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700 |
81 I 154
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Sachverhalt ab Seite 155
A.- La société anonyme Overseas Carbon & Coke Company (ci-après Overseas) a été inscrite au registre du commerce de Panama en 1939. Son conseil d'administration ne comprend que des citoyens américains domiciliés aux Etats-Unis. Quant au conseil de direction, il était formé, à partir du 30 avril 1954, de Pierre Margnat, à New-York, Charles Harrison, à Paris, Eugène Parra, à Panama-City, et Georges Payot, à Genève. Le 26 août 1954, Parra fut remplacé par Miguel Moreno, à Panama-City, et Payot par Arno Brotze, domicilié à Lima. Par la suite, Margnat, président du conseil de direction, a transféré son domicile à Panama-City.
Overseas a, à Genève, une agence qui est dirigée par Georges Payot et qui occupe un ingénieur, trois secrétaires et un chauffeur.
Selon le registre du commerce, le but de la société englobe pratiquement toutes les activités économiques. En fait toutefois, elle remplit une tâche bien définie: liée à l'entreprise américaine Great Lakes Carbon Corp. (ci-après Great Lakes), qui fabrique du coke de pétrole et le vend dans tout le monde, elle étudie le marché pour cette entreprise, lui remet des rapports techniques et prospecte sa clientèle. Les contrats de vente sont passés directement par Great Lakes. En revanche, Overseas suit l'exécution des marchés et intervient le cas échéant à la demande de Great Lakes. Elle est rémunérée par cette dernière société; c'est là sa seule source de revenu.
Cette activité est surtout exercée, en Europe, par les directeurs Margnat et Harrison, qui ont la signature sociale. Ils sont continuellement en voyage; mais le premier se rend chaque mois à Genève, où, en dix-huit mois, il a passé environ six semaines; quant à Harrison, il séjourne dans cette ville une semaine sur six en moyenne. Tous deux sont en rapports constants avec leur agence suisse, qui peut les.atteindre à chaque instant et d'où part la plus grande partie de leur correspondance. Ils ont à leur disposition, à Genève, un chauffeur et deux voitures.
Cependant, il arrive fréquemment que le chef de l'agence suisse, Georges Payot, ou l'ingénieur attaché à ce bureau surveillent eux-mêmes l'exécution des contrats passés par Great Lakes et se mettent en relation avec les clients de cette entreprise, soit à sa demande soit sur ordre de Margnat ou de Harrison. Les rapports qui émanent du bureau de Genève sont, en général, envoyés directement à Great Lakes. Une copie est également adressée au siège de Panama. C'est la seule correspondance que l'établissement suisse entretienne avec le siège, dont il ne reçoit pas d'instructions, si ce n'est par l'intermédiaire de Margnat et de Harrison. En revanche, le bureau de Genève échange une abondante correspondance avec Great Lakes et ses clients. Les lettres destinées à ces derniers sont habituellement signées de Margnat ou de Harrison. Payot signe les écrits adressés à Great Lakes.
B.- Overseas a été sommée, le 6 mai 1954, d'inscrire au registre du commerce, comme succursale, son agence de Genève. Elle s'y est refusée. Le Département du commerce et de l'industrie du canton de Genève ayant ordonné cette inscription, Overseas et ses administrateurs ont formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Ce recours a été rejeté.
Erwägungen
Motifs:
1. D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, il faut entendre par succursale l'établissement commercial qui, dans la dépendance d'une entreprise principale dont il fait partie juridiquement, exerce d'une façon durable, dans des locaux séparés, une activité similaire, en jouissant d'une certaine autonomie dans le domaine économique et celui des affaires, de sorte qu'il pourrait, sans modifications profondes, être exploité d'une manière indépendante (RO 76 I 156 à 158, 79 I 71 et suiv.). Pour juger si ces conditions sont remplies, on doit se reporter à l'époque de la sommation (RO 76 I 155).
2. Il est constant que l'établissement de Genève exerce, d'une façon durable, une activité commerciale dans des locaux séparés de ceux de l'entreprise principale.
D'autre part, ses tâches appartiennent, d'après leur genre, à la sphère d'activité de l'établissement de Panama. Elles sont donc similaires à celles du siège (RO 79 I 73 consid. 3 a).
3. Il reste à juger si, au moment de la sommation, l'agence de Genève possédait le degré d'indépendance qui caractérise la succursale.
La recourante le nie. Les employés qui travaillent à Genève - dit-elle - ne peuvent représenter la société, n'ont aucune autonomie et ne sont que des organes d'exécution subordonnés aux directeurs.
Il est vrai que le chef du bureau de Genève n'a pas la signature sociale et ne peut engager la société. Mais il jouit cependant d'une certaine autonomie. En effet, il est fréquemment en rapport avec Great Lakes, dont il exécute les instructions sans passer par Margnat ou Harrison; le cas échéant, il se met en relation avec les clients de cette entreprise et lui envoie directement des rapports. A cet égard, Payot remplit donc les tâches de la société de façon indépendante. Du reste, il faisait également partie du conseil de direction à l'époque où Overseas a été sommée d'inscrire une succursale à Genève.
On peut cependant s'abstenir de juger si l'autonomie dont jouit le chef de l'agence de Genève est suffisante pour que cet établissement doive être considéré comme une succursale. La recourante. croit à tort, en effet, que, pour trancher cette question, on ne doit tenir compte que des attributions des personnes qui sont domiciliées à Genève et y travaillent de façon permanente. Il se peut fort bien qu'un dirigeant de la société joue le rôle de directeur de la succursale, même s'il ne s'y trouve pas de façon permanente (cf. RO 76 I 157). Il en est ainsi, en tout cas, lorsque l'établissement secondaire constitue le centre de son activité commerciale.
En l'espèce, le directeur Harrison remplit ces conditions. Titulaire de la signature sociale, il jouit de la plus grande liberté d'action et exerce donc ses fonctions de façon autonome. Or le centre de son activité est certainement Genève, bien qu'il soit domicilié à Paris. En effet, il n'a pas de bureau en France et il ne réside à Paris qu'entre ses nombreux voyages et ses séjours à Genève. En revanche, il est en contact permanent avec l'établissement créé dans cette dernière ville et il s'y rend très fréquemment. C'est à cette agence qu'il se fait adresser sa correspondance et c'est de là que partent la plus grande partie de ses lettres et rapports. Le chauffeur et la voiture que la société met à sa disposition dépendent également de l'établissement de Genève. Celui-ci constitue donc le centre de gravité de l'activité commerciale de Harrison, qui apparaît en fait comme son directeur - ou l'un de ses directeurs - Dans ces conditions, le bureau de Genève est un établissement autonome, qu'on pourrait aisément exploiter de façon indépendante. Il constitue une succursale.
Du reste, la situation de Margnat n'est pas très différente de celle de Harrison. Sans doute était-il domicilié à New-York à l'époque de la sommation. Mais son activité essentielle est la prospection du marché européen. Lui aussi est en rapport permanent avec l'établissement de Genève et il y passe en moyenne une fois par mois. C'est également de ce bureau que part la plus grande partie de sa correspondance et que dépend la voiture qu'il emploie pour ses voyages. Genève est donc aussi le centre de son activité commerciale.
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Registre du commerce. Inscription, comme succursale, de l'agence suisse d'une société étrangère. Epoque décisive pour juger de l'assujettissement à l'inscription (consid. 1).
Notion de la succursale (consid. 1).
Facteurs permettant d'admettre que l'établissement secondaire possède l'autonomie requise d'une succursale (consid. 3).
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-154%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 154
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Sachverhalt ab Seite 155
A.- La société anonyme Overseas Carbon & Coke Company (ci-après Overseas) a été inscrite au registre du commerce de Panama en 1939. Son conseil d'administration ne comprend que des citoyens américains domiciliés aux Etats-Unis. Quant au conseil de direction, il était formé, à partir du 30 avril 1954, de Pierre Margnat, à New-York, Charles Harrison, à Paris, Eugène Parra, à Panama-City, et Georges Payot, à Genève. Le 26 août 1954, Parra fut remplacé par Miguel Moreno, à Panama-City, et Payot par Arno Brotze, domicilié à Lima. Par la suite, Margnat, président du conseil de direction, a transféré son domicile à Panama-City.
Overseas a, à Genève, une agence qui est dirigée par Georges Payot et qui occupe un ingénieur, trois secrétaires et un chauffeur.
Selon le registre du commerce, le but de la société englobe pratiquement toutes les activités économiques. En fait toutefois, elle remplit une tâche bien définie: liée à l'entreprise américaine Great Lakes Carbon Corp. (ci-après Great Lakes), qui fabrique du coke de pétrole et le vend dans tout le monde, elle étudie le marché pour cette entreprise, lui remet des rapports techniques et prospecte sa clientèle. Les contrats de vente sont passés directement par Great Lakes. En revanche, Overseas suit l'exécution des marchés et intervient le cas échéant à la demande de Great Lakes. Elle est rémunérée par cette dernière société; c'est là sa seule source de revenu.
Cette activité est surtout exercée, en Europe, par les directeurs Margnat et Harrison, qui ont la signature sociale. Ils sont continuellement en voyage; mais le premier se rend chaque mois à Genève, où, en dix-huit mois, il a passé environ six semaines; quant à Harrison, il séjourne dans cette ville une semaine sur six en moyenne. Tous deux sont en rapports constants avec leur agence suisse, qui peut les.atteindre à chaque instant et d'où part la plus grande partie de leur correspondance. Ils ont à leur disposition, à Genève, un chauffeur et deux voitures.
Cependant, il arrive fréquemment que le chef de l'agence suisse, Georges Payot, ou l'ingénieur attaché à ce bureau surveillent eux-mêmes l'exécution des contrats passés par Great Lakes et se mettent en relation avec les clients de cette entreprise, soit à sa demande soit sur ordre de Margnat ou de Harrison. Les rapports qui émanent du bureau de Genève sont, en général, envoyés directement à Great Lakes. Une copie est également adressée au siège de Panama. C'est la seule correspondance que l'établissement suisse entretienne avec le siège, dont il ne reçoit pas d'instructions, si ce n'est par l'intermédiaire de Margnat et de Harrison. En revanche, le bureau de Genève échange une abondante correspondance avec Great Lakes et ses clients. Les lettres destinées à ces derniers sont habituellement signées de Margnat ou de Harrison. Payot signe les écrits adressés à Great Lakes.
B.- Overseas a été sommée, le 6 mai 1954, d'inscrire au registre du commerce, comme succursale, son agence de Genève. Elle s'y est refusée. Le Département du commerce et de l'industrie du canton de Genève ayant ordonné cette inscription, Overseas et ses administrateurs ont formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Ce recours a été rejeté.
Erwägungen
Motifs:
1. D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, il faut entendre par succursale l'établissement commercial qui, dans la dépendance d'une entreprise principale dont il fait partie juridiquement, exerce d'une façon durable, dans des locaux séparés, une activité similaire, en jouissant d'une certaine autonomie dans le domaine économique et celui des affaires, de sorte qu'il pourrait, sans modifications profondes, être exploité d'une manière indépendante (RO 76 I 156 à 158, 79 I 71 et suiv.). Pour juger si ces conditions sont remplies, on doit se reporter à l'époque de la sommation (RO 76 I 155).
2. Il est constant que l'établissement de Genève exerce, d'une façon durable, une activité commerciale dans des locaux séparés de ceux de l'entreprise principale.
D'autre part, ses tâches appartiennent, d'après leur genre, à la sphère d'activité de l'établissement de Panama. Elles sont donc similaires à celles du siège (RO 79 I 73 consid. 3 a).
3. Il reste à juger si, au moment de la sommation, l'agence de Genève possédait le degré d'indépendance qui caractérise la succursale.
La recourante le nie. Les employés qui travaillent à Genève - dit-elle - ne peuvent représenter la société, n'ont aucune autonomie et ne sont que des organes d'exécution subordonnés aux directeurs.
Il est vrai que le chef du bureau de Genève n'a pas la signature sociale et ne peut engager la société. Mais il jouit cependant d'une certaine autonomie. En effet, il est fréquemment en rapport avec Great Lakes, dont il exécute les instructions sans passer par Margnat ou Harrison; le cas échéant, il se met en relation avec les clients de cette entreprise et lui envoie directement des rapports. A cet égard, Payot remplit donc les tâches de la société de façon indépendante. Du reste, il faisait également partie du conseil de direction à l'époque où Overseas a été sommée d'inscrire une succursale à Genève.
On peut cependant s'abstenir de juger si l'autonomie dont jouit le chef de l'agence de Genève est suffisante pour que cet établissement doive être considéré comme une succursale. La recourante. croit à tort, en effet, que, pour trancher cette question, on ne doit tenir compte que des attributions des personnes qui sont domiciliées à Genève et y travaillent de façon permanente. Il se peut fort bien qu'un dirigeant de la société joue le rôle de directeur de la succursale, même s'il ne s'y trouve pas de façon permanente (cf. RO 76 I 157). Il en est ainsi, en tout cas, lorsque l'établissement secondaire constitue le centre de son activité commerciale.
En l'espèce, le directeur Harrison remplit ces conditions. Titulaire de la signature sociale, il jouit de la plus grande liberté d'action et exerce donc ses fonctions de façon autonome. Or le centre de son activité est certainement Genève, bien qu'il soit domicilié à Paris. En effet, il n'a pas de bureau en France et il ne réside à Paris qu'entre ses nombreux voyages et ses séjours à Genève. En revanche, il est en contact permanent avec l'établissement créé dans cette dernière ville et il s'y rend très fréquemment. C'est à cette agence qu'il se fait adresser sa correspondance et c'est de là que partent la plus grande partie de ses lettres et rapports. Le chauffeur et la voiture que la société met à sa disposition dépendent également de l'établissement de Genève. Celui-ci constitue donc le centre de gravité de l'activité commerciale de Harrison, qui apparaît en fait comme son directeur - ou l'un de ses directeurs - Dans ces conditions, le bureau de Genève est un établissement autonome, qu'on pourrait aisément exploiter de façon indépendante. Il constitue une succursale.
Du reste, la situation de Margnat n'est pas très différente de celle de Harrison. Sans doute était-il domicilié à New-York à l'époque de la sommation. Mais son activité essentielle est la prospection du marché européen. Lui aussi est en rapport permanent avec l'établissement de Genève et il y passe en moyenne une fois par mois. C'est également de ce bureau que part la plus grande partie de sa correspondance et que dépend la voiture qu'il emploie pour ses voyages. Genève est donc aussi le centre de son activité commerciale.
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Registro di commercio. Iscrizione come succursale dell'agenzia svizzera d'una società straniera. Epoca determinante per giudicare in merito all'assoggettamento all'iscrizione (consid. 1).
Nozione di succursale (consid. 1).
Elementi che consentono di ammettere che lo stabilimento secondario possiede l'autonomia richiesta per una succursale (consid. 3).
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it
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constitutional law and administrative law and public international law
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702 |
81 I 159
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Sachverhalt ab Seite 160
A.- Das Gesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 14. August 1952 über den Lastenausgleich (LAG) bezweckt die Abgeltung von Schäden und Verlusten, die sich infolge der Vertreibungen und Zerstörungen der Kriegs- und Nachkriegszeit ergeben haben, sowie die Milderung von Härten, die infolge der Währungsreform von 1948 (Umstellung von Reichsmark auf Deutsche Mark) eingetreten sind. Zur Durchführung des Lastenausgleichs werden Ausgleichsabgaben erhoben und Ausgleichsleistungen gewährt. An Ausgleichsabgaben sind vorgesehen eine "einmalige Vermögensabgabe" von 50% des abgabepflichtigen Vermögens, eine "Hypothekengewinnabgabe" in Höhe des bei der Währungsreform erzielten Schuldnergewinns und eine "Kreditgewinnabgabe". Die Vermögensabgabe ist in gleichen vierteljährlichen Teilbeträgen zu entrichten; der "Tilgungszeitraum" (die "Laufzeit") umfasst in der Regel 30 Jahre (1. April 1949 - 31. März 1979).
Am 26. August 1952 wurde zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland - in Berücksichtigung der gleichzeitig getroffenen Abkommen zwischen den beiden Ländern über die deutschen Vermögen in der Schweiz, über die Wiederherstellung gewerblicher Schutzrechte und über die Regelung der Forderungen der Eidgenossenschaft gegen das ehemalige Deutsche Reich ("Clearingmilliarde") - ein Abkommen zum deutschen Lastenausgleich abgeschlossen, das am 19. März 1953, nach Ratifikation durch den schweizerischen Bundesrat und die deutsche Behörde, in Kraft trat (AS 1953, 134). Es bestimmt in Art. 1 Abs. 1, dass schweizerische Staatsangehörige, die am "Währungsstichtag" (21. Juni 1948) das Schweizerbürgerrecht besessen haben, beim Lastenausgleich die gleiche Behandlung geniessen, wie sie Angehörigen der meistbegünstigten Nation zusteht, und in Art. 3, dass über die Auslegung der nach dem Abkommen anzuwendenden Vorschriften die nach dem LAG zuständigen Verwaltungsbehörden und Gerichte entscheiden. Nach der Meistbegünstigungsklausel sind die darunter fallenden Schweizer gleich zu behandeln wie Staatsangehörige einer der Vereinten Nationen; sie haben daher unter gewissen Voraussetzungen insbesondere Anspruch auf Befreiung von den Leistungen, die nach dem LAG für die ersten sechs Jahre (1. April 1949 bis 31. März 1955) des Tilgungszeitraums als Vermögensabgabe zu entrichten wären (Art. 6 des 10. Teils des am 26. Mai 1952 zwischen der Bundesrepublik Deutschland einerseits und den Vereinigten Staaten von Amerika, Grossbritannien und Frankreich anderseits im Rahmen des "Bonner Vertragswerks" geschlossenen Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen, des sog. "Überleitungsvertrags").
B.- Der in Zürich wohnende Schweizerbürger Werner Schoenemann fällt als Eigentümer eines Hauses in Heidelberg, dessen Steuerwert bis jetzt DM 53'700.-- betragen haben soll, unter das LAG und das Abkommen zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland zum Lastenausgleich. Er erklärt, er habe eine Hypothekengewinnabgabe im Betrage von DM 9'685.70 und ausserdem vom 1. April 1955 an Abschlagszahlungen auf die einmalige Vermögensabgabe zu entrichten, sofern er nicht die Ablösung dieser Abgabeschuld vorziehe.
C.- Mit Eingabe vom 18. März 1954 unterbreitete W. Schoenemann der Bundesversammlung gemäss Art. 32 BG über die Verantwortlichkeit der eidgenössischen Behörden und Beamten vom 9. Dezember 1850 eine Zivilklage, die er gegen die Bundesräte Escher, Etter, Feldmann, Kobelt, Petitpierre und Rubattel sowie gegen alt Bundesrat Weber einzureichen gedachte, um Ersatz für den Schaden zu erhalten, der ihm nach. seiner Behauptung infolge des schweizerisch-deutschen Abkommens zum Lastenausgleich entstanden ist und noch entstehen wird.
Der National- und der Ständerat beschlossen, die Klage nicht erheblich zu erklären, was dem Kläger durch Schreiben des Sekretariats der Bundesversammlung vom 13. Oktober 1954 mitgeteilt wurde.
D.- Gestützt auf Art. 33 des Verantwortlichkeitsgesetzes von 1850 hat W. Schoenemann beim Bundesgericht mit einer am 13. Januar 1955 der Post übergebenen Eingabe Klage gegen die Schweiz. Eidgenossenschaft erhoben. Er beantragt, 1) festzustellen, dass die Beklagte ihm allen Schaden zu ersetzen habe, der ihm durch das schweizerisch-deutsche Abkommen zum deutschen Lastenausgleich entstanden sei und entstehen werde; 2) die Beklagte zu verurteilen, ihm alle Beträge zu ersetzen, die er zur Tilgung oder Ablösung der Lastenausgleichsabgaben nach dem LAG habe leisten müssen und zu leisten haben werde; 3) fürsorglich: die Beklagte zur Zahlung von DM 25'000.-- an ihn zu verurteilen.
Zur Begründung wird geltend gemacht, der Bundesrat sei nicht befugt gewesen, das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich von sich aus zu ratifizieren; er hätte es nach Art. 85 Ziff. 5 BV der Bundesversammlung unterbreiten sollen. Anders verhielte es sich nach der herrschenden Auffassung bloss dann, wenn das Abkommen der Schweiz nur Rechte verschaffte, ohne ihr eine neue völkerrechliche Verpflichtung oder einen Rechtsverzicht aufzuerlegen. Es verpflichte sie aber, für die betroffenen Schweizerbürger keine bessere Behandlung zu verlangen als die, welche die Angehörigen der Vereinten Nationen erfahren. Sodann lege Art. 3 des Abkommens die Annahme nahe, dass die Schweiz verpflichtet sein solle, "von den ihr an sich nach dem schweizerisch-deutschen Schiedsgerichts- und Vergleichsvertrag zustehenden Rechten keinen Gebrauch zu machen."
Der Bundesrat halte sich bei der Stellungnahme zu dem durch den zweiten Weltkrieg entstandenen schweizerischen Kriegsschädenproblem an die Auffassung, dass weder der kriegführende Staat, der den Schaden verursacht hat, noch der Staat, auf dessen Gebiet der Schaden entstanden ist, zur Reparation verpflichtet sei. Er berücksichtige dabei nicht, dass seit dem ersten Weltkrieg, den das von ihm angerufene Gutachten Prof. W. Burckhardts betreffe, die völkerrechtlichen Anschauungen einen entscheidenden Wandel durchgemacht hätten, der in dem am 27. August 1928 abgeschlossenen internationalen Vertrag über den Verzicht auf den Krieg (Kelloggpakt) zum Ausdruck gekommen sei. Dieser Pakt habe fast universelle Geltung erlangt; Deutschland habe ihn ebenfalls unterzeichnet, und auch die Schweiz sei ihm beigetreten (BS 11, 250). Deutschland habe ihn aber gebrochen, indem es im Jahre 1939 Polen angegriffen und dadurch den zweiten Weltkrieg verschuldet habe. Die Bundesrepublik Deutschland sei daher verpflichtet, allen Staaten, denen gegenüber das Deutsche Reich seine Vertragspflicht verletzt habe, den Schaden zu ersetzen, der ihnen und ihren Bürgern infolge dieses Krieges entstanden sei. Diese Pflicht bestehe auch dem neutralen Staat gegenüber.
Zu Unrecht habe das eidg. Politische Departement dem Kläger entgegengehalten, dass Schweizerbürger nicht in den Genuss der Ausgleichsleistungen des LAG gekommen wären, wenn die schweizerischen Vermögenswerte in Deutschland von den Ausgleichsabgaben völlig befreit worden wären. Dieser Standpunkt entspreche zwar in der Tat demjenigen der deutschen Bundesregierung; doch verteidige die Bundesrepublik ihre Interessen ohne Rücksicht auf das Recht. Der Bundesrat hätte die völkerrechtlich geschützen Interessen der durch den Krieg geschädigten Schweizerbürger nachdrücklich wahren sollen, statt sie als Mittel im Kampf um die "Clearingmilliarde" zu verwenden.
Dazu komme, dass es völkerrechtlich unzulässig sei, von Ausländern Spezialsteuern, Vermögensabgaben oder Zwangsanleihen zu verlangen, welche unmittelbar zur Kriegführung oder zur Bezahlung von Kriegsschulden dienen. Dieser Grundsatz gelte ohne Einschränkung auch für die in Frage stehenden Ausgleichsabgaben. Die deutsche Währungsreform von 1948 und die damit verbundenen Verluste seien ebenfalls Kriegsfolgen. Jener Grundsatz sei auch im "Überleitungsvertrag" aufgestellt; dass dann die Westmächte hinsichtlich des Lastenausgleichs doch Konzessionen gemacht hätten, beruhe nicht auf rechtlichen, sondern auf politischen Erwägungen.
Bei der Verhandlung mit der Bundesrepublik Deutschland habe der Bundesrat gleichzeitig verschiedene Gruppen von Interessen zu berücksichtigen gehabt. Die Interessen des Bundes an der "Clearingmilliarde" und diejenigen der privaten Gläubiger deutscher Auslandsschulden seien gut gewahrt worden. Preisgegeben habe der Bundesrat dagegen die wohlbegründeten Ansprüche schweizerischer Staatsangehöriger auf Ersatz für Kriegsschäden und auf vollständige Befreiung von den deutschen Ausgleichsabgaben.
Die Ausgleichsleistungen, die an Schweizerbürger auf Grund des LAG ausgerichtet würden, seien auf 20 - 40 Millionen Franken geschätzt worden. Anderseits werde behauptet, dass die Heranziehung der schweizerischen Vermögenswerte in Deutschland 400 Millionen DM an Lastenausgleichsabgaben erbringen werde.
Hätte der Bundesrat das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich den eidgenössischen Räten vorgelegt und sie dabei pflichtgemäss aufgeklärt, so hätten sie die Genehmigung verweigert oder zum mindesten gefordert, dass die betroffenen Schweizer für das ihnen von schweizerischer Seite auferlegte Opfer entschädigt würden. "Das Parlament der Schweiz, die sich eben der ganzen Welt gegenüber gerühmt hat, dass sie sich als einziges Land an fremdem (deutschem) Eigentum nicht vergriffen habe, würde es sicherlich weit von sich gewiesen haben, sich an dem Eigentum von eigenen Bürgern vergreifen zu wollen."
"Die Voraussetzungen für die Anfechtung des Abkommens über den deutschen Lastenausgleich würden an sich vorliegen. Solange jedoch die Eidgenossenschaft die Unverbindlichkeit des Abkommens der Bundesrepublik gegenüber nicht geltend gemacht hat, kann sie gegen die Klage nicht einwenden, dass das Abkommen den Betroffenen nicht den ihnen vom Bundesrat zugedachten Schaden gebracht habe. Und selbst im Falle der vollzogenen Anfechtung wäre am Schadenseintritt nicht zu zweifeln, da das Abkommen faktisch nicht mehr zu beseitigen ist."
Der Kläger ist der Auffassung, dass die Klage vom Bundesgericht als Zivilgericht nach den Vorschriften des BZP zu behandeln sei.
E.- Namens der Eidgenossenschaft beantragt die eidg. Finanzverwaltung die Abweisung der Klage. Sie führt aus, der Kläger setze zu Unrecht voraus, er habe einen Rechtsanspruch darauf, dass die Bundesbehörde seine Interessen gegenüber Deutschland vertrete. Seine Ersatzforderung sei daher auf jeden Fall unbegründet. Übrigens habe der Bundesrat durch den Abschluss des Abkommens zum deutschen Lastenausgleich die Interessen der Schweizerbürger bestens gewahrt. Er habe dabei nicht auf einen Anspruch verzichtet; vielmehr habe Deutschland den Schweizerbürgern gegenüber auf Rechte verzichtet, ohne dass die Schweiz eine Gegenleistung zu erbringen hätte. Deshalb habe das Abkommen nach ständiger Praxis nicht der Genehmigung der Bundesversammlung bedurft; der Bundesrat habe es von sich aus ratifizieren dürfen. Das Klagebegehren 3 sei schon deshalb abzuweisen, weil es nicht substantiiert sei und weil Geldforderungen in Landesmünze geltend zu machen seien.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach dem eidg. Verantwortlichkeitsgesetz von 1850 kann der Private, der glaubt, dass ihm ein Schaden aus rechtswidriger Amtsführung des Bundesrates entstanden sei, Zivilklage gegen die Mitglieder dieser Behörde erheben. Die Klage ist zuerst bei der Bundesversammlung anzubringen (Art. 32 des Gesetzes). Beschliessen der National- und der Ständerat, der Klage sei keine Folge zu geben, so steht die Eidgenossenschaft für die Mitglieder des Bundesrates ein, und es ist dem Kläger unbenommen, die Entschädigungsforderung ihr gegenüber geltend zu machen (Art. 33 daselbst). Die Schadenersatzklage, die in einem solchen Fall, wie hier, gegen den Bund gerichtet wird, betrifft einen vermögensrechtlichen Anspruch, der aus dem öffentlichen Recht des Bundes hergeleitet wird. Sie fällt daher nach Art. 110 OG in die Zuständigkeit des Bundesgerichts als Verwaltungsgerichtshofs.
Dass im Verantwortlichkeitsgesetz für die Schadenersatzklage gegen den Bund wegen rechtswidriger Amtsführung der Weg des "Zivilprozesses" vor dem Bundesgericht vorgesehen wurde (Art. 35), ändert daran nichts. Das hängt damit zusammen, dass nach älterer Rechtsauffassung als Zivilrechtsstreitigkeiten auch gewisse Anstände galten, die nach heutiger Anschauung zu den öffentlichrechtlichen Streitigkeiten gerechnet werden. Aus dem Verantwortlichkeitsgesetz kann denn auch geschlossen werden, dass die gestützt auf dieses Gesetz gegen den Bund gerichteten Zivilklagen auf Schadenersatz früher in der Tat - ohne Rücksicht auf die Höhe des Streitwerts - vom Bundesgericht als einziger Zivilgerichtsinstanz zu beurteilen waren. Auch Art. 48 Ziff. 2 des früheren OG, betreffend Streitigkeiten zwischen Privaten oder Korporationen als Klägern und dem Bunde als Beklagten über zivilrechtliche Ansprüche im Streitwerte von wenigstens Fr. 3'000.-- bzw. Fr. 4'000.-- (BG vom 22. März 1893 bzw. 25. Juni 1921), wurde stets im Sinne jener älteren Rechtsauffassung ausgelegt. Indessen ist lit. b des Art. 41 des geltenden OG, welche an die Stelle der früheren Bestimmung in Art. 48 OG getreten ist, auf rein zivilrechtliche Streitigkeiten beschränkt. Seit dem Inkrafttreten des VDG ist die Beurteilung vermögensrechtlicher Ansprüche gegen den Bund aus öffentlichem eidgenössischem Recht, auch solcher auf Schadenersatz wegen rechtswidriger Amtsführung, dem Verwaltungsgericht zugewiesen (Art. 17 VDG, Art. 110 OG; BGE 69 II 91, BGE 77 I 94). Der Kläger beruft sich vergeblich auf Art. 110 Abs. 2 OG, wonach die Kompetenzen der Bundesversammlung und der ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden, endgültig urteilenden eidgenössischen Instanzen vorbehalten sind. Dieser Vorbehalt bezieht sich lediglich auf die öffentlichrechlichen Streitigkeiten im Sinne des vorhergehenden Absatzes; mit den Kompetenzen des Bundesgerichts als einziger Zivilgerichtsinstanz hat er nichts zu tun.
Für das Verfahren sind daher im vorliegenden Fall Art. 115 und 91-96 OG massgebend. Entgegen der Meinung Schoenemanns kommen die Garantien, die der Kläger im direkten verwaltungsrechtlichen Prozess geniesst, denjenigen gleich, die ihm im direkten Zivilprozess geboten werden. Unterschiede bestehen lediglich insofern, als in jenem Verfahren, entsprechend dem öffentlichrechtlichen Charakter der Streitigkeit, der Richter grössere Freiheit in der Prozessleitung hat, die Formen einfacher und die Kosten jedenfalls in der Regel weniger hoch sind. Schoenemann hat seinen Standpunkt in der Sache eingehend dargelegt. Er ist genügend zum Wort gekommen.
2. Art. 11 Abs. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes bestimmt:
"Eine von Privaten oder Korporationen gegen Beamte gerichtete Zivilklage verjährt:
1. wenn der Geschädigte von dem Zeitpunkte an, wo er von der Schädigung Kenntnis erhalten, seine Klage innert Jahresfrist nicht beim Bundesrat anhängig macht (Art. 43);
2. innert drei Monaten von der Zeit an, wo der Bundesrat seine Zustimmung zur Klageanhebung erteilte oder verweigerte."
Diese in den "allgemeinen Bestimmungen" des Gesetzes aufgestellte Vorschrift ist analog anwendbar auf die Klage, die von der Bundesversammlung gewählte Beamte betrifft.
Im vorliegenden Fall ist nicht Verjährung eingetreten. Die Klage wurde bei der Bundesversammlung angebracht, bevor seit der Veröffentlichung des beanstandeten Abkommens zum deutschen Lastenausgleich in der Sammlung der eidg. Gesetze ein Jahr abgelaufen war. Die Frist von drei Monaten, innert welcher die Klage beim Bundesgericht einzureichen war, wurde eröffnet durch die Mitteilung des Beschlusses der eidg. Räte, die Klage nicht erheblich zu erklären. Sie wäre allerdings, wie es scheint, nicht gewahrt, wenn Art. 64 des BG vom 22. November 1850 über das Verfahren bei dem Bundesgerichte in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten analog heranzuziehen, also der Monat zu dreissig Tagen anzunehmen wäre. Diese Vorschrift ist indessen im BG vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess nicht mehr aufgenommen worden. Mangels einer entgegenstehenden ausdrücklichen Bestimmung in der geltenden Prozessgesetzgebung des Bundes ist Art. 11 Abs. 1 Ziff. 2 des Verantwortlichkeitsgestzes jedenfalls heute im Sinne der in Art. 77 Ziff. 3 OR niedergelegten Regel auszulegen, also anzunehmen, dass die dreimonatige Frist an demjenigen Tage des letzten Monates zu Ende geht, der durch seine Zahl dem Tage des Beginns der Frist entspricht. Da jener Beschluss der eidg. Räte dem Kläger durch Schreiben vom 13. Oktober 1954 mitgeteilt und die an das Bundesgericht gerichtete Klageschrift am 13. Januar 1955 der Post übergeben wurde, ist somit auch die dreimonatige Frist eingehalten. Ob der Tag (13. oder 14. Oktober 1954), an dem der Kläger jene Mitteilung erhalten hat, bei der Berechnung der Frist mitzuzählen sei (vgl. Art. 32 Abs. 1 OG), kann offen gelassen werden.
3. Nach Art. 7 Ziff. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes setzt die Zivilklage auf Schadenersatz eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung im Sinne des Art. 4 voraus, der bestimmt, dass die Verantwortlichkeit begründet wird durch Verübung von Verbrechen und Vergehen in der Amtsführung sowie durch Übertretung der Bundesverfassung, Bundesgesetze oder Reglemente. Diese Ordnung gilt auch dann, wenn die Eidgenossenschaft für einen Beamten einsteht und infolgedessen die Klage des sich geschädigt fühlenden Privaten gegen sie gerichtet wird (Art. 33 Verantwortlichkeitsgesetz).
Da das Bundesgericht als Verwaltungsgericht nach Art. 114 bis, Abs. 3 BV an die Bundesgesetzgebung und die von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge gebunden ist, könnte es keinenfalls eine Verantwortlichkeitsklage gutheissen, die sich auf die Behauptung stützen würde, ein unter diese Bestimmung fallender Erlass sei rechtswidrig im Sinne der Art. 4 und 7 des Verantwortlichkeitsgesetzes. Der hier in Frage stehende Staatsvertrag ist indessen von der Bundesversammlung nicht genehmigt worden, und der Kläger beanstandet nicht eigentlich die darin aufgenommenen Bestimmungen, sondern rügt, dass das Abkommen nicht andere Bestimmungen enthalte, die für ihn günstiger wären und deren Aufnahme die Schweiz nach seiner Meinung gestützt auf Grundsätze des Völkerrechts hätte verlangen können und sollen. Die Klage wirft dem Bundesrat offenbar vor, er habe entweder unterlassen, auf eine günstigere Regelung zu dringen, oder er habe auf eine solche durch Ratifikation des Abkommens verzichtet. Aber diese Begründung wäre selbst dann nicht geeignet, den geltend gemachten Schadenersatzanspruch zu stützen, wenn anzunehmen wäre, der Übertretung von Bundesrecht, von der in Art. 4 des Verantwortlichkeitsgesetzes die Rede ist, sei eine Missachtung des Völkerrechts gleichzustellen.
Der Bundesrat hat nach Art. 102 Ziff. 8 BV die Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen, namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen, zu wahren. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe muss er sich aber mit den anderen Staaten verständigen, Abkommen mit ihnen schliessen. Er kann die völkerrechtlichen Beziehungen der Schweiz zur Bundesrepublik Deutschland nicht ohne deren Zustimmung regeln. Die völkerrechtlichen Fragen, die sich in dem durch das Lastenausgleichsgesetz der Bundesrepublik geordneten Sachgebiete ergeben, lassen sich auf verschiedene Art lösen; die Grundsätze des Völkerrechts, die in Betracht fallen, sind nicht so bestimmt, dass sich eine einzige Lösung aufdrängen würde. Dazu kommt, dass der Bundesrat, wie die Klage anerkennt, bei den Verhandlungen über das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich nicht nur die Belange der unter das LAG fallenden Schweizerbürger zu vertreten, sondern auch anderweitige Interessen zu berücksichtigen hatte, wie denn überhaupt beim Abschluss eines zwischenstaatlichen Abkommens im allgemeinen nicht nur gerade auf die darin zu regelnden Verhältnisse, sondern auch auf die sonstigen Beziehungen zwischen den Vertragsstaaten Bedacht zu nehmen ist. Auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Vertragspartners spielt eine Rolle. Der Kläger räumt ein, dass die am "Bonner Vertragswerk" beteiligten Westmächte nicht darauf bestanden haben, dass ihren Bürgern gegenüber die von ihm angeführten Grundsätze ohne Einschränkung angewendet werden. Von welchen Motiven sich diese Mächte dabei haben leiten lassen, kann dahingestellt bleiben; jedenfalls ist klar, dass auch der Bundesrat triftige Gründe haben konnte, der Bundesrepublik bei der Regelung der Fragen des Lastenausgleichs teilweise entgegenzukommen, selbst wenn er, wie behauptet wird, nach strengem Recht mehr hätte verlangen können. Die Entschliessung darüber, in welchem Umfange die Interessen gewisser Volksgenossen gegenüber Massnahmen eines auswärtigen Staates in Schutz genommen werden sollen, ja ob überhaupt bei diesem Staate interveniert werden solle, hängt ab von der freien Würdigung der mit der Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten betrauten politischen Landesbehörde, die bei der Erfüllung dieser Aufgabe vorab die Interessen des ganzen Landes im Auge behalten muss (Art. 102 Ziff. 8 BV). Man hat es mit einer Ermessensentscheidung ("acte de gouvernement") zu tun, welche der Nachprüfung des Richters des Landes entzogen ist. Der einzelne Schweizerbürger hat kein subjektives Recht darauf, dass die Eidgenossenschaft sich seiner in bestimmter Weise gegenüber einem auswärtigen Staate annehme, sei es durch Abschluss eines Abkommens, sei es sonstwie. Eine gerichtliche Klage auf Schadenersatz, die er mit der Begründung erhebt, dass seine Interessen durch den diplomatischen Dienst überhaupt nicht oder schlecht gewahrt worden seien, kann daher keinen Erfolg haben (BGE 52 II 259 ff., BGE 58 II 476 ff.).
4. Übrigens leitet Schoenemann, wie es scheint, die Rüge der Rechtswidrigkeit nicht sowohl aus dem Inhalt des Abkommens zum deutschen Lastenausgleich ab, als vielmehr daraus, dass der Bundesrat es ratifiziert hat, ohne die Genehmigung der Bundesversammlung (Art. 85 Ziff. 5 BV) eingeholt zu haben. Die Beklagte macht zur Rechtfertigung dieser Unterlassung geltend, dass nach ständiger Praxis Staatsverträge, die der Schweiz nur Rechte verschaffen, ohne ihr Pflichten aufzuerlegen, der Genehmigung der Bundesversammlung nicht bedürfen (vgl. BURCKHARDT, Komm. der BV, 3. Aufl., S. 676; sten. Bull. der Bundesversammlung 1952, Ständerat, S. 292 ff., 301 ff., betreffend das Abkommen mit der Bundesrepublik Deutschland über die "Clearingmilliarde"). Was von dieser Praxis im allgemeinen und von ihrer Anwendung auf das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich im besonderen zu halten ist, braucht indessen nicht geprüft zu werden.
Nach Art. 7 des Verantwortlichkeitsgesetzes setzt die Zivilklage auf Schadenersatz nicht nur eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung, sondern auch "einen dadurch verursachten positiven Schaden" voraus (Ziff. 2). Die Gutheissung der vorliegenden Klage käme somit nur dann in Betracht, wenn der Schaden, für den damit Ersatz verlangt wird, als Folge der angeblich rechtswidrigen Haltung des Bundesrates in der Kompetenzfrage betrachtet werden könnte. Vor allem müsste zum mindesten wahrscheinlich sein, dass die Bundesversammlung dem Abkommen zum deutschen Lastenausgleich die Genehmigung versagt hätte. Das würde jedoch nicht genügen, da beim Fehlen eines Abkommens die Bestimmungen des LAG im vollen Umfang massgebend wären, so dass der Kläger stärker mit Ausgleichsabgaben belastet würde, als er es nun auf Grund des abgeschlossenen Abkommens ist. Ausserdem müsste sich daher die Annahme rechtfertigen, dass im Falle der Nichtgenehmigung des Abkommens die Schweiz vermutlich verlangt und auch erwirkt hätte, dass die Bundesrepublik Deutschland den Kläger und die in gleicher Lage wie er sich befindenden Schweizerbürger noch günstiger behandle, als im umstrittenen Abkommen vorgesehen ist. Der Gerichtshof hat jedoch keine Veranlassung, auch nur als wahrscheinlich zu betrachten, dass der Vertrag von der Bundesversammlung nicht genehmigt worden wäre und dass alsdann die Schweiz für ihre Bürger Bedingungen erlangt hätte, die günstiger wären als die von den westlichen Besetzungsmächten im "Überleitungsvertrag" für ihre eigenen Staatsangehörigen angenommenen. Der Kläger kann daher nicht mit Grund behaupten, er sei dadurch geschädigt worden, dass der Bundesrat das in Frage stehende Abkommen nicht der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet, sondern von sich aus ratifiziert hat.
Der Kläger meint, die eidg. Räte hätten im Falle der Genehmigung zum mindesten dafür gesorgt, dass die Schweizer, die in Deutschland Lastenausgleichsabgaben zu entrichten haben, von schweizerischer Seite entschädigt würden. Ob das wahrscheinlich sei, braucht nicht erörtert zu werden. Eine dahingehende Regelung wäre nicht die notwendige Folge der Genehmigung des Abkommens; sie hätte mit dieser formell nichts zu tun, sondern wäre Gegenstand eines besonderen gesetzgeberischen Erlasses.
5. Ob es zulässig sei, den geforderten Schadenersatzbetrag in ausländischer Währung anzugeben, kann offen gelassen werden. Die Klage erweist sich ohnehin als unbegründet.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird abgewiesen.
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de
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Verantwortlichkeit für rechtswidrige Amtsführung im Bund: 1. Die Klage auf Schadenersatz, die gestützt auf das Verantwortlichkeitsgesetz gegen die Eidgenossenschaft gerichtet wird, ist vom Bundesgericht im direkten verwaltungsrechtlichen Prozess zu beurteilen.
2. Verjährung?
3. Abweisung einer Schadenersatzklage, mit der behauptet wird, der Bundesrat habe beim Abschluss des Abkommens mit der Bundesrepublik Deutschland zum deutschen Lastenausgleich die Interessen der Schweizerbürger schlecht vertreten und hätte dieses Abkommen der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreiten sollen.
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-159%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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703 |
81 I 159
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Sachverhalt ab Seite 160
A.- Das Gesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 14. August 1952 über den Lastenausgleich (LAG) bezweckt die Abgeltung von Schäden und Verlusten, die sich infolge der Vertreibungen und Zerstörungen der Kriegs- und Nachkriegszeit ergeben haben, sowie die Milderung von Härten, die infolge der Währungsreform von 1948 (Umstellung von Reichsmark auf Deutsche Mark) eingetreten sind. Zur Durchführung des Lastenausgleichs werden Ausgleichsabgaben erhoben und Ausgleichsleistungen gewährt. An Ausgleichsabgaben sind vorgesehen eine "einmalige Vermögensabgabe" von 50% des abgabepflichtigen Vermögens, eine "Hypothekengewinnabgabe" in Höhe des bei der Währungsreform erzielten Schuldnergewinns und eine "Kreditgewinnabgabe". Die Vermögensabgabe ist in gleichen vierteljährlichen Teilbeträgen zu entrichten; der "Tilgungszeitraum" (die "Laufzeit") umfasst in der Regel 30 Jahre (1. April 1949 - 31. März 1979).
Am 26. August 1952 wurde zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland - in Berücksichtigung der gleichzeitig getroffenen Abkommen zwischen den beiden Ländern über die deutschen Vermögen in der Schweiz, über die Wiederherstellung gewerblicher Schutzrechte und über die Regelung der Forderungen der Eidgenossenschaft gegen das ehemalige Deutsche Reich ("Clearingmilliarde") - ein Abkommen zum deutschen Lastenausgleich abgeschlossen, das am 19. März 1953, nach Ratifikation durch den schweizerischen Bundesrat und die deutsche Behörde, in Kraft trat (AS 1953, 134). Es bestimmt in Art. 1 Abs. 1, dass schweizerische Staatsangehörige, die am "Währungsstichtag" (21. Juni 1948) das Schweizerbürgerrecht besessen haben, beim Lastenausgleich die gleiche Behandlung geniessen, wie sie Angehörigen der meistbegünstigten Nation zusteht, und in Art. 3, dass über die Auslegung der nach dem Abkommen anzuwendenden Vorschriften die nach dem LAG zuständigen Verwaltungsbehörden und Gerichte entscheiden. Nach der Meistbegünstigungsklausel sind die darunter fallenden Schweizer gleich zu behandeln wie Staatsangehörige einer der Vereinten Nationen; sie haben daher unter gewissen Voraussetzungen insbesondere Anspruch auf Befreiung von den Leistungen, die nach dem LAG für die ersten sechs Jahre (1. April 1949 bis 31. März 1955) des Tilgungszeitraums als Vermögensabgabe zu entrichten wären (Art. 6 des 10. Teils des am 26. Mai 1952 zwischen der Bundesrepublik Deutschland einerseits und den Vereinigten Staaten von Amerika, Grossbritannien und Frankreich anderseits im Rahmen des "Bonner Vertragswerks" geschlossenen Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen, des sog. "Überleitungsvertrags").
B.- Der in Zürich wohnende Schweizerbürger Werner Schoenemann fällt als Eigentümer eines Hauses in Heidelberg, dessen Steuerwert bis jetzt DM 53'700.-- betragen haben soll, unter das LAG und das Abkommen zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland zum Lastenausgleich. Er erklärt, er habe eine Hypothekengewinnabgabe im Betrage von DM 9'685.70 und ausserdem vom 1. April 1955 an Abschlagszahlungen auf die einmalige Vermögensabgabe zu entrichten, sofern er nicht die Ablösung dieser Abgabeschuld vorziehe.
C.- Mit Eingabe vom 18. März 1954 unterbreitete W. Schoenemann der Bundesversammlung gemäss Art. 32 BG über die Verantwortlichkeit der eidgenössischen Behörden und Beamten vom 9. Dezember 1850 eine Zivilklage, die er gegen die Bundesräte Escher, Etter, Feldmann, Kobelt, Petitpierre und Rubattel sowie gegen alt Bundesrat Weber einzureichen gedachte, um Ersatz für den Schaden zu erhalten, der ihm nach. seiner Behauptung infolge des schweizerisch-deutschen Abkommens zum Lastenausgleich entstanden ist und noch entstehen wird.
Der National- und der Ständerat beschlossen, die Klage nicht erheblich zu erklären, was dem Kläger durch Schreiben des Sekretariats der Bundesversammlung vom 13. Oktober 1954 mitgeteilt wurde.
D.- Gestützt auf Art. 33 des Verantwortlichkeitsgesetzes von 1850 hat W. Schoenemann beim Bundesgericht mit einer am 13. Januar 1955 der Post übergebenen Eingabe Klage gegen die Schweiz. Eidgenossenschaft erhoben. Er beantragt, 1) festzustellen, dass die Beklagte ihm allen Schaden zu ersetzen habe, der ihm durch das schweizerisch-deutsche Abkommen zum deutschen Lastenausgleich entstanden sei und entstehen werde; 2) die Beklagte zu verurteilen, ihm alle Beträge zu ersetzen, die er zur Tilgung oder Ablösung der Lastenausgleichsabgaben nach dem LAG habe leisten müssen und zu leisten haben werde; 3) fürsorglich: die Beklagte zur Zahlung von DM 25'000.-- an ihn zu verurteilen.
Zur Begründung wird geltend gemacht, der Bundesrat sei nicht befugt gewesen, das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich von sich aus zu ratifizieren; er hätte es nach Art. 85 Ziff. 5 BV der Bundesversammlung unterbreiten sollen. Anders verhielte es sich nach der herrschenden Auffassung bloss dann, wenn das Abkommen der Schweiz nur Rechte verschaffte, ohne ihr eine neue völkerrechliche Verpflichtung oder einen Rechtsverzicht aufzuerlegen. Es verpflichte sie aber, für die betroffenen Schweizerbürger keine bessere Behandlung zu verlangen als die, welche die Angehörigen der Vereinten Nationen erfahren. Sodann lege Art. 3 des Abkommens die Annahme nahe, dass die Schweiz verpflichtet sein solle, "von den ihr an sich nach dem schweizerisch-deutschen Schiedsgerichts- und Vergleichsvertrag zustehenden Rechten keinen Gebrauch zu machen."
Der Bundesrat halte sich bei der Stellungnahme zu dem durch den zweiten Weltkrieg entstandenen schweizerischen Kriegsschädenproblem an die Auffassung, dass weder der kriegführende Staat, der den Schaden verursacht hat, noch der Staat, auf dessen Gebiet der Schaden entstanden ist, zur Reparation verpflichtet sei. Er berücksichtige dabei nicht, dass seit dem ersten Weltkrieg, den das von ihm angerufene Gutachten Prof. W. Burckhardts betreffe, die völkerrechtlichen Anschauungen einen entscheidenden Wandel durchgemacht hätten, der in dem am 27. August 1928 abgeschlossenen internationalen Vertrag über den Verzicht auf den Krieg (Kelloggpakt) zum Ausdruck gekommen sei. Dieser Pakt habe fast universelle Geltung erlangt; Deutschland habe ihn ebenfalls unterzeichnet, und auch die Schweiz sei ihm beigetreten (BS 11, 250). Deutschland habe ihn aber gebrochen, indem es im Jahre 1939 Polen angegriffen und dadurch den zweiten Weltkrieg verschuldet habe. Die Bundesrepublik Deutschland sei daher verpflichtet, allen Staaten, denen gegenüber das Deutsche Reich seine Vertragspflicht verletzt habe, den Schaden zu ersetzen, der ihnen und ihren Bürgern infolge dieses Krieges entstanden sei. Diese Pflicht bestehe auch dem neutralen Staat gegenüber.
