כן, בהיעדר סמכות, כאמור, מושתתים ההנחיה והפיקוח של משהב"ט על רצונם הטוב והסכמתם של חברי עמותת לב"י. משום כך, על מש הב"ט והעמותה לבוא בדברים ביניהם לקיום התאמה מלאה בין הוראות משהב"ט לתקנון עמותת לב"י. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על העמותה ועל משהב"ט לקבוע עבור אילו גופים תגייס העמותה תרומות, ובנוסף, על העמותה ו על משהב"ט וצה"ל, כל גוף בתחומו, לדאוג לכך, שייעוד העמותה בתקנון העמותה, בהמ"ב ובפקודות צה"ל יעלה בקנה אחד עם קביעה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, על צה"ל לתקן את הפקודות, כאמור, כך שהנושא של מחקר ופיתוח אמל"ח יושמט מרשימת הנושאים שעבורם מגייסת קרן לב"י תרומות, שהרי מטרה זו נמחקה מתקנון עמותת לב"י ומהמ"ב. משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוהל "תפקידי קצינים בקרן", כמפורט לעיל, מחייב את קציני היחידה הצבאית להיות מעורבים בפעילות התרמה שעה שפקודת מטכ"ל ונוהל הפעילות אוסרים על כך. .משרד מבקר המדינה מעיר, כי אף על פי שעמותת לב"י היא "גוף ציבורי" כהגדרתו בחוק הביקורת הפנימית 7 , היא לא העסיקה, נכון למועד סיום הביקורת, מאי 2009 , מבקר פנימי. על עמותת לב"י לפעול למינוי מבקר פנימי בהתאם לאמור בחוק הביקורת הפנימית. . "משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוהל "תפקידי קצינים בקרן מנחה את מפקד היחידה הצבאית, שהוא קצין, לעסוק בפעילות המנוגדת לפקודת מטכ"ל ולנוהל הפעילות. עוד מעיר משרד מבקר המדינה, כי חמורה העובדה שכשנה לאחר פנייתו של ממלא מקום מפקד היחידה הצבאית בעניין זה, כאמור לעיל, טרם פתרו משהב"ט וצה"ל את הבעיה והיא נותרה בעינה. משרד מבקר המדינה מעיר כלהלן: כאמור, כבר בשנת 2005 העיר מבקר מערכת הביטחון במשהב"ט, כי יש לבסס את עמותת לב"י, העוסקת בהתרמת כספים, על אזרחים בלבד, וזאת כדי "למנוע ומראש כל אפשרות לעיסוק פעיל של קציני צה"ל באיסוף כספים". למרות זאת, במועד סיום הביקורת, מאי 2009 , לא זו בלבד שמשהב"ט ועמותת לב"י לא הפרידו את פעילות העמותה מפעילות היחידה הצבאית, אלא שהמצב אף החמיר, שעה שכאמור לעיל, נוהל "תפקידי קצינים בקרן" מטיל על קצין צה"ל הממלא את מקום מפקד היחידה הצבאית, לעסוק בפעילות המנוגדת לפקודת מטכ"ל ולנוהל הפעילות. נוכח האמור לעיל, מעיר משרד מבקר המדינה, כי על משהב"ט וצה"ל להפריד את פעילויות עמותת לב"י מהפעילויות הארגוניות והמינהליות שמבצעים חיילי היחידה הצבאית, וכן להפריד בין משרדי היחידה הצבאית לבין משרדי עמותת לב"י. בנוסף לכך, על צה"ל לתקן את נוהל "תפקידי קצינים בקרן" באופן שיאסור חד -משמעית על החיילים המשרתים ביחידה הצבאית כל מעורבות בנושא גיוס התרומות וגבייתן. משרד מבקר המדינה מעיר, כי על הגורמים המעורבים בדבר: משרד המשפטים והאפוטרופוס הכללי, משהב"ט והעמותה, לפעול בהקדם על מנת להביא עניין זה על פתרונו, כדי שתמומש החובה לעשות שימוש ראוי ומיטבי בתרומות ולהגשים במלואן את מטרות התורמים והעמותה.	.מעורבות חיילי צה"ל בגיוס תרומות עבור מערכת הביטחון וצה"ל נוגדת את פקודות הצבא. על משהב"ט וצה"ל לקיים הבחנה חדה בין פעילות העמותה לבי ן הפעילות המינהלית והארגונית שאמורים לבצע חיילי היחידה הצבאית, ולהקפיד שלחיילים לא תהיה כל מעורבות בנושא גיוס תרומות וגבייתן. על צה"ל לתקן את הפקודות, כך שהנושא של מחקר ופיתוח אמל"ח יושמט מרשימת הנושאים שעבורם מגייסת קרן לב"י תרומות, שהרי מטרה זו נמחקה מתקנון עמותת לב"י ומהמ"ב. על עמותת לב"י ליזום הסכם בינה לבין לב"י צרפת ובינה לבין אגודות הידידים הפועלות בשמה בחו"ל, כדי להסדיר את יחסי הגומלין ביניהן. על הגורמים המעורבים בסוגיית השקעת כספי התרומות שמגייסת עמותת לב"י: משרד המשפטים והאפוטרופוס הכללי, משהב"ט והעמותה לפעול בהקדם על מנת להביא עניין זה על פתרונו, כדי שתמומש החובה לעשות שימוש ראוי ומיטבי בתרומות ולהגשים במלואן את מטרות התורמים והעמותה. על העמותה ועל משהב"ט לבוא בדברים ביניהם לקיום התאמה מלאה בין הוראות משהב"ט לתקנון עמותת לב"י כדי למנוע אי-הבנות וחילוקי דעות ביניהם. על העמותה ועל משהב"ט לקבוע עבור אילו גופים תגייס העמותה תרומות, ובנוסף לכך, על העמותה ועל משהב"ט וצה"ל, כל גוף בתחומו, לדאוג לכך, שייעוד העמותה בתקנון העמותה, בהמ"ב ובפקודות צה"ל יעלה בקנה אחד עם קביעה זו. כעולה מהדוח, המצב בו נמצאת קרן לב"י הוא מדאיג. בנסיבות אלה על משהב"ט, צה"ל וקרן לב"י לפעול בדחיפות ובאופן יסודי לתיקון הליקויים ולשיפור מצבה של קרן לב"י, כדי למנוע המשך הידרדרות ופגיעה בייעודה וביכולתה של קרן לב"י בתחום גיוס התרומות. כל אלה, בהתחשב גם במשמעות הערכית-לאומית הטמונה בי סוד ההתרמה עבור מערכת הביטחון.	817

Subsets and Splits

No community queries yet

The top public SQL queries from the community will appear here once available.