Zu Unrecht habe das eidg. Politische Departement dem Kläger entgegengehalten, dass Schweizerbürger nicht in den Genuss der Ausgleichsleistungen des LAG gekommen wären, wenn die schweizerischen Vermögenswerte in Deutschland von den Ausgleichsabgaben völlig befreit worden wären. Dieser Standpunkt entspreche zwar in der Tat demjenigen der deutschen Bundesregierung; doch verteidige die Bundesrepublik ihre Interessen ohne Rücksicht auf das Recht. Der Bundesrat hätte die völkerrechtlich geschützen Interessen der durch den Krieg geschädigten Schweizerbürger nachdrücklich wahren sollen, statt sie als Mittel im Kampf um die "Clearingmilliarde" zu verwenden.
Dazu komme, dass es völkerrechtlich unzulässig sei, von Ausländern Spezialsteuern, Vermögensabgaben oder Zwangsanleihen zu verlangen, welche unmittelbar zur Kriegführung oder zur Bezahlung von Kriegsschulden dienen. Dieser Grundsatz gelte ohne Einschränkung auch für die in Frage stehenden Ausgleichsabgaben. Die deutsche Währungsreform von 1948 und die damit verbundenen Verluste seien ebenfalls Kriegsfolgen. Jener Grundsatz sei auch im "Überleitungsvertrag" aufgestellt; dass dann die Westmächte hinsichtlich des Lastenausgleichs doch Konzessionen gemacht hätten, beruhe nicht auf rechtlichen, sondern auf politischen Erwägungen.
Bei der Verhandlung mit der Bundesrepublik Deutschland habe der Bundesrat gleichzeitig verschiedene Gruppen von Interessen zu berücksichtigen gehabt. Die Interessen des Bundes an der "Clearingmilliarde" und diejenigen der privaten Gläubiger deutscher Auslandsschulden seien gut gewahrt worden. Preisgegeben habe der Bundesrat dagegen die wohlbegründeten Ansprüche schweizerischer Staatsangehöriger auf Ersatz für Kriegsschäden und auf vollständige Befreiung von den deutschen Ausgleichsabgaben.
Die Ausgleichsleistungen, die an Schweizerbürger auf Grund des LAG ausgerichtet würden, seien auf 20 - 40 Millionen Franken geschätzt worden. Anderseits werde behauptet, dass die Heranziehung der schweizerischen Vermögenswerte in Deutschland 400 Millionen DM an Lastenausgleichsabgaben erbringen werde.
Hätte der Bundesrat das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich den eidgenössischen Räten vorgelegt und sie dabei pflichtgemäss aufgeklärt, so hätten sie die Genehmigung verweigert oder zum mindesten gefordert, dass die betroffenen Schweizer für das ihnen von schweizerischer Seite auferlegte Opfer entschädigt würden. "Das Parlament der Schweiz, die sich eben der ganzen Welt gegenüber gerühmt hat, dass sie sich als einziges Land an fremdem (deutschem) Eigentum nicht vergriffen habe, würde es sicherlich weit von sich gewiesen haben, sich an dem Eigentum von eigenen Bürgern vergreifen zu wollen."
"Die Voraussetzungen für die Anfechtung des Abkommens über den deutschen Lastenausgleich würden an sich vorliegen. Solange jedoch die Eidgenossenschaft die Unverbindlichkeit des Abkommens der Bundesrepublik gegenüber nicht geltend gemacht hat, kann sie gegen die Klage nicht einwenden, dass das Abkommen den Betroffenen nicht den ihnen vom Bundesrat zugedachten Schaden gebracht habe. Und selbst im Falle der vollzogenen Anfechtung wäre am Schadenseintritt nicht zu zweifeln, da das Abkommen faktisch nicht mehr zu beseitigen ist."
Der Kläger ist der Auffassung, dass die Klage vom Bundesgericht als Zivilgericht nach den Vorschriften des BZP zu behandeln sei.
E.- Namens der Eidgenossenschaft beantragt die eidg. Finanzverwaltung die Abweisung der Klage. Sie führt aus, der Kläger setze zu Unrecht voraus, er habe einen Rechtsanspruch darauf, dass die Bundesbehörde seine Interessen gegenüber Deutschland vertrete. Seine Ersatzforderung sei daher auf jeden Fall unbegründet. Übrigens habe der Bundesrat durch den Abschluss des Abkommens zum deutschen Lastenausgleich die Interessen der Schweizerbürger bestens gewahrt. Er habe dabei nicht auf einen Anspruch verzichtet; vielmehr habe Deutschland den Schweizerbürgern gegenüber auf Rechte verzichtet, ohne dass die Schweiz eine Gegenleistung zu erbringen hätte. Deshalb habe das Abkommen nach ständiger Praxis nicht der Genehmigung der Bundesversammlung bedurft; der Bundesrat habe es von sich aus ratifizieren dürfen. Das Klagebegehren 3 sei schon deshalb abzuweisen, weil es nicht substantiiert sei und weil Geldforderungen in Landesmünze geltend zu machen seien.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach dem eidg. Verantwortlichkeitsgesetz von 1850 kann der Private, der glaubt, dass ihm ein Schaden aus rechtswidriger Amtsführung des Bundesrates entstanden sei, Zivilklage gegen die Mitglieder dieser Behörde erheben. Die Klage ist zuerst bei der Bundesversammlung anzubringen (Art. 32 des Gesetzes). Beschliessen der National- und der Ständerat, der Klage sei keine Folge zu geben, so steht die Eidgenossenschaft für die Mitglieder des Bundesrates ein, und es ist dem Kläger unbenommen, die Entschädigungsforderung ihr gegenüber geltend zu machen (Art. 33 daselbst). Die Schadenersatzklage, die in einem solchen Fall, wie hier, gegen den Bund gerichtet wird, betrifft einen vermögensrechtlichen Anspruch, der aus dem öffentlichen Recht des Bundes hergeleitet wird. Sie fällt daher nach Art. 110 OG in die Zuständigkeit des Bundesgerichts als Verwaltungsgerichtshofs.
Dass im Verantwortlichkeitsgesetz für die Schadenersatzklage gegen den Bund wegen rechtswidriger Amtsführung der Weg des "Zivilprozesses" vor dem Bundesgericht vorgesehen wurde (Art. 35), ändert daran nichts. Das hängt damit zusammen, dass nach älterer Rechtsauffassung als Zivilrechtsstreitigkeiten auch gewisse Anstände galten, die nach heutiger Anschauung zu den öffentlichrechtlichen Streitigkeiten gerechnet werden. Aus dem Verantwortlichkeitsgesetz kann denn auch geschlossen werden, dass die gestützt auf dieses Gesetz gegen den Bund gerichteten Zivilklagen auf Schadenersatz früher in der Tat - ohne Rücksicht auf die Höhe des Streitwerts - vom Bundesgericht als einziger Zivilgerichtsinstanz zu beurteilen waren. Auch Art. 48 Ziff. 2 des früheren OG, betreffend Streitigkeiten zwischen Privaten oder Korporationen als Klägern und dem Bunde als Beklagten über zivilrechtliche Ansprüche im Streitwerte von wenigstens Fr. 3'000.-- bzw. Fr. 4'000.-- (BG vom 22. März 1893 bzw. 25. Juni 1921), wurde stets im Sinne jener älteren Rechtsauffassung ausgelegt. Indessen ist lit. b des Art. 41 des geltenden OG, welche an die Stelle der früheren Bestimmung in Art. 48 OG getreten ist, auf rein zivilrechtliche Streitigkeiten beschränkt. Seit dem Inkrafttreten des VDG ist die Beurteilung vermögensrechtlicher Ansprüche gegen den Bund aus öffentlichem eidgenössischem Recht, auch solcher auf Schadenersatz wegen rechtswidriger Amtsführung, dem Verwaltungsgericht zugewiesen (Art. 17 VDG, Art. 110 OG; BGE 69 II 91, BGE 77 I 94). Der Kläger beruft sich vergeblich auf Art. 110 Abs. 2 OG, wonach die Kompetenzen der Bundesversammlung und der ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden, endgültig urteilenden eidgenössischen Instanzen vorbehalten sind. Dieser Vorbehalt bezieht sich lediglich auf die öffentlichrechlichen Streitigkeiten im Sinne des vorhergehenden Absatzes; mit den Kompetenzen des Bundesgerichts als einziger Zivilgerichtsinstanz hat er nichts zu tun.
Für das Verfahren sind daher im vorliegenden Fall Art. 115 und 91-96 OG massgebend. Entgegen der Meinung Schoenemanns kommen die Garantien, die der Kläger im direkten verwaltungsrechtlichen Prozess geniesst, denjenigen gleich, die ihm im direkten Zivilprozess geboten werden. Unterschiede bestehen lediglich insofern, als in jenem Verfahren, entsprechend dem öffentlichrechtlichen Charakter der Streitigkeit, der Richter grössere Freiheit in der Prozessleitung hat, die Formen einfacher und die Kosten jedenfalls in der Regel weniger hoch sind. Schoenemann hat seinen Standpunkt in der Sache eingehend dargelegt. Er ist genügend zum Wort gekommen.
2. Art. 11 Abs. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes bestimmt:
"Eine von Privaten oder Korporationen gegen Beamte gerichtete Zivilklage verjährt:
1. wenn der Geschädigte von dem Zeitpunkte an, wo er von der Schädigung Kenntnis erhalten, seine Klage innert Jahresfrist nicht beim Bundesrat anhängig macht (Art. 43);
2. innert drei Monaten von der Zeit an, wo der Bundesrat seine Zustimmung zur Klageanhebung erteilte oder verweigerte."
Diese in den "allgemeinen Bestimmungen" des Gesetzes aufgestellte Vorschrift ist analog anwendbar auf die Klage, die von der Bundesversammlung gewählte Beamte betrifft.
Im vorliegenden Fall ist nicht Verjährung eingetreten. Die Klage wurde bei der Bundesversammlung angebracht, bevor seit der Veröffentlichung des beanstandeten Abkommens zum deutschen Lastenausgleich in der Sammlung der eidg. Gesetze ein Jahr abgelaufen war. Die Frist von drei Monaten, innert welcher die Klage beim Bundesgericht einzureichen war, wurde eröffnet durch die Mitteilung des Beschlusses der eidg. Räte, die Klage nicht erheblich zu erklären. Sie wäre allerdings, wie es scheint, nicht gewahrt, wenn Art. 64 des BG vom 22. November 1850 über das Verfahren bei dem Bundesgerichte in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten analog heranzuziehen, also der Monat zu dreissig Tagen anzunehmen wäre. Diese Vorschrift ist indessen im BG vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess nicht mehr aufgenommen worden. Mangels einer entgegenstehenden ausdrücklichen Bestimmung in der geltenden Prozessgesetzgebung des Bundes ist Art. 11 Abs. 1 Ziff. 2 des Verantwortlichkeitsgestzes jedenfalls heute im Sinne der in Art. 77 Ziff. 3 OR niedergelegten Regel auszulegen, also anzunehmen, dass die dreimonatige Frist an demjenigen Tage des letzten Monates zu Ende geht, der durch seine Zahl dem Tage des Beginns der Frist entspricht. Da jener Beschluss der eidg. Räte dem Kläger durch Schreiben vom 13. Oktober 1954 mitgeteilt und die an das Bundesgericht gerichtete Klageschrift am 13. Januar 1955 der Post übergeben wurde, ist somit auch die dreimonatige Frist eingehalten. Ob der Tag (13. oder 14. Oktober 1954), an dem der Kläger jene Mitteilung erhalten hat, bei der Berechnung der Frist mitzuzählen sei (vgl. Art. 32 Abs. 1 OG), kann offen gelassen werden.
3. Nach Art. 7 Ziff. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes setzt die Zivilklage auf Schadenersatz eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung im Sinne des Art. 4 voraus, der bestimmt, dass die Verantwortlichkeit begründet wird durch Verübung von Verbrechen und Vergehen in der Amtsführung sowie durch Übertretung der Bundesverfassung, Bundesgesetze oder Reglemente. Diese Ordnung gilt auch dann, wenn die Eidgenossenschaft für einen Beamten einsteht und infolgedessen die Klage des sich geschädigt fühlenden Privaten gegen sie gerichtet wird (Art. 33 Verantwortlichkeitsgesetz).
Da das Bundesgericht als Verwaltungsgericht nach Art. 114 bis, Abs. 3 BV an die Bundesgesetzgebung und die von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge gebunden ist, könnte es keinenfalls eine Verantwortlichkeitsklage gutheissen, die sich auf die Behauptung stützen würde, ein unter diese Bestimmung fallender Erlass sei rechtswidrig im Sinne der Art. 4 und 7 des Verantwortlichkeitsgesetzes. Der hier in Frage stehende Staatsvertrag ist indessen von der Bundesversammlung nicht genehmigt worden, und der Kläger beanstandet nicht eigentlich die darin aufgenommenen Bestimmungen, sondern rügt, dass das Abkommen nicht andere Bestimmungen enthalte, die für ihn günstiger wären und deren Aufnahme die Schweiz nach seiner Meinung gestützt auf Grundsätze des Völkerrechts hätte verlangen können und sollen. Die Klage wirft dem Bundesrat offenbar vor, er habe entweder unterlassen, auf eine günstigere Regelung zu dringen, oder er habe auf eine solche durch Ratifikation des Abkommens verzichtet. Aber diese Begründung wäre selbst dann nicht geeignet, den geltend gemachten Schadenersatzanspruch zu stützen, wenn anzunehmen wäre, der Übertretung von Bundesrecht, von der in Art. 4 des Verantwortlichkeitsgesetzes die Rede ist, sei eine Missachtung des Völkerrechts gleichzustellen.
Der Bundesrat hat nach Art. 102 Ziff. 8 BV die Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen, namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen, zu wahren. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe muss er sich aber mit den anderen Staaten verständigen, Abkommen mit ihnen schliessen. Er kann die völkerrechtlichen Beziehungen der Schweiz zur Bundesrepublik Deutschland nicht ohne deren Zustimmung regeln. Die völkerrechtlichen Fragen, die sich in dem durch das Lastenausgleichsgesetz der Bundesrepublik geordneten Sachgebiete ergeben, lassen sich auf verschiedene Art lösen; die Grundsätze des Völkerrechts, die in Betracht fallen, sind nicht so bestimmt, dass sich eine einzige Lösung aufdrängen würde. Dazu kommt, dass der Bundesrat, wie die Klage anerkennt, bei den Verhandlungen über das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich nicht nur die Belange der unter das LAG fallenden Schweizerbürger zu vertreten, sondern auch anderweitige Interessen zu berücksichtigen hatte, wie denn überhaupt beim Abschluss eines zwischenstaatlichen Abkommens im allgemeinen nicht nur gerade auf die darin zu regelnden Verhältnisse, sondern auch auf die sonstigen Beziehungen zwischen den Vertragsstaaten Bedacht zu nehmen ist. Auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Vertragspartners spielt eine Rolle. Der Kläger räumt ein, dass die am "Bonner Vertragswerk" beteiligten Westmächte nicht darauf bestanden haben, dass ihren Bürgern gegenüber die von ihm angeführten Grundsätze ohne Einschränkung angewendet werden. Von welchen Motiven sich diese Mächte dabei haben leiten lassen, kann dahingestellt bleiben; jedenfalls ist klar, dass auch der Bundesrat triftige Gründe haben konnte, der Bundesrepublik bei der Regelung der Fragen des Lastenausgleichs teilweise entgegenzukommen, selbst wenn er, wie behauptet wird, nach strengem Recht mehr hätte verlangen können. Die Entschliessung darüber, in welchem Umfange die Interessen gewisser Volksgenossen gegenüber Massnahmen eines auswärtigen Staates in Schutz genommen werden sollen, ja ob überhaupt bei diesem Staate interveniert werden solle, hängt ab von der freien Würdigung der mit der Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten betrauten politischen Landesbehörde, die bei der Erfüllung dieser Aufgabe vorab die Interessen des ganzen Landes im Auge behalten muss (Art. 102 Ziff. 8 BV). Man hat es mit einer Ermessensentscheidung ("acte de gouvernement") zu tun, welche der Nachprüfung des Richters des Landes entzogen ist. Der einzelne Schweizerbürger hat kein subjektives Recht darauf, dass die Eidgenossenschaft sich seiner in bestimmter Weise gegenüber einem auswärtigen Staate annehme, sei es durch Abschluss eines Abkommens, sei es sonstwie. Eine gerichtliche Klage auf Schadenersatz, die er mit der Begründung erhebt, dass seine Interessen durch den diplomatischen Dienst überhaupt nicht oder schlecht gewahrt worden seien, kann daher keinen Erfolg haben (BGE 52 II 259 ff., BGE 58 II 476 ff.).
4. Übrigens leitet Schoenemann, wie es scheint, die Rüge der Rechtswidrigkeit nicht sowohl aus dem Inhalt des Abkommens zum deutschen Lastenausgleich ab, als vielmehr daraus, dass der Bundesrat es ratifiziert hat, ohne die Genehmigung der Bundesversammlung (Art. 85 Ziff. 5 BV) eingeholt zu haben. Die Beklagte macht zur Rechtfertigung dieser Unterlassung geltend, dass nach ständiger Praxis Staatsverträge, die der Schweiz nur Rechte verschaffen, ohne ihr Pflichten aufzuerlegen, der Genehmigung der Bundesversammlung nicht bedürfen (vgl. BURCKHARDT, Komm. der BV, 3. Aufl., S. 676; sten. Bull. der Bundesversammlung 1952, Ständerat, S. 292 ff., 301 ff., betreffend das Abkommen mit der Bundesrepublik Deutschland über die "Clearingmilliarde"). Was von dieser Praxis im allgemeinen und von ihrer Anwendung auf das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich im besonderen zu halten ist, braucht indessen nicht geprüft zu werden.
Nach Art. 7 des Verantwortlichkeitsgesetzes setzt die Zivilklage auf Schadenersatz nicht nur eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung, sondern auch "einen dadurch verursachten positiven Schaden" voraus (Ziff. 2). Die Gutheissung der vorliegenden Klage käme somit nur dann in Betracht, wenn der Schaden, für den damit Ersatz verlangt wird, als Folge der angeblich rechtswidrigen Haltung des Bundesrates in der Kompetenzfrage betrachtet werden könnte. Vor allem müsste zum mindesten wahrscheinlich sein, dass die Bundesversammlung dem Abkommen zum deutschen Lastenausgleich die Genehmigung versagt hätte. Das würde jedoch nicht genügen, da beim Fehlen eines Abkommens die Bestimmungen des LAG im vollen Umfang massgebend wären, so dass der Kläger stärker mit Ausgleichsabgaben belastet würde, als er es nun auf Grund des abgeschlossenen Abkommens ist. Ausserdem müsste sich daher die Annahme rechtfertigen, dass im Falle der Nichtgenehmigung des Abkommens die Schweiz vermutlich verlangt und auch erwirkt hätte, dass die Bundesrepublik Deutschland den Kläger und die in gleicher Lage wie er sich befindenden Schweizerbürger noch günstiger behandle, als im umstrittenen Abkommen vorgesehen ist. Der Gerichtshof hat jedoch keine Veranlassung, auch nur als wahrscheinlich zu betrachten, dass der Vertrag von der Bundesversammlung nicht genehmigt worden wäre und dass alsdann die Schweiz für ihre Bürger Bedingungen erlangt hätte, die günstiger wären als die von den westlichen Besetzungsmächten im "Überleitungsvertrag" für ihre eigenen Staatsangehörigen angenommenen. Der Kläger kann daher nicht mit Grund behaupten, er sei dadurch geschädigt worden, dass der Bundesrat das in Frage stehende Abkommen nicht der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet, sondern von sich aus ratifiziert hat.
Der Kläger meint, die eidg. Räte hätten im Falle der Genehmigung zum mindesten dafür gesorgt, dass die Schweizer, die in Deutschland Lastenausgleichsabgaben zu entrichten haben, von schweizerischer Seite entschädigt würden. Ob das wahrscheinlich sei, braucht nicht erörtert zu werden. Eine dahingehende Regelung wäre nicht die notwendige Folge der Genehmigung des Abkommens; sie hätte mit dieser formell nichts zu tun, sondern wäre Gegenstand eines besonderen gesetzgeberischen Erlasses.
5. Ob es zulässig sei, den geforderten Schadenersatzbetrag in ausländischer Währung anzugeben, kann offen gelassen werden. Die Klage erweist sich ohnehin als unbegründet.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird abgewiesen.
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Responsabilité pour des actes d'administration illégaux en matière fédérale. 1. Le Tribunal fédéral connaît par la voie du procès administratif direct de l'action en dommages-intérêts intentée à la Confédération en vertu de la loi du 9 décembre 1850.
2. Prescription?
3. Rejet d'une action en dommages-intérêts par laquelle le demandeur alléguait que le Conseil fédéral avait mal défendu les intérêts des citoyens suisses dans la conclusion de l'accord avec la République fédérale d'Allemagne sur la péréquation des charges en Allemagne et qu'il aurait dû soumettre cet accord à l'Assemblée fédérale pour ratification.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 159
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Sachverhalt ab Seite 160
A.- Das Gesetz der Bundesrepublik Deutschland vom 14. August 1952 über den Lastenausgleich (LAG) bezweckt die Abgeltung von Schäden und Verlusten, die sich infolge der Vertreibungen und Zerstörungen der Kriegs- und Nachkriegszeit ergeben haben, sowie die Milderung von Härten, die infolge der Währungsreform von 1948 (Umstellung von Reichsmark auf Deutsche Mark) eingetreten sind. Zur Durchführung des Lastenausgleichs werden Ausgleichsabgaben erhoben und Ausgleichsleistungen gewährt. An Ausgleichsabgaben sind vorgesehen eine "einmalige Vermögensabgabe" von 50% des abgabepflichtigen Vermögens, eine "Hypothekengewinnabgabe" in Höhe des bei der Währungsreform erzielten Schuldnergewinns und eine "Kreditgewinnabgabe". Die Vermögensabgabe ist in gleichen vierteljährlichen Teilbeträgen zu entrichten; der "Tilgungszeitraum" (die "Laufzeit") umfasst in der Regel 30 Jahre (1. April 1949 - 31. März 1979).
Am 26. August 1952 wurde zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland - in Berücksichtigung der gleichzeitig getroffenen Abkommen zwischen den beiden Ländern über die deutschen Vermögen in der Schweiz, über die Wiederherstellung gewerblicher Schutzrechte und über die Regelung der Forderungen der Eidgenossenschaft gegen das ehemalige Deutsche Reich ("Clearingmilliarde") - ein Abkommen zum deutschen Lastenausgleich abgeschlossen, das am 19. März 1953, nach Ratifikation durch den schweizerischen Bundesrat und die deutsche Behörde, in Kraft trat (AS 1953, 134). Es bestimmt in Art. 1 Abs. 1, dass schweizerische Staatsangehörige, die am "Währungsstichtag" (21. Juni 1948) das Schweizerbürgerrecht besessen haben, beim Lastenausgleich die gleiche Behandlung geniessen, wie sie Angehörigen der meistbegünstigten Nation zusteht, und in Art. 3, dass über die Auslegung der nach dem Abkommen anzuwendenden Vorschriften die nach dem LAG zuständigen Verwaltungsbehörden und Gerichte entscheiden. Nach der Meistbegünstigungsklausel sind die darunter fallenden Schweizer gleich zu behandeln wie Staatsangehörige einer der Vereinten Nationen; sie haben daher unter gewissen Voraussetzungen insbesondere Anspruch auf Befreiung von den Leistungen, die nach dem LAG für die ersten sechs Jahre (1. April 1949 bis 31. März 1955) des Tilgungszeitraums als Vermögensabgabe zu entrichten wären (Art. 6 des 10. Teils des am 26. Mai 1952 zwischen der Bundesrepublik Deutschland einerseits und den Vereinigten Staaten von Amerika, Grossbritannien und Frankreich anderseits im Rahmen des "Bonner Vertragswerks" geschlossenen Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen, des sog. "Überleitungsvertrags").
B.- Der in Zürich wohnende Schweizerbürger Werner Schoenemann fällt als Eigentümer eines Hauses in Heidelberg, dessen Steuerwert bis jetzt DM 53'700.-- betragen haben soll, unter das LAG und das Abkommen zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland zum Lastenausgleich. Er erklärt, er habe eine Hypothekengewinnabgabe im Betrage von DM 9'685.70 und ausserdem vom 1. April 1955 an Abschlagszahlungen auf die einmalige Vermögensabgabe zu entrichten, sofern er nicht die Ablösung dieser Abgabeschuld vorziehe.
C.- Mit Eingabe vom 18. März 1954 unterbreitete W. Schoenemann der Bundesversammlung gemäss Art. 32 BG über die Verantwortlichkeit der eidgenössischen Behörden und Beamten vom 9. Dezember 1850 eine Zivilklage, die er gegen die Bundesräte Escher, Etter, Feldmann, Kobelt, Petitpierre und Rubattel sowie gegen alt Bundesrat Weber einzureichen gedachte, um Ersatz für den Schaden zu erhalten, der ihm nach. seiner Behauptung infolge des schweizerisch-deutschen Abkommens zum Lastenausgleich entstanden ist und noch entstehen wird.
Der National- und der Ständerat beschlossen, die Klage nicht erheblich zu erklären, was dem Kläger durch Schreiben des Sekretariats der Bundesversammlung vom 13. Oktober 1954 mitgeteilt wurde.
D.- Gestützt auf Art. 33 des Verantwortlichkeitsgesetzes von 1850 hat W. Schoenemann beim Bundesgericht mit einer am 13. Januar 1955 der Post übergebenen Eingabe Klage gegen die Schweiz. Eidgenossenschaft erhoben. Er beantragt, 1) festzustellen, dass die Beklagte ihm allen Schaden zu ersetzen habe, der ihm durch das schweizerisch-deutsche Abkommen zum deutschen Lastenausgleich entstanden sei und entstehen werde; 2) die Beklagte zu verurteilen, ihm alle Beträge zu ersetzen, die er zur Tilgung oder Ablösung der Lastenausgleichsabgaben nach dem LAG habe leisten müssen und zu leisten haben werde; 3) fürsorglich: die Beklagte zur Zahlung von DM 25'000.-- an ihn zu verurteilen.
Zur Begründung wird geltend gemacht, der Bundesrat sei nicht befugt gewesen, das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich von sich aus zu ratifizieren; er hätte es nach Art. 85 Ziff. 5 BV der Bundesversammlung unterbreiten sollen. Anders verhielte es sich nach der herrschenden Auffassung bloss dann, wenn das Abkommen der Schweiz nur Rechte verschaffte, ohne ihr eine neue völkerrechliche Verpflichtung oder einen Rechtsverzicht aufzuerlegen. Es verpflichte sie aber, für die betroffenen Schweizerbürger keine bessere Behandlung zu verlangen als die, welche die Angehörigen der Vereinten Nationen erfahren. Sodann lege Art. 3 des Abkommens die Annahme nahe, dass die Schweiz verpflichtet sein solle, "von den ihr an sich nach dem schweizerisch-deutschen Schiedsgerichts- und Vergleichsvertrag zustehenden Rechten keinen Gebrauch zu machen."
Der Bundesrat halte sich bei der Stellungnahme zu dem durch den zweiten Weltkrieg entstandenen schweizerischen Kriegsschädenproblem an die Auffassung, dass weder der kriegführende Staat, der den Schaden verursacht hat, noch der Staat, auf dessen Gebiet der Schaden entstanden ist, zur Reparation verpflichtet sei. Er berücksichtige dabei nicht, dass seit dem ersten Weltkrieg, den das von ihm angerufene Gutachten Prof. W. Burckhardts betreffe, die völkerrechtlichen Anschauungen einen entscheidenden Wandel durchgemacht hätten, der in dem am 27. August 1928 abgeschlossenen internationalen Vertrag über den Verzicht auf den Krieg (Kelloggpakt) zum Ausdruck gekommen sei. Dieser Pakt habe fast universelle Geltung erlangt; Deutschland habe ihn ebenfalls unterzeichnet, und auch die Schweiz sei ihm beigetreten (BS 11, 250). Deutschland habe ihn aber gebrochen, indem es im Jahre 1939 Polen angegriffen und dadurch den zweiten Weltkrieg verschuldet habe. Die Bundesrepublik Deutschland sei daher verpflichtet, allen Staaten, denen gegenüber das Deutsche Reich seine Vertragspflicht verletzt habe, den Schaden zu ersetzen, der ihnen und ihren Bürgern infolge dieses Krieges entstanden sei. Diese Pflicht bestehe auch dem neutralen Staat gegenüber.
Zu Unrecht habe das eidg. Politische Departement dem Kläger entgegengehalten, dass Schweizerbürger nicht in den Genuss der Ausgleichsleistungen des LAG gekommen wären, wenn die schweizerischen Vermögenswerte in Deutschland von den Ausgleichsabgaben völlig befreit worden wären. Dieser Standpunkt entspreche zwar in der Tat demjenigen der deutschen Bundesregierung; doch verteidige die Bundesrepublik ihre Interessen ohne Rücksicht auf das Recht. Der Bundesrat hätte die völkerrechtlich geschützen Interessen der durch den Krieg geschädigten Schweizerbürger nachdrücklich wahren sollen, statt sie als Mittel im Kampf um die "Clearingmilliarde" zu verwenden.
Dazu komme, dass es völkerrechtlich unzulässig sei, von Ausländern Spezialsteuern, Vermögensabgaben oder Zwangsanleihen zu verlangen, welche unmittelbar zur Kriegführung oder zur Bezahlung von Kriegsschulden dienen. Dieser Grundsatz gelte ohne Einschränkung auch für die in Frage stehenden Ausgleichsabgaben. Die deutsche Währungsreform von 1948 und die damit verbundenen Verluste seien ebenfalls Kriegsfolgen. Jener Grundsatz sei auch im "Überleitungsvertrag" aufgestellt; dass dann die Westmächte hinsichtlich des Lastenausgleichs doch Konzessionen gemacht hätten, beruhe nicht auf rechtlichen, sondern auf politischen Erwägungen.
Bei der Verhandlung mit der Bundesrepublik Deutschland habe der Bundesrat gleichzeitig verschiedene Gruppen von Interessen zu berücksichtigen gehabt. Die Interessen des Bundes an der "Clearingmilliarde" und diejenigen der privaten Gläubiger deutscher Auslandsschulden seien gut gewahrt worden. Preisgegeben habe der Bundesrat dagegen die wohlbegründeten Ansprüche schweizerischer Staatsangehöriger auf Ersatz für Kriegsschäden und auf vollständige Befreiung von den deutschen Ausgleichsabgaben.
Die Ausgleichsleistungen, die an Schweizerbürger auf Grund des LAG ausgerichtet würden, seien auf 20 - 40 Millionen Franken geschätzt worden. Anderseits werde behauptet, dass die Heranziehung der schweizerischen Vermögenswerte in Deutschland 400 Millionen DM an Lastenausgleichsabgaben erbringen werde.
Hätte der Bundesrat das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich den eidgenössischen Räten vorgelegt und sie dabei pflichtgemäss aufgeklärt, so hätten sie die Genehmigung verweigert oder zum mindesten gefordert, dass die betroffenen Schweizer für das ihnen von schweizerischer Seite auferlegte Opfer entschädigt würden. "Das Parlament der Schweiz, die sich eben der ganzen Welt gegenüber gerühmt hat, dass sie sich als einziges Land an fremdem (deutschem) Eigentum nicht vergriffen habe, würde es sicherlich weit von sich gewiesen haben, sich an dem Eigentum von eigenen Bürgern vergreifen zu wollen."
"Die Voraussetzungen für die Anfechtung des Abkommens über den deutschen Lastenausgleich würden an sich vorliegen. Solange jedoch die Eidgenossenschaft die Unverbindlichkeit des Abkommens der Bundesrepublik gegenüber nicht geltend gemacht hat, kann sie gegen die Klage nicht einwenden, dass das Abkommen den Betroffenen nicht den ihnen vom Bundesrat zugedachten Schaden gebracht habe. Und selbst im Falle der vollzogenen Anfechtung wäre am Schadenseintritt nicht zu zweifeln, da das Abkommen faktisch nicht mehr zu beseitigen ist."
Der Kläger ist der Auffassung, dass die Klage vom Bundesgericht als Zivilgericht nach den Vorschriften des BZP zu behandeln sei.
E.- Namens der Eidgenossenschaft beantragt die eidg. Finanzverwaltung die Abweisung der Klage. Sie führt aus, der Kläger setze zu Unrecht voraus, er habe einen Rechtsanspruch darauf, dass die Bundesbehörde seine Interessen gegenüber Deutschland vertrete. Seine Ersatzforderung sei daher auf jeden Fall unbegründet. Übrigens habe der Bundesrat durch den Abschluss des Abkommens zum deutschen Lastenausgleich die Interessen der Schweizerbürger bestens gewahrt. Er habe dabei nicht auf einen Anspruch verzichtet; vielmehr habe Deutschland den Schweizerbürgern gegenüber auf Rechte verzichtet, ohne dass die Schweiz eine Gegenleistung zu erbringen hätte. Deshalb habe das Abkommen nach ständiger Praxis nicht der Genehmigung der Bundesversammlung bedurft; der Bundesrat habe es von sich aus ratifizieren dürfen. Das Klagebegehren 3 sei schon deshalb abzuweisen, weil es nicht substantiiert sei und weil Geldforderungen in Landesmünze geltend zu machen seien.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach dem eidg. Verantwortlichkeitsgesetz von 1850 kann der Private, der glaubt, dass ihm ein Schaden aus rechtswidriger Amtsführung des Bundesrates entstanden sei, Zivilklage gegen die Mitglieder dieser Behörde erheben. Die Klage ist zuerst bei der Bundesversammlung anzubringen (Art. 32 des Gesetzes). Beschliessen der National- und der Ständerat, der Klage sei keine Folge zu geben, so steht die Eidgenossenschaft für die Mitglieder des Bundesrates ein, und es ist dem Kläger unbenommen, die Entschädigungsforderung ihr gegenüber geltend zu machen (Art. 33 daselbst). Die Schadenersatzklage, die in einem solchen Fall, wie hier, gegen den Bund gerichtet wird, betrifft einen vermögensrechtlichen Anspruch, der aus dem öffentlichen Recht des Bundes hergeleitet wird. Sie fällt daher nach Art. 110 OG in die Zuständigkeit des Bundesgerichts als Verwaltungsgerichtshofs.
Dass im Verantwortlichkeitsgesetz für die Schadenersatzklage gegen den Bund wegen rechtswidriger Amtsführung der Weg des "Zivilprozesses" vor dem Bundesgericht vorgesehen wurde (Art. 35), ändert daran nichts. Das hängt damit zusammen, dass nach älterer Rechtsauffassung als Zivilrechtsstreitigkeiten auch gewisse Anstände galten, die nach heutiger Anschauung zu den öffentlichrechtlichen Streitigkeiten gerechnet werden. Aus dem Verantwortlichkeitsgesetz kann denn auch geschlossen werden, dass die gestützt auf dieses Gesetz gegen den Bund gerichteten Zivilklagen auf Schadenersatz früher in der Tat - ohne Rücksicht auf die Höhe des Streitwerts - vom Bundesgericht als einziger Zivilgerichtsinstanz zu beurteilen waren. Auch Art. 48 Ziff. 2 des früheren OG, betreffend Streitigkeiten zwischen Privaten oder Korporationen als Klägern und dem Bunde als Beklagten über zivilrechtliche Ansprüche im Streitwerte von wenigstens Fr. 3'000.-- bzw. Fr. 4'000.-- (BG vom 22. März 1893 bzw. 25. Juni 1921), wurde stets im Sinne jener älteren Rechtsauffassung ausgelegt. Indessen ist lit. b des Art. 41 des geltenden OG, welche an die Stelle der früheren Bestimmung in Art. 48 OG getreten ist, auf rein zivilrechtliche Streitigkeiten beschränkt. Seit dem Inkrafttreten des VDG ist die Beurteilung vermögensrechtlicher Ansprüche gegen den Bund aus öffentlichem eidgenössischem Recht, auch solcher auf Schadenersatz wegen rechtswidriger Amtsführung, dem Verwaltungsgericht zugewiesen (Art. 17 VDG, Art. 110 OG; BGE 69 II 91, BGE 77 I 94). Der Kläger beruft sich vergeblich auf Art. 110 Abs. 2 OG, wonach die Kompetenzen der Bundesversammlung und der ausserhalb der Bundesverwaltung stehenden, endgültig urteilenden eidgenössischen Instanzen vorbehalten sind. Dieser Vorbehalt bezieht sich lediglich auf die öffentlichrechlichen Streitigkeiten im Sinne des vorhergehenden Absatzes; mit den Kompetenzen des Bundesgerichts als einziger Zivilgerichtsinstanz hat er nichts zu tun.
Für das Verfahren sind daher im vorliegenden Fall Art. 115 und 91-96 OG massgebend. Entgegen der Meinung Schoenemanns kommen die Garantien, die der Kläger im direkten verwaltungsrechtlichen Prozess geniesst, denjenigen gleich, die ihm im direkten Zivilprozess geboten werden. Unterschiede bestehen lediglich insofern, als in jenem Verfahren, entsprechend dem öffentlichrechtlichen Charakter der Streitigkeit, der Richter grössere Freiheit in der Prozessleitung hat, die Formen einfacher und die Kosten jedenfalls in der Regel weniger hoch sind. Schoenemann hat seinen Standpunkt in der Sache eingehend dargelegt. Er ist genügend zum Wort gekommen.
2. Art. 11 Abs. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes bestimmt:
"Eine von Privaten oder Korporationen gegen Beamte gerichtete Zivilklage verjährt:
1. wenn der Geschädigte von dem Zeitpunkte an, wo er von der Schädigung Kenntnis erhalten, seine Klage innert Jahresfrist nicht beim Bundesrat anhängig macht (Art. 43);
2. innert drei Monaten von der Zeit an, wo der Bundesrat seine Zustimmung zur Klageanhebung erteilte oder verweigerte."
Diese in den "allgemeinen Bestimmungen" des Gesetzes aufgestellte Vorschrift ist analog anwendbar auf die Klage, die von der Bundesversammlung gewählte Beamte betrifft.
Im vorliegenden Fall ist nicht Verjährung eingetreten. Die Klage wurde bei der Bundesversammlung angebracht, bevor seit der Veröffentlichung des beanstandeten Abkommens zum deutschen Lastenausgleich in der Sammlung der eidg. Gesetze ein Jahr abgelaufen war. Die Frist von drei Monaten, innert welcher die Klage beim Bundesgericht einzureichen war, wurde eröffnet durch die Mitteilung des Beschlusses der eidg. Räte, die Klage nicht erheblich zu erklären. Sie wäre allerdings, wie es scheint, nicht gewahrt, wenn Art. 64 des BG vom 22. November 1850 über das Verfahren bei dem Bundesgerichte in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten analog heranzuziehen, also der Monat zu dreissig Tagen anzunehmen wäre. Diese Vorschrift ist indessen im BG vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess nicht mehr aufgenommen worden. Mangels einer entgegenstehenden ausdrücklichen Bestimmung in der geltenden Prozessgesetzgebung des Bundes ist Art. 11 Abs. 1 Ziff. 2 des Verantwortlichkeitsgestzes jedenfalls heute im Sinne der in Art. 77 Ziff. 3 OR niedergelegten Regel auszulegen, also anzunehmen, dass die dreimonatige Frist an demjenigen Tage des letzten Monates zu Ende geht, der durch seine Zahl dem Tage des Beginns der Frist entspricht. Da jener Beschluss der eidg. Räte dem Kläger durch Schreiben vom 13. Oktober 1954 mitgeteilt und die an das Bundesgericht gerichtete Klageschrift am 13. Januar 1955 der Post übergeben wurde, ist somit auch die dreimonatige Frist eingehalten. Ob der Tag (13. oder 14. Oktober 1954), an dem der Kläger jene Mitteilung erhalten hat, bei der Berechnung der Frist mitzuzählen sei (vgl. Art. 32 Abs. 1 OG), kann offen gelassen werden.
3. Nach Art. 7 Ziff. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes setzt die Zivilklage auf Schadenersatz eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung im Sinne des Art. 4 voraus, der bestimmt, dass die Verantwortlichkeit begründet wird durch Verübung von Verbrechen und Vergehen in der Amtsführung sowie durch Übertretung der Bundesverfassung, Bundesgesetze oder Reglemente. Diese Ordnung gilt auch dann, wenn die Eidgenossenschaft für einen Beamten einsteht und infolgedessen die Klage des sich geschädigt fühlenden Privaten gegen sie gerichtet wird (Art. 33 Verantwortlichkeitsgesetz).
Da das Bundesgericht als Verwaltungsgericht nach Art. 114 bis, Abs. 3 BV an die Bundesgesetzgebung und die von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge gebunden ist, könnte es keinenfalls eine Verantwortlichkeitsklage gutheissen, die sich auf die Behauptung stützen würde, ein unter diese Bestimmung fallender Erlass sei rechtswidrig im Sinne der Art. 4 und 7 des Verantwortlichkeitsgesetzes. Der hier in Frage stehende Staatsvertrag ist indessen von der Bundesversammlung nicht genehmigt worden, und der Kläger beanstandet nicht eigentlich die darin aufgenommenen Bestimmungen, sondern rügt, dass das Abkommen nicht andere Bestimmungen enthalte, die für ihn günstiger wären und deren Aufnahme die Schweiz nach seiner Meinung gestützt auf Grundsätze des Völkerrechts hätte verlangen können und sollen. Die Klage wirft dem Bundesrat offenbar vor, er habe entweder unterlassen, auf eine günstigere Regelung zu dringen, oder er habe auf eine solche durch Ratifikation des Abkommens verzichtet. Aber diese Begründung wäre selbst dann nicht geeignet, den geltend gemachten Schadenersatzanspruch zu stützen, wenn anzunehmen wäre, der Übertretung von Bundesrecht, von der in Art. 4 des Verantwortlichkeitsgesetzes die Rede ist, sei eine Missachtung des Völkerrechts gleichzustellen.
Der Bundesrat hat nach Art. 102 Ziff. 8 BV die Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen, namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen, zu wahren. Bei der Erfüllung dieser Aufgabe muss er sich aber mit den anderen Staaten verständigen, Abkommen mit ihnen schliessen. Er kann die völkerrechtlichen Beziehungen der Schweiz zur Bundesrepublik Deutschland nicht ohne deren Zustimmung regeln. Die völkerrechtlichen Fragen, die sich in dem durch das Lastenausgleichsgesetz der Bundesrepublik geordneten Sachgebiete ergeben, lassen sich auf verschiedene Art lösen; die Grundsätze des Völkerrechts, die in Betracht fallen, sind nicht so bestimmt, dass sich eine einzige Lösung aufdrängen würde. Dazu kommt, dass der Bundesrat, wie die Klage anerkennt, bei den Verhandlungen über das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich nicht nur die Belange der unter das LAG fallenden Schweizerbürger zu vertreten, sondern auch anderweitige Interessen zu berücksichtigen hatte, wie denn überhaupt beim Abschluss eines zwischenstaatlichen Abkommens im allgemeinen nicht nur gerade auf die darin zu regelnden Verhältnisse, sondern auch auf die sonstigen Beziehungen zwischen den Vertragsstaaten Bedacht zu nehmen ist. Auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Vertragspartners spielt eine Rolle. Der Kläger räumt ein, dass die am "Bonner Vertragswerk" beteiligten Westmächte nicht darauf bestanden haben, dass ihren Bürgern gegenüber die von ihm angeführten Grundsätze ohne Einschränkung angewendet werden. Von welchen Motiven sich diese Mächte dabei haben leiten lassen, kann dahingestellt bleiben; jedenfalls ist klar, dass auch der Bundesrat triftige Gründe haben konnte, der Bundesrepublik bei der Regelung der Fragen des Lastenausgleichs teilweise entgegenzukommen, selbst wenn er, wie behauptet wird, nach strengem Recht mehr hätte verlangen können. Die Entschliessung darüber, in welchem Umfange die Interessen gewisser Volksgenossen gegenüber Massnahmen eines auswärtigen Staates in Schutz genommen werden sollen, ja ob überhaupt bei diesem Staate interveniert werden solle, hängt ab von der freien Würdigung der mit der Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten betrauten politischen Landesbehörde, die bei der Erfüllung dieser Aufgabe vorab die Interessen des ganzen Landes im Auge behalten muss (Art. 102 Ziff. 8 BV). Man hat es mit einer Ermessensentscheidung ("acte de gouvernement") zu tun, welche der Nachprüfung des Richters des Landes entzogen ist. Der einzelne Schweizerbürger hat kein subjektives Recht darauf, dass die Eidgenossenschaft sich seiner in bestimmter Weise gegenüber einem auswärtigen Staate annehme, sei es durch Abschluss eines Abkommens, sei es sonstwie. Eine gerichtliche Klage auf Schadenersatz, die er mit der Begründung erhebt, dass seine Interessen durch den diplomatischen Dienst überhaupt nicht oder schlecht gewahrt worden seien, kann daher keinen Erfolg haben (BGE 52 II 259 ff., BGE 58 II 476 ff.).
4. Übrigens leitet Schoenemann, wie es scheint, die Rüge der Rechtswidrigkeit nicht sowohl aus dem Inhalt des Abkommens zum deutschen Lastenausgleich ab, als vielmehr daraus, dass der Bundesrat es ratifiziert hat, ohne die Genehmigung der Bundesversammlung (Art. 85 Ziff. 5 BV) eingeholt zu haben. Die Beklagte macht zur Rechtfertigung dieser Unterlassung geltend, dass nach ständiger Praxis Staatsverträge, die der Schweiz nur Rechte verschaffen, ohne ihr Pflichten aufzuerlegen, der Genehmigung der Bundesversammlung nicht bedürfen (vgl. BURCKHARDT, Komm. der BV, 3. Aufl., S. 676; sten. Bull. der Bundesversammlung 1952, Ständerat, S. 292 ff., 301 ff., betreffend das Abkommen mit der Bundesrepublik Deutschland über die "Clearingmilliarde"). Was von dieser Praxis im allgemeinen und von ihrer Anwendung auf das Abkommen zum deutschen Lastenausgleich im besonderen zu halten ist, braucht indessen nicht geprüft zu werden.
Nach Art. 7 des Verantwortlichkeitsgesetzes setzt die Zivilklage auf Schadenersatz nicht nur eine rechtswidrige Handlung oder Unterlassung, sondern auch "einen dadurch verursachten positiven Schaden" voraus (Ziff. 2). Die Gutheissung der vorliegenden Klage käme somit nur dann in Betracht, wenn der Schaden, für den damit Ersatz verlangt wird, als Folge der angeblich rechtswidrigen Haltung des Bundesrates in der Kompetenzfrage betrachtet werden könnte. Vor allem müsste zum mindesten wahrscheinlich sein, dass die Bundesversammlung dem Abkommen zum deutschen Lastenausgleich die Genehmigung versagt hätte. Das würde jedoch nicht genügen, da beim Fehlen eines Abkommens die Bestimmungen des LAG im vollen Umfang massgebend wären, so dass der Kläger stärker mit Ausgleichsabgaben belastet würde, als er es nun auf Grund des abgeschlossenen Abkommens ist. Ausserdem müsste sich daher die Annahme rechtfertigen, dass im Falle der Nichtgenehmigung des Abkommens die Schweiz vermutlich verlangt und auch erwirkt hätte, dass die Bundesrepublik Deutschland den Kläger und die in gleicher Lage wie er sich befindenden Schweizerbürger noch günstiger behandle, als im umstrittenen Abkommen vorgesehen ist. Der Gerichtshof hat jedoch keine Veranlassung, auch nur als wahrscheinlich zu betrachten, dass der Vertrag von der Bundesversammlung nicht genehmigt worden wäre und dass alsdann die Schweiz für ihre Bürger Bedingungen erlangt hätte, die günstiger wären als die von den westlichen Besetzungsmächten im "Überleitungsvertrag" für ihre eigenen Staatsangehörigen angenommenen. Der Kläger kann daher nicht mit Grund behaupten, er sei dadurch geschädigt worden, dass der Bundesrat das in Frage stehende Abkommen nicht der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet, sondern von sich aus ratifiziert hat.
Der Kläger meint, die eidg. Räte hätten im Falle der Genehmigung zum mindesten dafür gesorgt, dass die Schweizer, die in Deutschland Lastenausgleichsabgaben zu entrichten haben, von schweizerischer Seite entschädigt würden. Ob das wahrscheinlich sei, braucht nicht erörtert zu werden. Eine dahingehende Regelung wäre nicht die notwendige Folge der Genehmigung des Abkommens; sie hätte mit dieser formell nichts zu tun, sondern wäre Gegenstand eines besonderen gesetzgeberischen Erlasses.
5. Ob es zulässig sei, den geforderten Schadenersatzbetrag in ausländischer Währung anzugeben, kann offen gelassen werden. Die Klage erweist sich ohnehin als unbegründet.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird abgewiesen.
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Responsabilità per gestione illegale in materia federale. 1. L'azione di risarcimento dei danni promossa contro la Confederazione in virtù della legge 9 dicembre 1850 è giudicata dal Tribunale federale nella procedura prevista per i processi amministrativi diretti.
2. Prescrizione?
3. Reiezione dell'azione di risarcimento dei danni con la quale l'attore faceva valere che il Consiglio federale ha difeso male gl'interessi dei cittadini svizzeri nella conclusione dell'accordo con la Repubblica federale di Germania sulla perequazione degli oneri in Germania e che avrebbe dovuto sottoporre quest'accordo all'Assemblea federale per l'approvazione.
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81 I 16
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Sachverhalt ab Seite 17
A.- Le règlement du canton de Genève des 17 mars/15 avril 1953 concernant le service des taxis contient notamment la disposition suivante:
"Art. 1er. - Est soumis au présent règlement et doit être au bénéfice d'une concession du Département de justice et police, celui qui utilise la voie publique pour y faire stationner des voitures automobiles légères affectées au transport professionnel de personnes (taxis)."
Pierre Bourguignon, Jean Hauser, Freddy Alleman et Roland Seiler sont chauffeurs de taxis. Ils sont au service de Robert Jolliet, garagiste à Genève, qui exploite l'entreprise des taxis "Bleu-blanc-rouge". Ils n'ont pas le permis de stationnement prévu par l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis. Ils ont donc des taxis de garage (par opposition aux taxis de place).
B.- Le 28 juin 1954, à 23 heures, Bourguignon, Hauser, Alleman et Seiler ont laissé leurs taxis en stationnement sur la voie publique, devant le garage Jolliet, à la rue du Simplon. Ils ont été condamnés de ce fait, le 14 juillet 1954, par le Département de justice et police, à une amende de 10 fr. chacun, "pour stationnement sans droit d'une voiture de location sur la voie publique". Ils ont fait opposition à ce prononcé et ont été cités devant le Tribunal de police, qui les a libérés par un jugement du 14 octobre 1954 relevant notamment qu'un chauffeur ne viole pas l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis lorsqu'il laisse stationner son véhicule devant son garage pendant le temps nécessaire pour se renseigner au sujet de la course qu'il aura à effectuer ou, éventuellement, en attendant le téléphone d'un prochain client.
Le 6 novembre 1954, la Cour de justice du canton de Genève, statuant sur appel du Procureur général, a réformé le jugement du Tribunal de police et condamné Bourguignon, Hauser, Alleman et Seiler à 10 fr. d'amende chacun. A son avis, le chauffeur qui n'a pas de concession ne peut "user de la voie publique que pour faire des courses et ne pourra stationner que pendant celles-ci, selon la nécessité. la voiture devant être, après comme avant, remisée hors de ladite voie".
C.- Les condamnés forment un recours de droit public contre les arrêts rendus par la Cour de justice, dont ils demandent l'annulation. Leur argumentation sera reprise pour autant que de besoin dans les considérants de droit ci-après.
La Cour de justice et le Procureur général concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Les recourants ont été condamnés pour avoir fait stationner une voiture de location sur la voie publique alors qu'ils n'y étaient pas autorisés par le permis spécialement prévu à cet effet par l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis. Ils critiquent cette condamnation en se plaçant sur le terrain de l'art. 31 Cst. et soutiennent notamment que cette disposition leur permettait de faire stationner leurs taxis devant le garage de leur employeur après être rentrés d'une course et en attendant le téléphone d'un prochain client.
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'art. 31 Cst. ne confère pas aux particuliers le droit de faire du domaine public un usage accru. Celui qui utilise la voie publique avec une intensité inhabituelle doit y être autorisé par le détenteur du domaine public (RO 79 I 336/7; 77 I 285 ss; 76 I 296, 297/8; 73 I 214/5). S'il agit sans cette permission, les sanctions prévues par la loi peuvent être prises à son égard, autant qu'elles n'excèdent pas les limites fixées par l'art. 4 Cst.
L'usage du domaine public est accru lorsqu'il cesse d'être conforme à la destination de la chose ou qu'il exclut un usage égal de la part des autres ayants droit. Revendique notamment un usage accru sur les voies publiques celui qui, soit à titre permanent, soit pour un temps déterminé, entend utiliser une partie de la route d'une façon qui empêche, dans une mesure correspondante, son usage par des tiers (RO 77 I 288). Partant de ces principes, le Tribunal fédéral a considéré qu'un particulier utilise la voie publique de manière accrue lorsqu'il y établit un banc de foire, y met les tables et les chaises d'un restaurant ou s'y arrête pour vendre les marchandises qu'il transporte dans un camion (RO 73 I 214; 76 I 296; 77 I 288/9). De ces divers cas pratiques se dégage le principe que celui qui stationne sur la voie publique à des fins commerciales, c'est-à-dire pour servir ses clients, ou pour les attendre ou en rechercher d'autres, fait du domaine de l'Etat un usage accru. En revanche, lorsque le particulier utilise la chaussée pour y faire stationner son véhicule à des fins privées, parce qu'il se trouve par exemple à son domicile pour y prendre un repas ou y passer la nuit, dans un magasin pour y faire des achats personnels ou dans un établissement pour y prendre une consommation, il ne dépasse pas l'usage commun, tout au moins lorsqu'il n'excède pas certaines limites. Avec le Procureur général, il convient d'admettre que le stationnement à des fins commerciales peut être présumé, lorsqu'il s'agit de voitures qui portent, bien visible, l'inscription de "taxi". Il en serait autrement si, pendant le stationnement privé, cette inscription était cachée ou remplacée par exemple par l'indication que le taxi est hors service.
Le critère qui vient d'être posé pour déterminer l'existence d'un usage accru en cas de stationnement doit souffrir une exception lorsqu'il s'agit d'un stationnement qui, s'il a bien un but commercial, découle cependant normalement et même nécessairement de l'utilisation de la chaussée conformément à sa destination. En effet, pareille utilisation comprend notamment le transport des personnes et des choses (RO 77 I 288; 73 I 214). Or le particulier, qui utilise ainsi la voie publique, doit pouvoir y stationner pour charger et décharger ce qu'il transporte. Tant que ce stationnement ne dépasse pas de manière par trop manifeste le temps nécessaire à ces opérations, il ne constitue pas un usage accru.
4. En l'espèce, les recourants exposent qu'ils avaient laissé leur voiture devant le garage de leur employeur à la rue du Simplon "après être rentrés de course et en attendant les téléphones des clients". Ainsi ces taxis ne se trouvaient pas là pour des motifs tenant à la vie privée des chauffeurs, mais uniquement pour être à la disposition des clients qui en auraient besoin. Le stationnement avait donc manifestement des fins commerciales, sans qu'on puisse dire pour autant qu'il était nécessaire pour déposer un client arrivé à destination ou en prendre un nouveau. Dans ces conditions, il constituait bien un usage accru. Dès lors, les recourants n'ayant pas été autorisés à user ainsi de la voie publique, une sanction pouvait leur être infligée, à laquelle l'art. 31 Cst. ne saurait faire obstacle.
Les recourants allèguent, il est vrai, qu'il y a fort peu de circulation dans la rue où stationnaient leurs véhicules. Mais ce fait est sans importance pour apprécier le caractère accru de l'utilisation que le particulier fait du domaine public. En effet, ce qui est décisif, c'est l'usage envisagé pour lui-même, quel que soit l'endroit où il s'exerce. On ne saurait dire que cet usage est normal dans une rue et accru dans une autre. L'intensité de la circulation sur une voie publique ne pourrait jouer de rôle que pour décider de l'octroi ou du refus d'un permis qu'un particulier solliciterait pour stationner avec un taxi en dehors des stations officielles que l'autorité genevoise a réservées aux "taxis concessionnés". Il s'agirait alors de savoir notamment si, bien qu'il puisse, en l'occurence, gêner la circulation, l'arrêt d'une ou de plusieurs voitures de location sur la voie publique en un endroit donné peut néanmoins se justifier eu égard au rôle que jouent ces véhicules dans l'intérêt général. Mais cette question ne se pose pas ici, puisque les recourants n'ont précisément pas requis de permis de stationnement pour la rue du Simplon.
5. Les recourants font valoir que les arrêts attaqués violent également l'art. 31 Cst. parce qu'ils reviennent à accorder un monopole de fait aux chauffeurs de taxis qui sont au bénéfice d'un permis de stationnement. Ils s'appuient à cet égard sur le considérant 4 de l'arrêt Aspasa contre Genève (RO 79 I 337). Toutefois, c'est manifestement à tort. Dans ce passage de l'arrêt Aspasa, le Tribunal fédéral s'est occupé non du stationnement des voitures de location (qu'il a traité dans les considérants 2 et 3 sans se fonder sur l'art. 31 Cst.), mais uniquement de l'emploi du mot taxi et de l'utilisation d'un compteur horokilométrique. Or le droit de stationner, qui n'a rien à faire avec ces questions, est seul litigieux en l'espèce.
6. Enfin les recourants invoquent l'art. 4 Cst. Ils soutiennent tout d'abord que l'autorité cantonale a arbitrairement interprété l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis en étendant l'interdiction de stationnement sans permis à des cas où le stationnement des taxis n'a pas de but commercial. Ils affirment ensuite que les arrêts attaqués créent une inégalité de traitement entre les chauffeurs qui n'ont pas de permis de stationnement et ceux qui bénéficient d'une "concession". Mais, sur ces deux points, toute leur argumentation revient à prétendre que, le jour où une contravention leur a été infligée, leurs véhicules ne stationnaient pas à des fins commerciales. Or cette opinion est contraire à une saine interprétation des faits. Elle ne saurait donc être retenue.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette le recours.
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fr
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Handels- und Gewerbefreiheit. Gesteigerter Gemeingebrauch des öffentlichen Grund und Bodens. Voraussetzungen, unter denen das Stationieren eines Fahrzeugs (Kleintaxis) auf der Strasse als gesteigerter Gemeingebrauch zu betrachten ist und von der für diesen besonders vorgesehenen Bewilligung abhängig gemacht werden kann (Abgrenzung zwischen Stationieren zu gewerblichen und Stationieren zu privaten Zwecken).
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de
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constitutional law and administrative law and public international law
| 1,955 |
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-16%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 16
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Sachverhalt ab Seite 17
A.- Le règlement du canton de Genève des 17 mars/15 avril 1953 concernant le service des taxis contient notamment la disposition suivante:
"Art. 1er. - Est soumis au présent règlement et doit être au bénéfice d'une concession du Département de justice et police, celui qui utilise la voie publique pour y faire stationner des voitures automobiles légères affectées au transport professionnel de personnes (taxis)."
Pierre Bourguignon, Jean Hauser, Freddy Alleman et Roland Seiler sont chauffeurs de taxis. Ils sont au service de Robert Jolliet, garagiste à Genève, qui exploite l'entreprise des taxis "Bleu-blanc-rouge". Ils n'ont pas le permis de stationnement prévu par l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis. Ils ont donc des taxis de garage (par opposition aux taxis de place).
B.- Le 28 juin 1954, à 23 heures, Bourguignon, Hauser, Alleman et Seiler ont laissé leurs taxis en stationnement sur la voie publique, devant le garage Jolliet, à la rue du Simplon. Ils ont été condamnés de ce fait, le 14 juillet 1954, par le Département de justice et police, à une amende de 10 fr. chacun, "pour stationnement sans droit d'une voiture de location sur la voie publique". Ils ont fait opposition à ce prononcé et ont été cités devant le Tribunal de police, qui les a libérés par un jugement du 14 octobre 1954 relevant notamment qu'un chauffeur ne viole pas l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis lorsqu'il laisse stationner son véhicule devant son garage pendant le temps nécessaire pour se renseigner au sujet de la course qu'il aura à effectuer ou, éventuellement, en attendant le téléphone d'un prochain client.
Le 6 novembre 1954, la Cour de justice du canton de Genève, statuant sur appel du Procureur général, a réformé le jugement du Tribunal de police et condamné Bourguignon, Hauser, Alleman et Seiler à 10 fr. d'amende chacun. A son avis, le chauffeur qui n'a pas de concession ne peut "user de la voie publique que pour faire des courses et ne pourra stationner que pendant celles-ci, selon la nécessité. la voiture devant être, après comme avant, remisée hors de ladite voie".
C.- Les condamnés forment un recours de droit public contre les arrêts rendus par la Cour de justice, dont ils demandent l'annulation. Leur argumentation sera reprise pour autant que de besoin dans les considérants de droit ci-après.
La Cour de justice et le Procureur général concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Les recourants ont été condamnés pour avoir fait stationner une voiture de location sur la voie publique alors qu'ils n'y étaient pas autorisés par le permis spécialement prévu à cet effet par l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis. Ils critiquent cette condamnation en se plaçant sur le terrain de l'art. 31 Cst. et soutiennent notamment que cette disposition leur permettait de faire stationner leurs taxis devant le garage de leur employeur après être rentrés d'une course et en attendant le téléphone d'un prochain client.
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'art. 31 Cst. ne confère pas aux particuliers le droit de faire du domaine public un usage accru. Celui qui utilise la voie publique avec une intensité inhabituelle doit y être autorisé par le détenteur du domaine public (RO 79 I 336/7; 77 I 285 ss; 76 I 296, 297/8; 73 I 214/5). S'il agit sans cette permission, les sanctions prévues par la loi peuvent être prises à son égard, autant qu'elles n'excèdent pas les limites fixées par l'art. 4 Cst.
L'usage du domaine public est accru lorsqu'il cesse d'être conforme à la destination de la chose ou qu'il exclut un usage égal de la part des autres ayants droit. Revendique notamment un usage accru sur les voies publiques celui qui, soit à titre permanent, soit pour un temps déterminé, entend utiliser une partie de la route d'une façon qui empêche, dans une mesure correspondante, son usage par des tiers (RO 77 I 288). Partant de ces principes, le Tribunal fédéral a considéré qu'un particulier utilise la voie publique de manière accrue lorsqu'il y établit un banc de foire, y met les tables et les chaises d'un restaurant ou s'y arrête pour vendre les marchandises qu'il transporte dans un camion (RO 73 I 214; 76 I 296; 77 I 288/9). De ces divers cas pratiques se dégage le principe que celui qui stationne sur la voie publique à des fins commerciales, c'est-à-dire pour servir ses clients, ou pour les attendre ou en rechercher d'autres, fait du domaine de l'Etat un usage accru. En revanche, lorsque le particulier utilise la chaussée pour y faire stationner son véhicule à des fins privées, parce qu'il se trouve par exemple à son domicile pour y prendre un repas ou y passer la nuit, dans un magasin pour y faire des achats personnels ou dans un établissement pour y prendre une consommation, il ne dépasse pas l'usage commun, tout au moins lorsqu'il n'excède pas certaines limites. Avec le Procureur général, il convient d'admettre que le stationnement à des fins commerciales peut être présumé, lorsqu'il s'agit de voitures qui portent, bien visible, l'inscription de "taxi". Il en serait autrement si, pendant le stationnement privé, cette inscription était cachée ou remplacée par exemple par l'indication que le taxi est hors service.
Le critère qui vient d'être posé pour déterminer l'existence d'un usage accru en cas de stationnement doit souffrir une exception lorsqu'il s'agit d'un stationnement qui, s'il a bien un but commercial, découle cependant normalement et même nécessairement de l'utilisation de la chaussée conformément à sa destination. En effet, pareille utilisation comprend notamment le transport des personnes et des choses (RO 77 I 288; 73 I 214). Or le particulier, qui utilise ainsi la voie publique, doit pouvoir y stationner pour charger et décharger ce qu'il transporte. Tant que ce stationnement ne dépasse pas de manière par trop manifeste le temps nécessaire à ces opérations, il ne constitue pas un usage accru.
4. En l'espèce, les recourants exposent qu'ils avaient laissé leur voiture devant le garage de leur employeur à la rue du Simplon "après être rentrés de course et en attendant les téléphones des clients". Ainsi ces taxis ne se trouvaient pas là pour des motifs tenant à la vie privée des chauffeurs, mais uniquement pour être à la disposition des clients qui en auraient besoin. Le stationnement avait donc manifestement des fins commerciales, sans qu'on puisse dire pour autant qu'il était nécessaire pour déposer un client arrivé à destination ou en prendre un nouveau. Dans ces conditions, il constituait bien un usage accru. Dès lors, les recourants n'ayant pas été autorisés à user ainsi de la voie publique, une sanction pouvait leur être infligée, à laquelle l'art. 31 Cst. ne saurait faire obstacle.
Les recourants allèguent, il est vrai, qu'il y a fort peu de circulation dans la rue où stationnaient leurs véhicules. Mais ce fait est sans importance pour apprécier le caractère accru de l'utilisation que le particulier fait du domaine public. En effet, ce qui est décisif, c'est l'usage envisagé pour lui-même, quel que soit l'endroit où il s'exerce. On ne saurait dire que cet usage est normal dans une rue et accru dans une autre. L'intensité de la circulation sur une voie publique ne pourrait jouer de rôle que pour décider de l'octroi ou du refus d'un permis qu'un particulier solliciterait pour stationner avec un taxi en dehors des stations officielles que l'autorité genevoise a réservées aux "taxis concessionnés". Il s'agirait alors de savoir notamment si, bien qu'il puisse, en l'occurence, gêner la circulation, l'arrêt d'une ou de plusieurs voitures de location sur la voie publique en un endroit donné peut néanmoins se justifier eu égard au rôle que jouent ces véhicules dans l'intérêt général. Mais cette question ne se pose pas ici, puisque les recourants n'ont précisément pas requis de permis de stationnement pour la rue du Simplon.
5. Les recourants font valoir que les arrêts attaqués violent également l'art. 31 Cst. parce qu'ils reviennent à accorder un monopole de fait aux chauffeurs de taxis qui sont au bénéfice d'un permis de stationnement. Ils s'appuient à cet égard sur le considérant 4 de l'arrêt Aspasa contre Genève (RO 79 I 337). Toutefois, c'est manifestement à tort. Dans ce passage de l'arrêt Aspasa, le Tribunal fédéral s'est occupé non du stationnement des voitures de location (qu'il a traité dans les considérants 2 et 3 sans se fonder sur l'art. 31 Cst.), mais uniquement de l'emploi du mot taxi et de l'utilisation d'un compteur horokilométrique. Or le droit de stationner, qui n'a rien à faire avec ces questions, est seul litigieux en l'espèce.
6. Enfin les recourants invoquent l'art. 4 Cst. Ils soutiennent tout d'abord que l'autorité cantonale a arbitrairement interprété l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis en étendant l'interdiction de stationnement sans permis à des cas où le stationnement des taxis n'a pas de but commercial. Ils affirment ensuite que les arrêts attaqués créent une inégalité de traitement entre les chauffeurs qui n'ont pas de permis de stationnement et ceux qui bénéficient d'une "concession". Mais, sur ces deux points, toute leur argumentation revient à prétendre que, le jour où une contravention leur a été infligée, leurs véhicules ne stationnaient pas à des fins commerciales. Or cette opinion est contraire à une saine interprétation des faits. Elle ne saurait donc être retenue.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette le recours.
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Liberté du commerce et de l'industrie. Usage accru du domaine public. Quand le stationnement d'un véhicule ("petit taxi") sur la chaussée constitue-t-il un usage accru du domaine public et est-il soumisau permis spécialement prévu à cet effet (stationnement à des fins commerciales et stationnement à des fins privées)?
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-16%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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A.- Le règlement du canton de Genève des 17 mars/15 avril 1953 concernant le service des taxis contient notamment la disposition suivante:
"Art. 1er. - Est soumis au présent règlement et doit être au bénéfice d'une concession du Département de justice et police, celui qui utilise la voie publique pour y faire stationner des voitures automobiles légères affectées au transport professionnel de personnes (taxis)."
Pierre Bourguignon, Jean Hauser, Freddy Alleman et Roland Seiler sont chauffeurs de taxis. Ils sont au service de Robert Jolliet, garagiste à Genève, qui exploite l'entreprise des taxis "Bleu-blanc-rouge". Ils n'ont pas le permis de stationnement prévu par l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis. Ils ont donc des taxis de garage (par opposition aux taxis de place).
B.- Le 28 juin 1954, à 23 heures, Bourguignon, Hauser, Alleman et Seiler ont laissé leurs taxis en stationnement sur la voie publique, devant le garage Jolliet, à la rue du Simplon. Ils ont été condamnés de ce fait, le 14 juillet 1954, par le Département de justice et police, à une amende de 10 fr. chacun, "pour stationnement sans droit d'une voiture de location sur la voie publique". Ils ont fait opposition à ce prononcé et ont été cités devant le Tribunal de police, qui les a libérés par un jugement du 14 octobre 1954 relevant notamment qu'un chauffeur ne viole pas l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis lorsqu'il laisse stationner son véhicule devant son garage pendant le temps nécessaire pour se renseigner au sujet de la course qu'il aura à effectuer ou, éventuellement, en attendant le téléphone d'un prochain client.
Le 6 novembre 1954, la Cour de justice du canton de Genève, statuant sur appel du Procureur général, a réformé le jugement du Tribunal de police et condamné Bourguignon, Hauser, Alleman et Seiler à 10 fr. d'amende chacun. A son avis, le chauffeur qui n'a pas de concession ne peut "user de la voie publique que pour faire des courses et ne pourra stationner que pendant celles-ci, selon la nécessité. la voiture devant être, après comme avant, remisée hors de ladite voie".
C.- Les condamnés forment un recours de droit public contre les arrêts rendus par la Cour de justice, dont ils demandent l'annulation. Leur argumentation sera reprise pour autant que de besoin dans les considérants de droit ci-après.
La Cour de justice et le Procureur général concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
3. Les recourants ont été condamnés pour avoir fait stationner une voiture de location sur la voie publique alors qu'ils n'y étaient pas autorisés par le permis spécialement prévu à cet effet par l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis. Ils critiquent cette condamnation en se plaçant sur le terrain de l'art. 31 Cst. et soutiennent notamment que cette disposition leur permettait de faire stationner leurs taxis devant le garage de leur employeur après être rentrés d'une course et en attendant le téléphone d'un prochain client.
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'art. 31 Cst. ne confère pas aux particuliers le droit de faire du domaine public un usage accru. Celui qui utilise la voie publique avec une intensité inhabituelle doit y être autorisé par le détenteur du domaine public (RO 79 I 336/7; 77 I 285 ss; 76 I 296, 297/8; 73 I 214/5). S'il agit sans cette permission, les sanctions prévues par la loi peuvent être prises à son égard, autant qu'elles n'excèdent pas les limites fixées par l'art. 4 Cst.
L'usage du domaine public est accru lorsqu'il cesse d'être conforme à la destination de la chose ou qu'il exclut un usage égal de la part des autres ayants droit. Revendique notamment un usage accru sur les voies publiques celui qui, soit à titre permanent, soit pour un temps déterminé, entend utiliser une partie de la route d'une façon qui empêche, dans une mesure correspondante, son usage par des tiers (RO 77 I 288). Partant de ces principes, le Tribunal fédéral a considéré qu'un particulier utilise la voie publique de manière accrue lorsqu'il y établit un banc de foire, y met les tables et les chaises d'un restaurant ou s'y arrête pour vendre les marchandises qu'il transporte dans un camion (RO 73 I 214; 76 I 296; 77 I 288/9). De ces divers cas pratiques se dégage le principe que celui qui stationne sur la voie publique à des fins commerciales, c'est-à-dire pour servir ses clients, ou pour les attendre ou en rechercher d'autres, fait du domaine de l'Etat un usage accru. En revanche, lorsque le particulier utilise la chaussée pour y faire stationner son véhicule à des fins privées, parce qu'il se trouve par exemple à son domicile pour y prendre un repas ou y passer la nuit, dans un magasin pour y faire des achats personnels ou dans un établissement pour y prendre une consommation, il ne dépasse pas l'usage commun, tout au moins lorsqu'il n'excède pas certaines limites. Avec le Procureur général, il convient d'admettre que le stationnement à des fins commerciales peut être présumé, lorsqu'il s'agit de voitures qui portent, bien visible, l'inscription de "taxi". Il en serait autrement si, pendant le stationnement privé, cette inscription était cachée ou remplacée par exemple par l'indication que le taxi est hors service.
Le critère qui vient d'être posé pour déterminer l'existence d'un usage accru en cas de stationnement doit souffrir une exception lorsqu'il s'agit d'un stationnement qui, s'il a bien un but commercial, découle cependant normalement et même nécessairement de l'utilisation de la chaussée conformément à sa destination. En effet, pareille utilisation comprend notamment le transport des personnes et des choses (RO 77 I 288; 73 I 214). Or le particulier, qui utilise ainsi la voie publique, doit pouvoir y stationner pour charger et décharger ce qu'il transporte. Tant que ce stationnement ne dépasse pas de manière par trop manifeste le temps nécessaire à ces opérations, il ne constitue pas un usage accru.
4. En l'espèce, les recourants exposent qu'ils avaient laissé leur voiture devant le garage de leur employeur à la rue du Simplon "après être rentrés de course et en attendant les téléphones des clients". Ainsi ces taxis ne se trouvaient pas là pour des motifs tenant à la vie privée des chauffeurs, mais uniquement pour être à la disposition des clients qui en auraient besoin. Le stationnement avait donc manifestement des fins commerciales, sans qu'on puisse dire pour autant qu'il était nécessaire pour déposer un client arrivé à destination ou en prendre un nouveau. Dans ces conditions, il constituait bien un usage accru. Dès lors, les recourants n'ayant pas été autorisés à user ainsi de la voie publique, une sanction pouvait leur être infligée, à laquelle l'art. 31 Cst. ne saurait faire obstacle.
Les recourants allèguent, il est vrai, qu'il y a fort peu de circulation dans la rue où stationnaient leurs véhicules. Mais ce fait est sans importance pour apprécier le caractère accru de l'utilisation que le particulier fait du domaine public. En effet, ce qui est décisif, c'est l'usage envisagé pour lui-même, quel que soit l'endroit où il s'exerce. On ne saurait dire que cet usage est normal dans une rue et accru dans une autre. L'intensité de la circulation sur une voie publique ne pourrait jouer de rôle que pour décider de l'octroi ou du refus d'un permis qu'un particulier solliciterait pour stationner avec un taxi en dehors des stations officielles que l'autorité genevoise a réservées aux "taxis concessionnés". Il s'agirait alors de savoir notamment si, bien qu'il puisse, en l'occurence, gêner la circulation, l'arrêt d'une ou de plusieurs voitures de location sur la voie publique en un endroit donné peut néanmoins se justifier eu égard au rôle que jouent ces véhicules dans l'intérêt général. Mais cette question ne se pose pas ici, puisque les recourants n'ont précisément pas requis de permis de stationnement pour la rue du Simplon.
5. Les recourants font valoir que les arrêts attaqués violent également l'art. 31 Cst. parce qu'ils reviennent à accorder un monopole de fait aux chauffeurs de taxis qui sont au bénéfice d'un permis de stationnement. Ils s'appuient à cet égard sur le considérant 4 de l'arrêt Aspasa contre Genève (RO 79 I 337). Toutefois, c'est manifestement à tort. Dans ce passage de l'arrêt Aspasa, le Tribunal fédéral s'est occupé non du stationnement des voitures de location (qu'il a traité dans les considérants 2 et 3 sans se fonder sur l'art. 31 Cst.), mais uniquement de l'emploi du mot taxi et de l'utilisation d'un compteur horokilométrique. Or le droit de stationner, qui n'a rien à faire avec ces questions, est seul litigieux en l'espèce.
6. Enfin les recourants invoquent l'art. 4 Cst. Ils soutiennent tout d'abord que l'autorité cantonale a arbitrairement interprété l'art. 1er du règlement concernant le service des taxis en étendant l'interdiction de stationnement sans permis à des cas où le stationnement des taxis n'a pas de but commercial. Ils affirment ensuite que les arrêts attaqués créent une inégalité de traitement entre les chauffeurs qui n'ont pas de permis de stationnement et ceux qui bénéficient d'une "concession". Mais, sur ces deux points, toute leur argumentation revient à prétendre que, le jour où une contravention leur a été infligée, leurs véhicules ne stationnaient pas à des fins commerciales. Or cette opinion est contraire à une saine interprétation des faits. Elle ne saurait donc être retenue.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette le recours.
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Libertà del commercio e dell'industria. Utilizzazione del dominio pubblico oltre l'uso comune. Condizioni alle quali il parcheggio di un veicolo ("piccolo tassametro") sulla strada dev'essere considerato come un'utilizzazione del dominio pubblico oltre l'uso comune e può essere subordinato allo speciale permesso previsto a tale fine (parcheggio per scopi commerciali o parcheggio per scopi privati)?
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81 I 173
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Sachverhalt ab Seite 173
A.- Der Beschwerdeführer bestand im Herbst 1926 nach einjähriger Berufslehre die Lehrlingsprüfung als Acheveur und war dann bis 1952 mit einigen Unterbrüchen als Acheveur und Rhabilleur tätig, meist bei der Firma Brienza A. G. in Brienz oder als Heimarbeiter; seit Juni 1952 ist er Visiteur und Décotteur bei der Brienza.
Am 27. Dezember 1954 stellte er ein Gesuch um Bewilligung zur Eröffnung eines Terminage-Ateliers mit fünf Arbeitskräften. Er machte geltend, bei seiner jetzigen Arbeitgeberin müsse er zeitweilig wochen- oder gar monatelang aussetzen, während er in Uhrmachergemeinden arbeiten könnte. Es sei ihm aber von Brienz aus nicht möglich, an einem andern Orte tätig zu sein. Die Eröffnung eines Terminage-Ateliers in Brienz wäre erwünscht, da die Brienza dort die einzige Uhrenfabrik sei. Er sei seit Jahren an selbständiges Arbeiten gewöhnt, und es wäre ihm nicht schwer, genügend Aufträge hereinzubringen.
B.- Mit Entscheid vom 25. März 1955 wies das EVD das Gesuch ab. Es führte aus, der Petent genüge schon den technischen Anforderungen nicht hundertprozentig, da er nur das Achevage erlernt habe und meist auch nur auf diesem Gebiet, das lediglich eine Teilfunktion des Terminage darstelle, tätig gewesen sei. Auf kaufmännischen Gebiet könne er sich über keinerlei Praxis ausweisen; auch habe er nie einen leitenden Posten in einem Unternehmen der Uhrenindustrie bekleidet. Auf Grund von Art. 4 Abs. 1 lit. a UB könne daher seinem Gesuche nicht entsprochen werden. Besondere Umstände, welche eine Bewilligung gestützt auf Abs. 2 rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Zudem wäre sehr fraglich, ob der Beschwerdeführer einen Terminage-Betrieb lebensfähig gestalten könnte. Gerade das Terminage sei besonders krisenempfindlich und sein Produktionsapparat bereits stark aufgebläht. Dass die Uhrenfabrik Brienza A. G. ihre Arbeiter zeitweise aussetzen lasse, beleuchte die heutige ungünstige Lage. Das Argument des Beschwerdeführers, er könne nicht auswärts arbeiten, sei nicht stichhaltig; früher habe er es getan, und zudem könnte er in Brienz als Heimarbeiter für auswärtige Firmen tätig sein.
C.- Mit verwaltungsrechtlicher Beschwerde ersucht Zobrist um Aufhebung dieses Entscheids und Erteilung der nachgesuchten Bewilligung. Er wiederholt die Vorbringen in seinem Gesuch und behauptet, er besitze die nötigen technischen und kaufmännischen Fähigkeiten für die Leitung eines Kleinbetriebes. "Wenn je ein Gesuchsteller eine Ausnahmebewilligung erhalten soll, ist es unstreitig der Unterzeichnetc."
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Die Frage, ob der Beschwerdeführer auf Grund seiner Berufslehre und bisherigen hauptsächlichen Betätigung als Acheveur die erforderlichen technischen Kenntnisse für die Leitung eines Terminage-Betriebes erworben habe, kann offen bleiben; denn es steht ausser Zweifel, dass ihm die nach Art. 4 Abs. 1 lit. a UB dazu ebenfalls notwendigen kaufmännischen Kenntnisse fehlen. Zwar sind die diesbezüglichen Anforderungen beim Terminage nicht so hoch wie bei einer Uhrenfabrik; es bedarf dazu keiner eigentlichen kaufmännischen Ausbildung und insbesondere keiner Kenntnis ausländischer Absatzmärkte, sondern mehr der Fähigkeit, den Betrieb auch administrativ zu organisieren, Personal zu leiten und die Rentabilität der Arbeit zu beurteilen. Um den Termineuren die Gründung eines eigenen Unternehmens zu ermöglichen, hat sich daher die Praxis damit begnügt, dass sie sich in einer leitenden Stellung, z.B. als chef d'atelier oder chef-visiteur, betätigt und bewährt haben. Beim heutigen Beschwerdeführer fehlt es jedoch auch hieran vollständig; er war immer nur in untergeordneter Stellung tätig, sei es in Fabriken oder als Heimarbeiter, und hat darin die kaufmännischen und administrativen Kenntnisse, die auch für die Leitung eines kleinen Terminage-Betriebes erforderlich sind, nicht erwerben können. Seine blosse Behauptung, dass er sie besitze, genügt nicht und wird widerlegt durch seine eigenen Angaben über seine Ausbildung und bisherige Betätigung. Die Erteilung einer Bewilligung auf Grund von Art. 4 Abs. 1 lit. 1 UB ist deshalb ausgeschlossen.
2. Auch in Fällen, wo die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 1 UB nicht in vollem Umfang erfüllt sind, namentlich wenn der Gesuchsteller nur über die notwendigen technischen oder kaufmännischen Kenntnisse verfügt, gibt Abs. 2 dem EVD die Möglichkeit, Bewilligungen zu erteilen. Es macht davon aber nach ständiger, vom Bundesgericht gebilligter Praxis nur Gebrauch, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen. Solche Umstände vermag der heutige Beschwerdeführer nicht geltend zu machen. Seine Behauptung, er verdiene mehr als irgend ein anderer eine Ausnahmebewilligung, stützt er auf keine konkreten Tatsachen. Solche sind auch nicht ersichtlich; im Gegenteil erscheint es als fraglich, ob er auch die technischen Fähigkeiten für die Leitung eines Terminage-Betriebes besitze. Der Umstand, dass er in der Uhrenfabrik Brienza die Arbeit zeitweilig aussetzen muss, rechtfertigt keine Bewilligung zur Eröffnung eines solchen Betriebs; sonst müsste sie allen arbeitslosen Uhrmachern erteilt werden, was zu ganz unhaltbaren Konsequenzen führen würde. Damit würde lediglich die Notlage von anderen Gebieten auf die Terminage-Branche übertragen, die ohnehin besonders krisenempfindlich ist, und würden die Interessen dieser Branche schwer verletzt. Wenn auch nach dem Ingress von Abs. 2 Interessen einer blossen Branche kein absolutes Hindernis bilden, so sind sie doch bei der Würdigung der Gründe für und gegen die Erteilung einer Bewilligung gemäss dieser Bestimmung mit zu berücksichtigen. Eine solche Bewilligung ist auf alle Fälle nur zu erteilen, wenn der zu eröffnende Betrieb als lebensfähig erscheint. Das wäre aber ganz offensichtlich nicht der Fall, wenn Terminage-Betriebe eröffnet würden, um arbeitslosen Uhrmachern eine selbständige Existenz zu ermöglichen. Ein Rückgang der Konjunktur in der Uhrenindustrie trifft in erster Linie die Termineure, weil die Uhrenfabriken, die nicht mehr voll beschäftigt sind, dann ihre Uhren selbst zusammensetzen und fertigmachen, anstatt jene damit zu betrauen. Gilt das für bereits bestehende Terminage-Ateliers, so vermöchten neu eröffnete derartige Betriebe in dieser Situation erst recht nicht aufzukommen. Es ist höchst unwahrscheinlich, dass der Beschwerdeführer für ein jetzt eröffnetes Terminage-Atelier genügend Aufträge erhalten würde, wie er ohne jede nähere Angabe behauptet. Das von ihm geplante Unternehmen erscheint schon aus diesen objektiven Gründen - abgesehen von den Zweifeln in seine persönliche Befähigung zu dessen Leitung - als nicht lebensfähig. Die Bewilligung zur Eröffnung ist ihm deshalb mit Recht auch auf Grund von Art. 4 Abs. 2 UB nicht erteilt worden.
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Betriebsbewilligungen: Voraussetzungen für die Eröffnung eines Terminage-Betriebes.
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Sachverhalt ab Seite 173
A.- Der Beschwerdeführer bestand im Herbst 1926 nach einjähriger Berufslehre die Lehrlingsprüfung als Acheveur und war dann bis 1952 mit einigen Unterbrüchen als Acheveur und Rhabilleur tätig, meist bei der Firma Brienza A. G. in Brienz oder als Heimarbeiter; seit Juni 1952 ist er Visiteur und Décotteur bei der Brienza.
Am 27. Dezember 1954 stellte er ein Gesuch um Bewilligung zur Eröffnung eines Terminage-Ateliers mit fünf Arbeitskräften. Er machte geltend, bei seiner jetzigen Arbeitgeberin müsse er zeitweilig wochen- oder gar monatelang aussetzen, während er in Uhrmachergemeinden arbeiten könnte. Es sei ihm aber von Brienz aus nicht möglich, an einem andern Orte tätig zu sein. Die Eröffnung eines Terminage-Ateliers in Brienz wäre erwünscht, da die Brienza dort die einzige Uhrenfabrik sei. Er sei seit Jahren an selbständiges Arbeiten gewöhnt, und es wäre ihm nicht schwer, genügend Aufträge hereinzubringen.
B.- Mit Entscheid vom 25. März 1955 wies das EVD das Gesuch ab. Es führte aus, der Petent genüge schon den technischen Anforderungen nicht hundertprozentig, da er nur das Achevage erlernt habe und meist auch nur auf diesem Gebiet, das lediglich eine Teilfunktion des Terminage darstelle, tätig gewesen sei. Auf kaufmännischen Gebiet könne er sich über keinerlei Praxis ausweisen; auch habe er nie einen leitenden Posten in einem Unternehmen der Uhrenindustrie bekleidet. Auf Grund von Art. 4 Abs. 1 lit. a UB könne daher seinem Gesuche nicht entsprochen werden. Besondere Umstände, welche eine Bewilligung gestützt auf Abs. 2 rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Zudem wäre sehr fraglich, ob der Beschwerdeführer einen Terminage-Betrieb lebensfähig gestalten könnte. Gerade das Terminage sei besonders krisenempfindlich und sein Produktionsapparat bereits stark aufgebläht. Dass die Uhrenfabrik Brienza A. G. ihre Arbeiter zeitweise aussetzen lasse, beleuchte die heutige ungünstige Lage. Das Argument des Beschwerdeführers, er könne nicht auswärts arbeiten, sei nicht stichhaltig; früher habe er es getan, und zudem könnte er in Brienz als Heimarbeiter für auswärtige Firmen tätig sein.
C.- Mit verwaltungsrechtlicher Beschwerde ersucht Zobrist um Aufhebung dieses Entscheids und Erteilung der nachgesuchten Bewilligung. Er wiederholt die Vorbringen in seinem Gesuch und behauptet, er besitze die nötigen technischen und kaufmännischen Fähigkeiten für die Leitung eines Kleinbetriebes. "Wenn je ein Gesuchsteller eine Ausnahmebewilligung erhalten soll, ist es unstreitig der Unterzeichnetc."
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Die Frage, ob der Beschwerdeführer auf Grund seiner Berufslehre und bisherigen hauptsächlichen Betätigung als Acheveur die erforderlichen technischen Kenntnisse für die Leitung eines Terminage-Betriebes erworben habe, kann offen bleiben; denn es steht ausser Zweifel, dass ihm die nach Art. 4 Abs. 1 lit. a UB dazu ebenfalls notwendigen kaufmännischen Kenntnisse fehlen. Zwar sind die diesbezüglichen Anforderungen beim Terminage nicht so hoch wie bei einer Uhrenfabrik; es bedarf dazu keiner eigentlichen kaufmännischen Ausbildung und insbesondere keiner Kenntnis ausländischer Absatzmärkte, sondern mehr der Fähigkeit, den Betrieb auch administrativ zu organisieren, Personal zu leiten und die Rentabilität der Arbeit zu beurteilen. Um den Termineuren die Gründung eines eigenen Unternehmens zu ermöglichen, hat sich daher die Praxis damit begnügt, dass sie sich in einer leitenden Stellung, z.B. als chef d'atelier oder chef-visiteur, betätigt und bewährt haben. Beim heutigen Beschwerdeführer fehlt es jedoch auch hieran vollständig; er war immer nur in untergeordneter Stellung tätig, sei es in Fabriken oder als Heimarbeiter, und hat darin die kaufmännischen und administrativen Kenntnisse, die auch für die Leitung eines kleinen Terminage-Betriebes erforderlich sind, nicht erwerben können. Seine blosse Behauptung, dass er sie besitze, genügt nicht und wird widerlegt durch seine eigenen Angaben über seine Ausbildung und bisherige Betätigung. Die Erteilung einer Bewilligung auf Grund von Art. 4 Abs. 1 lit. 1 UB ist deshalb ausgeschlossen.
2. Auch in Fällen, wo die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 1 UB nicht in vollem Umfang erfüllt sind, namentlich wenn der Gesuchsteller nur über die notwendigen technischen oder kaufmännischen Kenntnisse verfügt, gibt Abs. 2 dem EVD die Möglichkeit, Bewilligungen zu erteilen. Es macht davon aber nach ständiger, vom Bundesgericht gebilligter Praxis nur Gebrauch, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen. Solche Umstände vermag der heutige Beschwerdeführer nicht geltend zu machen. Seine Behauptung, er verdiene mehr als irgend ein anderer eine Ausnahmebewilligung, stützt er auf keine konkreten Tatsachen. Solche sind auch nicht ersichtlich; im Gegenteil erscheint es als fraglich, ob er auch die technischen Fähigkeiten für die Leitung eines Terminage-Betriebes besitze. Der Umstand, dass er in der Uhrenfabrik Brienza die Arbeit zeitweilig aussetzen muss, rechtfertigt keine Bewilligung zur Eröffnung eines solchen Betriebs; sonst müsste sie allen arbeitslosen Uhrmachern erteilt werden, was zu ganz unhaltbaren Konsequenzen führen würde. Damit würde lediglich die Notlage von anderen Gebieten auf die Terminage-Branche übertragen, die ohnehin besonders krisenempfindlich ist, und würden die Interessen dieser Branche schwer verletzt. Wenn auch nach dem Ingress von Abs. 2 Interessen einer blossen Branche kein absolutes Hindernis bilden, so sind sie doch bei der Würdigung der Gründe für und gegen die Erteilung einer Bewilligung gemäss dieser Bestimmung mit zu berücksichtigen. Eine solche Bewilligung ist auf alle Fälle nur zu erteilen, wenn der zu eröffnende Betrieb als lebensfähig erscheint. Das wäre aber ganz offensichtlich nicht der Fall, wenn Terminage-Betriebe eröffnet würden, um arbeitslosen Uhrmachern eine selbständige Existenz zu ermöglichen. Ein Rückgang der Konjunktur in der Uhrenindustrie trifft in erster Linie die Termineure, weil die Uhrenfabriken, die nicht mehr voll beschäftigt sind, dann ihre Uhren selbst zusammensetzen und fertigmachen, anstatt jene damit zu betrauen. Gilt das für bereits bestehende Terminage-Ateliers, so vermöchten neu eröffnete derartige Betriebe in dieser Situation erst recht nicht aufzukommen. Es ist höchst unwahrscheinlich, dass der Beschwerdeführer für ein jetzt eröffnetes Terminage-Atelier genügend Aufträge erhalten würde, wie er ohne jede nähere Angabe behauptet. Das von ihm geplante Unternehmen erscheint schon aus diesen objektiven Gründen - abgesehen von den Zweifeln in seine persönliche Befähigung zu dessen Leitung - als nicht lebensfähig. Die Bewilligung zur Eröffnung ist ihm deshalb mit Recht auch auf Grund von Art. 4 Abs. 2 UB nicht erteilt worden.
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Ouverture d'une nouvelle entreprise: Conditions auxquelles est subordonnée l'ouverture d'une entreprise de terminage.
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 173
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Sachverhalt ab Seite 173
A.- Der Beschwerdeführer bestand im Herbst 1926 nach einjähriger Berufslehre die Lehrlingsprüfung als Acheveur und war dann bis 1952 mit einigen Unterbrüchen als Acheveur und Rhabilleur tätig, meist bei der Firma Brienza A. G. in Brienz oder als Heimarbeiter; seit Juni 1952 ist er Visiteur und Décotteur bei der Brienza.
Am 27. Dezember 1954 stellte er ein Gesuch um Bewilligung zur Eröffnung eines Terminage-Ateliers mit fünf Arbeitskräften. Er machte geltend, bei seiner jetzigen Arbeitgeberin müsse er zeitweilig wochen- oder gar monatelang aussetzen, während er in Uhrmachergemeinden arbeiten könnte. Es sei ihm aber von Brienz aus nicht möglich, an einem andern Orte tätig zu sein. Die Eröffnung eines Terminage-Ateliers in Brienz wäre erwünscht, da die Brienza dort die einzige Uhrenfabrik sei. Er sei seit Jahren an selbständiges Arbeiten gewöhnt, und es wäre ihm nicht schwer, genügend Aufträge hereinzubringen.
B.- Mit Entscheid vom 25. März 1955 wies das EVD das Gesuch ab. Es führte aus, der Petent genüge schon den technischen Anforderungen nicht hundertprozentig, da er nur das Achevage erlernt habe und meist auch nur auf diesem Gebiet, das lediglich eine Teilfunktion des Terminage darstelle, tätig gewesen sei. Auf kaufmännischen Gebiet könne er sich über keinerlei Praxis ausweisen; auch habe er nie einen leitenden Posten in einem Unternehmen der Uhrenindustrie bekleidet. Auf Grund von Art. 4 Abs. 1 lit. a UB könne daher seinem Gesuche nicht entsprochen werden. Besondere Umstände, welche eine Bewilligung gestützt auf Abs. 2 rechtfertigen könnten, lägen nicht vor. Zudem wäre sehr fraglich, ob der Beschwerdeführer einen Terminage-Betrieb lebensfähig gestalten könnte. Gerade das Terminage sei besonders krisenempfindlich und sein Produktionsapparat bereits stark aufgebläht. Dass die Uhrenfabrik Brienza A. G. ihre Arbeiter zeitweise aussetzen lasse, beleuchte die heutige ungünstige Lage. Das Argument des Beschwerdeführers, er könne nicht auswärts arbeiten, sei nicht stichhaltig; früher habe er es getan, und zudem könnte er in Brienz als Heimarbeiter für auswärtige Firmen tätig sein.
C.- Mit verwaltungsrechtlicher Beschwerde ersucht Zobrist um Aufhebung dieses Entscheids und Erteilung der nachgesuchten Bewilligung. Er wiederholt die Vorbringen in seinem Gesuch und behauptet, er besitze die nötigen technischen und kaufmännischen Fähigkeiten für die Leitung eines Kleinbetriebes. "Wenn je ein Gesuchsteller eine Ausnahmebewilligung erhalten soll, ist es unstreitig der Unterzeichnetc."
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Die Frage, ob der Beschwerdeführer auf Grund seiner Berufslehre und bisherigen hauptsächlichen Betätigung als Acheveur die erforderlichen technischen Kenntnisse für die Leitung eines Terminage-Betriebes erworben habe, kann offen bleiben; denn es steht ausser Zweifel, dass ihm die nach Art. 4 Abs. 1 lit. a UB dazu ebenfalls notwendigen kaufmännischen Kenntnisse fehlen. Zwar sind die diesbezüglichen Anforderungen beim Terminage nicht so hoch wie bei einer Uhrenfabrik; es bedarf dazu keiner eigentlichen kaufmännischen Ausbildung und insbesondere keiner Kenntnis ausländischer Absatzmärkte, sondern mehr der Fähigkeit, den Betrieb auch administrativ zu organisieren, Personal zu leiten und die Rentabilität der Arbeit zu beurteilen. Um den Termineuren die Gründung eines eigenen Unternehmens zu ermöglichen, hat sich daher die Praxis damit begnügt, dass sie sich in einer leitenden Stellung, z.B. als chef d'atelier oder chef-visiteur, betätigt und bewährt haben. Beim heutigen Beschwerdeführer fehlt es jedoch auch hieran vollständig; er war immer nur in untergeordneter Stellung tätig, sei es in Fabriken oder als Heimarbeiter, und hat darin die kaufmännischen und administrativen Kenntnisse, die auch für die Leitung eines kleinen Terminage-Betriebes erforderlich sind, nicht erwerben können. Seine blosse Behauptung, dass er sie besitze, genügt nicht und wird widerlegt durch seine eigenen Angaben über seine Ausbildung und bisherige Betätigung. Die Erteilung einer Bewilligung auf Grund von Art. 4 Abs. 1 lit. 1 UB ist deshalb ausgeschlossen.
2. Auch in Fällen, wo die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 1 UB nicht in vollem Umfang erfüllt sind, namentlich wenn der Gesuchsteller nur über die notwendigen technischen oder kaufmännischen Kenntnisse verfügt, gibt Abs. 2 dem EVD die Möglichkeit, Bewilligungen zu erteilen. Es macht davon aber nach ständiger, vom Bundesgericht gebilligter Praxis nur Gebrauch, wenn besondere Umstände dies rechtfertigen. Solche Umstände vermag der heutige Beschwerdeführer nicht geltend zu machen. Seine Behauptung, er verdiene mehr als irgend ein anderer eine Ausnahmebewilligung, stützt er auf keine konkreten Tatsachen. Solche sind auch nicht ersichtlich; im Gegenteil erscheint es als fraglich, ob er auch die technischen Fähigkeiten für die Leitung eines Terminage-Betriebes besitze. Der Umstand, dass er in der Uhrenfabrik Brienza die Arbeit zeitweilig aussetzen muss, rechtfertigt keine Bewilligung zur Eröffnung eines solchen Betriebs; sonst müsste sie allen arbeitslosen Uhrmachern erteilt werden, was zu ganz unhaltbaren Konsequenzen führen würde. Damit würde lediglich die Notlage von anderen Gebieten auf die Terminage-Branche übertragen, die ohnehin besonders krisenempfindlich ist, und würden die Interessen dieser Branche schwer verletzt. Wenn auch nach dem Ingress von Abs. 2 Interessen einer blossen Branche kein absolutes Hindernis bilden, so sind sie doch bei der Würdigung der Gründe für und gegen die Erteilung einer Bewilligung gemäss dieser Bestimmung mit zu berücksichtigen. Eine solche Bewilligung ist auf alle Fälle nur zu erteilen, wenn der zu eröffnende Betrieb als lebensfähig erscheint. Das wäre aber ganz offensichtlich nicht der Fall, wenn Terminage-Betriebe eröffnet würden, um arbeitslosen Uhrmachern eine selbständige Existenz zu ermöglichen. Ein Rückgang der Konjunktur in der Uhrenindustrie trifft in erster Linie die Termineure, weil die Uhrenfabriken, die nicht mehr voll beschäftigt sind, dann ihre Uhren selbst zusammensetzen und fertigmachen, anstatt jene damit zu betrauen. Gilt das für bereits bestehende Terminage-Ateliers, so vermöchten neu eröffnete derartige Betriebe in dieser Situation erst recht nicht aufzukommen. Es ist höchst unwahrscheinlich, dass der Beschwerdeführer für ein jetzt eröffnetes Terminage-Atelier genügend Aufträge erhalten würde, wie er ohne jede nähere Angabe behauptet. Das von ihm geplante Unternehmen erscheint schon aus diesen objektiven Gründen - abgesehen von den Zweifeln in seine persönliche Befähigung zu dessen Leitung - als nicht lebensfähig. Die Bewilligung zur Eröffnung ist ihm deshalb mit Recht auch auf Grund von Art. 4 Abs. 2 UB nicht erteilt worden.
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Apertura di nuove aziende: Condizioni alle quali è subordinata l'apertura d'una nuova azienda di "terminage".
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 177
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Sachverhalt ab Seite 178
A.- Die vom Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erlassene Verordnung über den Strassenverkehr vom 17. September 1929 bestimmt in § 45:
"Das Parkieren von Fahrzeugen ist nur dort zulässig, wo es ausdrücklich gestattet ist. Die Parkplätze haben nur der Erleichterung des Strassenverkehrs zu dienen." Am 31. März 1952 beschloss der Regierungsrat, diesem § 45 folgenden Abs. 2 beizufügen:
"Parkflächen, die mit Parkingmeter versehen sind, dürfen zu den auf dem Parkingmeter angeführten Zeiten nur dann zum Parkieren von Fahrzeugen benützt werden, wenn sofort nach dem Anhalten die auf dem Parkingmeter angegebene Gebühr bezahlt wird. Das Polizeidepartement wird ermächtigt, Einzelheiten durch polizeiliche Vorschriften zu regeln."
Nachdem solche Vorschriften am 5. Juli 1952 erlassen worden waren, wurden an der in der Innerstadt gelegenen Spiegelgasse 24 Parkflächen durch Bodenmarkierung gekennzeichnet und mit Parkingmeter versehen. Auf diesen Parkflächen ist das Parkieren werktags von 7 bis 19 Uhr nur gestattet gegen eine Gebühr, die 10 Rappen für eine Viertelstunde und 20 Rappen für eine halbe Stunde beträgt und durch Einwurf einer entsprechenden Münze in den Parkingmeter zu entrichten ist.
B.- Der in Zürich wohnhafte Beschwerdeführer Josef Juchli stellte sein Personenautomobil im Herbst 1952 wiederholt auf einer mit Parkingmeter versehenen Parkfläche auf, ohne die vorgeschriebene Gebühr zu entrichten. Vor dem Polizeigerichtspräsidenten bestritt er gestützt auf ein Rechtsgutachten von Prof. Ruck die Zulässigkeit des Parkingmeters nach baselstädtischem Recht und machte ausserdem geltend, diese Einrichtung sei bundesrechtswidrig, wogegen sich die verzeigende Behörde auf ein dem Regierungsrat erstattetes Rechtsgutachten von Prof. Imboden berief.
Durch Urteil des Polizeigerichtspräsidenten vom 2. Dezember 1953 wurde Juchli des wiederholten vorschriftswidrigen Stationierens des Autos durch Nichtbezahlen der Parkingmeter-Gebühr sowie der Diensterschwerung schuldig erklärt und in Anwendung der §§ 132 und 31 POIStrG mit Fr. 25.- gebüsst. Die den Parkingmeter betreffenden Erwägungen dieses Entscheids lassen sich wie folgt zusammenfassen: Bundesrechtlich stehe der Errichtung von Parkingmetern nichts entgegen, da die Regelung des Gemeingebrauchs an der öffentlichen Strasse grundsätzlich den Kantonen zustehe. Das Aufstellen von Motorfahrzeugen auf öffentlichem Grund stelle, soweit es nach den räumlichen und zeitlichen Verhältnissen nur einer beschränkten Zahl der interessierten Verkehrsteilnehmer möglich sei, einen gesteigerten Gemeingebrauch dar und könne von einer Gebrauchserlaubnis abhängig gemacht werden. Für die Sachbenützung an sich dürfe dabei freilich keine Gebühr erhoben werden; dagegen sei eine solche zulässig für die Inanspruchnahme des der Regelung und Überwachung des Parkierens dienenden Parkingmeters. Art. 71 Abs. 1 MFG sei nicht anwendbar, da es sich um keine Durchgangsgebühr handle. Kantonalrechtlich sei die Errichtung von Parkingmetern ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie bedürfe keiner besondern baupolizeilichen Bewilligung, und die Erhebung einer Gebühr sei zulässig nach § 4 des kantonalen Gesetzes vom 31. März 1921 über die Verwaltungsgebühren.
Eine Beschwerde gegen dieses Urteil wies der Ausschuss des Appellationsgerichts am 22. Februar 1954 ab mit der Begründung: Den Erwägungen der Vorinstanz könne ohne Bedenken beigepflichtet werden; der vom Beschwerdeführer angerufene Art. 30 BV falle von vorneherein ausser Betracht, weil er lediglich von Weg- und Brückengeldern handle, und die Ausführungen über die beschränkte Eignung von Parkingmetern zur Erreichung des damit angestrebten Zweckes seien unbehelflich, da dem Richter die Überprüfung der Zweckmässigkeit einer Verordnung oder Verwaltungsverfügung nicht zustehe.
C.- Gegen dieses Urteil hat Josef Juchli beim Bundesgericht sowohl Nichtigkeitsbeschwerde gemäss Art. 268 ff. BStP als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Der Kassationshof ist durch Urteil vom 19. Mai 1954 auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten. In der staatsrechtlichen Beschwerde wird unter Berufung auf Art. 4, 30, 37bis, 46 und 64bis BV geltend gemacht:
a) Art. 30 BV, der die Weg- und Brückengelder aufgehoben habe, wolle damit jede fiskalische Behinderung des Strassenverkehrs ausschliessen, weshalb denn auch Art. 71 Abs. 1 MFG kantonale Durchgangsgebühren ausdrücklich verbiete. Dürfe aber der rollende Verkehr nicht besteuert werden, so dürfe es auch der ruhende Verkehr nicht, der die notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs bilde und daher wie dieser zum gewöhnlichen Gemeingebrauch gehöre. Die Behauptung der kantonalen Instanzen, das Parkieren stelle einen gesteigerten Gemeingebrauch dar und seine Überwachung könne daher gebührenpflichtig erklärt werden, sei Unsinn. Das Recht der Kantone, die Statiomerungsdauer zeitlich zu beschränken, werde selbstverständlich nicht bestritten, doch dürfe für eine solche Einschränkung, die keine zusätzliche Leistung des Staates, sondern das Gegenteil davon sei, keine Gebühr verlangt werden.
b) Eine solche verletze auch den Art. 37bis BV und den gestützt darauf erlassenen Art. 71 Abs. 6 MFG, der die Befugnis der Kantone zum Bezug von Motorfahrzeugsteuern abschliessend regle und dem Standortkanton zuweise. Der Beschwerdeführer bezahle die Motorfahrzeugsteuern im Kanton Zürich und dürfe daher im Kanton Basel-Stadt in keiner Weise zu dieser Steuer herangezogen werden. Die Parkingmeter-Gebühr sei eine solche Steuer und ihre Erhebung vom Beschwerdeführer eine auch nach Art. 46 BV verbotene Doppelbesteuerung.
c) Art. 64bis BV sei verletzt, weil "der Erlass von Strafurteilen auf Grund von bundesrechtswidrigen Normen die Hoheit des Bundes auf dem Gebiete des Strafrechts missachtet".
d) Der Bezug von Parkingmeter-Gebühren verstosse gegen Art. 4 BV, weil es eine grobe Willkür darstelle, für eine Minderleistung des Staates Gebühren zu beziehen, während die Normalleistung gebührenfrei sei, ferner deshalb, weil es an einer gesetzlichen Grundlage fehle, wofür auf das Gutachten von Prof. RUCK verwiesen werde. Jeder andere Strassenbenützer habe sodann das selbstverständliche Recht, am Strassenrand Fahrzeuge (Handkarren, Fuhrwerke usw.) aufzustellen; nur vom Automobilisten eine Gebühr dafür zu erheben, verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit.
D.- Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt hat auf Vernehmlassung verzichtet. Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, auch insoweit, als die Streitsache als ein Anstand im Sinne von Art. 111 litt. a OG zu betrachten sein sollte.
E.- Das Bundesgericht führte mit dem Bundesrat einen Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage (Art. 96 Abs. 2 OG). Für dessen Ergebnis wird auf die nachstehenden Erwägungen verwiesen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Mit der Verurteilung wegen Diensterschwerung (§ 31 basel-städt. POIStrG) hat sich der Beschwerdeführer schon im kantonalen Rechtsmittelverfahren abgefunden; streitig ist einzig, ob er der Übertretung von Verkehrsvorschriften (§ 132 POIStrG) schuldig erklärt werden durfte.
2. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass es sich bei den von ihm missachteten Vorschriften über die Parkingmeter um "polizeiliche Vorschriften zum Zweck der Sicherheit und Bequemlichkeit des Verkehrs" im Sinne von § 132 POIStrG handelt, macht aber geltend, sie seien verfassungswidrig. Eine selbständige staatsrechtliche Beschwerde gegen diese Vorschriften wäre heute wegen Verspätung nicht mehr möglich; dagegen kann der Beschwerdeführer ihre Verfassungsmässigkeit im Anschluss an die gestützt darauf ergangenen Urteile des Polizeigerichtspräsidenten und des Appellationsgerichtsausschusses noch mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten (BGE 78 I 413Erw. 1 mit Zitaten, BGE 80 I 137 Erw. 4).
3. Der Beschwerdeführer bezeichnet die Erhebung von Parkingmeter-Gebühren u.a. deshalb als Willkür im Sinne des Art. 4 BV, weil es dafür an einer gesetzlichen Grundlage fehle. Damit wird dem Regierungsrat vorgeworfen, er habe durch Erlass von § 45 Abs. 2 der Strassenverkehrsverordnung die ihm zustehende Verordnungsbefugnis überschritten und in das Gebiet der Gesetzgebung eingegriffen. Wäre dies der Fall, so würde der Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt sein, der in der baselstädt. KV zwar nicht ausdrücklich ausgesprochen ist, sich aber aus der darin vorgenommenen Verteilung der Gewalten ergibt (BGE 71 I 7Erw. 3). Dass dieser Grundsatz in der Beschwerde nicht angerufen wird, schadet nichts; die Rüge der Willkür genügt jedenfalls dann, wenn, wie hier, der Entscheid darüber, ob der Grundsatz verletzt sei, von der Tragweite kantonaler Gesetzesvorschriften abhängt, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht nur im beschränkten Rahmen des Art. 4 BV überprüfen kann (vgl.BGE 70 I 8Erw. 3,BGE 74 I 117Erw. 5). Indessen enthält die Beschwerde für die Rüge der Willkür keine Begründung, sondern verweist einfach auf das Gutachten von Prof. Ruck. Eine solche Verweisung auf Eingaben des kantonalen Verfahrens vermag die nach Art. 90 lit. b OG erforderliche Begründung nicht zu ersetzen (BGE 81 I 56 Arw. 1 mit Zitaten) und kann hier umso weniger genügen, als das Gutachten den Urteilen beider kantonaler Instanzen vorausgegangen ist. Zur Anfechtung dieser Urteile hätte in der Beschwerdeschrift selber dargelegt werden müssen, weshalb der dort (und im Gutachten von Prof. Imboden) vertretene Standpunkt auf einer unhaltbaren, willkürlichen Auslegung gesetzlicher Bestimmungen, insbesondere des § 4 des Verwaltungsgebührengesetzes, beruhe. Auf die Rüge, die Aufstellung von Parkingmetern und die Erhebung von Gebühren für ihre Benutzung verstiessen gegen kantonales Recht und entbehrten einer gesetzlichen Grundlage, kann daher mangels Begründung nicht eingetreten werden.
4. Die Einrichtung von Parkflächen mit Parkingmeter soll nach dem Beschwerdeführer weiter deshalb mit Art. 4 BV unvereinbar sein, weil es sich um eine rein fiskalische Massnahme handle, die unsinnige Folgen habe und die Automobilisten schlechter stelle als die übrigen Strassenbenützer. Diese Rügen werden in der staatsrechtlichen Beschwerde zum ersten Mal erhoben. Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer wohl die Zweckmässigkeit des Parkingmeters bestritten, aber nicht behauptet, er verstosse aus den eben angeführten Gründen gegen Art. 4 BV. Ob deshalb das Eintreten auf diese Rügen abzulehnen sei (vgl.BGE 77 I 8Erw. 3 mit Zitaten), kann indessen dahingestellt bleiben, da sie ohnehin unbegründet sind.
Ein allgemein verbindlicher Erlass verletzt Art. 4 BV nur, wenn er sich nicht auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, die sich durch keine vernünftigen Gründe rechtfertigen lassen (BGE 78 I 416Erw. 4;BGE 77 I 107, 189;BGE 61 I 92). Davon kann bei den basel-städt. Vorschriften über den Parkingmeter nicht die Rede sein. Angesichts der zunehmenden Belastung des Strassennetzes im Innern der grossen Städte erweist es sich als notwendig, das Stationieren von Automobilen an gewissen Orten zeitlich zu beschränken und so einen Teil des zur Verfügung stehenden Parkraums einer grössern Zahl wechselnder Benutzer zugänglich zu machen. Diese Massnahme, zu der die Behörden auch nach Auffassung des Beschwerdeführers ohne weiteres befugt sind, bedarf zu ihrer Wirksamkeit einer strengen Kontrolle, die am zweckmässigsten und zuverlässigsten durch ein Uhrwerk, eben den Parkingmeter, erfolgt. Dessen Kosten durch Erhebung einer kleinen Gebühr den Benützern aufzuerlegen, in deren Interesse die Einrichtung geschaffen wurde, erscheint als natürlich und billig, zumal kein Zwang zur Benutzung besteht. Sollten die Parkingmeterflächen, wie der Beschwerdeführer befürchtet, entgegen ihrer Bestimmung hauptsächlich zu dauerndem Stationieren benutzt werden, so wird es Sache der Behörden sein, solchem Missbrauch durch geeignete Massnahmen zu steuern. Da die Parkingmeterflächen, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausdrücklich bestätigt, gegen Entrichtung der vorgeschriebenen Gebühr auch andern Fahrzeugen (Fuhrwerken, Anhängern, Motorrädern usw.) offen stehen, kann auch nicht von einer rechtsungleichen Behandlung der Automobilisten gesprochen werden; ausgeschlossen von den Parkingmeterflächen sind nach § 6 der "Polizeilichen Vorschriften" nur Fahrräder, Fahrräder mit Hilfsmotor und Fahrradanhänger, also Fahrzeuge, die weniger Raum als die Automobile beanspruchen und daher leicht anderswo unterzubringen sind.
5. Der Beschwerdeführer, dessen Automobil seinen Standort in Zürich hat, macht weiter geltend, er dürfe vom Kanton Basel-Stadt in keiner Weise zu Motorfahrzeugsteuern herangezogen, also auch nicht mit der eine solche Steuer darstellenden Parkingmeter-Gebühr belastet werden. Art. 37bis BV, auf den er sich dafür beruft, gewährleistet kein verfassungsmässiges Individualrecht; er umschreibt lediglich die Befugnis des Bundes zum Erlass von Vorschriften über Automobile und Fahrräder und äussert sich über deren Besteuerung nicht. Mit dieser befasst sich dagegen Art. 71 des gestützt auf Art. 37 bis BV erlassenen MFG, indem er u.a. in Abs. 1 den Kantonen das (aus ihrer Steuerhoheit folgende) Recht zur Erhebung von Steuern und Gebühren ausdrücklich wahrt und in Abs. 6 eine die Doppelbesteuerung ausschliessende Vorschrift aufstellt. Diese letztere Bestimmung kommt hier in Betracht. Soweit ihr Anwendungsbereich geht, bleibt für den daneben angerufenen Art. 46 Abs. 2 BV kein Raum (Art. 113 Abs. 3 BV;BGE 70 IV 25,BGE 50 I 336,BGE 43 I 43); das aus diesem abgeleitete allgemeine Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung ist auf Automobilsteuern nur insoweit anwendbar, als die Sonderbestimmung von Art. 71 Abs. 6 MFG nicht zutrifft.
a) Während die Verletzung des Art. 46 Abs. 2 BV mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht geltend zu machen ist, erscheint dessen Zuständigkeit hinsichtlich Art. 71 Abs. 6 MFG nicht ohne weiteres als gegeben.
Das Bundesgericht hat im Meinungsaustausch mit dem Bundesrat die Auffassung vertreten, dass dieser gemäss Art. 125 Abs. 1 lit. b OG zuständig sei, da die Vorschrift administrativen Charakter habe. Der Bundesrat dagegen sprach sich für die Zuständigkeit des Bundesgerichts aus, weil es sich um eine Bestimmung über die Abgrenzung der örtlichen Zuständigkeit im Sinne von Art. 125 Abs. 2 (und 84 Abs. 1 lit. d) OG handle. Diese Betrachtungsweise erweckt indessen Bedenken. Art. 125 Abs. 2 gilt wohl nur für Fälle, wo eine durch bundesrechtliche Vorschrift begründete Zuständigkeit in Frage steht. Art. 71 Abs. 6 MFG ist aber keine bundesrechtliche Zuständigkeitsvorschrift, so wenig wie Art. 46 Abs. 2 oder Art. 59 BV, welche Bestimmungen nicht das Recht und die Pflicht der Kantone zur Steuererhebung bzw. zur Beurteilung von persönlichen Ansprachen begründen, sondern lediglich die Grenzen der kantonalen Steuer- bzw. Gerichtshoheit festsetzen (vgl.BGE 72 I 176Erw. 2, BGE 80 I 11). Dagegen lässt sich der Streit über die Anwendung des Art. 71 Abs. 6 MFG als Anstand über eine durch das Bundesrecht vorgesehene Beschränkung kantonaler Abgaben im Sinne von Art. 111 lit. a OG auffassen. Ein solcher Anstand wird vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt und ist ihm durch Klage zu unterbreiten, die, wenn sie wie hier mit einer staatsrechtlichen Beschwerde konnex ist, mit dieser verbunden und zusammen mit ihr von der staats- und verwaltungsrechtlichen Abteilung beurteilt werden kann (vgl. nicht veröffentl. Urteil i.S. Lonza SA vom 26. September 1946 Erw. 3 und dort angeführte weitere Urteile). Das Bundesgericht ist somit auch zum Entscheid darüber zuständig, ob die Erhebung der streitigen Parkingmeter-Gebühr vom Beschwerdeführer gegen Art. 71 Abs. 6 MFG verstösst.
b) Diese Vorschrift, die sich an die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 44 I 17,BGE 50 I 109) anschliesst, regelt ausdrücklich nur den Fall der Verlegung des Standorts eines Automobils in einen andern Kanton und bestimmt den Zeitpunkt, von dem an die Automobilsteuer in diesem Kanton zu entrichten ist. Ihre Tragweite geht aber über den Wortlaut hinaus. Sie setzt die Geltung des von der bisherigen Rechtsprechung (BGE 44 I 16'BGE 47 I 515,BGE 57 I 6) aufgestellten Grundsatzes voraus, wonach zur Besteuerung der Automobile ausschliesslich der Standortkanton zuständig ist, weshalb auch dieser Grundsatz als darin enthalten zu gelten hat. Er ist im vorliegenden Falle nicht verletzt. Während Abs. 1 des Art. 71 MFG von Steuern und Gebühren spricht, gilt Abs. 6 nur für Steuern und meint damit die Abgaben, die schon vor Erlass des MFG erhoben und angesichts ihrer Höhe und mangels hinreichenden Zusammenhangs mit den Leistungen des Gemeinwesens für die Strassen von jeher als eigentliche Steuern aufgefasst worden sind (BGE 44 I 15,BGE 48 I 76,BGE 57 I 5). Bei den streitigen Parkingmeter-Gebühren handelt es sich jedoch nicht um Steuern, sondern ganz offensichtlich um Gebühren, denn sie stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung, werden nur von deren Benützern erhoben und erscheinen im Hinblick auf ihre bescheidene Höhe als angemessenes Entgelt für diese Benutzung. Art. 71 Abs. 6 MFG ist somit auf die Parkingmeter-Gebühren nicht anwendbar, wird also durch ihre Erhebung nicht verletzt. Und das gleiche ist auch für den daneben angerufenen Art. 46 Abs. 2 BV zu sagen, da auch das aus diesem abgeleitete allgemeine Verbot interkantonaler Doppelbesteuerung nur für eigentliche Steuern, nicht auch für Gebühren oder Vorzugslasten gilt (vgl.BGE 47 I 299,BGE 51 I 377,BGE 63 I 152,BGE 64 I 305).
6. Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt die Parkingmeter-Gebühr die Art. 30 Abs. 2 BV und Art. 71 Abs. 1 MFG, denn mit dem Verbot von Weg- und Brückengeldern bzw. kantonalen Durchgangsgebühren werde jede fiskalische Behinderung des rollenden wie des ruhenden Strassenverkehrs untersagt.
a) Die Tragweite dieser beiden Bestimmungen und ihr Verhältnis zueinander lässt sich nur auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte erfassen. Die BV von 1848 erklärte das Zollwesen als Sache des Bundes (Art. 23), ermächtigte diesen, die bestehenden Zölle, Weg- und Brückengelder usw. gegen Entschädigung abzulösen (Art. 24) und verbot, solche Abgaben unter irgendwelchen Namen ohne Genehmigung der Bundesversammlung neu einzuführen (Art. 31). Diese beiden letzten Bestimmungen wurden im Zollgesetz vom 30. Juni 1949 sowie in demjenigen vom 27. August 1851, das bis 1893 in Kraft blieb, wiederholt und näher ausgeführt. Nachdem in der Folge alle bisherigen Binnenzölle, Weg- und Brückengelder usw. abgelöst worden waren, wurde ihr Verbot (das ohnehin gemäss Zollgesetz weitergalt) nicht in die BV von 1874 übernommen; dagegen bestimmte diese (im Hinblick auf die Übernahme neuer Lasten durch den Bund) in Art. 30 Abs. 2, dass die den Kantonen bisher bezahlten Entschädigungen für die losgekauften Zölle, Weg- und Brückengelder usw. wegfallen (vgl. dazu BLUMER-MOREL, Bundesstaatsrecht, 2. Aufl. Bd. I S. 502 ff.; HIS, Geschichte des schweiz. Staatsrechts Bd. III S. 673 ff.; BURCKHARDT, Komm. zur BV S. 208 ff.). Um 1925 begannen einzelne Kantone angesichts des zunehmenden Motorfahrzeugverkehrs, für die Benutzung gewisser Strassen durch Automobile Gebühren zu erheben, die 1927 beim Bundesgericht als nach Art. (28 und) 30 Abs. 2 BV unzulässige Weggelder angefochten wurden. Im Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass hierüber wie bisher (vgl. SALIS, Bundesrecht II. Aufl. Bd. IV Nr. 1438/39, SALIS-BURCKHARDT, III Nr. 1064 I) auf Grund der Zollgesetzgebung vom Bundesrat zu entscheiden sei, während dieser sich auf den Standpunkt stellte, dass das in der BV 1848 enthaltene Verbot der Weggelder als ungeschriebenes Verfassungsrecht weitergeltend anzusehen und daher das Bundesgericht zuständig sei (Meinungsaustausch vom 23. Januar 23. Januar/25. Juni 1928 i.S. Aebi c. Glarus und Kamer/Bar tholomäi c. Nidwalden). Die Frage blieb damals offen, da die betreffenden Kantone auf ihre Gebühren verzichteten im Hinblick auf den Erlass des Bundesbeschlusses vom 21. September 1928 über die Ausrichtung von Bundesbeiträgen an die Kantone für die Automobilstrassen. Dieser noch in Kraft stehende Bundesbeschluss bestimmt in Art. 4 Abs. 2, dass kantonale Durchgangsgebühren nicht zulässig sind, was dann wörtlich in Art. 71 Abs. 1 MFG übernommen wurde. Im Meinungsaustausch zur vorliegenden Beschwerde vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass die Frage der Zulässigkeit von Gebühren für die Inanspruchnahme des kantonalen Strassennetzes durch Automobile nun nicht mehr nach Art. 30 Abs. 2 BV, sondern nach Art. 71 Abs. 1 MFG und daher gemäss Art. 125 Abs. 1 lit b OG vom Bundesrat zu beurteilen sei. Der Bundesrat anerkannte seine Zuständigkeit zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung des in Art. 71 Abs. 1 MFG enthaltenen Verbots kantonaler Durchgangsgebühren, hielt aber dafür, dass diese Bestimmung weniger weit reiche als Art. 30 Abs. 2 BV und dass, da die Parkingmeter-Gebühr nicht als Durchgangsgebühr im Sinne von Art. 71 Abs. 1 MFG bezeichnet werden könne, das Bundesgericht zu entscheiden habe, ob sie ein nach Art. 30 Abs. 2 BV verbotenes Weggeld darstelle.
Soweit indessen der Anwendungsbereich von Art. 71 Abs. 1 MFG geht, ist dieser massgebend, bleibt für die Berufung auf Art. 30 Abs. 2 BV kein Raum (vgl. das oben in Erw. 5 für das Verhältnis von Art. 71 Abs. 6 MFG zu Art. 46 Abs. 2 BV Ausgeführte) und ist daher der Bundesrat zuständig. Doch erübrigt sich eine Überweisung der vorliegenden Beschwerde an ihn, da er bereits im Meinungsaustausch bestimmt erklärt hat, die streitige Parkingmeter-Gebühr könne nicht als Durchgangsgebühr bezeichnet werden und verletze Art. 71 Abs. 1 MFG nicht. Ob Art. 30 Abs. 2 BV, aus dem die Weitergeltung des in der BV von 1848 und in der früheren Zollgesetzgebung ausdrücklich enthaltenen Verbots von Weg- und Brückengeldern abzuleiten ist (BURCKHARDT, Komm. S. 221, FLEINER, Bundesstaatsrecht I. Aufl. S. 580 Anm. 2, RUCK, Verwaltungsrecht, III. Aufl. Bd. II S. 329), über Art. 71 Abs. 1 MFG hinaus geht und ob er, was als sehr zweifelhaft erscheint und für den damit zusammenhängenden Art. 28 BV verneint wurde (BGE 35 I 752; ebenso BURCKHARDT, Komm. S. 214 vor Anm. 4), ein verfassungsmässiges Individualrecht begründet, kann dahingestellt bleiben, da die Parkingmeter-Gebühr, wie die nachstehenden Ausführungen ergeben, ebensowenig ein verbotenes Weggeld wie eine unzulässige Durchgangsgebühr darstellt.
b) Das (ursprünglich im Interesse des freien Handelsverkehrs aufgestellte) Verbot solcher Abgaben hat den Zweck, jede fiskalische Behinderung des freien Verkehrs zu Fuss und mit Fahrzeugen auf den im Gemeingebrauch stehenden öffentlichen Strassen und Brücken auszuschliessen. Der danach jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offen stehende Fahrverkehr umfasst, da der rollende Verkehr nicht Selbstzweck ist, neben diesem auch seine notwendige Ergänzung, den sog. ruhenden Verkehr, das Anhalten und Stationieren, und zwar nicht nur für die kurze Zeit, die zum Ein- und Aussteigen von Personen und Auf- und Abladen von Waren nötig ist. Ob auch ein stunden- oder gar tagelanges Stationieren von Fahrzeugen noch zum Gemeingebrauch gehört oder aber, wie im Gutachten von Prof. Imboden angenommen wird, jedenfalls im Innern der Städte zu den verkehrsreichen Zeiten als gesteigerter Gemeingebrauch behandelt werden darf, braucht nicht geprüft zu werden, denn der Beschwerdeführer anerkannt ausdrücklich, dass das Stationieren zeitlich beschränkt werden kann. Streitig ist einzig, ob es mit Art. 30 Abs. 2 BV (und 71 Abs. 1 MFG) vereinbar ist, für die Benützung der der Kontrolle solcher zeitlicher Beschränkung dienenden Parkingmeter eine Gebühr zu verlangen.
Da das Anhalten und kurzfristige Stationieren die notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs ist, würde eine Ordnung, die in einer Ortschaft oder einem grösseren Teilgebiet einer solchen zwar das Befahren der Strassen frei liesse, aber jegliches Anhalten oder doch jedes nicht ganz kurze Stationieren gebührenpflichtig erklären würde, wohl gegen Art. 30 Abs. 2 BV (und 71 Abs. 1 MFG) verstossen, da darin eine mit dem Verbot von Weggeldern und Durchgangsgebühren unvereinbare Behinderung des freien Verkehrs läge. Eine solche unzulässige Behinderung kann aber in der Schaffung von Parkflächen mit Parkingmeter jedenfalls dann nicht erblickt werden, wenn in angemessenem Abstand davon Parkplätze vorhanden sind, auf denen unentgeltlich parkiert werden kann. Nun hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung auf Anfrage des Instruktionsrichters bestätigt, dass in Basel "ausser der Parkingmeterzone genügend Parkplätze und Parkgelegenheiten vorhanden sind, welche den Durchgangsverkehr ohne Benützung der Parkingmeterzonen ermöglichen", was zweifellos richtig ist, da bisher in Basel nur 24 Parkflächen mit Parkingmeter versehen worden sind und der Beschwerdeführer nie behauptet hat, dass in deren Nähe keine unentgeltlich benutzbaren Parkflächen vorhanden seien. Da zudem selbst auf den mit Parkingmeter versehenen Parkplätzen das Parkieren von Gütertransportfahrzeugen zum Auf- und Abladen von Waren im Zubringerdienst während der ersten 15 Minuten gebührenfrei ist (§ 5 der "Polizeilichen Vorschriften") und daher natürlich erst recht ein kurzes Anhalten zum Ein- und Aussteigen von Personen gestattet sein muss, kann von einer mit dem Verbot von Weggeldern bzw. Durchgangsgebühren unvereinbaren Behinderung des Strassenverkehrs in der Innerstadt von Basel keine Rede sein. Es handelt sich beim Parkingmeter vielmehr um eine im Interesse der Automobilisten liegende Einrichtung, die ihnen Gelegenheit zu kurzfristigem Parkieren verschafft, die sie benützen können, aber nicht müssen, und für deren Benutzung eine bescheidene Gebühr zu erheben als durchaus billig erscheint.
7. Art. 64bis BV, auf den sich der Beschwerdeführer schliesslich noch beruft, gewährleistet so wenig wie Art. 64 (vgl.BGE 65 I 75Erw. 5,BGE 75 I 48Erw. 5) ein verfassungsmässiges Individualrecht. Dagegen hat die Rechtsprechung aus Art. 2 Üb.-Best. zur BV ein solches Recht abgeleitet, auf Grund dessen sich der Einzelne gegen den Erlass und die Anwendung bundesrechtswidrigen kantonalen Rechts mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Wehr setzen kann. Diese Bestimmung wird jedoch vom Beschwerdeführer nicht angerufen und ist übrigens auch nicht verletzt, da sich § 132 des basel-städt. POIStrG im Rahmen des den Kantonen in Art. 335 Ziff. 1 StGB vorbehaltenen Polizei- und Verwaltungsstrafrechts hält und die vom Beschwerdeführer missachteten polizeilichen Vorschriften über die Parkingmeter, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt und übrigens schon Prof. Ruck in seinem Gutachten festgestellt hat, nicht bundesrechtswidrig sind.
Dispositiv
Demnach erkennt des Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
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Parkingmeter. Kantonale Vorschriften, wonach das Aufstellen von Fahrzeugen auf öffentlichem Boden an gewissen Stellen nur während einer bestimmten Zeit und nur gegen Einwurf eines Geldstücks in den der Kontrolle der zeitlichen Beschränkung dienenden Parkingmeter gestattet ist. Anfechtung wegen Verletzung der Art. 4, 30 Abs. 2, 46 Abs. 2 BV und 71 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 6 MFG.
1. Verhältnis des Art. 71 Abs. 6 MFG zu Art. 46 Abs. 2 BV und des Art. 71 Abs. 1 Satz 2 MFG zu Art. 30 Abs. 2 BV. Zuständigkeit des Bundesgerichts oder des Bundesrates zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung dieser Vorschriften? (Erw. 5 a und 6 a).
2. Die Schaffung von Parkflächen mit Parkingmeter
- ist mit Art. 4 BV vereinbar (Erw. 3 und 4);
- stellt keine nach Art. 71 Abs. 6 MFG oder 46 Abs. 2 BV unzulässige Doppelbesteuerung dar (Erw. 5 b);
- verstösst jedenfalls dann nicht gegen Art. 30 Abs. 2 oder 71 Abs. 1 Satz 2 (Verbot kantonaler Weggelder bzw. Durchgangsgebühren), wenn in angemessenem Abstand davonParkplätze vorhanden sind, auf denen unentgeltlich parkiert werden kann (Erw. 6 b).
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-177%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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712 |
81 I 177
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Sachverhalt ab Seite 178
A.- Die vom Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erlassene Verordnung über den Strassenverkehr vom 17. September 1929 bestimmt in § 45:
"Das Parkieren von Fahrzeugen ist nur dort zulässig, wo es ausdrücklich gestattet ist. Die Parkplätze haben nur der Erleichterung des Strassenverkehrs zu dienen." Am 31. März 1952 beschloss der Regierungsrat, diesem § 45 folgenden Abs. 2 beizufügen:
"Parkflächen, die mit Parkingmeter versehen sind, dürfen zu den auf dem Parkingmeter angeführten Zeiten nur dann zum Parkieren von Fahrzeugen benützt werden, wenn sofort nach dem Anhalten die auf dem Parkingmeter angegebene Gebühr bezahlt wird. Das Polizeidepartement wird ermächtigt, Einzelheiten durch polizeiliche Vorschriften zu regeln."
Nachdem solche Vorschriften am 5. Juli 1952 erlassen worden waren, wurden an der in der Innerstadt gelegenen Spiegelgasse 24 Parkflächen durch Bodenmarkierung gekennzeichnet und mit Parkingmeter versehen. Auf diesen Parkflächen ist das Parkieren werktags von 7 bis 19 Uhr nur gestattet gegen eine Gebühr, die 10 Rappen für eine Viertelstunde und 20 Rappen für eine halbe Stunde beträgt und durch Einwurf einer entsprechenden Münze in den Parkingmeter zu entrichten ist.
B.- Der in Zürich wohnhafte Beschwerdeführer Josef Juchli stellte sein Personenautomobil im Herbst 1952 wiederholt auf einer mit Parkingmeter versehenen Parkfläche auf, ohne die vorgeschriebene Gebühr zu entrichten. Vor dem Polizeigerichtspräsidenten bestritt er gestützt auf ein Rechtsgutachten von Prof. Ruck die Zulässigkeit des Parkingmeters nach baselstädtischem Recht und machte ausserdem geltend, diese Einrichtung sei bundesrechtswidrig, wogegen sich die verzeigende Behörde auf ein dem Regierungsrat erstattetes Rechtsgutachten von Prof. Imboden berief.
Durch Urteil des Polizeigerichtspräsidenten vom 2. Dezember 1953 wurde Juchli des wiederholten vorschriftswidrigen Stationierens des Autos durch Nichtbezahlen der Parkingmeter-Gebühr sowie der Diensterschwerung schuldig erklärt und in Anwendung der §§ 132 und 31 POIStrG mit Fr. 25.- gebüsst. Die den Parkingmeter betreffenden Erwägungen dieses Entscheids lassen sich wie folgt zusammenfassen: Bundesrechtlich stehe der Errichtung von Parkingmetern nichts entgegen, da die Regelung des Gemeingebrauchs an der öffentlichen Strasse grundsätzlich den Kantonen zustehe. Das Aufstellen von Motorfahrzeugen auf öffentlichem Grund stelle, soweit es nach den räumlichen und zeitlichen Verhältnissen nur einer beschränkten Zahl der interessierten Verkehrsteilnehmer möglich sei, einen gesteigerten Gemeingebrauch dar und könne von einer Gebrauchserlaubnis abhängig gemacht werden. Für die Sachbenützung an sich dürfe dabei freilich keine Gebühr erhoben werden; dagegen sei eine solche zulässig für die Inanspruchnahme des der Regelung und Überwachung des Parkierens dienenden Parkingmeters. Art. 71 Abs. 1 MFG sei nicht anwendbar, da es sich um keine Durchgangsgebühr handle. Kantonalrechtlich sei die Errichtung von Parkingmetern ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie bedürfe keiner besondern baupolizeilichen Bewilligung, und die Erhebung einer Gebühr sei zulässig nach § 4 des kantonalen Gesetzes vom 31. März 1921 über die Verwaltungsgebühren.
Eine Beschwerde gegen dieses Urteil wies der Ausschuss des Appellationsgerichts am 22. Februar 1954 ab mit der Begründung: Den Erwägungen der Vorinstanz könne ohne Bedenken beigepflichtet werden; der vom Beschwerdeführer angerufene Art. 30 BV falle von vorneherein ausser Betracht, weil er lediglich von Weg- und Brückengeldern handle, und die Ausführungen über die beschränkte Eignung von Parkingmetern zur Erreichung des damit angestrebten Zweckes seien unbehelflich, da dem Richter die Überprüfung der Zweckmässigkeit einer Verordnung oder Verwaltungsverfügung nicht zustehe.
C.- Gegen dieses Urteil hat Josef Juchli beim Bundesgericht sowohl Nichtigkeitsbeschwerde gemäss Art. 268 ff. BStP als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Der Kassationshof ist durch Urteil vom 19. Mai 1954 auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten. In der staatsrechtlichen Beschwerde wird unter Berufung auf Art. 4, 30, 37bis, 46 und 64bis BV geltend gemacht:
a) Art. 30 BV, der die Weg- und Brückengelder aufgehoben habe, wolle damit jede fiskalische Behinderung des Strassenverkehrs ausschliessen, weshalb denn auch Art. 71 Abs. 1 MFG kantonale Durchgangsgebühren ausdrücklich verbiete. Dürfe aber der rollende Verkehr nicht besteuert werden, so dürfe es auch der ruhende Verkehr nicht, der die notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs bilde und daher wie dieser zum gewöhnlichen Gemeingebrauch gehöre. Die Behauptung der kantonalen Instanzen, das Parkieren stelle einen gesteigerten Gemeingebrauch dar und seine Überwachung könne daher gebührenpflichtig erklärt werden, sei Unsinn. Das Recht der Kantone, die Statiomerungsdauer zeitlich zu beschränken, werde selbstverständlich nicht bestritten, doch dürfe für eine solche Einschränkung, die keine zusätzliche Leistung des Staates, sondern das Gegenteil davon sei, keine Gebühr verlangt werden.
b) Eine solche verletze auch den Art. 37bis BV und den gestützt darauf erlassenen Art. 71 Abs. 6 MFG, der die Befugnis der Kantone zum Bezug von Motorfahrzeugsteuern abschliessend regle und dem Standortkanton zuweise. Der Beschwerdeführer bezahle die Motorfahrzeugsteuern im Kanton Zürich und dürfe daher im Kanton Basel-Stadt in keiner Weise zu dieser Steuer herangezogen werden. Die Parkingmeter-Gebühr sei eine solche Steuer und ihre Erhebung vom Beschwerdeführer eine auch nach Art. 46 BV verbotene Doppelbesteuerung.
c) Art. 64bis BV sei verletzt, weil "der Erlass von Strafurteilen auf Grund von bundesrechtswidrigen Normen die Hoheit des Bundes auf dem Gebiete des Strafrechts missachtet".
d) Der Bezug von Parkingmeter-Gebühren verstosse gegen Art. 4 BV, weil es eine grobe Willkür darstelle, für eine Minderleistung des Staates Gebühren zu beziehen, während die Normalleistung gebührenfrei sei, ferner deshalb, weil es an einer gesetzlichen Grundlage fehle, wofür auf das Gutachten von Prof. RUCK verwiesen werde. Jeder andere Strassenbenützer habe sodann das selbstverständliche Recht, am Strassenrand Fahrzeuge (Handkarren, Fuhrwerke usw.) aufzustellen; nur vom Automobilisten eine Gebühr dafür zu erheben, verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit.
D.- Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt hat auf Vernehmlassung verzichtet. Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, auch insoweit, als die Streitsache als ein Anstand im Sinne von Art. 111 litt. a OG zu betrachten sein sollte.
E.- Das Bundesgericht führte mit dem Bundesrat einen Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage (Art. 96 Abs. 2 OG). Für dessen Ergebnis wird auf die nachstehenden Erwägungen verwiesen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Mit der Verurteilung wegen Diensterschwerung (§ 31 basel-städt. POIStrG) hat sich der Beschwerdeführer schon im kantonalen Rechtsmittelverfahren abgefunden; streitig ist einzig, ob er der Übertretung von Verkehrsvorschriften (§ 132 POIStrG) schuldig erklärt werden durfte.
2. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass es sich bei den von ihm missachteten Vorschriften über die Parkingmeter um "polizeiliche Vorschriften zum Zweck der Sicherheit und Bequemlichkeit des Verkehrs" im Sinne von § 132 POIStrG handelt, macht aber geltend, sie seien verfassungswidrig. Eine selbständige staatsrechtliche Beschwerde gegen diese Vorschriften wäre heute wegen Verspätung nicht mehr möglich; dagegen kann der Beschwerdeführer ihre Verfassungsmässigkeit im Anschluss an die gestützt darauf ergangenen Urteile des Polizeigerichtspräsidenten und des Appellationsgerichtsausschusses noch mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten (BGE 78 I 413Erw. 1 mit Zitaten, BGE 80 I 137 Erw. 4).
3. Der Beschwerdeführer bezeichnet die Erhebung von Parkingmeter-Gebühren u.a. deshalb als Willkür im Sinne des Art. 4 BV, weil es dafür an einer gesetzlichen Grundlage fehle. Damit wird dem Regierungsrat vorgeworfen, er habe durch Erlass von § 45 Abs. 2 der Strassenverkehrsverordnung die ihm zustehende Verordnungsbefugnis überschritten und in das Gebiet der Gesetzgebung eingegriffen. Wäre dies der Fall, so würde der Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt sein, der in der baselstädt. KV zwar nicht ausdrücklich ausgesprochen ist, sich aber aus der darin vorgenommenen Verteilung der Gewalten ergibt (BGE 71 I 7Erw. 3). Dass dieser Grundsatz in der Beschwerde nicht angerufen wird, schadet nichts; die Rüge der Willkür genügt jedenfalls dann, wenn, wie hier, der Entscheid darüber, ob der Grundsatz verletzt sei, von der Tragweite kantonaler Gesetzesvorschriften abhängt, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht nur im beschränkten Rahmen des Art. 4 BV überprüfen kann (vgl.BGE 70 I 8Erw. 3,BGE 74 I 117Erw. 5). Indessen enthält die Beschwerde für die Rüge der Willkür keine Begründung, sondern verweist einfach auf das Gutachten von Prof. Ruck. Eine solche Verweisung auf Eingaben des kantonalen Verfahrens vermag die nach Art. 90 lit. b OG erforderliche Begründung nicht zu ersetzen (BGE 81 I 56 Arw. 1 mit Zitaten) und kann hier umso weniger genügen, als das Gutachten den Urteilen beider kantonaler Instanzen vorausgegangen ist. Zur Anfechtung dieser Urteile hätte in der Beschwerdeschrift selber dargelegt werden müssen, weshalb der dort (und im Gutachten von Prof. Imboden) vertretene Standpunkt auf einer unhaltbaren, willkürlichen Auslegung gesetzlicher Bestimmungen, insbesondere des § 4 des Verwaltungsgebührengesetzes, beruhe. Auf die Rüge, die Aufstellung von Parkingmetern und die Erhebung von Gebühren für ihre Benutzung verstiessen gegen kantonales Recht und entbehrten einer gesetzlichen Grundlage, kann daher mangels Begründung nicht eingetreten werden.
4. Die Einrichtung von Parkflächen mit Parkingmeter soll nach dem Beschwerdeführer weiter deshalb mit Art. 4 BV unvereinbar sein, weil es sich um eine rein fiskalische Massnahme handle, die unsinnige Folgen habe und die Automobilisten schlechter stelle als die übrigen Strassenbenützer. Diese Rügen werden in der staatsrechtlichen Beschwerde zum ersten Mal erhoben. Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer wohl die Zweckmässigkeit des Parkingmeters bestritten, aber nicht behauptet, er verstosse aus den eben angeführten Gründen gegen Art. 4 BV. Ob deshalb das Eintreten auf diese Rügen abzulehnen sei (vgl.BGE 77 I 8Erw. 3 mit Zitaten), kann indessen dahingestellt bleiben, da sie ohnehin unbegründet sind.
Ein allgemein verbindlicher Erlass verletzt Art. 4 BV nur, wenn er sich nicht auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, die sich durch keine vernünftigen Gründe rechtfertigen lassen (BGE 78 I 416Erw. 4;BGE 77 I 107, 189;BGE 61 I 92). Davon kann bei den basel-städt. Vorschriften über den Parkingmeter nicht die Rede sein. Angesichts der zunehmenden Belastung des Strassennetzes im Innern der grossen Städte erweist es sich als notwendig, das Stationieren von Automobilen an gewissen Orten zeitlich zu beschränken und so einen Teil des zur Verfügung stehenden Parkraums einer grössern Zahl wechselnder Benutzer zugänglich zu machen. Diese Massnahme, zu der die Behörden auch nach Auffassung des Beschwerdeführers ohne weiteres befugt sind, bedarf zu ihrer Wirksamkeit einer strengen Kontrolle, die am zweckmässigsten und zuverlässigsten durch ein Uhrwerk, eben den Parkingmeter, erfolgt. Dessen Kosten durch Erhebung einer kleinen Gebühr den Benützern aufzuerlegen, in deren Interesse die Einrichtung geschaffen wurde, erscheint als natürlich und billig, zumal kein Zwang zur Benutzung besteht. Sollten die Parkingmeterflächen, wie der Beschwerdeführer befürchtet, entgegen ihrer Bestimmung hauptsächlich zu dauerndem Stationieren benutzt werden, so wird es Sache der Behörden sein, solchem Missbrauch durch geeignete Massnahmen zu steuern. Da die Parkingmeterflächen, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausdrücklich bestätigt, gegen Entrichtung der vorgeschriebenen Gebühr auch andern Fahrzeugen (Fuhrwerken, Anhängern, Motorrädern usw.) offen stehen, kann auch nicht von einer rechtsungleichen Behandlung der Automobilisten gesprochen werden; ausgeschlossen von den Parkingmeterflächen sind nach § 6 der "Polizeilichen Vorschriften" nur Fahrräder, Fahrräder mit Hilfsmotor und Fahrradanhänger, also Fahrzeuge, die weniger Raum als die Automobile beanspruchen und daher leicht anderswo unterzubringen sind.
5. Der Beschwerdeführer, dessen Automobil seinen Standort in Zürich hat, macht weiter geltend, er dürfe vom Kanton Basel-Stadt in keiner Weise zu Motorfahrzeugsteuern herangezogen, also auch nicht mit der eine solche Steuer darstellenden Parkingmeter-Gebühr belastet werden. Art. 37bis BV, auf den er sich dafür beruft, gewährleistet kein verfassungsmässiges Individualrecht; er umschreibt lediglich die Befugnis des Bundes zum Erlass von Vorschriften über Automobile und Fahrräder und äussert sich über deren Besteuerung nicht. Mit dieser befasst sich dagegen Art. 71 des gestützt auf Art. 37 bis BV erlassenen MFG, indem er u.a. in Abs. 1 den Kantonen das (aus ihrer Steuerhoheit folgende) Recht zur Erhebung von Steuern und Gebühren ausdrücklich wahrt und in Abs. 6 eine die Doppelbesteuerung ausschliessende Vorschrift aufstellt. Diese letztere Bestimmung kommt hier in Betracht. Soweit ihr Anwendungsbereich geht, bleibt für den daneben angerufenen Art. 46 Abs. 2 BV kein Raum (Art. 113 Abs. 3 BV;BGE 70 IV 25,BGE 50 I 336,BGE 43 I 43); das aus diesem abgeleitete allgemeine Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung ist auf Automobilsteuern nur insoweit anwendbar, als die Sonderbestimmung von Art. 71 Abs. 6 MFG nicht zutrifft.
a) Während die Verletzung des Art. 46 Abs. 2 BV mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht geltend zu machen ist, erscheint dessen Zuständigkeit hinsichtlich Art. 71 Abs. 6 MFG nicht ohne weiteres als gegeben.
Das Bundesgericht hat im Meinungsaustausch mit dem Bundesrat die Auffassung vertreten, dass dieser gemäss Art. 125 Abs. 1 lit. b OG zuständig sei, da die Vorschrift administrativen Charakter habe. Der Bundesrat dagegen sprach sich für die Zuständigkeit des Bundesgerichts aus, weil es sich um eine Bestimmung über die Abgrenzung der örtlichen Zuständigkeit im Sinne von Art. 125 Abs. 2 (und 84 Abs. 1 lit. d) OG handle. Diese Betrachtungsweise erweckt indessen Bedenken. Art. 125 Abs. 2 gilt wohl nur für Fälle, wo eine durch bundesrechtliche Vorschrift begründete Zuständigkeit in Frage steht. Art. 71 Abs. 6 MFG ist aber keine bundesrechtliche Zuständigkeitsvorschrift, so wenig wie Art. 46 Abs. 2 oder Art. 59 BV, welche Bestimmungen nicht das Recht und die Pflicht der Kantone zur Steuererhebung bzw. zur Beurteilung von persönlichen Ansprachen begründen, sondern lediglich die Grenzen der kantonalen Steuer- bzw. Gerichtshoheit festsetzen (vgl.BGE 72 I 176Erw. 2, BGE 80 I 11). Dagegen lässt sich der Streit über die Anwendung des Art. 71 Abs. 6 MFG als Anstand über eine durch das Bundesrecht vorgesehene Beschränkung kantonaler Abgaben im Sinne von Art. 111 lit. a OG auffassen. Ein solcher Anstand wird vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt und ist ihm durch Klage zu unterbreiten, die, wenn sie wie hier mit einer staatsrechtlichen Beschwerde konnex ist, mit dieser verbunden und zusammen mit ihr von der staats- und verwaltungsrechtlichen Abteilung beurteilt werden kann (vgl. nicht veröffentl. Urteil i.S. Lonza SA vom 26. September 1946 Erw. 3 und dort angeführte weitere Urteile). Das Bundesgericht ist somit auch zum Entscheid darüber zuständig, ob die Erhebung der streitigen Parkingmeter-Gebühr vom Beschwerdeführer gegen Art. 71 Abs. 6 MFG verstösst.
b) Diese Vorschrift, die sich an die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 44 I 17,BGE 50 I 109) anschliesst, regelt ausdrücklich nur den Fall der Verlegung des Standorts eines Automobils in einen andern Kanton und bestimmt den Zeitpunkt, von dem an die Automobilsteuer in diesem Kanton zu entrichten ist. Ihre Tragweite geht aber über den Wortlaut hinaus. Sie setzt die Geltung des von der bisherigen Rechtsprechung (BGE 44 I 16'BGE 47 I 515,BGE 57 I 6) aufgestellten Grundsatzes voraus, wonach zur Besteuerung der Automobile ausschliesslich der Standortkanton zuständig ist, weshalb auch dieser Grundsatz als darin enthalten zu gelten hat. Er ist im vorliegenden Falle nicht verletzt. Während Abs. 1 des Art. 71 MFG von Steuern und Gebühren spricht, gilt Abs. 6 nur für Steuern und meint damit die Abgaben, die schon vor Erlass des MFG erhoben und angesichts ihrer Höhe und mangels hinreichenden Zusammenhangs mit den Leistungen des Gemeinwesens für die Strassen von jeher als eigentliche Steuern aufgefasst worden sind (BGE 44 I 15,BGE 48 I 76,BGE 57 I 5). Bei den streitigen Parkingmeter-Gebühren handelt es sich jedoch nicht um Steuern, sondern ganz offensichtlich um Gebühren, denn sie stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung, werden nur von deren Benützern erhoben und erscheinen im Hinblick auf ihre bescheidene Höhe als angemessenes Entgelt für diese Benutzung. Art. 71 Abs. 6 MFG ist somit auf die Parkingmeter-Gebühren nicht anwendbar, wird also durch ihre Erhebung nicht verletzt. Und das gleiche ist auch für den daneben angerufenen Art. 46 Abs. 2 BV zu sagen, da auch das aus diesem abgeleitete allgemeine Verbot interkantonaler Doppelbesteuerung nur für eigentliche Steuern, nicht auch für Gebühren oder Vorzugslasten gilt (vgl.BGE 47 I 299,BGE 51 I 377,BGE 63 I 152,BGE 64 I 305).
6. Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt die Parkingmeter-Gebühr die Art. 30 Abs. 2 BV und Art. 71 Abs. 1 MFG, denn mit dem Verbot von Weg- und Brückengeldern bzw. kantonalen Durchgangsgebühren werde jede fiskalische Behinderung des rollenden wie des ruhenden Strassenverkehrs untersagt.
a) Die Tragweite dieser beiden Bestimmungen und ihr Verhältnis zueinander lässt sich nur auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte erfassen. Die BV von 1848 erklärte das Zollwesen als Sache des Bundes (Art. 23), ermächtigte diesen, die bestehenden Zölle, Weg- und Brückengelder usw. gegen Entschädigung abzulösen (Art. 24) und verbot, solche Abgaben unter irgendwelchen Namen ohne Genehmigung der Bundesversammlung neu einzuführen (Art. 31). Diese beiden letzten Bestimmungen wurden im Zollgesetz vom 30. Juni 1949 sowie in demjenigen vom 27. August 1851, das bis 1893 in Kraft blieb, wiederholt und näher ausgeführt. Nachdem in der Folge alle bisherigen Binnenzölle, Weg- und Brückengelder usw. abgelöst worden waren, wurde ihr Verbot (das ohnehin gemäss Zollgesetz weitergalt) nicht in die BV von 1874 übernommen; dagegen bestimmte diese (im Hinblick auf die Übernahme neuer Lasten durch den Bund) in Art. 30 Abs. 2, dass die den Kantonen bisher bezahlten Entschädigungen für die losgekauften Zölle, Weg- und Brückengelder usw. wegfallen (vgl. dazu BLUMER-MOREL, Bundesstaatsrecht, 2. Aufl. Bd. I S. 502 ff.; HIS, Geschichte des schweiz. Staatsrechts Bd. III S. 673 ff.; BURCKHARDT, Komm. zur BV S. 208 ff.). Um 1925 begannen einzelne Kantone angesichts des zunehmenden Motorfahrzeugverkehrs, für die Benutzung gewisser Strassen durch Automobile Gebühren zu erheben, die 1927 beim Bundesgericht als nach Art. (28 und) 30 Abs. 2 BV unzulässige Weggelder angefochten wurden. Im Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass hierüber wie bisher (vgl. SALIS, Bundesrecht II. Aufl. Bd. IV Nr. 1438/39, SALIS-BURCKHARDT, III Nr. 1064 I) auf Grund der Zollgesetzgebung vom Bundesrat zu entscheiden sei, während dieser sich auf den Standpunkt stellte, dass das in der BV 1848 enthaltene Verbot der Weggelder als ungeschriebenes Verfassungsrecht weitergeltend anzusehen und daher das Bundesgericht zuständig sei (Meinungsaustausch vom 23. Januar 23. Januar/25. Juni 1928 i.S. Aebi c. Glarus und Kamer/Bar tholomäi c. Nidwalden). Die Frage blieb damals offen, da die betreffenden Kantone auf ihre Gebühren verzichteten im Hinblick auf den Erlass des Bundesbeschlusses vom 21. September 1928 über die Ausrichtung von Bundesbeiträgen an die Kantone für die Automobilstrassen. Dieser noch in Kraft stehende Bundesbeschluss bestimmt in Art. 4 Abs. 2, dass kantonale Durchgangsgebühren nicht zulässig sind, was dann wörtlich in Art. 71 Abs. 1 MFG übernommen wurde. Im Meinungsaustausch zur vorliegenden Beschwerde vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass die Frage der Zulässigkeit von Gebühren für die Inanspruchnahme des kantonalen Strassennetzes durch Automobile nun nicht mehr nach Art. 30 Abs. 2 BV, sondern nach Art. 71 Abs. 1 MFG und daher gemäss Art. 125 Abs. 1 lit b OG vom Bundesrat zu beurteilen sei. Der Bundesrat anerkannte seine Zuständigkeit zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung des in Art. 71 Abs. 1 MFG enthaltenen Verbots kantonaler Durchgangsgebühren, hielt aber dafür, dass diese Bestimmung weniger weit reiche als Art. 30 Abs. 2 BV und dass, da die Parkingmeter-Gebühr nicht als Durchgangsgebühr im Sinne von Art. 71 Abs. 1 MFG bezeichnet werden könne, das Bundesgericht zu entscheiden habe, ob sie ein nach Art. 30 Abs. 2 BV verbotenes Weggeld darstelle.
Soweit indessen der Anwendungsbereich von Art. 71 Abs. 1 MFG geht, ist dieser massgebend, bleibt für die Berufung auf Art. 30 Abs. 2 BV kein Raum (vgl. das oben in Erw. 5 für das Verhältnis von Art. 71 Abs. 6 MFG zu Art. 46 Abs. 2 BV Ausgeführte) und ist daher der Bundesrat zuständig. Doch erübrigt sich eine Überweisung der vorliegenden Beschwerde an ihn, da er bereits im Meinungsaustausch bestimmt erklärt hat, die streitige Parkingmeter-Gebühr könne nicht als Durchgangsgebühr bezeichnet werden und verletze Art. 71 Abs. 1 MFG nicht. Ob Art. 30 Abs. 2 BV, aus dem die Weitergeltung des in der BV von 1848 und in der früheren Zollgesetzgebung ausdrücklich enthaltenen Verbots von Weg- und Brückengeldern abzuleiten ist (BURCKHARDT, Komm. S. 221, FLEINER, Bundesstaatsrecht I. Aufl. S. 580 Anm. 2, RUCK, Verwaltungsrecht, III. Aufl. Bd. II S. 329), über Art. 71 Abs. 1 MFG hinaus geht und ob er, was als sehr zweifelhaft erscheint und für den damit zusammenhängenden Art. 28 BV verneint wurde (BGE 35 I 752; ebenso BURCKHARDT, Komm. S. 214 vor Anm. 4), ein verfassungsmässiges Individualrecht begründet, kann dahingestellt bleiben, da die Parkingmeter-Gebühr, wie die nachstehenden Ausführungen ergeben, ebensowenig ein verbotenes Weggeld wie eine unzulässige Durchgangsgebühr darstellt.
b) Das (ursprünglich im Interesse des freien Handelsverkehrs aufgestellte) Verbot solcher Abgaben hat den Zweck, jede fiskalische Behinderung des freien Verkehrs zu Fuss und mit Fahrzeugen auf den im Gemeingebrauch stehenden öffentlichen Strassen und Brücken auszuschliessen. Der danach jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offen stehende Fahrverkehr umfasst, da der rollende Verkehr nicht Selbstzweck ist, neben diesem auch seine notwendige Ergänzung, den sog. ruhenden Verkehr, das Anhalten und Stationieren, und zwar nicht nur für die kurze Zeit, die zum Ein- und Aussteigen von Personen und Auf- und Abladen von Waren nötig ist. Ob auch ein stunden- oder gar tagelanges Stationieren von Fahrzeugen noch zum Gemeingebrauch gehört oder aber, wie im Gutachten von Prof. Imboden angenommen wird, jedenfalls im Innern der Städte zu den verkehrsreichen Zeiten als gesteigerter Gemeingebrauch behandelt werden darf, braucht nicht geprüft zu werden, denn der Beschwerdeführer anerkannt ausdrücklich, dass das Stationieren zeitlich beschränkt werden kann. Streitig ist einzig, ob es mit Art. 30 Abs. 2 BV (und 71 Abs. 1 MFG) vereinbar ist, für die Benützung der der Kontrolle solcher zeitlicher Beschränkung dienenden Parkingmeter eine Gebühr zu verlangen.
Da das Anhalten und kurzfristige Stationieren die notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs ist, würde eine Ordnung, die in einer Ortschaft oder einem grösseren Teilgebiet einer solchen zwar das Befahren der Strassen frei liesse, aber jegliches Anhalten oder doch jedes nicht ganz kurze Stationieren gebührenpflichtig erklären würde, wohl gegen Art. 30 Abs. 2 BV (und 71 Abs. 1 MFG) verstossen, da darin eine mit dem Verbot von Weggeldern und Durchgangsgebühren unvereinbare Behinderung des freien Verkehrs läge. Eine solche unzulässige Behinderung kann aber in der Schaffung von Parkflächen mit Parkingmeter jedenfalls dann nicht erblickt werden, wenn in angemessenem Abstand davon Parkplätze vorhanden sind, auf denen unentgeltlich parkiert werden kann. Nun hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung auf Anfrage des Instruktionsrichters bestätigt, dass in Basel "ausser der Parkingmeterzone genügend Parkplätze und Parkgelegenheiten vorhanden sind, welche den Durchgangsverkehr ohne Benützung der Parkingmeterzonen ermöglichen", was zweifellos richtig ist, da bisher in Basel nur 24 Parkflächen mit Parkingmeter versehen worden sind und der Beschwerdeführer nie behauptet hat, dass in deren Nähe keine unentgeltlich benutzbaren Parkflächen vorhanden seien. Da zudem selbst auf den mit Parkingmeter versehenen Parkplätzen das Parkieren von Gütertransportfahrzeugen zum Auf- und Abladen von Waren im Zubringerdienst während der ersten 15 Minuten gebührenfrei ist (§ 5 der "Polizeilichen Vorschriften") und daher natürlich erst recht ein kurzes Anhalten zum Ein- und Aussteigen von Personen gestattet sein muss, kann von einer mit dem Verbot von Weggeldern bzw. Durchgangsgebühren unvereinbaren Behinderung des Strassenverkehrs in der Innerstadt von Basel keine Rede sein. Es handelt sich beim Parkingmeter vielmehr um eine im Interesse der Automobilisten liegende Einrichtung, die ihnen Gelegenheit zu kurzfristigem Parkieren verschafft, die sie benützen können, aber nicht müssen, und für deren Benutzung eine bescheidene Gebühr zu erheben als durchaus billig erscheint.
7. Art. 64bis BV, auf den sich der Beschwerdeführer schliesslich noch beruft, gewährleistet so wenig wie Art. 64 (vgl.BGE 65 I 75Erw. 5,BGE 75 I 48Erw. 5) ein verfassungsmässiges Individualrecht. Dagegen hat die Rechtsprechung aus Art. 2 Üb.-Best. zur BV ein solches Recht abgeleitet, auf Grund dessen sich der Einzelne gegen den Erlass und die Anwendung bundesrechtswidrigen kantonalen Rechts mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Wehr setzen kann. Diese Bestimmung wird jedoch vom Beschwerdeführer nicht angerufen und ist übrigens auch nicht verletzt, da sich § 132 des basel-städt. POIStrG im Rahmen des den Kantonen in Art. 335 Ziff. 1 StGB vorbehaltenen Polizei- und Verwaltungsstrafrechts hält und die vom Beschwerdeführer missachteten polizeilichen Vorschriften über die Parkingmeter, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt und übrigens schon Prof. Ruck in seinem Gutachten festgestellt hat, nicht bundesrechtswidrig sind.
Dispositiv
Demnach erkennt des Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
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de
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Compteurs de stationnement. Prescriptions selon lesquelles le stationnement des véhicules sur le fonds public n'est autorisé, à certains endroits, qu'après introduction d'une pièce de monnaie dans un appareil servant à contrôler l'observation des règles qui limitent la durée du stationnement. Prescriptions attaquées pour violation des art. 4, 30 al. 2, 46 al. 2 Cst. et de l'art. 71 al. 12e phrase et al. 6 LA.
1. Rapports de l'art. 71 al. 6 LA avec l'art. 46 al. 2 Cst. et de l'art. 71 al. 12e phrase LA avec l'art. 30 al. 2 Cst. Les recours pour violation de ces règles ressortent-ils au Tribunal fédéral ou au Conseil fédéral? (consid. 5 a et 6 a).
2. La création de places de stationnement munies de compteurs de stationnement
- est compatible avec l'art. 4 Cst. (consid. 3 et 4);
- n'est pas constitutive d'une double imposition interdite au sens des art. 71 al. 6 LA ou 46 al. 2 Cst. (consid. 5 b);
- n'est en tout cas pas incompatible avec les art. 30 al. 2 ou 71 al. 12e phrase (interdiction des droits de chaussée et des taxes cantonales de passage) lorsqu'à une distance convenable de ces places, il en existe d'autres sur lesquelles le stationnement est gratuit (consid. 6 b).
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fr
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-177%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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713 |
81 I 177
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Sachverhalt ab Seite 178
A.- Die vom Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt erlassene Verordnung über den Strassenverkehr vom 17. September 1929 bestimmt in § 45:
"Das Parkieren von Fahrzeugen ist nur dort zulässig, wo es ausdrücklich gestattet ist. Die Parkplätze haben nur der Erleichterung des Strassenverkehrs zu dienen." Am 31. März 1952 beschloss der Regierungsrat, diesem § 45 folgenden Abs. 2 beizufügen:
"Parkflächen, die mit Parkingmeter versehen sind, dürfen zu den auf dem Parkingmeter angeführten Zeiten nur dann zum Parkieren von Fahrzeugen benützt werden, wenn sofort nach dem Anhalten die auf dem Parkingmeter angegebene Gebühr bezahlt wird. Das Polizeidepartement wird ermächtigt, Einzelheiten durch polizeiliche Vorschriften zu regeln."
Nachdem solche Vorschriften am 5. Juli 1952 erlassen worden waren, wurden an der in der Innerstadt gelegenen Spiegelgasse 24 Parkflächen durch Bodenmarkierung gekennzeichnet und mit Parkingmeter versehen. Auf diesen Parkflächen ist das Parkieren werktags von 7 bis 19 Uhr nur gestattet gegen eine Gebühr, die 10 Rappen für eine Viertelstunde und 20 Rappen für eine halbe Stunde beträgt und durch Einwurf einer entsprechenden Münze in den Parkingmeter zu entrichten ist.
B.- Der in Zürich wohnhafte Beschwerdeführer Josef Juchli stellte sein Personenautomobil im Herbst 1952 wiederholt auf einer mit Parkingmeter versehenen Parkfläche auf, ohne die vorgeschriebene Gebühr zu entrichten. Vor dem Polizeigerichtspräsidenten bestritt er gestützt auf ein Rechtsgutachten von Prof. Ruck die Zulässigkeit des Parkingmeters nach baselstädtischem Recht und machte ausserdem geltend, diese Einrichtung sei bundesrechtswidrig, wogegen sich die verzeigende Behörde auf ein dem Regierungsrat erstattetes Rechtsgutachten von Prof. Imboden berief.
Durch Urteil des Polizeigerichtspräsidenten vom 2. Dezember 1953 wurde Juchli des wiederholten vorschriftswidrigen Stationierens des Autos durch Nichtbezahlen der Parkingmeter-Gebühr sowie der Diensterschwerung schuldig erklärt und in Anwendung der §§ 132 und 31 POIStrG mit Fr. 25.- gebüsst. Die den Parkingmeter betreffenden Erwägungen dieses Entscheids lassen sich wie folgt zusammenfassen: Bundesrechtlich stehe der Errichtung von Parkingmetern nichts entgegen, da die Regelung des Gemeingebrauchs an der öffentlichen Strasse grundsätzlich den Kantonen zustehe. Das Aufstellen von Motorfahrzeugen auf öffentlichem Grund stelle, soweit es nach den räumlichen und zeitlichen Verhältnissen nur einer beschränkten Zahl der interessierten Verkehrsteilnehmer möglich sei, einen gesteigerten Gemeingebrauch dar und könne von einer Gebrauchserlaubnis abhängig gemacht werden. Für die Sachbenützung an sich dürfe dabei freilich keine Gebühr erhoben werden; dagegen sei eine solche zulässig für die Inanspruchnahme des der Regelung und Überwachung des Parkierens dienenden Parkingmeters. Art. 71 Abs. 1 MFG sei nicht anwendbar, da es sich um keine Durchgangsgebühr handle. Kantonalrechtlich sei die Errichtung von Parkingmetern ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie bedürfe keiner besondern baupolizeilichen Bewilligung, und die Erhebung einer Gebühr sei zulässig nach § 4 des kantonalen Gesetzes vom 31. März 1921 über die Verwaltungsgebühren.
Eine Beschwerde gegen dieses Urteil wies der Ausschuss des Appellationsgerichts am 22. Februar 1954 ab mit der Begründung: Den Erwägungen der Vorinstanz könne ohne Bedenken beigepflichtet werden; der vom Beschwerdeführer angerufene Art. 30 BV falle von vorneherein ausser Betracht, weil er lediglich von Weg- und Brückengeldern handle, und die Ausführungen über die beschränkte Eignung von Parkingmetern zur Erreichung des damit angestrebten Zweckes seien unbehelflich, da dem Richter die Überprüfung der Zweckmässigkeit einer Verordnung oder Verwaltungsverfügung nicht zustehe.
C.- Gegen dieses Urteil hat Josef Juchli beim Bundesgericht sowohl Nichtigkeitsbeschwerde gemäss Art. 268 ff. BStP als auch staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Der Kassationshof ist durch Urteil vom 19. Mai 1954 auf die Nichtigkeitsbeschwerde nicht eingetreten. In der staatsrechtlichen Beschwerde wird unter Berufung auf Art. 4, 30, 37bis, 46 und 64bis BV geltend gemacht:
a) Art. 30 BV, der die Weg- und Brückengelder aufgehoben habe, wolle damit jede fiskalische Behinderung des Strassenverkehrs ausschliessen, weshalb denn auch Art. 71 Abs. 1 MFG kantonale Durchgangsgebühren ausdrücklich verbiete. Dürfe aber der rollende Verkehr nicht besteuert werden, so dürfe es auch der ruhende Verkehr nicht, der die notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs bilde und daher wie dieser zum gewöhnlichen Gemeingebrauch gehöre. Die Behauptung der kantonalen Instanzen, das Parkieren stelle einen gesteigerten Gemeingebrauch dar und seine Überwachung könne daher gebührenpflichtig erklärt werden, sei Unsinn. Das Recht der Kantone, die Statiomerungsdauer zeitlich zu beschränken, werde selbstverständlich nicht bestritten, doch dürfe für eine solche Einschränkung, die keine zusätzliche Leistung des Staates, sondern das Gegenteil davon sei, keine Gebühr verlangt werden.
b) Eine solche verletze auch den Art. 37bis BV und den gestützt darauf erlassenen Art. 71 Abs. 6 MFG, der die Befugnis der Kantone zum Bezug von Motorfahrzeugsteuern abschliessend regle und dem Standortkanton zuweise. Der Beschwerdeführer bezahle die Motorfahrzeugsteuern im Kanton Zürich und dürfe daher im Kanton Basel-Stadt in keiner Weise zu dieser Steuer herangezogen werden. Die Parkingmeter-Gebühr sei eine solche Steuer und ihre Erhebung vom Beschwerdeführer eine auch nach Art. 46 BV verbotene Doppelbesteuerung.
c) Art. 64bis BV sei verletzt, weil "der Erlass von Strafurteilen auf Grund von bundesrechtswidrigen Normen die Hoheit des Bundes auf dem Gebiete des Strafrechts missachtet".
d) Der Bezug von Parkingmeter-Gebühren verstosse gegen Art. 4 BV, weil es eine grobe Willkür darstelle, für eine Minderleistung des Staates Gebühren zu beziehen, während die Normalleistung gebührenfrei sei, ferner deshalb, weil es an einer gesetzlichen Grundlage fehle, wofür auf das Gutachten von Prof. RUCK verwiesen werde. Jeder andere Strassenbenützer habe sodann das selbstverständliche Recht, am Strassenrand Fahrzeuge (Handkarren, Fuhrwerke usw.) aufzustellen; nur vom Automobilisten eine Gebühr dafür zu erheben, verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit.
D.- Das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt hat auf Vernehmlassung verzichtet. Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde, auch insoweit, als die Streitsache als ein Anstand im Sinne von Art. 111 litt. a OG zu betrachten sein sollte.
E.- Das Bundesgericht führte mit dem Bundesrat einen Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage (Art. 96 Abs. 2 OG). Für dessen Ergebnis wird auf die nachstehenden Erwägungen verwiesen.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Mit der Verurteilung wegen Diensterschwerung (§ 31 basel-städt. POIStrG) hat sich der Beschwerdeführer schon im kantonalen Rechtsmittelverfahren abgefunden; streitig ist einzig, ob er der Übertretung von Verkehrsvorschriften (§ 132 POIStrG) schuldig erklärt werden durfte.
2. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass es sich bei den von ihm missachteten Vorschriften über die Parkingmeter um "polizeiliche Vorschriften zum Zweck der Sicherheit und Bequemlichkeit des Verkehrs" im Sinne von § 132 POIStrG handelt, macht aber geltend, sie seien verfassungswidrig. Eine selbständige staatsrechtliche Beschwerde gegen diese Vorschriften wäre heute wegen Verspätung nicht mehr möglich; dagegen kann der Beschwerdeführer ihre Verfassungsmässigkeit im Anschluss an die gestützt darauf ergangenen Urteile des Polizeigerichtspräsidenten und des Appellationsgerichtsausschusses noch mit staatsrechtlicher Beschwerde anfechten (BGE 78 I 413Erw. 1 mit Zitaten, BGE 80 I 137 Erw. 4).
3. Der Beschwerdeführer bezeichnet die Erhebung von Parkingmeter-Gebühren u.a. deshalb als Willkür im Sinne des Art. 4 BV, weil es dafür an einer gesetzlichen Grundlage fehle. Damit wird dem Regierungsrat vorgeworfen, er habe durch Erlass von § 45 Abs. 2 der Strassenverkehrsverordnung die ihm zustehende Verordnungsbefugnis überschritten und in das Gebiet der Gesetzgebung eingegriffen. Wäre dies der Fall, so würde der Grundsatz der Gewaltentrennung verletzt sein, der in der baselstädt. KV zwar nicht ausdrücklich ausgesprochen ist, sich aber aus der darin vorgenommenen Verteilung der Gewalten ergibt (BGE 71 I 7Erw. 3). Dass dieser Grundsatz in der Beschwerde nicht angerufen wird, schadet nichts; die Rüge der Willkür genügt jedenfalls dann, wenn, wie hier, der Entscheid darüber, ob der Grundsatz verletzt sei, von der Tragweite kantonaler Gesetzesvorschriften abhängt, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht nur im beschränkten Rahmen des Art. 4 BV überprüfen kann (vgl.BGE 70 I 8Erw. 3,BGE 74 I 117Erw. 5). Indessen enthält die Beschwerde für die Rüge der Willkür keine Begründung, sondern verweist einfach auf das Gutachten von Prof. Ruck. Eine solche Verweisung auf Eingaben des kantonalen Verfahrens vermag die nach Art. 90 lit. b OG erforderliche Begründung nicht zu ersetzen (BGE 81 I 56 Arw. 1 mit Zitaten) und kann hier umso weniger genügen, als das Gutachten den Urteilen beider kantonaler Instanzen vorausgegangen ist. Zur Anfechtung dieser Urteile hätte in der Beschwerdeschrift selber dargelegt werden müssen, weshalb der dort (und im Gutachten von Prof. Imboden) vertretene Standpunkt auf einer unhaltbaren, willkürlichen Auslegung gesetzlicher Bestimmungen, insbesondere des § 4 des Verwaltungsgebührengesetzes, beruhe. Auf die Rüge, die Aufstellung von Parkingmetern und die Erhebung von Gebühren für ihre Benutzung verstiessen gegen kantonales Recht und entbehrten einer gesetzlichen Grundlage, kann daher mangels Begründung nicht eingetreten werden.
4. Die Einrichtung von Parkflächen mit Parkingmeter soll nach dem Beschwerdeführer weiter deshalb mit Art. 4 BV unvereinbar sein, weil es sich um eine rein fiskalische Massnahme handle, die unsinnige Folgen habe und die Automobilisten schlechter stelle als die übrigen Strassenbenützer. Diese Rügen werden in der staatsrechtlichen Beschwerde zum ersten Mal erhoben. Im kantonalen Verfahren hat der Beschwerdeführer wohl die Zweckmässigkeit des Parkingmeters bestritten, aber nicht behauptet, er verstosse aus den eben angeführten Gründen gegen Art. 4 BV. Ob deshalb das Eintreten auf diese Rügen abzulehnen sei (vgl.BGE 77 I 8Erw. 3 mit Zitaten), kann indessen dahingestellt bleiben, da sie ohnehin unbegründet sind.
Ein allgemein verbindlicher Erlass verletzt Art. 4 BV nur, wenn er sich nicht auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos ist oder rechtliche Unterscheidungen trifft, die sich durch keine vernünftigen Gründe rechtfertigen lassen (BGE 78 I 416Erw. 4;BGE 77 I 107, 189;BGE 61 I 92). Davon kann bei den basel-städt. Vorschriften über den Parkingmeter nicht die Rede sein. Angesichts der zunehmenden Belastung des Strassennetzes im Innern der grossen Städte erweist es sich als notwendig, das Stationieren von Automobilen an gewissen Orten zeitlich zu beschränken und so einen Teil des zur Verfügung stehenden Parkraums einer grössern Zahl wechselnder Benutzer zugänglich zu machen. Diese Massnahme, zu der die Behörden auch nach Auffassung des Beschwerdeführers ohne weiteres befugt sind, bedarf zu ihrer Wirksamkeit einer strengen Kontrolle, die am zweckmässigsten und zuverlässigsten durch ein Uhrwerk, eben den Parkingmeter, erfolgt. Dessen Kosten durch Erhebung einer kleinen Gebühr den Benützern aufzuerlegen, in deren Interesse die Einrichtung geschaffen wurde, erscheint als natürlich und billig, zumal kein Zwang zur Benutzung besteht. Sollten die Parkingmeterflächen, wie der Beschwerdeführer befürchtet, entgegen ihrer Bestimmung hauptsächlich zu dauerndem Stationieren benutzt werden, so wird es Sache der Behörden sein, solchem Missbrauch durch geeignete Massnahmen zu steuern. Da die Parkingmeterflächen, wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung ausdrücklich bestätigt, gegen Entrichtung der vorgeschriebenen Gebühr auch andern Fahrzeugen (Fuhrwerken, Anhängern, Motorrädern usw.) offen stehen, kann auch nicht von einer rechtsungleichen Behandlung der Automobilisten gesprochen werden; ausgeschlossen von den Parkingmeterflächen sind nach § 6 der "Polizeilichen Vorschriften" nur Fahrräder, Fahrräder mit Hilfsmotor und Fahrradanhänger, also Fahrzeuge, die weniger Raum als die Automobile beanspruchen und daher leicht anderswo unterzubringen sind.
5. Der Beschwerdeführer, dessen Automobil seinen Standort in Zürich hat, macht weiter geltend, er dürfe vom Kanton Basel-Stadt in keiner Weise zu Motorfahrzeugsteuern herangezogen, also auch nicht mit der eine solche Steuer darstellenden Parkingmeter-Gebühr belastet werden. Art. 37bis BV, auf den er sich dafür beruft, gewährleistet kein verfassungsmässiges Individualrecht; er umschreibt lediglich die Befugnis des Bundes zum Erlass von Vorschriften über Automobile und Fahrräder und äussert sich über deren Besteuerung nicht. Mit dieser befasst sich dagegen Art. 71 des gestützt auf Art. 37 bis BV erlassenen MFG, indem er u.a. in Abs. 1 den Kantonen das (aus ihrer Steuerhoheit folgende) Recht zur Erhebung von Steuern und Gebühren ausdrücklich wahrt und in Abs. 6 eine die Doppelbesteuerung ausschliessende Vorschrift aufstellt. Diese letztere Bestimmung kommt hier in Betracht. Soweit ihr Anwendungsbereich geht, bleibt für den daneben angerufenen Art. 46 Abs. 2 BV kein Raum (Art. 113 Abs. 3 BV;BGE 70 IV 25,BGE 50 I 336,BGE 43 I 43); das aus diesem abgeleitete allgemeine Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung ist auf Automobilsteuern nur insoweit anwendbar, als die Sonderbestimmung von Art. 71 Abs. 6 MFG nicht zutrifft.
a) Während die Verletzung des Art. 46 Abs. 2 BV mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht geltend zu machen ist, erscheint dessen Zuständigkeit hinsichtlich Art. 71 Abs. 6 MFG nicht ohne weiteres als gegeben.
Das Bundesgericht hat im Meinungsaustausch mit dem Bundesrat die Auffassung vertreten, dass dieser gemäss Art. 125 Abs. 1 lit. b OG zuständig sei, da die Vorschrift administrativen Charakter habe. Der Bundesrat dagegen sprach sich für die Zuständigkeit des Bundesgerichts aus, weil es sich um eine Bestimmung über die Abgrenzung der örtlichen Zuständigkeit im Sinne von Art. 125 Abs. 2 (und 84 Abs. 1 lit. d) OG handle. Diese Betrachtungsweise erweckt indessen Bedenken. Art. 125 Abs. 2 gilt wohl nur für Fälle, wo eine durch bundesrechtliche Vorschrift begründete Zuständigkeit in Frage steht. Art. 71 Abs. 6 MFG ist aber keine bundesrechtliche Zuständigkeitsvorschrift, so wenig wie Art. 46 Abs. 2 oder Art. 59 BV, welche Bestimmungen nicht das Recht und die Pflicht der Kantone zur Steuererhebung bzw. zur Beurteilung von persönlichen Ansprachen begründen, sondern lediglich die Grenzen der kantonalen Steuer- bzw. Gerichtshoheit festsetzen (vgl.BGE 72 I 176Erw. 2, BGE 80 I 11). Dagegen lässt sich der Streit über die Anwendung des Art. 71 Abs. 6 MFG als Anstand über eine durch das Bundesrecht vorgesehene Beschränkung kantonaler Abgaben im Sinne von Art. 111 lit. a OG auffassen. Ein solcher Anstand wird vom Bundesgericht als einziger Instanz beurteilt und ist ihm durch Klage zu unterbreiten, die, wenn sie wie hier mit einer staatsrechtlichen Beschwerde konnex ist, mit dieser verbunden und zusammen mit ihr von der staats- und verwaltungsrechtlichen Abteilung beurteilt werden kann (vgl. nicht veröffentl. Urteil i.S. Lonza SA vom 26. September 1946 Erw. 3 und dort angeführte weitere Urteile). Das Bundesgericht ist somit auch zum Entscheid darüber zuständig, ob die Erhebung der streitigen Parkingmeter-Gebühr vom Beschwerdeführer gegen Art. 71 Abs. 6 MFG verstösst.
b) Diese Vorschrift, die sich an die bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 44 I 17,BGE 50 I 109) anschliesst, regelt ausdrücklich nur den Fall der Verlegung des Standorts eines Automobils in einen andern Kanton und bestimmt den Zeitpunkt, von dem an die Automobilsteuer in diesem Kanton zu entrichten ist. Ihre Tragweite geht aber über den Wortlaut hinaus. Sie setzt die Geltung des von der bisherigen Rechtsprechung (BGE 44 I 16'BGE 47 I 515,BGE 57 I 6) aufgestellten Grundsatzes voraus, wonach zur Besteuerung der Automobile ausschliesslich der Standortkanton zuständig ist, weshalb auch dieser Grundsatz als darin enthalten zu gelten hat. Er ist im vorliegenden Falle nicht verletzt. Während Abs. 1 des Art. 71 MFG von Steuern und Gebühren spricht, gilt Abs. 6 nur für Steuern und meint damit die Abgaben, die schon vor Erlass des MFG erhoben und angesichts ihrer Höhe und mangels hinreichenden Zusammenhangs mit den Leistungen des Gemeinwesens für die Strassen von jeher als eigentliche Steuern aufgefasst worden sind (BGE 44 I 15,BGE 48 I 76,BGE 57 I 5). Bei den streitigen Parkingmeter-Gebühren handelt es sich jedoch nicht um Steuern, sondern ganz offensichtlich um Gebühren, denn sie stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung, werden nur von deren Benützern erhoben und erscheinen im Hinblick auf ihre bescheidene Höhe als angemessenes Entgelt für diese Benutzung. Art. 71 Abs. 6 MFG ist somit auf die Parkingmeter-Gebühren nicht anwendbar, wird also durch ihre Erhebung nicht verletzt. Und das gleiche ist auch für den daneben angerufenen Art. 46 Abs. 2 BV zu sagen, da auch das aus diesem abgeleitete allgemeine Verbot interkantonaler Doppelbesteuerung nur für eigentliche Steuern, nicht auch für Gebühren oder Vorzugslasten gilt (vgl.BGE 47 I 299,BGE 51 I 377,BGE 63 I 152,BGE 64 I 305).
6. Nach Auffassung des Beschwerdeführers verletzt die Parkingmeter-Gebühr die Art. 30 Abs. 2 BV und Art. 71 Abs. 1 MFG, denn mit dem Verbot von Weg- und Brückengeldern bzw. kantonalen Durchgangsgebühren werde jede fiskalische Behinderung des rollenden wie des ruhenden Strassenverkehrs untersagt.
a) Die Tragweite dieser beiden Bestimmungen und ihr Verhältnis zueinander lässt sich nur auf Grund ihrer Entstehungsgeschichte erfassen. Die BV von 1848 erklärte das Zollwesen als Sache des Bundes (Art. 23), ermächtigte diesen, die bestehenden Zölle, Weg- und Brückengelder usw. gegen Entschädigung abzulösen (Art. 24) und verbot, solche Abgaben unter irgendwelchen Namen ohne Genehmigung der Bundesversammlung neu einzuführen (Art. 31). Diese beiden letzten Bestimmungen wurden im Zollgesetz vom 30. Juni 1949 sowie in demjenigen vom 27. August 1851, das bis 1893 in Kraft blieb, wiederholt und näher ausgeführt. Nachdem in der Folge alle bisherigen Binnenzölle, Weg- und Brückengelder usw. abgelöst worden waren, wurde ihr Verbot (das ohnehin gemäss Zollgesetz weitergalt) nicht in die BV von 1874 übernommen; dagegen bestimmte diese (im Hinblick auf die Übernahme neuer Lasten durch den Bund) in Art. 30 Abs. 2, dass die den Kantonen bisher bezahlten Entschädigungen für die losgekauften Zölle, Weg- und Brückengelder usw. wegfallen (vgl. dazu BLUMER-MOREL, Bundesstaatsrecht, 2. Aufl. Bd. I S. 502 ff.; HIS, Geschichte des schweiz. Staatsrechts Bd. III S. 673 ff.; BURCKHARDT, Komm. zur BV S. 208 ff.). Um 1925 begannen einzelne Kantone angesichts des zunehmenden Motorfahrzeugverkehrs, für die Benutzung gewisser Strassen durch Automobile Gebühren zu erheben, die 1927 beim Bundesgericht als nach Art. (28 und) 30 Abs. 2 BV unzulässige Weggelder angefochten wurden. Im Meinungsaustausch über die Zuständigkeitsfrage vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass hierüber wie bisher (vgl. SALIS, Bundesrecht II. Aufl. Bd. IV Nr. 1438/39, SALIS-BURCKHARDT, III Nr. 1064 I) auf Grund der Zollgesetzgebung vom Bundesrat zu entscheiden sei, während dieser sich auf den Standpunkt stellte, dass das in der BV 1848 enthaltene Verbot der Weggelder als ungeschriebenes Verfassungsrecht weitergeltend anzusehen und daher das Bundesgericht zuständig sei (Meinungsaustausch vom 23. Januar 23. Januar/25. Juni 1928 i.S. Aebi c. Glarus und Kamer/Bar tholomäi c. Nidwalden). Die Frage blieb damals offen, da die betreffenden Kantone auf ihre Gebühren verzichteten im Hinblick auf den Erlass des Bundesbeschlusses vom 21. September 1928 über die Ausrichtung von Bundesbeiträgen an die Kantone für die Automobilstrassen. Dieser noch in Kraft stehende Bundesbeschluss bestimmt in Art. 4 Abs. 2, dass kantonale Durchgangsgebühren nicht zulässig sind, was dann wörtlich in Art. 71 Abs. 1 MFG übernommen wurde. Im Meinungsaustausch zur vorliegenden Beschwerde vertrat das Bundesgericht die Auffassung, dass die Frage der Zulässigkeit von Gebühren für die Inanspruchnahme des kantonalen Strassennetzes durch Automobile nun nicht mehr nach Art. 30 Abs. 2 BV, sondern nach Art. 71 Abs. 1 MFG und daher gemäss Art. 125 Abs. 1 lit b OG vom Bundesrat zu beurteilen sei. Der Bundesrat anerkannte seine Zuständigkeit zur Beurteilung von Beschwerden wegen Verletzung des in Art. 71 Abs. 1 MFG enthaltenen Verbots kantonaler Durchgangsgebühren, hielt aber dafür, dass diese Bestimmung weniger weit reiche als Art. 30 Abs. 2 BV und dass, da die Parkingmeter-Gebühr nicht als Durchgangsgebühr im Sinne von Art. 71 Abs. 1 MFG bezeichnet werden könne, das Bundesgericht zu entscheiden habe, ob sie ein nach Art. 30 Abs. 2 BV verbotenes Weggeld darstelle.
Soweit indessen der Anwendungsbereich von Art. 71 Abs. 1 MFG geht, ist dieser massgebend, bleibt für die Berufung auf Art. 30 Abs. 2 BV kein Raum (vgl. das oben in Erw. 5 für das Verhältnis von Art. 71 Abs. 6 MFG zu Art. 46 Abs. 2 BV Ausgeführte) und ist daher der Bundesrat zuständig. Doch erübrigt sich eine Überweisung der vorliegenden Beschwerde an ihn, da er bereits im Meinungsaustausch bestimmt erklärt hat, die streitige Parkingmeter-Gebühr könne nicht als Durchgangsgebühr bezeichnet werden und verletze Art. 71 Abs. 1 MFG nicht. Ob Art. 30 Abs. 2 BV, aus dem die Weitergeltung des in der BV von 1848 und in der früheren Zollgesetzgebung ausdrücklich enthaltenen Verbots von Weg- und Brückengeldern abzuleiten ist (BURCKHARDT, Komm. S. 221, FLEINER, Bundesstaatsrecht I. Aufl. S. 580 Anm. 2, RUCK, Verwaltungsrecht, III. Aufl. Bd. II S. 329), über Art. 71 Abs. 1 MFG hinaus geht und ob er, was als sehr zweifelhaft erscheint und für den damit zusammenhängenden Art. 28 BV verneint wurde (BGE 35 I 752; ebenso BURCKHARDT, Komm. S. 214 vor Anm. 4), ein verfassungsmässiges Individualrecht begründet, kann dahingestellt bleiben, da die Parkingmeter-Gebühr, wie die nachstehenden Ausführungen ergeben, ebensowenig ein verbotenes Weggeld wie eine unzulässige Durchgangsgebühr darstellt.
b) Das (ursprünglich im Interesse des freien Handelsverkehrs aufgestellte) Verbot solcher Abgaben hat den Zweck, jede fiskalische Behinderung des freien Verkehrs zu Fuss und mit Fahrzeugen auf den im Gemeingebrauch stehenden öffentlichen Strassen und Brücken auszuschliessen. Der danach jedermann als Gemeingebrauch unentgeltlich offen stehende Fahrverkehr umfasst, da der rollende Verkehr nicht Selbstzweck ist, neben diesem auch seine notwendige Ergänzung, den sog. ruhenden Verkehr, das Anhalten und Stationieren, und zwar nicht nur für die kurze Zeit, die zum Ein- und Aussteigen von Personen und Auf- und Abladen von Waren nötig ist. Ob auch ein stunden- oder gar tagelanges Stationieren von Fahrzeugen noch zum Gemeingebrauch gehört oder aber, wie im Gutachten von Prof. Imboden angenommen wird, jedenfalls im Innern der Städte zu den verkehrsreichen Zeiten als gesteigerter Gemeingebrauch behandelt werden darf, braucht nicht geprüft zu werden, denn der Beschwerdeführer anerkannt ausdrücklich, dass das Stationieren zeitlich beschränkt werden kann. Streitig ist einzig, ob es mit Art. 30 Abs. 2 BV (und 71 Abs. 1 MFG) vereinbar ist, für die Benützung der der Kontrolle solcher zeitlicher Beschränkung dienenden Parkingmeter eine Gebühr zu verlangen.
Da das Anhalten und kurzfristige Stationieren die notwendige Ergänzung des rollenden Verkehrs ist, würde eine Ordnung, die in einer Ortschaft oder einem grösseren Teilgebiet einer solchen zwar das Befahren der Strassen frei liesse, aber jegliches Anhalten oder doch jedes nicht ganz kurze Stationieren gebührenpflichtig erklären würde, wohl gegen Art. 30 Abs. 2 BV (und 71 Abs. 1 MFG) verstossen, da darin eine mit dem Verbot von Weggeldern und Durchgangsgebühren unvereinbare Behinderung des freien Verkehrs läge. Eine solche unzulässige Behinderung kann aber in der Schaffung von Parkflächen mit Parkingmeter jedenfalls dann nicht erblickt werden, wenn in angemessenem Abstand davon Parkplätze vorhanden sind, auf denen unentgeltlich parkiert werden kann. Nun hat der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt in seiner Vernehmlassung auf Anfrage des Instruktionsrichters bestätigt, dass in Basel "ausser der Parkingmeterzone genügend Parkplätze und Parkgelegenheiten vorhanden sind, welche den Durchgangsverkehr ohne Benützung der Parkingmeterzonen ermöglichen", was zweifellos richtig ist, da bisher in Basel nur 24 Parkflächen mit Parkingmeter versehen worden sind und der Beschwerdeführer nie behauptet hat, dass in deren Nähe keine unentgeltlich benutzbaren Parkflächen vorhanden seien. Da zudem selbst auf den mit Parkingmeter versehenen Parkplätzen das Parkieren von Gütertransportfahrzeugen zum Auf- und Abladen von Waren im Zubringerdienst während der ersten 15 Minuten gebührenfrei ist (§ 5 der "Polizeilichen Vorschriften") und daher natürlich erst recht ein kurzes Anhalten zum Ein- und Aussteigen von Personen gestattet sein muss, kann von einer mit dem Verbot von Weggeldern bzw. Durchgangsgebühren unvereinbaren Behinderung des Strassenverkehrs in der Innerstadt von Basel keine Rede sein. Es handelt sich beim Parkingmeter vielmehr um eine im Interesse der Automobilisten liegende Einrichtung, die ihnen Gelegenheit zu kurzfristigem Parkieren verschafft, die sie benützen können, aber nicht müssen, und für deren Benutzung eine bescheidene Gebühr zu erheben als durchaus billig erscheint.
7. Art. 64bis BV, auf den sich der Beschwerdeführer schliesslich noch beruft, gewährleistet so wenig wie Art. 64 (vgl.BGE 65 I 75Erw. 5,BGE 75 I 48Erw. 5) ein verfassungsmässiges Individualrecht. Dagegen hat die Rechtsprechung aus Art. 2 Üb.-Best. zur BV ein solches Recht abgeleitet, auf Grund dessen sich der Einzelne gegen den Erlass und die Anwendung bundesrechtswidrigen kantonalen Rechts mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Wehr setzen kann. Diese Bestimmung wird jedoch vom Beschwerdeführer nicht angerufen und ist übrigens auch nicht verletzt, da sich § 132 des basel-städt. POIStrG im Rahmen des den Kantonen in Art. 335 Ziff. 1 StGB vorbehaltenen Polizei- und Verwaltungsstrafrechts hält und die vom Beschwerdeführer missachteten polizeilichen Vorschriften über die Parkingmeter, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt und übrigens schon Prof. Ruck in seinem Gutachten festgestellt hat, nicht bundesrechtswidrig sind.
Dispositiv
Demnach erkennt des Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
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de
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Contatori per posteggi. Prescrizioni cantonali in virtù delle quali la sosta dei veicoli su area pubblica è autorizzata, in determinati punti, unicamente se sia stata introdotta una moneta in un apparecchio destinato a controllare l'osservanza delle forme relative alla durata limitata del posteggio. Impugnazione di dette prescrizioni per violazione degli art. 4, 30 cp. 2, 46 cp. 2 CF e dell'art. 71 cp. 1, seconda frase, e cp. 6 LA.
1. Rapporto dell'art. 71 cp. 6 LA con l'art. 46 cp. 2 CF e dell'art. 71 cp. 1 seconda frase LA con l'art. 30 cp. 2 CF. I ricorsi per violazione di queste disposizioni sono di competenza del Tribunale federale o del Consiglio federale? (consid. 5 a e 6 a).
2. L'istituzione di posteggi muniti di contatori
- è compatibile con l'art. 4 CF (consid. 3 e 4);
- non costituisce una doppia imposizione vietata nel senso degli art. 71 cp. 6 LA o 46 cp. 2 CF (consid. 5 b);
- non è in ogni modo contraria ai disposti degli art. 30 cp. 2 CF o 71 cp. 1 seconda frase LA (divieto delle tasse cantonali di pedaggio o di transito), se a una distanza adeguata esistono altri posteggi dove i veicoli possono sostare gratuitamente (consid. 6 b).
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it
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-177%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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714 |
81 I 192
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Sachverhalt ab Seite 193
A.- Dans le canton de Fribourg, l'initiative constitutionnelle exigée par l'art. 6 litt. c Cst. féd. est réglée par les art. 78 à 82 de la Cst. frib. et par les art. 1 à 9 et 28 à 40 de la loi cantonale du 13 mai 1921 sur l'exercice du droit d'initiative constitutionnelle et législative des citoyens et du droit de referendum. Ces dispositions instituent en bref le système suivant:
Une demande d'initiative est déposée. Elle ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement déterminé, et doit être signée par vingt-cinq citoyens au moins (art. 2 et 3 de la loi). Elle est publiée par le Conseil d'Etat, qui fixe un délai de quatre-vingt-dix jours pendant lequel 6000 signatures au moins doivent être recueillies (art. 79 ch. 1 Cst. frib., 1 et 4 de la loi cantonale). A l'expiration de ce délai, le Grand Conseil est saisi et se prononce sur la validité de la demande d'initiative (art. 5 et 6 de la loi). Il soumet ensuite au peuple la question de savoir si la constitution doit être revisée (art. 79 al. 2 Cst. frib. et 6 de la loi). Lorsque cette question est résolue affirmativement, la revision est entreprise par le Grand Conseil si elle est partielle et par une constituante si elle est totale (art. 80 et 82 Cst. frib. et 9 de la loi). Enfin, le peuple se prononce sur la constitution ou les dispositions constitutionnelles revisées (art. 81 et 82 Cst. frib.).
B.- Le 29 janvier 1953, trente-cinq citoyens, parmi lesquels notamment Georges Gremaud, ont déposé à la Chancellerie d'Etat du canton de Fribourg une demande d'initiative tendant à la revision partielle de la constitution en ce qui concerne le secret du vote, le droit d'initiative et de referendum, l'élection des députés au Conseil des Etats, le quorum électoral, le nombre des conseillers d'Etat, la couverture des dépenses extraordinaires et l'incompatibilité entre certaines fonctions. La Chancellerie a publié le texte de cette demande dans la Feuille officielle des 7 et 14 février 1953. Le 13 février 1953, le Conseil d'Etat a pris un arrêté fixant le point de départ du délai de quatre-vingt-dix jours pour la récolte des signatures. Le 31 juillet 1953, il a saisi le Grand Conseil en l'informant que 9176 citoyens avaient valablement signé la demande d'initiative et en le priant de "procéder ultérieurement conformément à la loi". Le Grand Conseil a examiné cet objet dans sa séance du 25 novembre 1953. L'un des députés ayant fait valoir que la demande d'initiative violait le principe de l'unité d'objet (appelée aussi unité de la matière), l'affaire a été renvoyée à l'examen d'une commission spéciale. Après avoir pris l'avis du professeur Giacometti, cette commission a proposé au Grand Conseil de dire que la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953 ne respectait pas le principe de l'unité d'objet et que, partant, elle était nulle. Le Grand Conseil a adopté cette proposition le 18 novembre 1954.
C.- Georges Gremaud et consorts portent cette décision du Grand Conseil devant le Tribunal fédéral par la voie d'un recours de droit public. Ils se plaignent d'une violation des art. 78 à 82 Cst. frib. et soutiennent en bref ce qui suit:
Le Conseil d'Etat est seul compétent pour contrôler la validité de la demande d'initiative signée de vingt-cinq citoyens au moins. En l'espèce, il a implicitement admis cette validité. Dès lors, le Grand Conseil était lié et ne pouvait revoir cette question, ni annuler "la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953", c'est-à-dire le texte signé par trente-cinq citoyens. Il n'avait de pouvoir que pour examiner l'initiative appuyée par 9176 citoyens. Or celle-ci est incontestablement valable. Sans doute lui a-t-on reproché de violer le principe de l'unité d'objet. Mais ce grief ne saurait être retenu. En effet, le principe de l'unité est lui-même contraire à la constitution fribourgeoise et, supposé qu'il ne le soit pas, sa violation ne peut entraîner la nullité de l'initiative.
Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Fribourg concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les recourants - cela n'est pas contesté - sont des citoyens actifs du canton de Fribourg. Ils se plaignent d'une violation du droit d'initiative garanti par la constitution cantonale. Dès lors, conformément à la jurisprudence, ils ont qualité pour interjeter au Tribunal fédéral le recours de droit public prévu par l'art. 85 litt. a OJ (RO 59 I 122; arrêt du 13 février 1947 dans la cause Glasson c. Fribourg, consid. 1, non publié). Ils ne sauraient prétendre d'autre part que le Conseil d'Etat n'a pas le droit d'agir au nom du Grand Conseil, car, dans ces matières, le Tribunal fédéral a toujours considéré le gouvernement comme habilité à représenter le parlement cantonal (RO 45 I 64/65, consid. 2, arrêt Glasson précité, consid. 1).
2. En sa qualité de juridiction compétente pour statuer sur le recours de droit public des art. 84 et 85 OJ, le Tribunal fédéral n'a en principe d'autre pouvoir que celui d'annuler les décisions cantonales contraires à une règle constitutionnelle. Dans la mesure donc où les conclusions des recourants excèdent ce pouvoir, elles sont irrecevables (RO 80 I 313/314; 77 I 2, 217/218).
3. Les recourants se plaignent d'une violation du droit constitutionnel fribourgeois, Ils ne font état de certaines dispositions de la loi de 1921 qu'à l'appui de ce moyen. Ainsi, il s'agit uniquement d'interpréter le droit constitutionnel cantonal. Dans ces conditions, le Tribunal fédéral a plein pouvoir d'examen. Toutefois, en pareille hypothèse, il ne s'écarte pas sans nécessité de l'interprétation adoptée par l'autorité cantonale supérieure (RO 75 I 245; arrêt non publié du 9 février 1955, dans la cause Babel c. Genève, Conseil d'Etat, ainsi que les nombreux arrêts cités).
4. Le Grand Conseil a déclaré nulle "la demande d'initiative du 29 janvier 1953", c'est-à-dire la demande signée par trente-cinq citoyens. Les recourants soutiennent qu'il n'était pas compétent pour le faire et que cette décision rentrait dans les attributions du Conseil d'Etat. Cependant cet argument n'est pas fondé. C'est en effet le peuple qui a qualité pour demander la revision de la constitution par voie d'initiative populaire (art. 79 Cst. frib.). Dès lors, une autorité représentative ou exécutive ne peut déclarer sans effet la volonté exprimée par certains citoyens qu'en vertu d'une disposition claire de la loi. Or il n'existe pas de disposition de ce genre en ce qui concerne le Conseil d'Etat. D'après la loi de 1921 (art. 28, 39, 40), celui-ci se borne, en matière d'initiative, à publier la demande, à fixer le délai de 90 jours, à édicter les mesures d'exécution nécessaires pour l'apposition des signatures, à rechercher le nombre de signatures valables et à publier le résultat du dépouillement dans la Feuille officielle. En revanche, à la différence du Grand Conseil, il n'est pas tenu par une disposition légale expresse de contrôler la validité de la demande d'initiative. Aussi bien n'a-t-il pas examiné cette question en l'occurrence.
Les recourants en déduisent, il est vrai, que le Conseil d'Etat a ainsi implicitement admis la validité de la demande d'initiative signée de trente-cinq citoyens, que sa décision sur ce point liait le Grand Conseil et que, dès lors, celui-ci ne pouvait plus examiner que la demande d'initiative portant les 9176 signatures. Toutefois, cette argumentation ne résiste pas davantage à l'examen. Pour qu'elle puisse être accueillie, il faudrait qu'il y ait des raisons impérieuses de considérer d'une part que le Conseil d'Etat a des compétences propres au sujet de la validité de l'initiative, d'autre part qu'il convient de faire une nette distinction entre deux stades de la procédure d'initiative, la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille. Or, ainsi qu'on l'a vu, les pouvoirs du Conseil d'Etat ne s'étendent pas à l'examen de la validité de l'initiative. Quant à la distinction entre la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille, le Grand Conseil ne la fait pas. Il considère bien plutôt la procédure d'initiative comme un tout et son interprétation ne peut en tout cas pas être qualifiée d'anticonstitutionnelle.
5. L'art. 2 de la loi de 1921 consacre, dans le domaine de l'initiative, le principe de l'unité d'objet. Il dispose que "la demande d'initiative ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement déterminé, et doit tendre à la revision totale ou partielle de la constitution". Les recourants considèrent que cette disposition est anticonstitutionnelle. En effet, disent-ils, la constitution fribourgeoise ignore la règle de l'unité d'objet et, en l'introduisant dans la loi de 1921, le législateur a restreint l'exercice du droit d'initiative.
Du moment que les recourants agissent à propos d'un cas particulier où l'autorité a appliqué l'art. 2 de la loi, ils sont recevables à attaquer, pour appuyer leur argument principal, la constitutionnalité de cette disposition, bien qu'ils soient hors délai pour recourir contre la loi elle-même (RO 80 I 137). Autre chose est de savoir si le moyen qu'ils soulèvent ainsi est fondé. A ce propos, il convient de rappeler que l'art. 79 Cst. frib. se borne à disposer que "la revision totale ou partielle peut avoir lieu... lorsqu'elle est demandée, suivant les prescriptions de la loi, par 6000 citoyens actifs au moins". Le constituant n'a donc en aucune manière limité l'objet du droit d'initiative. Par conséquent, l'art. 2 de la loi de 1921 serait inconstitutionnel s'il restreignait l'exercice du droit d'initiative à certains domaines. Mais tel n'est manifestement pas le cas. Contrairement à l'opinion des recourants, la règle de l'unité d'objet vise non le fond mais la forme dans laquelle l'initiative doit être présentée. Elle constitue une des règles de procédure que les citoyens doivent suivre pour obtenir la revision de leur constitution et signifie simplement qu'il faut déposer autant de demandes d'initiative qu'il y a d'objets de revision en vue. En revanche, elle ne restreint pas les possibilités de revision à un nombre limité d'objets; elle n'empêche pas les citoyens de demander n'importe quelle revision de la constitution, partant elle ne limite pas le contenu ou l'objet du droit d'initiative et n'est pas contraire à la constitution.
Tout au plus la règle de l'unité pourrait-elle restreindre le droit d'initiative si son application à la récolte des signatures était exclue par l'art. 79 Cst. frib., autrement dit si cette disposition garantissait la revision de la constitution sans exiger que les 6000 signatures requises visent toutes le même objet. Toutefois le Grand Conseil n'admet pas pareille interprétation. A son avis, la règle de l'unité d'objet signifie non seulement qu'à la suite d'une initiative ayant réuni 6000 signatures, le peuple doit être appelé à voter sur un seul objet, mais aussi que, lors de la récolte de ces signatures, un objet unique par demande d'initiative doit être soumis aux citoyens. Ce système, qui contribue à assurer une manifestation exacte de la volonté populaire, n'est pas contraire à la constitution.
Tout en admettant que la votation populaire doit porter sur un seul objet, les recourants voudraient, pour récolter les signatures, pouvoir proposer aux citoyens des buts divers. C'est là une autre interprétation de la constitution. Toutefois, elle ne s'impose pas, car elle est moins logique que celle du Grand Conseil et n'assure pas une manifestation aussi exacte de la volonté populaire. En effet, c'est un fait d'expérience que le citoyen signe volontiers une demande d'initiative lorsqu'il approuve certains des buts poursuivis et même s'il est opposé aux autres. Quand 6000 signatures sont récoltées dans de telles conditions, la volonté manifestée ne signifie donc pas toujours que chacun des 6000 signataires appuie toutes les requêtes présentées dans l'initiative. Dès lors, la manifestation de volonté est faussée.
Rien ne servirait d'objecter que l'art. 82 al. 2, 3 et 4 Cst. frib., relatif à la revision partielle, fait allusion aux "articles à reviser". En dépit de ce que croient les recourants, l'existence de ce pluriel ne signifie pas nécessairement que, d'après le texte même de la constitution, la revision partielle peut porter sur divers objets. Il est évident en effet qu'un objet unique pourrait entraîner la modification de plusieurs articles. Les recourants en fournissent eux-mêmes un exemple par le point 3 de leur demande d'initiative, qui vise l'élection des députés au Conseil des Etats par le peuple et suppose la revision des art. 29 al. 1 et 45 litt. h Cst. frib.
Il serait tout aussi vain de soutenir, comme le font les recourants, que la règle de l'unité d'objet ne vaut qu'à l'intérieur de chaque article constitutionnel nouveau et que dès lors elle n'empêche pas de requérir la modification de plusieurs dispositions, pourvu que chacune d'elles vise un objet unique. Le Grand Conseil est d'une opinion différente à ce sujet. Il estime que le principe de l'unité concerne la demande d'initiative elle-même, envisagée comme un tout. Or cette interprétation n'est pas contraire à la constitution cantonale.
Enfin, les recourants ne sauraient tirer argument des diverses revisions partielles que la constitution fribourgeoise a subies jusqu'à ce jour. En effet, les revisions de 1884-1885 et 1943-1948, provoquées par une initiative populaire, ne visaient qu'un seul objet, la première la nomination des syndics par les communes et la seconde l'introduction du referendum financier facultatif. Quant aux autres revisions (1872-1874, 1891-1894, 1917-1921, 1947-1950), si elles ont pour la plupart porté sur plusieurs objets chacune, elles ont eu cependant leur origine non dans une initiative populaire mais dans un décret du Grand Conseil (J. CASTELLA, L'organisation des pouvoirs politiques dans les constitutions du canton de Fribourg, p. 266-289). Or l'art. 2 de la loi de 1921, qui institue la règle de l'unité d'objet, n'est applicable qu'à l'initiative constitutionnelle populaire et non à la procédure de revision décrétée par le Grand Conseil. Malgré ce que paraissent croire les recourants, cette différence peut se justifier par de sérieuses raisons. En effet, la revision décrétée par le Grand Conseil ne comprend pas la récolte de 6000 signatures au moins. Il n'y a donc pas de risque de fausser la volonté que le peuple exprime en demandant l'introduction de la procédure de revision proprement dite. Tout au plus la volonté populaire pourrait-elle être faussée si, lors de la votation sur le principe de la revision ou sur les dispositions constitutionnelles revisées, le Grand Conseil soumettait en même temps au peuple des objets différents. Mais les recourants n'allèguent pas que tel ait été le cas depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1921. En fait d'ailleurs, la revision de 1947-1950, qui a été décrétée par le Grand Conseil, ne visait que la modification des cercles électoraux et respectait ainsi le principe de l'unité d'objet.
Dans ces conditions, le moyen que les recourants entendent tirer d'une prétendue inconstitutionnalité de l'art. 2 de la loi de 1921 n'est pas fondé.
6. Le Grand Conseil a déclaré la demande d'initiative nulle parce qu'elle violait le principe de l'unité d'objet. Les recourants soutiennent qu'une inobservation de cette règle ne saurait entraîner la nullité de l'initiative, mais doit simplement amener le Grand Conseil à ordonner une votation séparée sur chacun des objets visés par la demande.
Ainsi que cela résulte du considérant 5 ci-dessus, la règle de l'unité n'est pas contraire à la constitution fribourgeoise. Il est constant d'autre part qu'elle n'a pas été respectée en l'espèce. Il s'agit dès lors simplement de rechercher s'il y a des raisons impérieuses de penser qu'en droit constitutionnel fribourgeois, cette irrégularité ne doit pas être sanctionnée par la nullité de l'initiative.
A cet égard, il faut relever tout d'abord que le droit fribourgeois ne contient aucune règle expresse indiquant la sanction à prendre lorsque la règle de l'unité d'objet est violée. Il ne contient pas davantage de disposition dont l'interprétation permette d'admettre que cette sanction doit être la nullité de l'initiative ou, au contraire, une votation séparée sur chacun des objets de la demande. En particulier, les art. 78 et 79 Cst. frib. ne fournissent à ce sujet aucune indication décisive dans un sens ou dans l'autre.
Il n'existe pas non plus un principe général du droit constitutionnel prescrivant la sanction à prendre en pareil cas. La question est au contraire fort discutée. Dans la doctrine, certains auteurs se prononcent nettement en faveur de la nullité, tout au moins quant à l'initiative dans le domaine fédéral (FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 733; GIACOMETTI, Die Einheit der Materie als formelle Voraussetzung der Volksanregung auf Partialrevision der Bundesverfassung und die Kriseninitiative, SJZ 32, p. 93 ss., spéc. p. 96; BÜELER, Die Entwicklung und Geltendmachung des schweizerischen Volks-Initiativrechtes, p. 66). D'autres auteurs expriment une opinion plus nuancée et affirment que la sanction de la nullité doit être prononcée avec mesure (Burckhardt, Commentaire, p. 816) ou seulement lorsque l'initiative ayant plusieurs objets ne peut être divisée sans en modifier le sens (VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, p. 18/19). Dans son arrêt RO 48 I 164, le Tribunal fédéral a reconnu au Grand Conseil bernois le pouvoir d'examiner la validité d'une demande d'initiative et de refuser éventuellement de la soumettre à une votation populaire. En revanche, le Conseil fédéral est d'un avis opposé; il estime qu'une initiative qui a plusieurs objets différents et viole par conséquent la règle d'unité de l'art. 121 al. 3 Cst. féd. ne doit pas être déclarée non valable, mais divisée par l'Assemblée fédérale suivant ses objets (FF 1920 IV 208, 1954 p. 712).
Dans ces conditions et contrairement à ce que pensent les recourants, le Grand Conseil n'était pas tenu d'opter nécessairement pour une autre sanction que l'invalidité. Il l'était d'autant moins que sa décision peut se justifier par de bons arguments. En effet, la règle de l'unité, qui vise à assurer une manifestation fidèle et smcère de la volonté populaire, n'atteint véritablement ce but que si son inobservation entraîne la nullité de la demande d'initiative. Sinon, c'est admettre ce que la règle veut empêcher, à savoir que les auteurs de l'initiative puissent réunir des partisans de réformes différentes et atteindre ainsi plus aisément le chiffre de 6000 signatures, en risquant cependant de donner un reflet inexact de l'opinion populaire.
On ne saurait dès lors affirmer que l'annulation d'une demande d'initiative violant la règle de l'unité de l'objet soit contraire au droit constitutionnel fribourgeois. Le moyen soulevé par les recourants sur ce point doit donc être rejeté.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours en tant qu'il est recevable.
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Stimmrechts-, Wahl- und Abstimmungsbeschwerden; Volksinitiativ recht. Beschwerdelegitimation; Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts (Erw. 1-3).
Der freiburg. Staatsrat ist nicht befugt, Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit zu prüfen (Erw. 4).
Der in einem Gesetz aufgestellte Grundsatz der Einheit der Materie und die Ungültigerklärung einer gegen diesen Grundsatz verstossenden Volksinitiative sind mit dem freiburg. Verfassungsrecht nicht unvereinbar (Erw. 5, 6).
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de
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-192%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 192
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Sachverhalt ab Seite 193
A.- Dans le canton de Fribourg, l'initiative constitutionnelle exigée par l'art. 6 litt. c Cst. féd. est réglée par les art. 78 à 82 de la Cst. frib. et par les art. 1 à 9 et 28 à 40 de la loi cantonale du 13 mai 1921 sur l'exercice du droit d'initiative constitutionnelle et législative des citoyens et du droit de referendum. Ces dispositions instituent en bref le système suivant:
Une demande d'initiative est déposée. Elle ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement déterminé, et doit être signée par vingt-cinq citoyens au moins (art. 2 et 3 de la loi). Elle est publiée par le Conseil d'Etat, qui fixe un délai de quatre-vingt-dix jours pendant lequel 6000 signatures au moins doivent être recueillies (art. 79 ch. 1 Cst. frib., 1 et 4 de la loi cantonale). A l'expiration de ce délai, le Grand Conseil est saisi et se prononce sur la validité de la demande d'initiative (art. 5 et 6 de la loi). Il soumet ensuite au peuple la question de savoir si la constitution doit être revisée (art. 79 al. 2 Cst. frib. et 6 de la loi). Lorsque cette question est résolue affirmativement, la revision est entreprise par le Grand Conseil si elle est partielle et par une constituante si elle est totale (art. 80 et 82 Cst. frib. et 9 de la loi). Enfin, le peuple se prononce sur la constitution ou les dispositions constitutionnelles revisées (art. 81 et 82 Cst. frib.).
B.- Le 29 janvier 1953, trente-cinq citoyens, parmi lesquels notamment Georges Gremaud, ont déposé à la Chancellerie d'Etat du canton de Fribourg une demande d'initiative tendant à la revision partielle de la constitution en ce qui concerne le secret du vote, le droit d'initiative et de referendum, l'élection des députés au Conseil des Etats, le quorum électoral, le nombre des conseillers d'Etat, la couverture des dépenses extraordinaires et l'incompatibilité entre certaines fonctions. La Chancellerie a publié le texte de cette demande dans la Feuille officielle des 7 et 14 février 1953. Le 13 février 1953, le Conseil d'Etat a pris un arrêté fixant le point de départ du délai de quatre-vingt-dix jours pour la récolte des signatures. Le 31 juillet 1953, il a saisi le Grand Conseil en l'informant que 9176 citoyens avaient valablement signé la demande d'initiative et en le priant de "procéder ultérieurement conformément à la loi". Le Grand Conseil a examiné cet objet dans sa séance du 25 novembre 1953. L'un des députés ayant fait valoir que la demande d'initiative violait le principe de l'unité d'objet (appelée aussi unité de la matière), l'affaire a été renvoyée à l'examen d'une commission spéciale. Après avoir pris l'avis du professeur Giacometti, cette commission a proposé au Grand Conseil de dire que la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953 ne respectait pas le principe de l'unité d'objet et que, partant, elle était nulle. Le Grand Conseil a adopté cette proposition le 18 novembre 1954.
C.- Georges Gremaud et consorts portent cette décision du Grand Conseil devant le Tribunal fédéral par la voie d'un recours de droit public. Ils se plaignent d'une violation des art. 78 à 82 Cst. frib. et soutiennent en bref ce qui suit:
Le Conseil d'Etat est seul compétent pour contrôler la validité de la demande d'initiative signée de vingt-cinq citoyens au moins. En l'espèce, il a implicitement admis cette validité. Dès lors, le Grand Conseil était lié et ne pouvait revoir cette question, ni annuler "la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953", c'est-à-dire le texte signé par trente-cinq citoyens. Il n'avait de pouvoir que pour examiner l'initiative appuyée par 9176 citoyens. Or celle-ci est incontestablement valable. Sans doute lui a-t-on reproché de violer le principe de l'unité d'objet. Mais ce grief ne saurait être retenu. En effet, le principe de l'unité est lui-même contraire à la constitution fribourgeoise et, supposé qu'il ne le soit pas, sa violation ne peut entraîner la nullité de l'initiative.
Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Fribourg concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les recourants - cela n'est pas contesté - sont des citoyens actifs du canton de Fribourg. Ils se plaignent d'une violation du droit d'initiative garanti par la constitution cantonale. Dès lors, conformément à la jurisprudence, ils ont qualité pour interjeter au Tribunal fédéral le recours de droit public prévu par l'art. 85 litt. a OJ (RO 59 I 122; arrêt du 13 février 1947 dans la cause Glasson c. Fribourg, consid. 1, non publié). Ils ne sauraient prétendre d'autre part que le Conseil d'Etat n'a pas le droit d'agir au nom du Grand Conseil, car, dans ces matières, le Tribunal fédéral a toujours considéré le gouvernement comme habilité à représenter le parlement cantonal (RO 45 I 64/65, consid. 2, arrêt Glasson précité, consid. 1).
2. En sa qualité de juridiction compétente pour statuer sur le recours de droit public des art. 84 et 85 OJ, le Tribunal fédéral n'a en principe d'autre pouvoir que celui d'annuler les décisions cantonales contraires à une règle constitutionnelle. Dans la mesure donc où les conclusions des recourants excèdent ce pouvoir, elles sont irrecevables (RO 80 I 313/314; 77 I 2, 217/218).
3. Les recourants se plaignent d'une violation du droit constitutionnel fribourgeois, Ils ne font état de certaines dispositions de la loi de 1921 qu'à l'appui de ce moyen. Ainsi, il s'agit uniquement d'interpréter le droit constitutionnel cantonal. Dans ces conditions, le Tribunal fédéral a plein pouvoir d'examen. Toutefois, en pareille hypothèse, il ne s'écarte pas sans nécessité de l'interprétation adoptée par l'autorité cantonale supérieure (RO 75 I 245; arrêt non publié du 9 février 1955, dans la cause Babel c. Genève, Conseil d'Etat, ainsi que les nombreux arrêts cités).
4. Le Grand Conseil a déclaré nulle "la demande d'initiative du 29 janvier 1953", c'est-à-dire la demande signée par trente-cinq citoyens. Les recourants soutiennent qu'il n'était pas compétent pour le faire et que cette décision rentrait dans les attributions du Conseil d'Etat. Cependant cet argument n'est pas fondé. C'est en effet le peuple qui a qualité pour demander la revision de la constitution par voie d'initiative populaire (art. 79 Cst. frib.). Dès lors, une autorité représentative ou exécutive ne peut déclarer sans effet la volonté exprimée par certains citoyens qu'en vertu d'une disposition claire de la loi. Or il n'existe pas de disposition de ce genre en ce qui concerne le Conseil d'Etat. D'après la loi de 1921 (art. 28, 39, 40), celui-ci se borne, en matière d'initiative, à publier la demande, à fixer le délai de 90 jours, à édicter les mesures d'exécution nécessaires pour l'apposition des signatures, à rechercher le nombre de signatures valables et à publier le résultat du dépouillement dans la Feuille officielle. En revanche, à la différence du Grand Conseil, il n'est pas tenu par une disposition légale expresse de contrôler la validité de la demande d'initiative. Aussi bien n'a-t-il pas examiné cette question en l'occurrence.
Les recourants en déduisent, il est vrai, que le Conseil d'Etat a ainsi implicitement admis la validité de la demande d'initiative signée de trente-cinq citoyens, que sa décision sur ce point liait le Grand Conseil et que, dès lors, celui-ci ne pouvait plus examiner que la demande d'initiative portant les 9176 signatures. Toutefois, cette argumentation ne résiste pas davantage à l'examen. Pour qu'elle puisse être accueillie, il faudrait qu'il y ait des raisons impérieuses de considérer d'une part que le Conseil d'Etat a des compétences propres au sujet de la validité de l'initiative, d'autre part qu'il convient de faire une nette distinction entre deux stades de la procédure d'initiative, la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille. Or, ainsi qu'on l'a vu, les pouvoirs du Conseil d'Etat ne s'étendent pas à l'examen de la validité de l'initiative. Quant à la distinction entre la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille, le Grand Conseil ne la fait pas. Il considère bien plutôt la procédure d'initiative comme un tout et son interprétation ne peut en tout cas pas être qualifiée d'anticonstitutionnelle.
5. L'art. 2 de la loi de 1921 consacre, dans le domaine de l'initiative, le principe de l'unité d'objet. Il dispose que "la demande d'initiative ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement déterminé, et doit tendre à la revision totale ou partielle de la constitution". Les recourants considèrent que cette disposition est anticonstitutionnelle. En effet, disent-ils, la constitution fribourgeoise ignore la règle de l'unité d'objet et, en l'introduisant dans la loi de 1921, le législateur a restreint l'exercice du droit d'initiative.
Du moment que les recourants agissent à propos d'un cas particulier où l'autorité a appliqué l'art. 2 de la loi, ils sont recevables à attaquer, pour appuyer leur argument principal, la constitutionnalité de cette disposition, bien qu'ils soient hors délai pour recourir contre la loi elle-même (RO 80 I 137). Autre chose est de savoir si le moyen qu'ils soulèvent ainsi est fondé. A ce propos, il convient de rappeler que l'art. 79 Cst. frib. se borne à disposer que "la revision totale ou partielle peut avoir lieu... lorsqu'elle est demandée, suivant les prescriptions de la loi, par 6000 citoyens actifs au moins". Le constituant n'a donc en aucune manière limité l'objet du droit d'initiative. Par conséquent, l'art. 2 de la loi de 1921 serait inconstitutionnel s'il restreignait l'exercice du droit d'initiative à certains domaines. Mais tel n'est manifestement pas le cas. Contrairement à l'opinion des recourants, la règle de l'unité d'objet vise non le fond mais la forme dans laquelle l'initiative doit être présentée. Elle constitue une des règles de procédure que les citoyens doivent suivre pour obtenir la revision de leur constitution et signifie simplement qu'il faut déposer autant de demandes d'initiative qu'il y a d'objets de revision en vue. En revanche, elle ne restreint pas les possibilités de revision à un nombre limité d'objets; elle n'empêche pas les citoyens de demander n'importe quelle revision de la constitution, partant elle ne limite pas le contenu ou l'objet du droit d'initiative et n'est pas contraire à la constitution.
Tout au plus la règle de l'unité pourrait-elle restreindre le droit d'initiative si son application à la récolte des signatures était exclue par l'art. 79 Cst. frib., autrement dit si cette disposition garantissait la revision de la constitution sans exiger que les 6000 signatures requises visent toutes le même objet. Toutefois le Grand Conseil n'admet pas pareille interprétation. A son avis, la règle de l'unité d'objet signifie non seulement qu'à la suite d'une initiative ayant réuni 6000 signatures, le peuple doit être appelé à voter sur un seul objet, mais aussi que, lors de la récolte de ces signatures, un objet unique par demande d'initiative doit être soumis aux citoyens. Ce système, qui contribue à assurer une manifestation exacte de la volonté populaire, n'est pas contraire à la constitution.
Tout en admettant que la votation populaire doit porter sur un seul objet, les recourants voudraient, pour récolter les signatures, pouvoir proposer aux citoyens des buts divers. C'est là une autre interprétation de la constitution. Toutefois, elle ne s'impose pas, car elle est moins logique que celle du Grand Conseil et n'assure pas une manifestation aussi exacte de la volonté populaire. En effet, c'est un fait d'expérience que le citoyen signe volontiers une demande d'initiative lorsqu'il approuve certains des buts poursuivis et même s'il est opposé aux autres. Quand 6000 signatures sont récoltées dans de telles conditions, la volonté manifestée ne signifie donc pas toujours que chacun des 6000 signataires appuie toutes les requêtes présentées dans l'initiative. Dès lors, la manifestation de volonté est faussée.
Rien ne servirait d'objecter que l'art. 82 al. 2, 3 et 4 Cst. frib., relatif à la revision partielle, fait allusion aux "articles à reviser". En dépit de ce que croient les recourants, l'existence de ce pluriel ne signifie pas nécessairement que, d'après le texte même de la constitution, la revision partielle peut porter sur divers objets. Il est évident en effet qu'un objet unique pourrait entraîner la modification de plusieurs articles. Les recourants en fournissent eux-mêmes un exemple par le point 3 de leur demande d'initiative, qui vise l'élection des députés au Conseil des Etats par le peuple et suppose la revision des art. 29 al. 1 et 45 litt. h Cst. frib.
Il serait tout aussi vain de soutenir, comme le font les recourants, que la règle de l'unité d'objet ne vaut qu'à l'intérieur de chaque article constitutionnel nouveau et que dès lors elle n'empêche pas de requérir la modification de plusieurs dispositions, pourvu que chacune d'elles vise un objet unique. Le Grand Conseil est d'une opinion différente à ce sujet. Il estime que le principe de l'unité concerne la demande d'initiative elle-même, envisagée comme un tout. Or cette interprétation n'est pas contraire à la constitution cantonale.
Enfin, les recourants ne sauraient tirer argument des diverses revisions partielles que la constitution fribourgeoise a subies jusqu'à ce jour. En effet, les revisions de 1884-1885 et 1943-1948, provoquées par une initiative populaire, ne visaient qu'un seul objet, la première la nomination des syndics par les communes et la seconde l'introduction du referendum financier facultatif. Quant aux autres revisions (1872-1874, 1891-1894, 1917-1921, 1947-1950), si elles ont pour la plupart porté sur plusieurs objets chacune, elles ont eu cependant leur origine non dans une initiative populaire mais dans un décret du Grand Conseil (J. CASTELLA, L'organisation des pouvoirs politiques dans les constitutions du canton de Fribourg, p. 266-289). Or l'art. 2 de la loi de 1921, qui institue la règle de l'unité d'objet, n'est applicable qu'à l'initiative constitutionnelle populaire et non à la procédure de revision décrétée par le Grand Conseil. Malgré ce que paraissent croire les recourants, cette différence peut se justifier par de sérieuses raisons. En effet, la revision décrétée par le Grand Conseil ne comprend pas la récolte de 6000 signatures au moins. Il n'y a donc pas de risque de fausser la volonté que le peuple exprime en demandant l'introduction de la procédure de revision proprement dite. Tout au plus la volonté populaire pourrait-elle être faussée si, lors de la votation sur le principe de la revision ou sur les dispositions constitutionnelles revisées, le Grand Conseil soumettait en même temps au peuple des objets différents. Mais les recourants n'allèguent pas que tel ait été le cas depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1921. En fait d'ailleurs, la revision de 1947-1950, qui a été décrétée par le Grand Conseil, ne visait que la modification des cercles électoraux et respectait ainsi le principe de l'unité d'objet.
Dans ces conditions, le moyen que les recourants entendent tirer d'une prétendue inconstitutionnalité de l'art. 2 de la loi de 1921 n'est pas fondé.
6. Le Grand Conseil a déclaré la demande d'initiative nulle parce qu'elle violait le principe de l'unité d'objet. Les recourants soutiennent qu'une inobservation de cette règle ne saurait entraîner la nullité de l'initiative, mais doit simplement amener le Grand Conseil à ordonner une votation séparée sur chacun des objets visés par la demande.
Ainsi que cela résulte du considérant 5 ci-dessus, la règle de l'unité n'est pas contraire à la constitution fribourgeoise. Il est constant d'autre part qu'elle n'a pas été respectée en l'espèce. Il s'agit dès lors simplement de rechercher s'il y a des raisons impérieuses de penser qu'en droit constitutionnel fribourgeois, cette irrégularité ne doit pas être sanctionnée par la nullité de l'initiative.
A cet égard, il faut relever tout d'abord que le droit fribourgeois ne contient aucune règle expresse indiquant la sanction à prendre lorsque la règle de l'unité d'objet est violée. Il ne contient pas davantage de disposition dont l'interprétation permette d'admettre que cette sanction doit être la nullité de l'initiative ou, au contraire, une votation séparée sur chacun des objets de la demande. En particulier, les art. 78 et 79 Cst. frib. ne fournissent à ce sujet aucune indication décisive dans un sens ou dans l'autre.
Il n'existe pas non plus un principe général du droit constitutionnel prescrivant la sanction à prendre en pareil cas. La question est au contraire fort discutée. Dans la doctrine, certains auteurs se prononcent nettement en faveur de la nullité, tout au moins quant à l'initiative dans le domaine fédéral (FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 733; GIACOMETTI, Die Einheit der Materie als formelle Voraussetzung der Volksanregung auf Partialrevision der Bundesverfassung und die Kriseninitiative, SJZ 32, p. 93 ss., spéc. p. 96; BÜELER, Die Entwicklung und Geltendmachung des schweizerischen Volks-Initiativrechtes, p. 66). D'autres auteurs expriment une opinion plus nuancée et affirment que la sanction de la nullité doit être prononcée avec mesure (Burckhardt, Commentaire, p. 816) ou seulement lorsque l'initiative ayant plusieurs objets ne peut être divisée sans en modifier le sens (VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, p. 18/19). Dans son arrêt RO 48 I 164, le Tribunal fédéral a reconnu au Grand Conseil bernois le pouvoir d'examiner la validité d'une demande d'initiative et de refuser éventuellement de la soumettre à une votation populaire. En revanche, le Conseil fédéral est d'un avis opposé; il estime qu'une initiative qui a plusieurs objets différents et viole par conséquent la règle d'unité de l'art. 121 al. 3 Cst. féd. ne doit pas être déclarée non valable, mais divisée par l'Assemblée fédérale suivant ses objets (FF 1920 IV 208, 1954 p. 712).
Dans ces conditions et contrairement à ce que pensent les recourants, le Grand Conseil n'était pas tenu d'opter nécessairement pour une autre sanction que l'invalidité. Il l'était d'autant moins que sa décision peut se justifier par de bons arguments. En effet, la règle de l'unité, qui vise à assurer une manifestation fidèle et smcère de la volonté populaire, n'atteint véritablement ce but que si son inobservation entraîne la nullité de la demande d'initiative. Sinon, c'est admettre ce que la règle veut empêcher, à savoir que les auteurs de l'initiative puissent réunir des partisans de réformes différentes et atteindre ainsi plus aisément le chiffre de 6000 signatures, en risquant cependant de donner un reflet inexact de l'opinion populaire.
On ne saurait dès lors affirmer que l'annulation d'une demande d'initiative violant la règle de l'unité de l'objet soit contraire au droit constitutionnel fribourgeois. Le moyen soulevé par les recourants sur ce point doit donc être rejeté.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours en tant qu'il est recevable.
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Recours en matière de droit de vote, d'élections et de votations; droit d'initiative populaire. Qualité pour agir; pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 1-3).
Incompétence du Conseil d'Etat fribourgeois pour examiner la validité d'une initiative populaire (consid. 4).
La règle de l'unité d'objet et la sanction consistant à annuler l'initiative contraire à cette règle ne sont pas incompatibles avec le droit constitutionnel fribourgeois (consid. 5, 6).
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A.- Dans le canton de Fribourg, l'initiative constitutionnelle exigée par l'art. 6 litt. c Cst. féd. est réglée par les art. 78 à 82 de la Cst. frib. et par les art. 1 à 9 et 28 à 40 de la loi cantonale du 13 mai 1921 sur l'exercice du droit d'initiative constitutionnelle et législative des citoyens et du droit de referendum. Ces dispositions instituent en bref le système suivant:
Une demande d'initiative est déposée. Elle ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement déterminé, et doit être signée par vingt-cinq citoyens au moins (art. 2 et 3 de la loi). Elle est publiée par le Conseil d'Etat, qui fixe un délai de quatre-vingt-dix jours pendant lequel 6000 signatures au moins doivent être recueillies (art. 79 ch. 1 Cst. frib., 1 et 4 de la loi cantonale). A l'expiration de ce délai, le Grand Conseil est saisi et se prononce sur la validité de la demande d'initiative (art. 5 et 6 de la loi). Il soumet ensuite au peuple la question de savoir si la constitution doit être revisée (art. 79 al. 2 Cst. frib. et 6 de la loi). Lorsque cette question est résolue affirmativement, la revision est entreprise par le Grand Conseil si elle est partielle et par une constituante si elle est totale (art. 80 et 82 Cst. frib. et 9 de la loi). Enfin, le peuple se prononce sur la constitution ou les dispositions constitutionnelles revisées (art. 81 et 82 Cst. frib.).
B.- Le 29 janvier 1953, trente-cinq citoyens, parmi lesquels notamment Georges Gremaud, ont déposé à la Chancellerie d'Etat du canton de Fribourg une demande d'initiative tendant à la revision partielle de la constitution en ce qui concerne le secret du vote, le droit d'initiative et de referendum, l'élection des députés au Conseil des Etats, le quorum électoral, le nombre des conseillers d'Etat, la couverture des dépenses extraordinaires et l'incompatibilité entre certaines fonctions. La Chancellerie a publié le texte de cette demande dans la Feuille officielle des 7 et 14 février 1953. Le 13 février 1953, le Conseil d'Etat a pris un arrêté fixant le point de départ du délai de quatre-vingt-dix jours pour la récolte des signatures. Le 31 juillet 1953, il a saisi le Grand Conseil en l'informant que 9176 citoyens avaient valablement signé la demande d'initiative et en le priant de "procéder ultérieurement conformément à la loi". Le Grand Conseil a examiné cet objet dans sa séance du 25 novembre 1953. L'un des députés ayant fait valoir que la demande d'initiative violait le principe de l'unité d'objet (appelée aussi unité de la matière), l'affaire a été renvoyée à l'examen d'une commission spéciale. Après avoir pris l'avis du professeur Giacometti, cette commission a proposé au Grand Conseil de dire que la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953 ne respectait pas le principe de l'unité d'objet et que, partant, elle était nulle. Le Grand Conseil a adopté cette proposition le 18 novembre 1954.
C.- Georges Gremaud et consorts portent cette décision du Grand Conseil devant le Tribunal fédéral par la voie d'un recours de droit public. Ils se plaignent d'une violation des art. 78 à 82 Cst. frib. et soutiennent en bref ce qui suit:
Le Conseil d'Etat est seul compétent pour contrôler la validité de la demande d'initiative signée de vingt-cinq citoyens au moins. En l'espèce, il a implicitement admis cette validité. Dès lors, le Grand Conseil était lié et ne pouvait revoir cette question, ni annuler "la demande d'initiative populaire du 29 janvier 1953", c'est-à-dire le texte signé par trente-cinq citoyens. Il n'avait de pouvoir que pour examiner l'initiative appuyée par 9176 citoyens. Or celle-ci est incontestablement valable. Sans doute lui a-t-on reproché de violer le principe de l'unité d'objet. Mais ce grief ne saurait être retenu. En effet, le principe de l'unité est lui-même contraire à la constitution fribourgeoise et, supposé qu'il ne le soit pas, sa violation ne peut entraîner la nullité de l'initiative.
Le Grand Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Fribourg concluent au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Les recourants - cela n'est pas contesté - sont des citoyens actifs du canton de Fribourg. Ils se plaignent d'une violation du droit d'initiative garanti par la constitution cantonale. Dès lors, conformément à la jurisprudence, ils ont qualité pour interjeter au Tribunal fédéral le recours de droit public prévu par l'art. 85 litt. a OJ (RO 59 I 122; arrêt du 13 février 1947 dans la cause Glasson c. Fribourg, consid. 1, non publié). Ils ne sauraient prétendre d'autre part que le Conseil d'Etat n'a pas le droit d'agir au nom du Grand Conseil, car, dans ces matières, le Tribunal fédéral a toujours considéré le gouvernement comme habilité à représenter le parlement cantonal (RO 45 I 64/65, consid. 2, arrêt Glasson précité, consid. 1).
2. En sa qualité de juridiction compétente pour statuer sur le recours de droit public des art. 84 et 85 OJ, le Tribunal fédéral n'a en principe d'autre pouvoir que celui d'annuler les décisions cantonales contraires à une règle constitutionnelle. Dans la mesure donc où les conclusions des recourants excèdent ce pouvoir, elles sont irrecevables (RO 80 I 313/314; 77 I 2, 217/218).
3. Les recourants se plaignent d'une violation du droit constitutionnel fribourgeois, Ils ne font état de certaines dispositions de la loi de 1921 qu'à l'appui de ce moyen. Ainsi, il s'agit uniquement d'interpréter le droit constitutionnel cantonal. Dans ces conditions, le Tribunal fédéral a plein pouvoir d'examen. Toutefois, en pareille hypothèse, il ne s'écarte pas sans nécessité de l'interprétation adoptée par l'autorité cantonale supérieure (RO 75 I 245; arrêt non publié du 9 février 1955, dans la cause Babel c. Genève, Conseil d'Etat, ainsi que les nombreux arrêts cités).
4. Le Grand Conseil a déclaré nulle "la demande d'initiative du 29 janvier 1953", c'est-à-dire la demande signée par trente-cinq citoyens. Les recourants soutiennent qu'il n'était pas compétent pour le faire et que cette décision rentrait dans les attributions du Conseil d'Etat. Cependant cet argument n'est pas fondé. C'est en effet le peuple qui a qualité pour demander la revision de la constitution par voie d'initiative populaire (art. 79 Cst. frib.). Dès lors, une autorité représentative ou exécutive ne peut déclarer sans effet la volonté exprimée par certains citoyens qu'en vertu d'une disposition claire de la loi. Or il n'existe pas de disposition de ce genre en ce qui concerne le Conseil d'Etat. D'après la loi de 1921 (art. 28, 39, 40), celui-ci se borne, en matière d'initiative, à publier la demande, à fixer le délai de 90 jours, à édicter les mesures d'exécution nécessaires pour l'apposition des signatures, à rechercher le nombre de signatures valables et à publier le résultat du dépouillement dans la Feuille officielle. En revanche, à la différence du Grand Conseil, il n'est pas tenu par une disposition légale expresse de contrôler la validité de la demande d'initiative. Aussi bien n'a-t-il pas examiné cette question en l'occurrence.
Les recourants en déduisent, il est vrai, que le Conseil d'Etat a ainsi implicitement admis la validité de la demande d'initiative signée de trente-cinq citoyens, que sa décision sur ce point liait le Grand Conseil et que, dès lors, celui-ci ne pouvait plus examiner que la demande d'initiative portant les 9176 signatures. Toutefois, cette argumentation ne résiste pas davantage à l'examen. Pour qu'elle puisse être accueillie, il faudrait qu'il y ait des raisons impérieuses de considérer d'une part que le Conseil d'Etat a des compétences propres au sujet de la validité de l'initiative, d'autre part qu'il convient de faire une nette distinction entre deux stades de la procédure d'initiative, la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille. Or, ainsi qu'on l'a vu, les pouvoirs du Conseil d'Etat ne s'étendent pas à l'examen de la validité de l'initiative. Quant à la distinction entre la demande des vingt-cinq citoyens et celle des six mille, le Grand Conseil ne la fait pas. Il considère bien plutôt la procédure d'initiative comme un tout et son interprétation ne peut en tout cas pas être qualifiée d'anticonstitutionnelle.
5. L'art. 2 de la loi de 1921 consacre, dans le domaine de l'initiative, le principe de l'unité d'objet. Il dispose que "la demande d'initiative ne peut comprendre qu'un seul objet, exactement déterminé, et doit tendre à la revision totale ou partielle de la constitution". Les recourants considèrent que cette disposition est anticonstitutionnelle. En effet, disent-ils, la constitution fribourgeoise ignore la règle de l'unité d'objet et, en l'introduisant dans la loi de 1921, le législateur a restreint l'exercice du droit d'initiative.
Du moment que les recourants agissent à propos d'un cas particulier où l'autorité a appliqué l'art. 2 de la loi, ils sont recevables à attaquer, pour appuyer leur argument principal, la constitutionnalité de cette disposition, bien qu'ils soient hors délai pour recourir contre la loi elle-même (RO 80 I 137). Autre chose est de savoir si le moyen qu'ils soulèvent ainsi est fondé. A ce propos, il convient de rappeler que l'art. 79 Cst. frib. se borne à disposer que "la revision totale ou partielle peut avoir lieu... lorsqu'elle est demandée, suivant les prescriptions de la loi, par 6000 citoyens actifs au moins". Le constituant n'a donc en aucune manière limité l'objet du droit d'initiative. Par conséquent, l'art. 2 de la loi de 1921 serait inconstitutionnel s'il restreignait l'exercice du droit d'initiative à certains domaines. Mais tel n'est manifestement pas le cas. Contrairement à l'opinion des recourants, la règle de l'unité d'objet vise non le fond mais la forme dans laquelle l'initiative doit être présentée. Elle constitue une des règles de procédure que les citoyens doivent suivre pour obtenir la revision de leur constitution et signifie simplement qu'il faut déposer autant de demandes d'initiative qu'il y a d'objets de revision en vue. En revanche, elle ne restreint pas les possibilités de revision à un nombre limité d'objets; elle n'empêche pas les citoyens de demander n'importe quelle revision de la constitution, partant elle ne limite pas le contenu ou l'objet du droit d'initiative et n'est pas contraire à la constitution.
Tout au plus la règle de l'unité pourrait-elle restreindre le droit d'initiative si son application à la récolte des signatures était exclue par l'art. 79 Cst. frib., autrement dit si cette disposition garantissait la revision de la constitution sans exiger que les 6000 signatures requises visent toutes le même objet. Toutefois le Grand Conseil n'admet pas pareille interprétation. A son avis, la règle de l'unité d'objet signifie non seulement qu'à la suite d'une initiative ayant réuni 6000 signatures, le peuple doit être appelé à voter sur un seul objet, mais aussi que, lors de la récolte de ces signatures, un objet unique par demande d'initiative doit être soumis aux citoyens. Ce système, qui contribue à assurer une manifestation exacte de la volonté populaire, n'est pas contraire à la constitution.
Tout en admettant que la votation populaire doit porter sur un seul objet, les recourants voudraient, pour récolter les signatures, pouvoir proposer aux citoyens des buts divers. C'est là une autre interprétation de la constitution. Toutefois, elle ne s'impose pas, car elle est moins logique que celle du Grand Conseil et n'assure pas une manifestation aussi exacte de la volonté populaire. En effet, c'est un fait d'expérience que le citoyen signe volontiers une demande d'initiative lorsqu'il approuve certains des buts poursuivis et même s'il est opposé aux autres. Quand 6000 signatures sont récoltées dans de telles conditions, la volonté manifestée ne signifie donc pas toujours que chacun des 6000 signataires appuie toutes les requêtes présentées dans l'initiative. Dès lors, la manifestation de volonté est faussée.
Rien ne servirait d'objecter que l'art. 82 al. 2, 3 et 4 Cst. frib., relatif à la revision partielle, fait allusion aux "articles à reviser". En dépit de ce que croient les recourants, l'existence de ce pluriel ne signifie pas nécessairement que, d'après le texte même de la constitution, la revision partielle peut porter sur divers objets. Il est évident en effet qu'un objet unique pourrait entraîner la modification de plusieurs articles. Les recourants en fournissent eux-mêmes un exemple par le point 3 de leur demande d'initiative, qui vise l'élection des députés au Conseil des Etats par le peuple et suppose la revision des art. 29 al. 1 et 45 litt. h Cst. frib.
Il serait tout aussi vain de soutenir, comme le font les recourants, que la règle de l'unité d'objet ne vaut qu'à l'intérieur de chaque article constitutionnel nouveau et que dès lors elle n'empêche pas de requérir la modification de plusieurs dispositions, pourvu que chacune d'elles vise un objet unique. Le Grand Conseil est d'une opinion différente à ce sujet. Il estime que le principe de l'unité concerne la demande d'initiative elle-même, envisagée comme un tout. Or cette interprétation n'est pas contraire à la constitution cantonale.
Enfin, les recourants ne sauraient tirer argument des diverses revisions partielles que la constitution fribourgeoise a subies jusqu'à ce jour. En effet, les revisions de 1884-1885 et 1943-1948, provoquées par une initiative populaire, ne visaient qu'un seul objet, la première la nomination des syndics par les communes et la seconde l'introduction du referendum financier facultatif. Quant aux autres revisions (1872-1874, 1891-1894, 1917-1921, 1947-1950), si elles ont pour la plupart porté sur plusieurs objets chacune, elles ont eu cependant leur origine non dans une initiative populaire mais dans un décret du Grand Conseil (J. CASTELLA, L'organisation des pouvoirs politiques dans les constitutions du canton de Fribourg, p. 266-289). Or l'art. 2 de la loi de 1921, qui institue la règle de l'unité d'objet, n'est applicable qu'à l'initiative constitutionnelle populaire et non à la procédure de revision décrétée par le Grand Conseil. Malgré ce que paraissent croire les recourants, cette différence peut se justifier par de sérieuses raisons. En effet, la revision décrétée par le Grand Conseil ne comprend pas la récolte de 6000 signatures au moins. Il n'y a donc pas de risque de fausser la volonté que le peuple exprime en demandant l'introduction de la procédure de revision proprement dite. Tout au plus la volonté populaire pourrait-elle être faussée si, lors de la votation sur le principe de la revision ou sur les dispositions constitutionnelles revisées, le Grand Conseil soumettait en même temps au peuple des objets différents. Mais les recourants n'allèguent pas que tel ait été le cas depuis l'entrée en vigueur de la loi de 1921. En fait d'ailleurs, la revision de 1947-1950, qui a été décrétée par le Grand Conseil, ne visait que la modification des cercles électoraux et respectait ainsi le principe de l'unité d'objet.
Dans ces conditions, le moyen que les recourants entendent tirer d'une prétendue inconstitutionnalité de l'art. 2 de la loi de 1921 n'est pas fondé.
6. Le Grand Conseil a déclaré la demande d'initiative nulle parce qu'elle violait le principe de l'unité d'objet. Les recourants soutiennent qu'une inobservation de cette règle ne saurait entraîner la nullité de l'initiative, mais doit simplement amener le Grand Conseil à ordonner une votation séparée sur chacun des objets visés par la demande.
Ainsi que cela résulte du considérant 5 ci-dessus, la règle de l'unité n'est pas contraire à la constitution fribourgeoise. Il est constant d'autre part qu'elle n'a pas été respectée en l'espèce. Il s'agit dès lors simplement de rechercher s'il y a des raisons impérieuses de penser qu'en droit constitutionnel fribourgeois, cette irrégularité ne doit pas être sanctionnée par la nullité de l'initiative.
A cet égard, il faut relever tout d'abord que le droit fribourgeois ne contient aucune règle expresse indiquant la sanction à prendre lorsque la règle de l'unité d'objet est violée. Il ne contient pas davantage de disposition dont l'interprétation permette d'admettre que cette sanction doit être la nullité de l'initiative ou, au contraire, une votation séparée sur chacun des objets de la demande. En particulier, les art. 78 et 79 Cst. frib. ne fournissent à ce sujet aucune indication décisive dans un sens ou dans l'autre.
Il n'existe pas non plus un principe général du droit constitutionnel prescrivant la sanction à prendre en pareil cas. La question est au contraire fort discutée. Dans la doctrine, certains auteurs se prononcent nettement en faveur de la nullité, tout au moins quant à l'initiative dans le domaine fédéral (FLEINER/GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 733; GIACOMETTI, Die Einheit der Materie als formelle Voraussetzung der Volksanregung auf Partialrevision der Bundesverfassung und die Kriseninitiative, SJZ 32, p. 93 ss., spéc. p. 96; BÜELER, Die Entwicklung und Geltendmachung des schweizerischen Volks-Initiativrechtes, p. 66). D'autres auteurs expriment une opinion plus nuancée et affirment que la sanction de la nullité doit être prononcée avec mesure (Burckhardt, Commentaire, p. 816) ou seulement lorsque l'initiative ayant plusieurs objets ne peut être divisée sans en modifier le sens (VON WALDKIRCH, Die Mitwirkung des Volkes bei der Rechtsetzung nach dem Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft und ihrer Kantone, p. 18/19). Dans son arrêt RO 48 I 164, le Tribunal fédéral a reconnu au Grand Conseil bernois le pouvoir d'examiner la validité d'une demande d'initiative et de refuser éventuellement de la soumettre à une votation populaire. En revanche, le Conseil fédéral est d'un avis opposé; il estime qu'une initiative qui a plusieurs objets différents et viole par conséquent la règle d'unité de l'art. 121 al. 3 Cst. féd. ne doit pas être déclarée non valable, mais divisée par l'Assemblée fédérale suivant ses objets (FF 1920 IV 208, 1954 p. 712).
Dans ces conditions et contrairement à ce que pensent les recourants, le Grand Conseil n'était pas tenu d'opter nécessairement pour une autre sanction que l'invalidité. Il l'était d'autant moins que sa décision peut se justifier par de bons arguments. En effet, la règle de l'unité, qui vise à assurer une manifestation fidèle et smcère de la volonté populaire, n'atteint véritablement ce but que si son inobservation entraîne la nullité de la demande d'initiative. Sinon, c'est admettre ce que la règle veut empêcher, à savoir que les auteurs de l'initiative puissent réunir des partisans de réformes différentes et atteindre ainsi plus aisément le chiffre de 6000 signatures, en risquant cependant de donner un reflet inexact de l'opinion populaire.
On ne saurait dès lors affirmer que l'annulation d'une demande d'initiative violant la règle de l'unité de l'objet soit contraire au droit constitutionnel fribourgeois. Le moyen soulevé par les recourants sur ce point doit donc être rejeté.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours en tant qu'il est recevable.
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fr
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Ricorso in materia di diritto di voto, d'elezioni e di votazioni; diritto d'iniziativa popolare. Veste per agire; potere d'esame del Tribunale federale (consid. 1-3).
Incompetenza del Consiglio di Stato friburghese a esaminare la validità di un'iniziativa popolare (consid. 4).
La norma dell'unità della materia e la sanzione consistente nell'annullamento di un'iniziativa che lede tale norma non sono incompatibili con il diritto costituzionale friburghese (consid. 5, 6).
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it
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-192%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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717 |
81 I 202
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Sachverhalt ab Seite 203
A.- Das luzernische Gesetz vom 29. Januar 1908 betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk enthält unter anderm Vorschriften über die Volksabstimmung im Falle, wo die Stimmberechtigten sich gleichzeitig über ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren (Initiative) und einen Gegenentwurf des Grossen Rates auszusprechen
haben. Es bestimmt hierüber:
§ 13.
Im Falle der Aufstellung eines besonderen Gesetzesentwurfes durch den Grossen Rat werden dem Volke auf dem gleichen Stimmzettel die zwei Fragen zur Abstimmung vorgelegt:
Wollt Ihr den Entwurf der Initianten annehmen?
Wollt Ihr den Entwurf des Grossen Rates annehmen?
§ 14.
Als angenommen gilt derjenige Entwurf, welcher die absolute Mehrheit der gültig stimmenden Bürger auf sich vereinigt hat.
Hat keiner der beiden Entwürfe die absolute Mehrheit der gültig Stimmenden erhalten, so sind beide Entwürfe verworfen.
§ 15.
Stimmzettel, welche beide Fragen verneinen, sind als gültig, solche, welche beide Fragen bejahen oder unbeantwortet lassen, sind als ungültig zu erklären. Die Nichtbeantwortung einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung des betreffenden Entwurfes.
B.- Ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren schlug eine Änderung des luzernischen Steuergesetzes vom 27. Mai 1946 vor, durch die gewisse Steuererleichterungen gewährt werden sollten. Der Grosse Rat stellte einen Gegenentwurf auf.
Der Regierungsrat setzte am 28. Februar 1955 die Volksabstimmung auf den 27. März 1955 fest und veröffentlichte diese Anordnung, in der § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk wiedergegeben war, im kantonalen Amtsblatt vom 5. März.
Durch Beschluss vom 31. März 1955, der im Amtsblatt vom 2. April veröffentlicht wurde, stellte der Regierungsrat fest, dass in der Abstimmung vom 27. März weder das Volksbegehren (mit 13'624 Ja gegenüber 19'667 Nein) noch der Gegenentwurf des Grossen Rates (mit 16'291 Ja gegenüber 17'000 Nein) die absolute Mehrheit (16'646) der gültig Stimmenden erreicht habe, so dass beide Vorlagen verworfen seien.
C.- Am 21. April 1955 haben Dr. Ackermann, Fürsprech in Luzern, und drei Mitunterzeichner staatsrechtliche Beschwerde erhoben, als deren Gegenstand "die Art der Durchführung der fraglichen Volksabstimmung (vom 27. März 1955), insbesondere die Ermittlung und offizielle Bekanntgabe des Abstimmungsresultates im Luzerner Kantonsblatt vom 2. April" bezeichnet wird. Es wird beantragt:
1. . Der zweite Satz von § 15 des luzernischen Gesetzes vom 29. Januar 1908 betr. die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk sei als verfassungswidrig zu erklären und aufzuheben.
2. Die auf Grund dieser Bestimmung erfolgte Auszählung des Resultates der Volksabstimmung vom 27. März 1955 über die Abänderung des luzernischen Steuergesetzes sei als verfassungswidrig zu erklären und zu kassieren.
3. Die Volksabstimmung über den Gegenentwurf des Grossen Rates vom 1. Februar 1955 zum Volksbegehren auf Abänderung des luzernischen Steuergesetzes sei zu kassieren und der Regierungsrat einzuladen, über diesen Gegenentwurf eine nochmalige Volksabstimmung zu veranstalten.
4. Eventuell: Das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. März 1955 sei vom Regierungsrat in der Weise neu zu ermitteln, dass nur die effektiv für die beiden Gegenstände abgegebenen Neinstimmen berücksichtigt und die auf Grund der sub Ziffer 1 angefochtenen Gesetzesbestimmungen von den Urnenbureaus (hinzugezählten Neinstimmen?) eliminiert werden."
Die Beschwerdeführer machen geltend, die beanstandete Gesetzesbestimmung - die bei der Ermittlung des Ergebnisses der in Frage stehenden Abstimmung tatsächlich angewendet worden sei, was daraus hervorgehe, dass für beide Entwürfe gleich viel Stimmen (Ja und Nein zusammengerechnet) gezählt worden seien - lasse sich durch keinerlei haltbare Gründe rechtfertigen. Sie sei nicht vereinbar mit der demokratischen Staatsform, die der Kanton Luzern sich gegeben habe (§ 30 KV). Eine entsprechende Vorschrift bestehe in diesem Kanton für die Verfassungsinitiative. Es sei zweifelhaft, ob die Bundesversammlung eine von der kantonalen Behörde auf Grund dieser Bestimmung als zugestandegekommen erklärte Verfassungsänderung genehmigen würde. Weder das Bundesrecht noch andere kantonale Rechtsordnungen kennten eine solche Vorschrift.
Vor 1925 sei die luzernische Staatsverfassung (§§ 39 und 40) dahin ausgelegt worden, dass sie vorschreibe, ein der Referendumsabstimmung unterstellter Erlass sei nur dann verworfen, wenn die Mehrheit der (gültig oder ungültig) Stimmenden sich in diesem Sinne ausgesprochen habe. Ein Entscheid des Bundesgerichtes von 1923 habe diese Auslegung durchgehen lassen. Im Jahre 1925 sei jedoch die Kantonsverfassung revidiert worden; ihr neuer § 42 bestimme, dass bei allen kantonalen Volksabstimmungen für die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die gültigen Stimmzettel in Betracht fallen. Aus dieser Regel folge, dass bei einer Alternativabstimmung derjenige, der hinsichtlich des einen Abstimmungsgegenstandes sich der Stimme enthalte, nicht als Stimmender und noch weniger als Neinsager gezählt werden dürfe. Die beanstandete Gesetzesbestimmung sei also durch den neuen § 42 KV aufgehoben worden.
Immerhin bestehe im vorliegenden Fall kein Grund, über die Initiative nochmals abstimmen zu lassen; denn sie sei mit deutlicher Mehrheit abgelehnt worden. Dagegen müsse die Abstimmung über den Gegenentwurf des Grosses Rates wiederholt werden. Eine blosse Neufeststellung des Resultates unter Weglassung der nach Massgabe der angefochtenen Besetzesbestimmung "konstruierten" Neinstimmen wäre keine befriedigende Lösung. Eine solche Berichtigung wäre schon deshalb schwierig, weil in manchen Abstimmungsbüros auf Stimmzettel, in denen eine der beiden Fragen nicht beantwortet war, einfach von Amtes wegen ein Nein geschrieben worden sei. Zudem seien bei der an sich schon nicht ohne weiteres verständlichen Alternativabstimmung viele Bürger durch die in Frage stehende Bestimmung verwirrt worden; das Abstimmungsergebnis sei so in irreparabler Weise beeinflusst worden.
D.- Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Der Antrag der Beschwerdeführer auf Aufhebung der beanstandeten Gesetzesbestimmung ist nicht zulässig; die Frist zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen den in Frage stehenden allgemein verbindlichen Erlass selbst ist längst abgelaufen. In Betracht kommt nur noch die Aufhebung einer Verfügung oder Entscheidung, durch die jene angeblich verfassungswidrige Bestimmung angewendet worden ist (BGE 68 I 27).
2. Die Beschwerdeführer fechten den Beschluss an, mit dem der Begierungsrat festgestellt hat, das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. März 1955 sei, dass beide Vorlagen verworfen seien. Sie bestreiten so die Gültigkeit einer kantonalen Abstimmung. Als stimmberechtigte Einwohner des Kantons Luzern sind sie zu einer solchen Beschwerde legitimiert.
Über die Gültigkeit einer kantonalen Abstimmung hat nach luzernischem Recht in letzter Instanz der Regierungsrat zu entscheiden. Nach § 39 des kantonalen Gesetzes vom 31. Dezember 1918 über Wahlen und Abstimmungen befindet er über Einsprüche, mit denen geltend gemacht wird, bei einer Abstimmungsverhandlung seien Rechtsverletzungen vorgekommen, die auf das Ergebnis der Abstimmung von Einfluss waren. Gegen seinen Entscheid ist ein Rekurs an den Grossen Rat nicht zulässig (vgl. die in BGE 49 I 319 /20 wiedergegebene Auffassung des Grossen Rates).
Immerhin kann man sich fragen, ob die Beschwerdeführer, statt gegen den Beschluss vom 31. März 1955, mit dem der Regierungsrat von Amtes wegen das Ergebnis der Volksabstimmung festgestellt hat, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, nicht zunächst, gemäss § 38 Abs. 2 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, innerhalb der Frist von 10 Tagen vom Abstimmungstage (27. März 1955) an Einspruch beim Regierungsrat hätten einlegen sollen, um ihn zu veranlassen, sich über die Rüge der Verfassungswidrigkeit des 2. Satzes des § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk auszusprechen. Die Frage kann indessen offen gelassen werden, da auf die Beschwerde aus einem anderen Grunde nicht eingetreten werden kann.
3. Der Regierungsrat hatte in seiner Abstimmungsanordnung vom 28. Februar 1955 ausdrücklich, unter Hinweis auf § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk, vorgeschrieben: "Die Nichtbeantwortung nur einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung der betreffenden Abstimmungsvorlage." Wenn die Beschwerdeführer glaubten, jene Gesetzesbestimmung, deren Anwendung bei der Volksabstimmung vom 27. März 1955 damit angeordnet war, sei verfassungswidrig, so hatten sie die Möglichkeit, gegen den im kantonalen Amtsblatt vom 5. März 1955 veröffentlichten Beschluss vom 28. Februar 1955 zu rekurrieren. Sie konnten die bezügliche Rüge nicht mehr erheben, nachdem einmal die Abstimmung stattgefunden hatte.
In der Tat ergibt sich das aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtes. In BGE 74 I 22 wird ausgeführt: "Es wäre stossend, wenn ein Stimmberechtigter, der sich durch die Formulierung der Abstimmungsfrage oder andere, der Abstimmung vorausgehende und sie betreffende Anordnungen in seinem Stimmrecht verletzt fühlt, mit der Geltendmachung des Mangels bis nach der Volksabstimmung zuwarten könnte; vielmehr erscheint es geboten, sofort gegen diese Anordnung Beschwerde zu führen, damit der Mangel womöglich noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht (vgl. BGE 69 I 16, wo aus ähnlichen Erwägungen entschieden wurde, der Entscheid über die Zusammensetzung des Gerichtes - Abweisung eines Rekusationsbegehrens - müsse direkt und könne nicht mehr mit dem Endurteil über die Sache angefochten werden)." Diese Rechtsprechung wurde bestätigt in den nicht veröffentlichten Urteilen vom 27. Januar 1949 i.S. Weber und vom 17. März 1954 i.S. Gmür. Bereits in BGE 49 I 328 (zitiert in BGE 74 I 22) hatte das Bundesgericht festgestellt, dass die Rüge, es seien entgegen dem Gesetz den Stimmberechtigten keine Stimmcouverts zur Verfügung gestellt worden, durch Anfechtung der Abstimmungsanordnung, worin der Regierungsrat diese Abweichung von der gesetzlichen Regelung vorgesehen hatte, und nicht erst nach Durchführung der Volksabstimmung hätte geltend gemacht werden sollen. Es besteht kein Grund, anders zu entscheiden, wenn eine Vorschrift der Abstimmungsanordnung zwar dem Gesetz nicht zuwiderläuft, aber sich auf eine gesetzliche Bestimmung gründet, die als verfassungswidrig beanstandet wird.
Eine andere Lösung käme allenfalls in Frage, wenn die Beschwerde lediglich die Art und Weise der Auszählung der Stimmen und der Feststellung des Abstimmungsergebnisses beträfe, so dass im Falle der Gutheissung einfach eine neue Auszählung vorzunehmen wäre. Die Beschwerdeführer sind aber der Meinung, dass mindestens die Abstimmung über eine der beiden Vorlagen zu kassieren und neu durchzuführen sei, und sie behaupten, dass die von ihnen angefochtene Vorschrift manchen Stimmenden nicht erlaubt habe, ihren Willen genau zum Ausdruck zu bringen. Unter diesen Umständen hätten die Beschwerdeführer, um die Verwirkung des Anfechtungsrechts zu vermeiden, mit der Geltendmachung ihrer Einwendungen nicht bis nach der Volksabstimmung zuwarten, sondern schon die Abstimmungsanordnung anfechten sollen.
Eine staatsrechtliche Beschwerde gegen die Anordnung vom 28. Februar 1955 wäre binnen 30 Tagen von der Veröffentlichung im Amtsblatt vom 5. März an einzureichen gewesen. Auf die vorliegende am 21. April gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 31. März 1955 erhobene Beschwerde kann nicht eingetreten werden.
4. Übrigens müsste die Beschwerde, wenn sie zulässig wäre, offensichtlich als unbegründet abgewiesen werden.
Wenn das Volk gleichzeitig über ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren und einen Gegenentwurf des Grossen Rates abzustimmen hat, so hat es sich über zweierlei auszusprechen. Einerseits hat es zu bekunden, ob es den Status quo aufrechterhalten oder aber ändern will; anderseits, im zweiten Fall, hat es zwischen den beiden Entwürfen zu wählen, d.h. zum Ausdruck zu bringen, dass es den einen Entwurf annimmt und den andern verwirft.
In einem System, wie es in § 15 des luzernischen Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk vorgesehen ist, wird die der Gesamtheit der Stimmenden aufgetragene Wahl schon jedem Stimmenden einzeln auferlegt. Nach den meisten andern gesetzlichen Ordnungen dagegen kann der einzelne Stimmende sich zugleich für beide Vorlagen aussprechen oder auch die eine annehmen, ohne die andere zu verwerfen; das Gesamtergebnis erlaubt dann, gewissen unbestimmten Einzelstimmen Rechnung zu tragen. Allerdings kann es bei diesem System vorkommen, dass beide Projekte die absolute Mehrheit erreichen; in diesem Falle wird normalerweise dasjenige durchdringen, welches die meisten Stimmen auf sich vereinigt.
Beide Systeme sind mit sachlichen Gründen vertretbar und mit den Grundsätzen der Demokratie im Einklang. Da die Gesamtheit der Stimmenden die Wahl zwischen zwei Vorlagen treffen muss, ist es gewiss nicht sachwidrig, von jedem einzelnen Stimmenden zu verlangen, dass er sich in bestimmter Weise im einen oder andern Sinne ausspreche. Auch in gewöhnlichen Abstimmungen, die einen einzigen Entwurf zum Gegenstand haben, und bei Beamtenwahlen, besonders solchen, die einen einzigen Posten betreffen, muss der Stimmende, der will, dass seine Stimme berücksichtigt werde, zwischen der einen und der andern Möglichkeit wählen; er kann nicht gültig sich in unbestimmter Weise äussern.
Um die Revision der Verfassung oder die Verwerfung eines Gesetzesentwurfes durch das Volk zu erschweren, wurde hie und da angenommen, dass zur Ermittlung des für die Annahme der Verfassungsrevision oder für die Verwerfung der Gesetzesvorlage erforderlichen absoluten Mehrs der Stimmenden die leeren oder ungültigen Stimmzettel mitzuzählen seien. Man könnte die Zulässigkeit solcher Lösungen - die mitunter bejaht worden ist (nicht veröffentlichtes Urteil vom 22. Juni 1923 i.S. Hübscher c. Luzern; BURCKHARDT, Komm. der BV, 2. Aufl., S. 823, anders 3. Aufl., S. 820) - wohl bezweifeln. Aber § 15 des in Frage stehenden luzernischen Gesetzes beruht nicht auf Erwägungen, wie sie jenen Ordnungen zugrunde liegen. Er stellt den Entwurf der Initianten und den Gegenentwurf des Grossen Rates auf die gleiche Stufe. Er will nicht eine bestimmte Lösung begünstigen, sondern den Stimmenden, der eine Änderung des Status quo wünscht, zur Wahl zwischen den in Betracht kommenden Lösungen veranlassen.
Die Beschwerdeführer nennen keine Verfassungsbestimmung, welche das System der beanstandeten Gesetzesvorschrift ausschlösse. Zu Unrecht berufen sie sich auf den neuen § 42 KV, lautend: "Bei allen kantonalen Volksabstimmungen fallen für die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die gültigen Stimmzettel in Betracht. Im übrigen wird das Abstimmungsverfahren durch das Gesetz näher geregelt." Diese Bestimmung stellt einen Grundsatz auf und behält der Gesetzgebung vor, dessen Anwendung im einzelnen zu ordnen. Wo es um Abstimmungen geht, die alternativ zwei Gesetzesentwürfe betreffen, rechtfertigt sich eine besondere Regelung. Der Stimmzettel, mit welchem ein Stimmender sich über einen der Entwürfe mit Ja oder Nein ausgesprochen und die den anderen Entwurf beschlagende Frage unbeantwortet gelassen hat, wird als gültig betrachtet und ist daher bei der Ermittlung der Mehrheit in Rechnung zu stellen. Der im Gesetz niedergelegten Regel, dass der Stimmende, der die Änderung des Status quo will, zwischen den beiden Projekten wählen muss, entspricht es aber, wenn bestimmt wird, dass die Stellungnahme zu einem der Entwürfe notwendig diejenige zum andern in sich schliesst, und wie die Haltung eines Stimmenden auszulegen ist, der es unterlässt, sich zu diesem andern Entwurf in bestimmter Weise auszusprechen. Es ist unter dem Gesichtspunkte des § 42 KV zulässig, die derart durch Interpretation ermittelte Stimme als gültig mitzuzählen.
Es ist möglich, dass im Falle, wo gleichzeitig über einen Entwurf und einen Gegenentwurf abgestimmt wird, ein doppelt negatives Ergebnis nicht genau dem Willen der Stimmenden entspricht. Manche unter ihnen, die den einen Entwurf angenommen und den andern verworfen haben, hätten vielleicht dem Status quo das Projekt, gegen das sie sich ausgesprochen haben, doch vorgezogen. Diese Unzukömmlichkeit ist indessen nicht eine Besonderheit des Luzerner Systems. Sie kann überall vorkommen, wo zwei sich ausschliessende Projekte gleichzeitig der Volksabstimmung unterbreitet werden. Ist es der Wille des Volkes, den Status quo, bei dem es nach der Verwerfung beider Entwürfe bleiben würde, zu ändern, so kann ein neues Projekt aufgestellt werden, sei es von der Behörde, sei es aus der Mitte des Volkes auf dem Wege der Initiative.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
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Kantonale Abstimmungen. 1. Staatsrechtliche Beschwerde: Kann auch noch im Anschluss an die Volksabstimmung Beschwerde geführt werden, wenn die vorgebrachte Rüge schon durch Anfechtung der Abstimmungsanordnung hätte geltend gemacht werden können? Frage in casu verneint.
2. Gesetzesinitiative, Feststellung des Abstimmungsergebnisses im Falle, wo die Stimmberechtigten sich gleichzeitig über ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren und einen Gegenentwurf des Grossen Rates auszusprechen haben: Zulässigkeit einer Bestimmung, wonach die Nichtbeantwortung einer der beiden Fragen als Verwerfung des betreffenden Entwurfes gilt.
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81 I 202
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Sachverhalt ab Seite 203
A.- Das luzernische Gesetz vom 29. Januar 1908 betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk enthält unter anderm Vorschriften über die Volksabstimmung im Falle, wo die Stimmberechtigten sich gleichzeitig über ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren (Initiative) und einen Gegenentwurf des Grossen Rates auszusprechen
haben. Es bestimmt hierüber:
§ 13.
Im Falle der Aufstellung eines besonderen Gesetzesentwurfes durch den Grossen Rat werden dem Volke auf dem gleichen Stimmzettel die zwei Fragen zur Abstimmung vorgelegt:
Wollt Ihr den Entwurf der Initianten annehmen?
Wollt Ihr den Entwurf des Grossen Rates annehmen?
§ 14.
Als angenommen gilt derjenige Entwurf, welcher die absolute Mehrheit der gültig stimmenden Bürger auf sich vereinigt hat.
Hat keiner der beiden Entwürfe die absolute Mehrheit der gültig Stimmenden erhalten, so sind beide Entwürfe verworfen.
§ 15.
Stimmzettel, welche beide Fragen verneinen, sind als gültig, solche, welche beide Fragen bejahen oder unbeantwortet lassen, sind als ungültig zu erklären. Die Nichtbeantwortung einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung des betreffenden Entwurfes.
B.- Ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren schlug eine Änderung des luzernischen Steuergesetzes vom 27. Mai 1946 vor, durch die gewisse Steuererleichterungen gewährt werden sollten. Der Grosse Rat stellte einen Gegenentwurf auf.
Der Regierungsrat setzte am 28. Februar 1955 die Volksabstimmung auf den 27. März 1955 fest und veröffentlichte diese Anordnung, in der § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk wiedergegeben war, im kantonalen Amtsblatt vom 5. März.
Durch Beschluss vom 31. März 1955, der im Amtsblatt vom 2. April veröffentlicht wurde, stellte der Regierungsrat fest, dass in der Abstimmung vom 27. März weder das Volksbegehren (mit 13'624 Ja gegenüber 19'667 Nein) noch der Gegenentwurf des Grossen Rates (mit 16'291 Ja gegenüber 17'000 Nein) die absolute Mehrheit (16'646) der gültig Stimmenden erreicht habe, so dass beide Vorlagen verworfen seien.
C.- Am 21. April 1955 haben Dr. Ackermann, Fürsprech in Luzern, und drei Mitunterzeichner staatsrechtliche Beschwerde erhoben, als deren Gegenstand "die Art der Durchführung der fraglichen Volksabstimmung (vom 27. März 1955), insbesondere die Ermittlung und offizielle Bekanntgabe des Abstimmungsresultates im Luzerner Kantonsblatt vom 2. April" bezeichnet wird. Es wird beantragt:
1. . Der zweite Satz von § 15 des luzernischen Gesetzes vom 29. Januar 1908 betr. die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk sei als verfassungswidrig zu erklären und aufzuheben.
2. Die auf Grund dieser Bestimmung erfolgte Auszählung des Resultates der Volksabstimmung vom 27. März 1955 über die Abänderung des luzernischen Steuergesetzes sei als verfassungswidrig zu erklären und zu kassieren.
3. Die Volksabstimmung über den Gegenentwurf des Grossen Rates vom 1. Februar 1955 zum Volksbegehren auf Abänderung des luzernischen Steuergesetzes sei zu kassieren und der Regierungsrat einzuladen, über diesen Gegenentwurf eine nochmalige Volksabstimmung zu veranstalten.
4. Eventuell: Das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. März 1955 sei vom Regierungsrat in der Weise neu zu ermitteln, dass nur die effektiv für die beiden Gegenstände abgegebenen Neinstimmen berücksichtigt und die auf Grund der sub Ziffer 1 angefochtenen Gesetzesbestimmungen von den Urnenbureaus (hinzugezählten Neinstimmen?) eliminiert werden."
Die Beschwerdeführer machen geltend, die beanstandete Gesetzesbestimmung - die bei der Ermittlung des Ergebnisses der in Frage stehenden Abstimmung tatsächlich angewendet worden sei, was daraus hervorgehe, dass für beide Entwürfe gleich viel Stimmen (Ja und Nein zusammengerechnet) gezählt worden seien - lasse sich durch keinerlei haltbare Gründe rechtfertigen. Sie sei nicht vereinbar mit der demokratischen Staatsform, die der Kanton Luzern sich gegeben habe (§ 30 KV). Eine entsprechende Vorschrift bestehe in diesem Kanton für die Verfassungsinitiative. Es sei zweifelhaft, ob die Bundesversammlung eine von der kantonalen Behörde auf Grund dieser Bestimmung als zugestandegekommen erklärte Verfassungsänderung genehmigen würde. Weder das Bundesrecht noch andere kantonale Rechtsordnungen kennten eine solche Vorschrift.
Vor 1925 sei die luzernische Staatsverfassung (§§ 39 und 40) dahin ausgelegt worden, dass sie vorschreibe, ein der Referendumsabstimmung unterstellter Erlass sei nur dann verworfen, wenn die Mehrheit der (gültig oder ungültig) Stimmenden sich in diesem Sinne ausgesprochen habe. Ein Entscheid des Bundesgerichtes von 1923 habe diese Auslegung durchgehen lassen. Im Jahre 1925 sei jedoch die Kantonsverfassung revidiert worden; ihr neuer § 42 bestimme, dass bei allen kantonalen Volksabstimmungen für die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die gültigen Stimmzettel in Betracht fallen. Aus dieser Regel folge, dass bei einer Alternativabstimmung derjenige, der hinsichtlich des einen Abstimmungsgegenstandes sich der Stimme enthalte, nicht als Stimmender und noch weniger als Neinsager gezählt werden dürfe. Die beanstandete Gesetzesbestimmung sei also durch den neuen § 42 KV aufgehoben worden.
Immerhin bestehe im vorliegenden Fall kein Grund, über die Initiative nochmals abstimmen zu lassen; denn sie sei mit deutlicher Mehrheit abgelehnt worden. Dagegen müsse die Abstimmung über den Gegenentwurf des Grosses Rates wiederholt werden. Eine blosse Neufeststellung des Resultates unter Weglassung der nach Massgabe der angefochtenen Besetzesbestimmung "konstruierten" Neinstimmen wäre keine befriedigende Lösung. Eine solche Berichtigung wäre schon deshalb schwierig, weil in manchen Abstimmungsbüros auf Stimmzettel, in denen eine der beiden Fragen nicht beantwortet war, einfach von Amtes wegen ein Nein geschrieben worden sei. Zudem seien bei der an sich schon nicht ohne weiteres verständlichen Alternativabstimmung viele Bürger durch die in Frage stehende Bestimmung verwirrt worden; das Abstimmungsergebnis sei so in irreparabler Weise beeinflusst worden.
D.- Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Der Antrag der Beschwerdeführer auf Aufhebung der beanstandeten Gesetzesbestimmung ist nicht zulässig; die Frist zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen den in Frage stehenden allgemein verbindlichen Erlass selbst ist längst abgelaufen. In Betracht kommt nur noch die Aufhebung einer Verfügung oder Entscheidung, durch die jene angeblich verfassungswidrige Bestimmung angewendet worden ist (BGE 68 I 27).
2. Die Beschwerdeführer fechten den Beschluss an, mit dem der Begierungsrat festgestellt hat, das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. März 1955 sei, dass beide Vorlagen verworfen seien. Sie bestreiten so die Gültigkeit einer kantonalen Abstimmung. Als stimmberechtigte Einwohner des Kantons Luzern sind sie zu einer solchen Beschwerde legitimiert.
Über die Gültigkeit einer kantonalen Abstimmung hat nach luzernischem Recht in letzter Instanz der Regierungsrat zu entscheiden. Nach § 39 des kantonalen Gesetzes vom 31. Dezember 1918 über Wahlen und Abstimmungen befindet er über Einsprüche, mit denen geltend gemacht wird, bei einer Abstimmungsverhandlung seien Rechtsverletzungen vorgekommen, die auf das Ergebnis der Abstimmung von Einfluss waren. Gegen seinen Entscheid ist ein Rekurs an den Grossen Rat nicht zulässig (vgl. die in BGE 49 I 319 /20 wiedergegebene Auffassung des Grossen Rates).
Immerhin kann man sich fragen, ob die Beschwerdeführer, statt gegen den Beschluss vom 31. März 1955, mit dem der Regierungsrat von Amtes wegen das Ergebnis der Volksabstimmung festgestellt hat, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, nicht zunächst, gemäss § 38 Abs. 2 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, innerhalb der Frist von 10 Tagen vom Abstimmungstage (27. März 1955) an Einspruch beim Regierungsrat hätten einlegen sollen, um ihn zu veranlassen, sich über die Rüge der Verfassungswidrigkeit des 2. Satzes des § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk auszusprechen. Die Frage kann indessen offen gelassen werden, da auf die Beschwerde aus einem anderen Grunde nicht eingetreten werden kann.
3. Der Regierungsrat hatte in seiner Abstimmungsanordnung vom 28. Februar 1955 ausdrücklich, unter Hinweis auf § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk, vorgeschrieben: "Die Nichtbeantwortung nur einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung der betreffenden Abstimmungsvorlage." Wenn die Beschwerdeführer glaubten, jene Gesetzesbestimmung, deren Anwendung bei der Volksabstimmung vom 27. März 1955 damit angeordnet war, sei verfassungswidrig, so hatten sie die Möglichkeit, gegen den im kantonalen Amtsblatt vom 5. März 1955 veröffentlichten Beschluss vom 28. Februar 1955 zu rekurrieren. Sie konnten die bezügliche Rüge nicht mehr erheben, nachdem einmal die Abstimmung stattgefunden hatte.
In der Tat ergibt sich das aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtes. In BGE 74 I 22 wird ausgeführt: "Es wäre stossend, wenn ein Stimmberechtigter, der sich durch die Formulierung der Abstimmungsfrage oder andere, der Abstimmung vorausgehende und sie betreffende Anordnungen in seinem Stimmrecht verletzt fühlt, mit der Geltendmachung des Mangels bis nach der Volksabstimmung zuwarten könnte; vielmehr erscheint es geboten, sofort gegen diese Anordnung Beschwerde zu führen, damit der Mangel womöglich noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht (vgl. BGE 69 I 16, wo aus ähnlichen Erwägungen entschieden wurde, der Entscheid über die Zusammensetzung des Gerichtes - Abweisung eines Rekusationsbegehrens - müsse direkt und könne nicht mehr mit dem Endurteil über die Sache angefochten werden)." Diese Rechtsprechung wurde bestätigt in den nicht veröffentlichten Urteilen vom 27. Januar 1949 i.S. Weber und vom 17. März 1954 i.S. Gmür. Bereits in BGE 49 I 328 (zitiert in BGE 74 I 22) hatte das Bundesgericht festgestellt, dass die Rüge, es seien entgegen dem Gesetz den Stimmberechtigten keine Stimmcouverts zur Verfügung gestellt worden, durch Anfechtung der Abstimmungsanordnung, worin der Regierungsrat diese Abweichung von der gesetzlichen Regelung vorgesehen hatte, und nicht erst nach Durchführung der Volksabstimmung hätte geltend gemacht werden sollen. Es besteht kein Grund, anders zu entscheiden, wenn eine Vorschrift der Abstimmungsanordnung zwar dem Gesetz nicht zuwiderläuft, aber sich auf eine gesetzliche Bestimmung gründet, die als verfassungswidrig beanstandet wird.
Eine andere Lösung käme allenfalls in Frage, wenn die Beschwerde lediglich die Art und Weise der Auszählung der Stimmen und der Feststellung des Abstimmungsergebnisses beträfe, so dass im Falle der Gutheissung einfach eine neue Auszählung vorzunehmen wäre. Die Beschwerdeführer sind aber der Meinung, dass mindestens die Abstimmung über eine der beiden Vorlagen zu kassieren und neu durchzuführen sei, und sie behaupten, dass die von ihnen angefochtene Vorschrift manchen Stimmenden nicht erlaubt habe, ihren Willen genau zum Ausdruck zu bringen. Unter diesen Umständen hätten die Beschwerdeführer, um die Verwirkung des Anfechtungsrechts zu vermeiden, mit der Geltendmachung ihrer Einwendungen nicht bis nach der Volksabstimmung zuwarten, sondern schon die Abstimmungsanordnung anfechten sollen.
Eine staatsrechtliche Beschwerde gegen die Anordnung vom 28. Februar 1955 wäre binnen 30 Tagen von der Veröffentlichung im Amtsblatt vom 5. März an einzureichen gewesen. Auf die vorliegende am 21. April gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 31. März 1955 erhobene Beschwerde kann nicht eingetreten werden.
4. Übrigens müsste die Beschwerde, wenn sie zulässig wäre, offensichtlich als unbegründet abgewiesen werden.
Wenn das Volk gleichzeitig über ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren und einen Gegenentwurf des Grossen Rates abzustimmen hat, so hat es sich über zweierlei auszusprechen. Einerseits hat es zu bekunden, ob es den Status quo aufrechterhalten oder aber ändern will; anderseits, im zweiten Fall, hat es zwischen den beiden Entwürfen zu wählen, d.h. zum Ausdruck zu bringen, dass es den einen Entwurf annimmt und den andern verwirft.
In einem System, wie es in § 15 des luzernischen Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk vorgesehen ist, wird die der Gesamtheit der Stimmenden aufgetragene Wahl schon jedem Stimmenden einzeln auferlegt. Nach den meisten andern gesetzlichen Ordnungen dagegen kann der einzelne Stimmende sich zugleich für beide Vorlagen aussprechen oder auch die eine annehmen, ohne die andere zu verwerfen; das Gesamtergebnis erlaubt dann, gewissen unbestimmten Einzelstimmen Rechnung zu tragen. Allerdings kann es bei diesem System vorkommen, dass beide Projekte die absolute Mehrheit erreichen; in diesem Falle wird normalerweise dasjenige durchdringen, welches die meisten Stimmen auf sich vereinigt.
Beide Systeme sind mit sachlichen Gründen vertretbar und mit den Grundsätzen der Demokratie im Einklang. Da die Gesamtheit der Stimmenden die Wahl zwischen zwei Vorlagen treffen muss, ist es gewiss nicht sachwidrig, von jedem einzelnen Stimmenden zu verlangen, dass er sich in bestimmter Weise im einen oder andern Sinne ausspreche. Auch in gewöhnlichen Abstimmungen, die einen einzigen Entwurf zum Gegenstand haben, und bei Beamtenwahlen, besonders solchen, die einen einzigen Posten betreffen, muss der Stimmende, der will, dass seine Stimme berücksichtigt werde, zwischen der einen und der andern Möglichkeit wählen; er kann nicht gültig sich in unbestimmter Weise äussern.
Um die Revision der Verfassung oder die Verwerfung eines Gesetzesentwurfes durch das Volk zu erschweren, wurde hie und da angenommen, dass zur Ermittlung des für die Annahme der Verfassungsrevision oder für die Verwerfung der Gesetzesvorlage erforderlichen absoluten Mehrs der Stimmenden die leeren oder ungültigen Stimmzettel mitzuzählen seien. Man könnte die Zulässigkeit solcher Lösungen - die mitunter bejaht worden ist (nicht veröffentlichtes Urteil vom 22. Juni 1923 i.S. Hübscher c. Luzern; BURCKHARDT, Komm. der BV, 2. Aufl., S. 823, anders 3. Aufl., S. 820) - wohl bezweifeln. Aber § 15 des in Frage stehenden luzernischen Gesetzes beruht nicht auf Erwägungen, wie sie jenen Ordnungen zugrunde liegen. Er stellt den Entwurf der Initianten und den Gegenentwurf des Grossen Rates auf die gleiche Stufe. Er will nicht eine bestimmte Lösung begünstigen, sondern den Stimmenden, der eine Änderung des Status quo wünscht, zur Wahl zwischen den in Betracht kommenden Lösungen veranlassen.
Die Beschwerdeführer nennen keine Verfassungsbestimmung, welche das System der beanstandeten Gesetzesvorschrift ausschlösse. Zu Unrecht berufen sie sich auf den neuen § 42 KV, lautend: "Bei allen kantonalen Volksabstimmungen fallen für die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die gültigen Stimmzettel in Betracht. Im übrigen wird das Abstimmungsverfahren durch das Gesetz näher geregelt." Diese Bestimmung stellt einen Grundsatz auf und behält der Gesetzgebung vor, dessen Anwendung im einzelnen zu ordnen. Wo es um Abstimmungen geht, die alternativ zwei Gesetzesentwürfe betreffen, rechtfertigt sich eine besondere Regelung. Der Stimmzettel, mit welchem ein Stimmender sich über einen der Entwürfe mit Ja oder Nein ausgesprochen und die den anderen Entwurf beschlagende Frage unbeantwortet gelassen hat, wird als gültig betrachtet und ist daher bei der Ermittlung der Mehrheit in Rechnung zu stellen. Der im Gesetz niedergelegten Regel, dass der Stimmende, der die Änderung des Status quo will, zwischen den beiden Projekten wählen muss, entspricht es aber, wenn bestimmt wird, dass die Stellungnahme zu einem der Entwürfe notwendig diejenige zum andern in sich schliesst, und wie die Haltung eines Stimmenden auszulegen ist, der es unterlässt, sich zu diesem andern Entwurf in bestimmter Weise auszusprechen. Es ist unter dem Gesichtspunkte des § 42 KV zulässig, die derart durch Interpretation ermittelte Stimme als gültig mitzuzählen.
Es ist möglich, dass im Falle, wo gleichzeitig über einen Entwurf und einen Gegenentwurf abgestimmt wird, ein doppelt negatives Ergebnis nicht genau dem Willen der Stimmenden entspricht. Manche unter ihnen, die den einen Entwurf angenommen und den andern verworfen haben, hätten vielleicht dem Status quo das Projekt, gegen das sie sich ausgesprochen haben, doch vorgezogen. Diese Unzukömmlichkeit ist indessen nicht eine Besonderheit des Luzerner Systems. Sie kann überall vorkommen, wo zwei sich ausschliessende Projekte gleichzeitig der Volksabstimmung unterbreitet werden. Ist es der Wille des Volkes, den Status quo, bei dem es nach der Verwerfung beider Entwürfe bleiben würde, zu ändern, so kann ein neues Projekt aufgestellt werden, sei es von der Behörde, sei es aus der Mitte des Volkes auf dem Wege der Initiative.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
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de
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Votations cantonales. 1. Recours de droit public: Le recours est-il recevable contre une votation populaire lorsque le moyen allégué aurait déjà pu être soulevé en attaquant l'ordonnance fixant la votation? Question résolue négativement in casu.
2. Initiative législative, constatation du résultat de la votation dans le cas où les citoyens ont à se prononcer en même temps sur une initiative revêtant la forme d'un projet rédigé de toutes pièces et un contre-projet du Grand Conseil: admissibilité d'une disposition d'après laquelle le fait de ne pas répondre à l'une des deux questions équivaut au rejet du projet que vise cette question.
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constitutional law and administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 203
A.- Das luzernische Gesetz vom 29. Januar 1908 betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk enthält unter anderm Vorschriften über die Volksabstimmung im Falle, wo die Stimmberechtigten sich gleichzeitig über ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren (Initiative) und einen Gegenentwurf des Grossen Rates auszusprechen
haben. Es bestimmt hierüber:
§ 13.
Im Falle der Aufstellung eines besonderen Gesetzesentwurfes durch den Grossen Rat werden dem Volke auf dem gleichen Stimmzettel die zwei Fragen zur Abstimmung vorgelegt:
Wollt Ihr den Entwurf der Initianten annehmen?
Wollt Ihr den Entwurf des Grossen Rates annehmen?
§ 14.
Als angenommen gilt derjenige Entwurf, welcher die absolute Mehrheit der gültig stimmenden Bürger auf sich vereinigt hat.
Hat keiner der beiden Entwürfe die absolute Mehrheit der gültig Stimmenden erhalten, so sind beide Entwürfe verworfen.
§ 15.
Stimmzettel, welche beide Fragen verneinen, sind als gültig, solche, welche beide Fragen bejahen oder unbeantwortet lassen, sind als ungültig zu erklären. Die Nichtbeantwortung einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung des betreffenden Entwurfes.
B.- Ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren schlug eine Änderung des luzernischen Steuergesetzes vom 27. Mai 1946 vor, durch die gewisse Steuererleichterungen gewährt werden sollten. Der Grosse Rat stellte einen Gegenentwurf auf.
Der Regierungsrat setzte am 28. Februar 1955 die Volksabstimmung auf den 27. März 1955 fest und veröffentlichte diese Anordnung, in der § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk wiedergegeben war, im kantonalen Amtsblatt vom 5. März.
Durch Beschluss vom 31. März 1955, der im Amtsblatt vom 2. April veröffentlicht wurde, stellte der Regierungsrat fest, dass in der Abstimmung vom 27. März weder das Volksbegehren (mit 13'624 Ja gegenüber 19'667 Nein) noch der Gegenentwurf des Grossen Rates (mit 16'291 Ja gegenüber 17'000 Nein) die absolute Mehrheit (16'646) der gültig Stimmenden erreicht habe, so dass beide Vorlagen verworfen seien.
C.- Am 21. April 1955 haben Dr. Ackermann, Fürsprech in Luzern, und drei Mitunterzeichner staatsrechtliche Beschwerde erhoben, als deren Gegenstand "die Art der Durchführung der fraglichen Volksabstimmung (vom 27. März 1955), insbesondere die Ermittlung und offizielle Bekanntgabe des Abstimmungsresultates im Luzerner Kantonsblatt vom 2. April" bezeichnet wird. Es wird beantragt:
1. . Der zweite Satz von § 15 des luzernischen Gesetzes vom 29. Januar 1908 betr. die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk sei als verfassungswidrig zu erklären und aufzuheben.
2. Die auf Grund dieser Bestimmung erfolgte Auszählung des Resultates der Volksabstimmung vom 27. März 1955 über die Abänderung des luzernischen Steuergesetzes sei als verfassungswidrig zu erklären und zu kassieren.
3. Die Volksabstimmung über den Gegenentwurf des Grossen Rates vom 1. Februar 1955 zum Volksbegehren auf Abänderung des luzernischen Steuergesetzes sei zu kassieren und der Regierungsrat einzuladen, über diesen Gegenentwurf eine nochmalige Volksabstimmung zu veranstalten.
4. Eventuell: Das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. März 1955 sei vom Regierungsrat in der Weise neu zu ermitteln, dass nur die effektiv für die beiden Gegenstände abgegebenen Neinstimmen berücksichtigt und die auf Grund der sub Ziffer 1 angefochtenen Gesetzesbestimmungen von den Urnenbureaus (hinzugezählten Neinstimmen?) eliminiert werden."
Die Beschwerdeführer machen geltend, die beanstandete Gesetzesbestimmung - die bei der Ermittlung des Ergebnisses der in Frage stehenden Abstimmung tatsächlich angewendet worden sei, was daraus hervorgehe, dass für beide Entwürfe gleich viel Stimmen (Ja und Nein zusammengerechnet) gezählt worden seien - lasse sich durch keinerlei haltbare Gründe rechtfertigen. Sie sei nicht vereinbar mit der demokratischen Staatsform, die der Kanton Luzern sich gegeben habe (§ 30 KV). Eine entsprechende Vorschrift bestehe in diesem Kanton für die Verfassungsinitiative. Es sei zweifelhaft, ob die Bundesversammlung eine von der kantonalen Behörde auf Grund dieser Bestimmung als zugestandegekommen erklärte Verfassungsänderung genehmigen würde. Weder das Bundesrecht noch andere kantonale Rechtsordnungen kennten eine solche Vorschrift.
Vor 1925 sei die luzernische Staatsverfassung (§§ 39 und 40) dahin ausgelegt worden, dass sie vorschreibe, ein der Referendumsabstimmung unterstellter Erlass sei nur dann verworfen, wenn die Mehrheit der (gültig oder ungültig) Stimmenden sich in diesem Sinne ausgesprochen habe. Ein Entscheid des Bundesgerichtes von 1923 habe diese Auslegung durchgehen lassen. Im Jahre 1925 sei jedoch die Kantonsverfassung revidiert worden; ihr neuer § 42 bestimme, dass bei allen kantonalen Volksabstimmungen für die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die gültigen Stimmzettel in Betracht fallen. Aus dieser Regel folge, dass bei einer Alternativabstimmung derjenige, der hinsichtlich des einen Abstimmungsgegenstandes sich der Stimme enthalte, nicht als Stimmender und noch weniger als Neinsager gezählt werden dürfe. Die beanstandete Gesetzesbestimmung sei also durch den neuen § 42 KV aufgehoben worden.
Immerhin bestehe im vorliegenden Fall kein Grund, über die Initiative nochmals abstimmen zu lassen; denn sie sei mit deutlicher Mehrheit abgelehnt worden. Dagegen müsse die Abstimmung über den Gegenentwurf des Grosses Rates wiederholt werden. Eine blosse Neufeststellung des Resultates unter Weglassung der nach Massgabe der angefochtenen Besetzesbestimmung "konstruierten" Neinstimmen wäre keine befriedigende Lösung. Eine solche Berichtigung wäre schon deshalb schwierig, weil in manchen Abstimmungsbüros auf Stimmzettel, in denen eine der beiden Fragen nicht beantwortet war, einfach von Amtes wegen ein Nein geschrieben worden sei. Zudem seien bei der an sich schon nicht ohne weiteres verständlichen Alternativabstimmung viele Bürger durch die in Frage stehende Bestimmung verwirrt worden; das Abstimmungsergebnis sei so in irreparabler Weise beeinflusst worden.
D.- Der Regierungsrat beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Der Antrag der Beschwerdeführer auf Aufhebung der beanstandeten Gesetzesbestimmung ist nicht zulässig; die Frist zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen den in Frage stehenden allgemein verbindlichen Erlass selbst ist längst abgelaufen. In Betracht kommt nur noch die Aufhebung einer Verfügung oder Entscheidung, durch die jene angeblich verfassungswidrige Bestimmung angewendet worden ist (BGE 68 I 27).
2. Die Beschwerdeführer fechten den Beschluss an, mit dem der Begierungsrat festgestellt hat, das Ergebnis der Volksabstimmung vom 27. März 1955 sei, dass beide Vorlagen verworfen seien. Sie bestreiten so die Gültigkeit einer kantonalen Abstimmung. Als stimmberechtigte Einwohner des Kantons Luzern sind sie zu einer solchen Beschwerde legitimiert.
Über die Gültigkeit einer kantonalen Abstimmung hat nach luzernischem Recht in letzter Instanz der Regierungsrat zu entscheiden. Nach § 39 des kantonalen Gesetzes vom 31. Dezember 1918 über Wahlen und Abstimmungen befindet er über Einsprüche, mit denen geltend gemacht wird, bei einer Abstimmungsverhandlung seien Rechtsverletzungen vorgekommen, die auf das Ergebnis der Abstimmung von Einfluss waren. Gegen seinen Entscheid ist ein Rekurs an den Grossen Rat nicht zulässig (vgl. die in BGE 49 I 319 /20 wiedergegebene Auffassung des Grossen Rates).
Immerhin kann man sich fragen, ob die Beschwerdeführer, statt gegen den Beschluss vom 31. März 1955, mit dem der Regierungsrat von Amtes wegen das Ergebnis der Volksabstimmung festgestellt hat, staatsrechtliche Beschwerde zu erheben, nicht zunächst, gemäss § 38 Abs. 2 des Gesetzes über Wahlen und Abstimmungen, innerhalb der Frist von 10 Tagen vom Abstimmungstage (27. März 1955) an Einspruch beim Regierungsrat hätten einlegen sollen, um ihn zu veranlassen, sich über die Rüge der Verfassungswidrigkeit des 2. Satzes des § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk auszusprechen. Die Frage kann indessen offen gelassen werden, da auf die Beschwerde aus einem anderen Grunde nicht eingetreten werden kann.
3. Der Regierungsrat hatte in seiner Abstimmungsanordnung vom 28. Februar 1955 ausdrücklich, unter Hinweis auf § 15 des Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk, vorgeschrieben: "Die Nichtbeantwortung nur einer der beiden Fragen gilt als Verwerfung der betreffenden Abstimmungsvorlage." Wenn die Beschwerdeführer glaubten, jene Gesetzesbestimmung, deren Anwendung bei der Volksabstimmung vom 27. März 1955 damit angeordnet war, sei verfassungswidrig, so hatten sie die Möglichkeit, gegen den im kantonalen Amtsblatt vom 5. März 1955 veröffentlichten Beschluss vom 28. Februar 1955 zu rekurrieren. Sie konnten die bezügliche Rüge nicht mehr erheben, nachdem einmal die Abstimmung stattgefunden hatte.
In der Tat ergibt sich das aus der Rechtsprechung des Bundesgerichtes. In BGE 74 I 22 wird ausgeführt: "Es wäre stossend, wenn ein Stimmberechtigter, der sich durch die Formulierung der Abstimmungsfrage oder andere, der Abstimmung vorausgehende und sie betreffende Anordnungen in seinem Stimmrecht verletzt fühlt, mit der Geltendmachung des Mangels bis nach der Volksabstimmung zuwarten könnte; vielmehr erscheint es geboten, sofort gegen diese Anordnung Beschwerde zu führen, damit der Mangel womöglich noch vor der Abstimmung behoben werden kann und diese nicht wiederholt zu werden braucht (vgl. BGE 69 I 16, wo aus ähnlichen Erwägungen entschieden wurde, der Entscheid über die Zusammensetzung des Gerichtes - Abweisung eines Rekusationsbegehrens - müsse direkt und könne nicht mehr mit dem Endurteil über die Sache angefochten werden)." Diese Rechtsprechung wurde bestätigt in den nicht veröffentlichten Urteilen vom 27. Januar 1949 i.S. Weber und vom 17. März 1954 i.S. Gmür. Bereits in BGE 49 I 328 (zitiert in BGE 74 I 22) hatte das Bundesgericht festgestellt, dass die Rüge, es seien entgegen dem Gesetz den Stimmberechtigten keine Stimmcouverts zur Verfügung gestellt worden, durch Anfechtung der Abstimmungsanordnung, worin der Regierungsrat diese Abweichung von der gesetzlichen Regelung vorgesehen hatte, und nicht erst nach Durchführung der Volksabstimmung hätte geltend gemacht werden sollen. Es besteht kein Grund, anders zu entscheiden, wenn eine Vorschrift der Abstimmungsanordnung zwar dem Gesetz nicht zuwiderläuft, aber sich auf eine gesetzliche Bestimmung gründet, die als verfassungswidrig beanstandet wird.
Eine andere Lösung käme allenfalls in Frage, wenn die Beschwerde lediglich die Art und Weise der Auszählung der Stimmen und der Feststellung des Abstimmungsergebnisses beträfe, so dass im Falle der Gutheissung einfach eine neue Auszählung vorzunehmen wäre. Die Beschwerdeführer sind aber der Meinung, dass mindestens die Abstimmung über eine der beiden Vorlagen zu kassieren und neu durchzuführen sei, und sie behaupten, dass die von ihnen angefochtene Vorschrift manchen Stimmenden nicht erlaubt habe, ihren Willen genau zum Ausdruck zu bringen. Unter diesen Umständen hätten die Beschwerdeführer, um die Verwirkung des Anfechtungsrechts zu vermeiden, mit der Geltendmachung ihrer Einwendungen nicht bis nach der Volksabstimmung zuwarten, sondern schon die Abstimmungsanordnung anfechten sollen.
Eine staatsrechtliche Beschwerde gegen die Anordnung vom 28. Februar 1955 wäre binnen 30 Tagen von der Veröffentlichung im Amtsblatt vom 5. März an einzureichen gewesen. Auf die vorliegende am 21. April gegen den Beschluss des Regierungsrates vom 31. März 1955 erhobene Beschwerde kann nicht eingetreten werden.
4. Übrigens müsste die Beschwerde, wenn sie zulässig wäre, offensichtlich als unbegründet abgewiesen werden.
Wenn das Volk gleichzeitig über ein in der Form des ausgearbeiteten Entwurfes gestelltes Volksbegehren und einen Gegenentwurf des Grossen Rates abzustimmen hat, so hat es sich über zweierlei auszusprechen. Einerseits hat es zu bekunden, ob es den Status quo aufrechterhalten oder aber ändern will; anderseits, im zweiten Fall, hat es zwischen den beiden Entwürfen zu wählen, d.h. zum Ausdruck zu bringen, dass es den einen Entwurf annimmt und den andern verwirft.
In einem System, wie es in § 15 des luzernischen Gesetzes betreffend die unmittelbare Ausübung des Gesetzgebungsrechtes durch das Volk vorgesehen ist, wird die der Gesamtheit der Stimmenden aufgetragene Wahl schon jedem Stimmenden einzeln auferlegt. Nach den meisten andern gesetzlichen Ordnungen dagegen kann der einzelne Stimmende sich zugleich für beide Vorlagen aussprechen oder auch die eine annehmen, ohne die andere zu verwerfen; das Gesamtergebnis erlaubt dann, gewissen unbestimmten Einzelstimmen Rechnung zu tragen. Allerdings kann es bei diesem System vorkommen, dass beide Projekte die absolute Mehrheit erreichen; in diesem Falle wird normalerweise dasjenige durchdringen, welches die meisten Stimmen auf sich vereinigt.
Beide Systeme sind mit sachlichen Gründen vertretbar und mit den Grundsätzen der Demokratie im Einklang. Da die Gesamtheit der Stimmenden die Wahl zwischen zwei Vorlagen treffen muss, ist es gewiss nicht sachwidrig, von jedem einzelnen Stimmenden zu verlangen, dass er sich in bestimmter Weise im einen oder andern Sinne ausspreche. Auch in gewöhnlichen Abstimmungen, die einen einzigen Entwurf zum Gegenstand haben, und bei Beamtenwahlen, besonders solchen, die einen einzigen Posten betreffen, muss der Stimmende, der will, dass seine Stimme berücksichtigt werde, zwischen der einen und der andern Möglichkeit wählen; er kann nicht gültig sich in unbestimmter Weise äussern.
Um die Revision der Verfassung oder die Verwerfung eines Gesetzesentwurfes durch das Volk zu erschweren, wurde hie und da angenommen, dass zur Ermittlung des für die Annahme der Verfassungsrevision oder für die Verwerfung der Gesetzesvorlage erforderlichen absoluten Mehrs der Stimmenden die leeren oder ungültigen Stimmzettel mitzuzählen seien. Man könnte die Zulässigkeit solcher Lösungen - die mitunter bejaht worden ist (nicht veröffentlichtes Urteil vom 22. Juni 1923 i.S. Hübscher c. Luzern; BURCKHARDT, Komm. der BV, 2. Aufl., S. 823, anders 3. Aufl., S. 820) - wohl bezweifeln. Aber § 15 des in Frage stehenden luzernischen Gesetzes beruht nicht auf Erwägungen, wie sie jenen Ordnungen zugrunde liegen. Er stellt den Entwurf der Initianten und den Gegenentwurf des Grossen Rates auf die gleiche Stufe. Er will nicht eine bestimmte Lösung begünstigen, sondern den Stimmenden, der eine Änderung des Status quo wünscht, zur Wahl zwischen den in Betracht kommenden Lösungen veranlassen.
Die Beschwerdeführer nennen keine Verfassungsbestimmung, welche das System der beanstandeten Gesetzesvorschrift ausschlösse. Zu Unrecht berufen sie sich auf den neuen § 42 KV, lautend: "Bei allen kantonalen Volksabstimmungen fallen für die Berechnung der absoluten Mehrheit der Stimmenden nur die gültigen Stimmzettel in Betracht. Im übrigen wird das Abstimmungsverfahren durch das Gesetz näher geregelt." Diese Bestimmung stellt einen Grundsatz auf und behält der Gesetzgebung vor, dessen Anwendung im einzelnen zu ordnen. Wo es um Abstimmungen geht, die alternativ zwei Gesetzesentwürfe betreffen, rechtfertigt sich eine besondere Regelung. Der Stimmzettel, mit welchem ein Stimmender sich über einen der Entwürfe mit Ja oder Nein ausgesprochen und die den anderen Entwurf beschlagende Frage unbeantwortet gelassen hat, wird als gültig betrachtet und ist daher bei der Ermittlung der Mehrheit in Rechnung zu stellen. Der im Gesetz niedergelegten Regel, dass der Stimmende, der die Änderung des Status quo will, zwischen den beiden Projekten wählen muss, entspricht es aber, wenn bestimmt wird, dass die Stellungnahme zu einem der Entwürfe notwendig diejenige zum andern in sich schliesst, und wie die Haltung eines Stimmenden auszulegen ist, der es unterlässt, sich zu diesem andern Entwurf in bestimmter Weise auszusprechen. Es ist unter dem Gesichtspunkte des § 42 KV zulässig, die derart durch Interpretation ermittelte Stimme als gültig mitzuzählen.
Es ist möglich, dass im Falle, wo gleichzeitig über einen Entwurf und einen Gegenentwurf abgestimmt wird, ein doppelt negatives Ergebnis nicht genau dem Willen der Stimmenden entspricht. Manche unter ihnen, die den einen Entwurf angenommen und den andern verworfen haben, hätten vielleicht dem Status quo das Projekt, gegen das sie sich ausgesprochen haben, doch vorgezogen. Diese Unzukömmlichkeit ist indessen nicht eine Besonderheit des Luzerner Systems. Sie kann überall vorkommen, wo zwei sich ausschliessende Projekte gleichzeitig der Volksabstimmung unterbreitet werden. Ist es der Wille des Volkes, den Status quo, bei dem es nach der Verwerfung beider Entwürfe bleiben würde, zu ändern, so kann ein neues Projekt aufgestellt werden, sei es von der Behörde, sei es aus der Mitte des Volkes auf dem Wege der Initiative.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
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Votazioni cantonali. 1. Ricorso di diritto pubblico: I ricevibile il ricorso contro una votazione popolare quando il mezzo allegato avrebbe potuto essere fatto valere già impugnando il decreto di convocazione dei comizi? Risposta negativa in concreto.
2. Iniziativa legislativa, constatazione del risultato della votazione nel caso in cui i cittadini debbano pronunciarsi in pari tempo su un'iniziativa presentata in forma di progetto già elaborato e su un controprogetto del Gran Consiglio: ammissibilità di una disposizione secondo cui il fatto di non rispondere a una delle due domande equivale a un rifiuto del progetto che la domanda concerne.
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-202%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 212
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Sachverhalt ab Seite 212
A.- La loi générale sur les contributions publiques du canton de Genève (art. 66) impose au titre du bénéfice net des personnes morales notamment "les sommes portées aux réserves provenant de la prime (agio) sur l'émission de nouvelles actions, en cas d'augmentation du capital".
En 1951, l'Union de banques suisses, qui entretient une succursale à Genève, a augmenté son capital par l'émission de 20 000 actions nouvelles de 500 fr., valeur nominale, mais dont la valeur d'émission a été fixée à 600 fr. De cette opération, il est résulté au total un agio de deux millions de francs, qui a été porté aux réserves.
Pour l'année fiscale 1952, à laquelle correspond l'année de calcul 1951, le fisc genevois, vu l'art. 66 précité, a ajouté cet agio au bénéfice net imposable de l'Union de banques suisses, réalisé par l'ensemble de l'entreprise en Suisse. Il a ensuite calculé la part de ce bénéfice, soumise à l'imposition dans le canton de Genève, pour la succursale qui s'y trouve, conformément aux règles destinées à éviter la double imposition intercantonale. Pour ce faire, il a appliqué à tous les éléments du bénéfice net, moins l'agio, le taux de 4'681%, correspondant à la proportion entre le bénéfice de la succursale de Genève et le bénéfice total. Pour l'agio, en revanche, il a pris en considération le taux de 8'549%, correspondant à la proportion entre les actifs propres de la succursale de Genève et les actifs totaux de la société. Ce taux spécial, applicable au bénéfice imposable que constitue l'agio selon le droit de certains cantons, a été calculé d'après les principes posés par le Tribunal fédéral dans son arrêt Société de banque suisse contre Département des finances du canton de Genève, du 20 juin 1930 (RO 56 I 230).
L'Union de banques suisses recourut contre cette taxation, mais, se fondant sur la jurisprudence établie par l'arrêt précité, la Cour de justice de Genève la débouta, le 6 juillet 1954.
B.- Contre cet arrêt, l'Union de banques suisses a formé, en temps utile, un recours de droit public. Elle invoque les art. 46 al. 2 et 4 Cst. et conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral annuler l'arrêt attaqué et "déclarer que l'Etat de Genève est tenu d'appliquer, en ce qui concerne le calcul de la quote-part de l'agio imposable à Genève, le taux de répartition fixé pour le bénéfice, soit 4'681%. Touchant la violation de l'art. 46 al. 2 Cst., elle allègue en résumé ce qui suit:
Le Tribunal fédéral a jugé qu'en matière intercantonale et pour l'imposition au titre du bénéfice, l'agio doit être réparti selon la proportion qui existe entre les actifs des diverses succursales et le total des actifs de l'entreprise. Il a considéré en effet que les actifs sont un élément plus stable que les bénéfices d'exploitation et donnent une image plus exacte de l'importance de chaque établissement. Cependant, pour les instituts bancaires, ce principe ne peut plus, aujourd'hui, être considéré comme juste. Vu les expériences faites, il semble que le bénéfice reflète plus exactement l'importance de chaque succursale et soit soumis à des fluctuations moindres que les fonds propres, car ceux-ci ne représentent pas des investissements stables, comme dans d'autres entreprises, mais dépendent en premier lieu des dépôts de la clientèle, qui sont fortement variables. Aussi bien, la solution adoptée par le Tribunal fédéral a-t-elle été critiquée par divers auteurs et devraitelle être revue.
C.- La Cour de justice se réfère essentiellement à son arrêt.
L'Etat de Genève conclut au rejet du recours.
D.- Le Tribunal fédéral a commis Jean-Jacques Gautier, docteur en droit, à Genève, comme expert en lui donnant pour mission essentiellement de définir l'agio du point de vue économique, financier et comptable, de décrire en particulier les causes qui en conditionnent l'existence et en déterminent l'importance, d'indiquer en outre le traitement de l'agio au compte de pertes et profits et au bilan.
L'expert a résumé ses conclusions dans les termes suivants:
"...dans les émissions réservées aux anciens actionnaires, l'agio représente pour la société un apport supplémentaire d'actifs qui n'est pas comptabilisé comme capital, ce qui a pour conséquence qu'il contribue à augmenter les réserves et qu'il n'entre pas en ligne de compte pour le calcul du dividende. Du point de vue des actionnaires, il présente une prime supplémentaire à verser lors de l'augmentation de capital, d'où diminution de l'avantage résultant de cette augmentation. L'importance de l'agio qui peut être demandé ne dépend que du cours du titre, lequel est lui-même fonction principalement des bénéfices réalisés et distribués, actuels et futurs de la société. Les sociétés ne font usage de la possibilité de demander un agio que d'une manière limitée, l'agio ne représentant pas pour elles un véritable avantage économique. Du point de vue comptable, l'agio fait l'objet d'une opération en capital."
Erwägungen
Considérant en droit:
1. En créant 20 000 nouvelles actions d'une valeur nominale de 500 fr. chacune, émises au prix de 600 fr., la recourante a augmenté son capital social de 10 millions, tandis qu'elle encaissait 12 millions. La différence de deux millions constitue l'agio, qui, considéré comme encaissement fait sans prestation en retour apparente et porté aux réserves (art. 624 CO), a été traité par le fisc genevois comme un élément du bénéfice imposable de par l'art. 66 de la loi générale sur les contributions publiques. La recourante ne conteste pas le principe de cette imposition. Il s'agit là, du reste, d'une pure question de droit cantonal, qui ne pourrait être portée devant le Tribunal fédéral que par la voie du recours de droit public pour arbitraire. Or la Cour de céans a jugé que les cantons peuvent, sans tomber dans l'arbitraire, imposer l'agio au titre du bénéfice net même si, sur ce point, leur loi ne porte aucune disposition expresse (RO 58 I 11, consid. 2 et les arrêts cités).
Ce que la recourante conteste, en revanche, c'est le calcul de la part de l'agio qui est soumise à la souveraineté fiscale genevoise, du fait qu'une succursale de la banque est établie à Genève. Le litige a donc pour objet la répartition intercantonale de l'agio en tant que bénéfice imposable. Cette répartition a pour but d'empêcher la double imposition. Elle relève exclusivement de l'art. 46 al. 2 Cst.
et des principes que le Tribunal fédéral est appelé à poser conformément à cette disposition constitutionnelle (RO 71 I 334).
2. L'entreprise intercantonale devant être considérée comme un tout du point de vue de la double imposition, il faut tout d'abord calculer son bénéfice net total, puis établir la quote-part de chacun des cantons sur le territoire desquels elle entretient un établissement soumis à leur souveraineté fiscale (RO 71 I 334).
Pour les banques, la répartition du bénéfice se fait au prorata du solde des comptes de pertes et profits des succursales établies sur le territoire des divers cantons (RO 71 I 335, consid. 2 et 3). Toutefois, s'agissant de l'agio imposable au titre du bénéfice, le Tribunal fédéral a posé un principe exceptionnel dans son arrêt Société de banque suisse, du 20 juin 1930 (RO 56 I 231). Son argumentation à cet égard était la suivante:
Si l'agio doit être réparti entre le siège social et les succursales, il ne peut l'être selon la même formule que le reste du bénéfice net, car il faut lui appliquer un critère uniforme adapté à sa nature spéciale. Or il n'est pas le produit direct de l'exploitation proprement dite; il apparaît comme un accroissement de la fortune sociale provenant des mises de fonds des souscripteurs. Les actifs sont du reste un élément plus stable que les bénéfices d'exploitation; leur état donne une image plus exacte de l'importance de chaque établissement, car le bénéfice d'exploitation peut être exceptionnel. Pour l'imposition au titre du bénéfice, la répartition de l'agio doit donc se faire d'après la proportion entre les actifs de chaque succursale et l'ensemble des actifs sociaux.
La recourante conteste la solution ainsi motivée. Son argumentation, résumée plus haut, appelle un nouvel examen de la question.
3. Comme le Tribunal fédéral l'a dit dans l'arrêt précité, il faut choisir un facteur de répartition conforme à la nature propre de la matière fiscale considérée. S'agissant de l'agio, on tiendra pour tel le facteur qui permettra de mesurer les parts selon le rôle que chaque succursale aura joué dans la production de la valeur économique réalisée sous cette forme. Parmi ceux qui entrent en ligne de compte, on s'arrêtera donc au facteur qui déterminera principalement l'existence même et la mesure de l'agio et que l'on pourra en même temps fixer pour chacun des établissements de l'entreprise.
Or l'expert a démontré d'une manière concluante que la possibilité même d'exiger un agio lors d'une émission nouvelle dépend du cours (valeur vénale) des actions anciennes. Cette possibilité est nulle aussi longtemps que le cours ne dépasse pas le pair; sa limite supérieure est fixée par la différence entre la valeur nominale et le cours. Les facteurs qui déterminent celui-ci sont, par ordre d'importance, les suivants: le montant des bénéfices, celui du dividende (dans la mesure où les bénéfices réels ne sont pas connus), les perspectives d'avenir, le chiffre d'affaires (surtout en ce qu'il permet de supputer le montant des bénéfices réels et l'évolution du mouvement des affaires), enfin l'état des actifs, lequel cependant est tout à fait secondaire, surtout lorsqu'il s'agit d'actions de banques.
On voit que l'état des actifs, sur lequel le Tribunal fédéral avait cru pouvoir fonder la répartition intercantonale, ne joue qu'un rôle presque négligeable dans la production de la valeur économique réalisée sous forme d'agio. Au contraire, le montant des bénéfices est déterminant. Même si l'agio, ainsi que le confirme l'expertise, apparaît, du point de vue économique et comptable, comme une augmentation de la fortune sociale provenant d'une mise de fonds des souscripteurs et n'est pas produit directement par l'exploitation elle-même, il n'en reste pas moins que les résultats de celle-ci, en élevant le cours de l'action au-dessus du pair, permettent le prélèvement d'une prime et en limitent le montant d'une façon décisive. Dans ces conditions, le principe posé par l'arrêt Société de banque suisse ne peut être maintenu. Bien qu'en matière de double imposition intercantonale les exigences de la sécurité juridique soient, pour le Tribunal fédéral, particulièrement impérieuses, ce changement de jurisprudence s'impose, vu le poids des arguments révélés par l'instruction. Il ressort du reste de l'expertise que le prélèvement d'un agio lors de l'émission d'actions nouvelles est, sinon rare, du moins exceptionnel.
Ainsi, pour les banques intercantonales, dont les succursales établissent des comptes de résultats distincts, l'agio devra dorénavant être réparti d'après la proportion du bénéfice de chacune des succursales considérées au bénéfice total de l'entreprise. On en reviendra donc en principe à la clef de répartition applicable au bénéfice net. Cependant et puisqu'il faut adapter la formule à la nature particulière de l'agio, on ne saurait s'en tenir au bénéfice d'une seule année. Comme l'a dit l'expert, l'agio dépend du cours du titre, lequel est lui-même "fonction principalement des bénéfices réalisés et distribués, actuels et futurs de la société". Or dans la supputation de la valeur vénale, le bénéfice du dernier exercice connu apparaît comme un élément de calcul peu sûr; des circonstances fortuites peuvent l'élever au-dessus ou le maintenir au-dessous du niveau habituel; on pourra compenser les effets d'un résultat accidentel et établir tout au moins une certaine vraisemblance pour l'avenir, en tenant compte du résultat de plusieurs années antérieures. Le même procédé se justifie pour la répartition de l'agio, laquelle se fera d'après le bénéfice moyen des cinq exercices qui ont précédé l'émission.
Enfin, dès lors que l'agio est principalement déterminé par les bénéfices de l'entreprise, il se justifie de prélever, avant sa répartition, un préciput de 10% en faveur du siège central, vu le rôle particulier que joue cet établissement à la fois dans l'émission et dans la politique suivie par l'ensemble de l'entreprise. Cela est du reste conforme à la solution donnée en matière de répartition intercantonale du bénéfice (RO 71 I 341, consid. 5).
4. Le recours devant être admis en tant qu'il est fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. déjà, il n'est pas nécessaire d'examiner en outre si, comme l'allègue la recourante, l'arrêt attaqué viole l'art. 4 Cst.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours en ce sens que le canton de Genève n'est autorisé à imposer l'agio, après déduction d'un préciput de 10% en faveur du siège central, que pour la part donnée par la clef de répartition applicable au bénéfice net, avec cette différence que l'on tiendra compte de la moyenne des cinq derniers exercices annuels; annule l'arrêt attaqué.
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Interkantonale Doppelbesteuerung (Art. 46 Abs. 2 BV). Interkantonale Verteilung des bei der Emission von Bankaktien bezahlten Agios (Änderung der Rechtsprechung).
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A.- La loi générale sur les contributions publiques du canton de Genève (art. 66) impose au titre du bénéfice net des personnes morales notamment "les sommes portées aux réserves provenant de la prime (agio) sur l'émission de nouvelles actions, en cas d'augmentation du capital".
En 1951, l'Union de banques suisses, qui entretient une succursale à Genève, a augmenté son capital par l'émission de 20 000 actions nouvelles de 500 fr., valeur nominale, mais dont la valeur d'émission a été fixée à 600 fr. De cette opération, il est résulté au total un agio de deux millions de francs, qui a été porté aux réserves.
Pour l'année fiscale 1952, à laquelle correspond l'année de calcul 1951, le fisc genevois, vu l'art. 66 précité, a ajouté cet agio au bénéfice net imposable de l'Union de banques suisses, réalisé par l'ensemble de l'entreprise en Suisse. Il a ensuite calculé la part de ce bénéfice, soumise à l'imposition dans le canton de Genève, pour la succursale qui s'y trouve, conformément aux règles destinées à éviter la double imposition intercantonale. Pour ce faire, il a appliqué à tous les éléments du bénéfice net, moins l'agio, le taux de 4'681%, correspondant à la proportion entre le bénéfice de la succursale de Genève et le bénéfice total. Pour l'agio, en revanche, il a pris en considération le taux de 8'549%, correspondant à la proportion entre les actifs propres de la succursale de Genève et les actifs totaux de la société. Ce taux spécial, applicable au bénéfice imposable que constitue l'agio selon le droit de certains cantons, a été calculé d'après les principes posés par le Tribunal fédéral dans son arrêt Société de banque suisse contre Département des finances du canton de Genève, du 20 juin 1930 (RO 56 I 230).
L'Union de banques suisses recourut contre cette taxation, mais, se fondant sur la jurisprudence établie par l'arrêt précité, la Cour de justice de Genève la débouta, le 6 juillet 1954.
B.- Contre cet arrêt, l'Union de banques suisses a formé, en temps utile, un recours de droit public. Elle invoque les art. 46 al. 2 et 4 Cst. et conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral annuler l'arrêt attaqué et "déclarer que l'Etat de Genève est tenu d'appliquer, en ce qui concerne le calcul de la quote-part de l'agio imposable à Genève, le taux de répartition fixé pour le bénéfice, soit 4'681%. Touchant la violation de l'art. 46 al. 2 Cst., elle allègue en résumé ce qui suit:
Le Tribunal fédéral a jugé qu'en matière intercantonale et pour l'imposition au titre du bénéfice, l'agio doit être réparti selon la proportion qui existe entre les actifs des diverses succursales et le total des actifs de l'entreprise. Il a considéré en effet que les actifs sont un élément plus stable que les bénéfices d'exploitation et donnent une image plus exacte de l'importance de chaque établissement. Cependant, pour les instituts bancaires, ce principe ne peut plus, aujourd'hui, être considéré comme juste. Vu les expériences faites, il semble que le bénéfice reflète plus exactement l'importance de chaque succursale et soit soumis à des fluctuations moindres que les fonds propres, car ceux-ci ne représentent pas des investissements stables, comme dans d'autres entreprises, mais dépendent en premier lieu des dépôts de la clientèle, qui sont fortement variables. Aussi bien, la solution adoptée par le Tribunal fédéral a-t-elle été critiquée par divers auteurs et devraitelle être revue.
C.- La Cour de justice se réfère essentiellement à son arrêt.
L'Etat de Genève conclut au rejet du recours.
D.- Le Tribunal fédéral a commis Jean-Jacques Gautier, docteur en droit, à Genève, comme expert en lui donnant pour mission essentiellement de définir l'agio du point de vue économique, financier et comptable, de décrire en particulier les causes qui en conditionnent l'existence et en déterminent l'importance, d'indiquer en outre le traitement de l'agio au compte de pertes et profits et au bilan.
L'expert a résumé ses conclusions dans les termes suivants:
"...dans les émissions réservées aux anciens actionnaires, l'agio représente pour la société un apport supplémentaire d'actifs qui n'est pas comptabilisé comme capital, ce qui a pour conséquence qu'il contribue à augmenter les réserves et qu'il n'entre pas en ligne de compte pour le calcul du dividende. Du point de vue des actionnaires, il présente une prime supplémentaire à verser lors de l'augmentation de capital, d'où diminution de l'avantage résultant de cette augmentation. L'importance de l'agio qui peut être demandé ne dépend que du cours du titre, lequel est lui-même fonction principalement des bénéfices réalisés et distribués, actuels et futurs de la société. Les sociétés ne font usage de la possibilité de demander un agio que d'une manière limitée, l'agio ne représentant pas pour elles un véritable avantage économique. Du point de vue comptable, l'agio fait l'objet d'une opération en capital."
Erwägungen
Considérant en droit:
1. En créant 20 000 nouvelles actions d'une valeur nominale de 500 fr. chacune, émises au prix de 600 fr., la recourante a augmenté son capital social de 10 millions, tandis qu'elle encaissait 12 millions. La différence de deux millions constitue l'agio, qui, considéré comme encaissement fait sans prestation en retour apparente et porté aux réserves (art. 624 CO), a été traité par le fisc genevois comme un élément du bénéfice imposable de par l'art. 66 de la loi générale sur les contributions publiques. La recourante ne conteste pas le principe de cette imposition. Il s'agit là, du reste, d'une pure question de droit cantonal, qui ne pourrait être portée devant le Tribunal fédéral que par la voie du recours de droit public pour arbitraire. Or la Cour de céans a jugé que les cantons peuvent, sans tomber dans l'arbitraire, imposer l'agio au titre du bénéfice net même si, sur ce point, leur loi ne porte aucune disposition expresse (RO 58 I 11, consid. 2 et les arrêts cités).
Ce que la recourante conteste, en revanche, c'est le calcul de la part de l'agio qui est soumise à la souveraineté fiscale genevoise, du fait qu'une succursale de la banque est établie à Genève. Le litige a donc pour objet la répartition intercantonale de l'agio en tant que bénéfice imposable. Cette répartition a pour but d'empêcher la double imposition. Elle relève exclusivement de l'art. 46 al. 2 Cst.
et des principes que le Tribunal fédéral est appelé à poser conformément à cette disposition constitutionnelle (RO 71 I 334).
2. L'entreprise intercantonale devant être considérée comme un tout du point de vue de la double imposition, il faut tout d'abord calculer son bénéfice net total, puis établir la quote-part de chacun des cantons sur le territoire desquels elle entretient un établissement soumis à leur souveraineté fiscale (RO 71 I 334).
Pour les banques, la répartition du bénéfice se fait au prorata du solde des comptes de pertes et profits des succursales établies sur le territoire des divers cantons (RO 71 I 335, consid. 2 et 3). Toutefois, s'agissant de l'agio imposable au titre du bénéfice, le Tribunal fédéral a posé un principe exceptionnel dans son arrêt Société de banque suisse, du 20 juin 1930 (RO 56 I 231). Son argumentation à cet égard était la suivante:
Si l'agio doit être réparti entre le siège social et les succursales, il ne peut l'être selon la même formule que le reste du bénéfice net, car il faut lui appliquer un critère uniforme adapté à sa nature spéciale. Or il n'est pas le produit direct de l'exploitation proprement dite; il apparaît comme un accroissement de la fortune sociale provenant des mises de fonds des souscripteurs. Les actifs sont du reste un élément plus stable que les bénéfices d'exploitation; leur état donne une image plus exacte de l'importance de chaque établissement, car le bénéfice d'exploitation peut être exceptionnel. Pour l'imposition au titre du bénéfice, la répartition de l'agio doit donc se faire d'après la proportion entre les actifs de chaque succursale et l'ensemble des actifs sociaux.
La recourante conteste la solution ainsi motivée. Son argumentation, résumée plus haut, appelle un nouvel examen de la question.
3. Comme le Tribunal fédéral l'a dit dans l'arrêt précité, il faut choisir un facteur de répartition conforme à la nature propre de la matière fiscale considérée. S'agissant de l'agio, on tiendra pour tel le facteur qui permettra de mesurer les parts selon le rôle que chaque succursale aura joué dans la production de la valeur économique réalisée sous cette forme. Parmi ceux qui entrent en ligne de compte, on s'arrêtera donc au facteur qui déterminera principalement l'existence même et la mesure de l'agio et que l'on pourra en même temps fixer pour chacun des établissements de l'entreprise.
Or l'expert a démontré d'une manière concluante que la possibilité même d'exiger un agio lors d'une émission nouvelle dépend du cours (valeur vénale) des actions anciennes. Cette possibilité est nulle aussi longtemps que le cours ne dépasse pas le pair; sa limite supérieure est fixée par la différence entre la valeur nominale et le cours. Les facteurs qui déterminent celui-ci sont, par ordre d'importance, les suivants: le montant des bénéfices, celui du dividende (dans la mesure où les bénéfices réels ne sont pas connus), les perspectives d'avenir, le chiffre d'affaires (surtout en ce qu'il permet de supputer le montant des bénéfices réels et l'évolution du mouvement des affaires), enfin l'état des actifs, lequel cependant est tout à fait secondaire, surtout lorsqu'il s'agit d'actions de banques.
On voit que l'état des actifs, sur lequel le Tribunal fédéral avait cru pouvoir fonder la répartition intercantonale, ne joue qu'un rôle presque négligeable dans la production de la valeur économique réalisée sous forme d'agio. Au contraire, le montant des bénéfices est déterminant. Même si l'agio, ainsi que le confirme l'expertise, apparaît, du point de vue économique et comptable, comme une augmentation de la fortune sociale provenant d'une mise de fonds des souscripteurs et n'est pas produit directement par l'exploitation elle-même, il n'en reste pas moins que les résultats de celle-ci, en élevant le cours de l'action au-dessus du pair, permettent le prélèvement d'une prime et en limitent le montant d'une façon décisive. Dans ces conditions, le principe posé par l'arrêt Société de banque suisse ne peut être maintenu. Bien qu'en matière de double imposition intercantonale les exigences de la sécurité juridique soient, pour le Tribunal fédéral, particulièrement impérieuses, ce changement de jurisprudence s'impose, vu le poids des arguments révélés par l'instruction. Il ressort du reste de l'expertise que le prélèvement d'un agio lors de l'émission d'actions nouvelles est, sinon rare, du moins exceptionnel.
Ainsi, pour les banques intercantonales, dont les succursales établissent des comptes de résultats distincts, l'agio devra dorénavant être réparti d'après la proportion du bénéfice de chacune des succursales considérées au bénéfice total de l'entreprise. On en reviendra donc en principe à la clef de répartition applicable au bénéfice net. Cependant et puisqu'il faut adapter la formule à la nature particulière de l'agio, on ne saurait s'en tenir au bénéfice d'une seule année. Comme l'a dit l'expert, l'agio dépend du cours du titre, lequel est lui-même "fonction principalement des bénéfices réalisés et distribués, actuels et futurs de la société". Or dans la supputation de la valeur vénale, le bénéfice du dernier exercice connu apparaît comme un élément de calcul peu sûr; des circonstances fortuites peuvent l'élever au-dessus ou le maintenir au-dessous du niveau habituel; on pourra compenser les effets d'un résultat accidentel et établir tout au moins une certaine vraisemblance pour l'avenir, en tenant compte du résultat de plusieurs années antérieures. Le même procédé se justifie pour la répartition de l'agio, laquelle se fera d'après le bénéfice moyen des cinq exercices qui ont précédé l'émission.
Enfin, dès lors que l'agio est principalement déterminé par les bénéfices de l'entreprise, il se justifie de prélever, avant sa répartition, un préciput de 10% en faveur du siège central, vu le rôle particulier que joue cet établissement à la fois dans l'émission et dans la politique suivie par l'ensemble de l'entreprise. Cela est du reste conforme à la solution donnée en matière de répartition intercantonale du bénéfice (RO 71 I 341, consid. 5).
4. Le recours devant être admis en tant qu'il est fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. déjà, il n'est pas nécessaire d'examiner en outre si, comme l'allègue la recourante, l'arrêt attaqué viole l'art. 4 Cst.
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours en ce sens que le canton de Genève n'est autorisé à imposer l'agio, après déduction d'un préciput de 10% en faveur du siège central, que pour la part donnée par la clef de répartition applicable au bénéfice net, avec cette différence que l'on tiendra compte de la moyenne des cinq derniers exercices annuels; annule l'arrêt attaqué.
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A.- La loi générale sur les contributions publiques du canton de Genève (art. 66) impose au titre du bénéfice net des personnes morales notamment "les sommes portées aux réserves provenant de la prime (agio) sur l'émission de nouvelles actions, en cas d'augmentation du capital".
En 1951, l'Union de banques suisses, qui entretient une succursale à Genève, a augmenté son capital par l'émission de 20 000 actions nouvelles de 500 fr., valeur nominale, mais dont la valeur d'émission a été fixée à 600 fr. De cette opération, il est résulté au total un agio de deux millions de francs, qui a été porté aux réserves.
Pour l'année fiscale 1952, à laquelle correspond l'année de calcul 1951, le fisc genevois, vu l'art. 66 précité, a ajouté cet agio au bénéfice net imposable de l'Union de banques suisses, réalisé par l'ensemble de l'entreprise en Suisse. Il a ensuite calculé la part de ce bénéfice, soumise à l'imposition dans le canton de Genève, pour la succursale qui s'y trouve, conformément aux règles destinées à éviter la double imposition intercantonale. Pour ce faire, il a appliqué à tous les éléments du bénéfice net, moins l'agio, le taux de 4'681%, correspondant à la proportion entre le bénéfice de la succursale de Genève et le bénéfice total. Pour l'agio, en revanche, il a pris en considération le taux de 8'549%, correspondant à la proportion entre les actifs propres de la succursale de Genève et les actifs totaux de la société. Ce taux spécial, applicable au bénéfice imposable que constitue l'agio selon le droit de certains cantons, a été calculé d'après les principes posés par le Tribunal fédéral dans son arrêt Société de banque suisse contre Département des finances du canton de Genève, du 20 juin 1930 (RO 56 I 230).
L'Union de banques suisses recourut contre cette taxation, mais, se fondant sur la jurisprudence établie par l'arrêt précité, la Cour de justice de Genève la débouta, le 6 juillet 1954.
B.- Contre cet arrêt, l'Union de banques suisses a formé, en temps utile, un recours de droit public. Elle invoque les art. 46 al. 2 et 4 Cst. et conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral annuler l'arrêt attaqué et "déclarer que l'Etat de Genève est tenu d'appliquer, en ce qui concerne le calcul de la quote-part de l'agio imposable à Genève, le taux de répartition fixé pour le bénéfice, soit 4'681%. Touchant la violation de l'art. 46 al. 2 Cst., elle allègue en résumé ce qui suit:
Le Tribunal fédéral a jugé qu'en matière intercantonale et pour l'imposition au titre du bénéfice, l'agio doit être réparti selon la proportion qui existe entre les actifs des diverses succursales et le total des actifs de l'entreprise. Il a considéré en effet que les actifs sont un élément plus stable que les bénéfices d'exploitation et donnent une image plus exacte de l'importance de chaque établissement. Cependant, pour les instituts bancaires, ce principe ne peut plus, aujourd'hui, être considéré comme juste. Vu les expériences faites, il semble que le bénéfice reflète plus exactement l'importance de chaque succursale et soit soumis à des fluctuations moindres que les fonds propres, car ceux-ci ne représentent pas des investissements stables, comme dans d'autres entreprises, mais dépendent en premier lieu des dépôts de la clientèle, qui sont fortement variables. Aussi bien, la solution adoptée par le Tribunal fédéral a-t-elle été critiquée par divers auteurs et devraitelle être revue.
C.- La Cour de justice se réfère essentiellement à son arrêt.
L'Etat de Genève conclut au rejet du recours.
D.- Le Tribunal fédéral a commis Jean-Jacques Gautier, docteur en droit, à Genève, comme expert en lui donnant pour mission essentiellement de définir l'agio du point de vue économique, financier et comptable, de décrire en particulier les causes qui en conditionnent l'existence et en déterminent l'importance, d'indiquer en outre le traitement de l'agio au compte de pertes et profits et au bilan.
L'expert a résumé ses conclusions dans les termes suivants:
"...dans les émissions réservées aux anciens actionnaires, l'agio représente pour la société un apport supplémentaire d'actifs qui n'est pas comptabilisé comme capital, ce qui a pour conséquence qu'il contribue à augmenter les réserves et qu'il n'entre pas en ligne de compte pour le calcul du dividende. Du point de vue des actionnaires, il présente une prime supplémentaire à verser lors de l'augmentation de capital, d'où diminution de l'avantage résultant de cette augmentation. L'importance de l'agio qui peut être demandé ne dépend que du cours du titre, lequel est lui-même fonction principalement des bénéfices réalisés et distribués, actuels et futurs de la société. Les sociétés ne font usage de la possibilité de demander un agio que d'une manière limitée, l'agio ne représentant pas pour elles un véritable avantage économique. Du point de vue comptable, l'agio fait l'objet d'une opération en capital."
Erwägungen
Considérant en droit:
1. En créant 20 000 nouvelles actions d'une valeur nominale de 500 fr. chacune, émises au prix de 600 fr., la recourante a augmenté son capital social de 10 millions, tandis qu'elle encaissait 12 millions. La différence de deux millions constitue l'agio, qui, considéré comme encaissement fait sans prestation en retour apparente et porté aux réserves (art. 624 CO), a été traité par le fisc genevois comme un élément du bénéfice imposable de par l'art. 66 de la loi générale sur les contributions publiques. La recourante ne conteste pas le principe de cette imposition. Il s'agit là, du reste, d'une pure question de droit cantonal, qui ne pourrait être portée devant le Tribunal fédéral que par la voie du recours de droit public pour arbitraire. Or la Cour de céans a jugé que les cantons peuvent, sans tomber dans l'arbitraire, imposer l'agio au titre du bénéfice net même si, sur ce point, leur loi ne porte aucune disposition expresse (RO 58 I 11, consid. 2 et les arrêts cités).
Ce que la recourante conteste, en revanche, c'est le calcul de la part de l'agio qui est soumise à la souveraineté fiscale genevoise, du fait qu'une succursale de la banque est établie à Genève. Le litige a donc pour objet la répartition intercantonale de l'agio en tant que bénéfice imposable. Cette répartition a pour but d'empêcher la double imposition. Elle relève exclusivement de l'art. 46 al. 2 Cst.
et des principes que le Tribunal fédéral est appelé à poser conformément à cette disposition constitutionnelle (RO 71 I 334).
2. L'entreprise intercantonale devant être considérée comme un tout du point de vue de la double imposition, il faut tout d'abord calculer son bénéfice net total, puis établir la quote-part de chacun des cantons sur le territoire desquels elle entretient un établissement soumis à leur souveraineté fiscale (RO 71 I 334).
Pour les banques, la répartition du bénéfice se fait au prorata du solde des comptes de pertes et profits des succursales établies sur le territoire des divers cantons (RO 71 I 335, consid. 2 et 3). Toutefois, s'agissant de l'agio imposable au titre du bénéfice, le Tribunal fédéral a posé un principe exceptionnel dans son arrêt Société de banque suisse, du 20 juin 1930 (RO 56 I 231). Son argumentation à cet égard était la suivante:
Si l'agio doit être réparti entre le siège social et les succursales, il ne peut l'être selon la même formule que le reste du bénéfice net, car il faut lui appliquer un critère uniforme adapté à sa nature spéciale. Or il n'est pas le produit direct de l'exploitation proprement dite; il apparaît comme un accroissement de la fortune sociale provenant des mises de fonds des souscripteurs. Les actifs sont du reste un élément plus stable que les bénéfices d'exploitation; leur état donne une image plus exacte de l'importance de chaque établissement, car le bénéfice d'exploitation peut être exceptionnel. Pour l'imposition au titre du bénéfice, la répartition de l'agio doit donc se faire d'après la proportion entre les actifs de chaque succursale et l'ensemble des actifs sociaux.
La recourante conteste la solution ainsi motivée. Son argumentation, résumée plus haut, appelle un nouvel examen de la question.
3. Comme le Tribunal fédéral l'a dit dans l'arrêt précité, il faut choisir un facteur de répartition conforme à la nature propre de la matière fiscale considérée. S'agissant de l'agio, on tiendra pour tel le facteur qui permettra de mesurer les parts selon le rôle que chaque succursale aura joué dans la production de la valeur économique réalisée sous cette forme. Parmi ceux qui entrent en ligne de compte, on s'arrêtera donc au facteur qui déterminera principalement l'existence même et la mesure de l'agio et que l'on pourra en même temps fixer pour chacun des établissements de l'entreprise.
Or l'expert a démontré d'une manière concluante que la possibilité même d'exiger un agio lors d'une émission nouvelle dépend du cours (valeur vénale) des actions anciennes. Cette possibilité est nulle aussi longtemps que le cours ne dépasse pas le pair; sa limite supérieure est fixée par la différence entre la valeur nominale et le cours. Les facteurs qui déterminent celui-ci sont, par ordre d'importance, les suivants: le montant des bénéfices, celui du dividende (dans la mesure où les bénéfices réels ne sont pas connus), les perspectives d'avenir, le chiffre d'affaires (surtout en ce qu'il permet de supputer le montant des bénéfices réels et l'évolution du mouvement des affaires), enfin l'état des actifs, lequel cependant est tout à fait secondaire, surtout lorsqu'il s'agit d'actions de banques.
On voit que l'état des actifs, sur lequel le Tribunal fédéral avait cru pouvoir fonder la répartition intercantonale, ne joue qu'un rôle presque négligeable dans la production de la valeur économique réalisée sous forme d'agio. Au contraire, le montant des bénéfices est déterminant. Même si l'agio, ainsi que le confirme l'expertise, apparaît, du point de vue économique et comptable, comme une augmentation de la fortune sociale provenant d'une mise de fonds des souscripteurs et n'est pas produit directement par l'exploitation elle-même, il n'en reste pas moins que les résultats de celle-ci, en élevant le cours de l'action au-dessus du pair, permettent le prélèvement d'une prime et en limitent le montant d'une façon décisive. Dans ces conditions, le principe posé par l'arrêt Société de banque suisse ne peut être maintenu. Bien qu'en matière de double imposition intercantonale les exigences de la sécurité juridique soient, pour le Tribunal fédéral, particulièrement impérieuses, ce changement de jurisprudence s'impose, vu le poids des arguments révélés par l'instruction. Il ressort du reste de l'expertise que le prélèvement d'un agio lors de l'émission d'actions nouvelles est, sinon rare, du moins exceptionnel.
Ainsi, pour les banques intercantonales, dont les succursales établissent des comptes de résultats distincts, l'agio devra dorénavant être réparti d'après la proportion du bénéfice de chacune des succursales considérées au bénéfice total de l'entreprise. On en reviendra donc en principe à la clef de répartition applicable au bénéfice net. Cependant et puisqu'il faut adapter la formule à la nature particulière de l'agio, on ne saurait s'en tenir au bénéfice d'une seule année. Comme l'a dit l'expert, l'agio dépend du cours du titre, lequel est lui-même "fonction principalement des bénéfices réalisés et distribués, actuels et futurs de la société". Or dans la supputation de la valeur vénale, le bénéfice du dernier exercice connu apparaît comme un élément de calcul peu sûr; des circonstances fortuites peuvent l'élever au-dessus ou le maintenir au-dessous du niveau habituel; on pourra compenser les effets d'un résultat accidentel et établir tout au moins une certaine vraisemblance pour l'avenir, en tenant compte du résultat de plusieurs années antérieures. Le même procédé se justifie pour la répartition de l'agio, laquelle se fera d'après le bénéfice moyen des cinq exercices qui ont précédé l'émission.
Enfin, dès lors que l'agio est principalement déterminé par les bénéfices de l'entreprise, il se justifie de prélever, avant sa répartition, un préciput de 10% en faveur du siège central, vu le rôle particulier que joue cet établissement à la fois dans l'émission et dans la politique suivie par l'ensemble de l'entreprise. Cela est du reste conforme à la solution donnée en matière de répartition intercantonale du bénéfice (RO 71 I 341, consid. 5).
4. Le recours devant être admis en tant qu'il est fondé sur l'art. 46 al. 2 Cst. déjà, il n'est pas nécessaire d'examiner en outre si, comme l'allègue la recourante, l'arrêt attaqué viole l'art. 4 Cst.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours en ce sens que le canton de Genève n'est autorisé à imposer l'agio, après déduction d'un préciput de 10% en faveur du siège central, que pour la part donnée par la clef de répartition applicable au bénéfice net, avec cette différence que l'on tiendra compte de la moyenne des cinq derniers exercices annuels; annule l'arrêt attaqué.
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Doppia imposizione intercantonale (art. 46 cp. 2 CF). Ripartizione intercantonale dell'agio riscosso all'atto dell'emissione di azioni bancarie (cambiamento di giurisprudenza).
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Jean Herzig a ouvert contre Jacques Rotner une poursuite en réalisation de gage pour le montant de 618 fr., invoquant un droit de rétention sur deux pneus usagés qui se trouvaient en sa possession. Rotner a fait opposition jusqu'à concurrence de 468 fr. au commandement de payer de l'Office des poursuites de Vevey qui lui a été notifié à Zurich le 24 mars 1955, et a contesté le droit de gage. Par exploit du 1er avril 1955, Herzig a ouvert action contre Rotner et conclu au paiement de la somme de 468 fr. avec intérêt à 5% dès le 24 avril 1952, à la mainlevée de l'opposition pour ce montant et à la reconnaissance de son droit de rétention sur les deux pneus usagés.
Par lettre du 21 avril 1955, l'avocat du défendeur, Me von Büren, a contesté la compétence du Juge de paix de Vevey et informé ce magistrat que Rotner ne se présenterait en conséquence pas à son audience. Il a fait valoir que Rotner avait son domicile à Zurich et qu'il devait être recherché devant le juge de ce lieu, le fait que Herzig prétendait posséder un droit de gage n'ayant pas pour effet de créer un for à Vevey.
Statuant le 11 mai 1955 par défaut contre le défendeur qui ne s'était pas présenté, le Juge de paix de Vevey a considéré "qu'une créance garantie par un gage mobilier perd le caractère d'une réclamation personnelle au sens de l'art. 59 CF", a admis sa compétence et accueilli les conclusions du demandeur.
Rotner a formé en temps utile contre ce jugement, dont il demande l'annulation, un recours de droit public pour violation de l'art. 59 Cst. Il fait valoir qu'il est domicilié à Zurich et que la réclamation qui lui est adressée est purement personnelle.
L'intimité a conclu à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le recours pour violation de la garantie du juge du domicile (art. 59 Cst.) n'exige pas l'épuisement préalable des moyens de droit cantonal (art. 86 al. 2 OJ). Rotner n'a, d'autre part, pas renoncé par son attitude dans la procédure à se prévaloir de ce droit constitutionnel. Son recours est partant recevable.
2. L'intimé a ouvert contre le recourant, devant le Juge de paix de Vevey, une action tendant à la fois au paiement de sa créance et à la reconnaissance du droit de rétention sur les deux pneus en sa possession qui la garantit. Contrairement à l'opinion du recourant une telle action n'est pas une réclamation personnelle au sens de l'art. 59 al. 1 Cst. D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral (RO 17 p. 376 et les arrêts cités, 23 p. 38), une réclamation garantie par un droit réel peut être valablement portée devant le juge du lieu de situation de l'objet du gage lorsque le débiteur, comme c'est le cas en l'espèce, conteste non seulement l'existence du droit de gage ou de rétention, mais encore le montant de la créance garantie. Il ne pourrait en être autrement que si le demandeur en faisant valoir un droit de gage cherchait manifestement à éluder l'application de l'art. 59 al. 1 Cst. Mais le recourant n'allègue pas que tel serait le cas. Le dossier de la cause n'autorise notamment pas à croire que les pneus usagés sur lesquels le droit de rétention est exercé soient des choses sans valeur, ce qui pourrait être un indice du dessein du demandeur de tourner la disposition constitutionnelle. Il ressort au contraire de la correspondance échangée entre les parties que le recourant attribue de la valeur aux deux pneus, puisqu'il en réclame avec insistance la restitution.
Bien que la valeur des objets soumis au droit de rétention soit certainement inférieure au montant de la créance garantie, on doit admettre que le Juge de paix de Vevey pouvait statuer valablement à la fois sur l'existence du gage et sur l'étendue de la créance. Dans l'arrêt RO 23 p. 38 consid. 6, le Tribunal fédéral a, il est vrai, laissé indécise la question de savoir si le juge du lieu où se trouve le gage a le droit de se prononcer, sans limitation, sur le montant de la créance alors que celle-ci n'est pas couverte par le gage mais en dépasse la valeur. Cette réserve n'est toutefois pas justifiée, l'insuffisance du gage ne portant pas atteinte au caractère non personnel de l'action dans les cas où le droit de gage n'est pas revendiqué en vue d'éluder manifestement l'art. 59 al. 1 Cst. Il serait d'ailleurs dans la plupart des cas impossible de fixer la limite jusqu'à laquelle le juge du lieu de situation de la chose pourrait statuer sur la créance, car la valeur exacte du gage n'est en général révélée qu'au moment de sa réalisation, laquelle suppose un jugement passé en force sur le fond.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est rejeté.
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Art. 59 Abs. 1 BV. Eine durch ein dingliches Recht gesicherte Forderung kann beim Richter des Orts, wo sich das Pfand befindet, geltend gemacht werden, wenn der Schuldner nicht nur das Pfand- oder Retentionsrecht, sondern auch die Höhe der Forderung bestreitet,es sei denn, dass der Gläubiger mit der Geltendmachung des Pfandrechts offensichtlich Art. 59 Abs. 1 BV zu umgehen sucht. - Gilt auch, wenn die Forderung den Wert des Pfandes übersteigt.
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Jean Herzig a ouvert contre Jacques Rotner une poursuite en réalisation de gage pour le montant de 618 fr., invoquant un droit de rétention sur deux pneus usagés qui se trouvaient en sa possession. Rotner a fait opposition jusqu'à concurrence de 468 fr. au commandement de payer de l'Office des poursuites de Vevey qui lui a été notifié à Zurich le 24 mars 1955, et a contesté le droit de gage. Par exploit du 1er avril 1955, Herzig a ouvert action contre Rotner et conclu au paiement de la somme de 468 fr. avec intérêt à 5% dès le 24 avril 1952, à la mainlevée de l'opposition pour ce montant et à la reconnaissance de son droit de rétention sur les deux pneus usagés.
Par lettre du 21 avril 1955, l'avocat du défendeur, Me von Büren, a contesté la compétence du Juge de paix de Vevey et informé ce magistrat que Rotner ne se présenterait en conséquence pas à son audience. Il a fait valoir que Rotner avait son domicile à Zurich et qu'il devait être recherché devant le juge de ce lieu, le fait que Herzig prétendait posséder un droit de gage n'ayant pas pour effet de créer un for à Vevey.
Statuant le 11 mai 1955 par défaut contre le défendeur qui ne s'était pas présenté, le Juge de paix de Vevey a considéré "qu'une créance garantie par un gage mobilier perd le caractère d'une réclamation personnelle au sens de l'art. 59 CF", a admis sa compétence et accueilli les conclusions du demandeur.
Rotner a formé en temps utile contre ce jugement, dont il demande l'annulation, un recours de droit public pour violation de l'art. 59 Cst. Il fait valoir qu'il est domicilié à Zurich et que la réclamation qui lui est adressée est purement personnelle.
L'intimité a conclu à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le recours pour violation de la garantie du juge du domicile (art. 59 Cst.) n'exige pas l'épuisement préalable des moyens de droit cantonal (art. 86 al. 2 OJ). Rotner n'a, d'autre part, pas renoncé par son attitude dans la procédure à se prévaloir de ce droit constitutionnel. Son recours est partant recevable.
2. L'intimé a ouvert contre le recourant, devant le Juge de paix de Vevey, une action tendant à la fois au paiement de sa créance et à la reconnaissance du droit de rétention sur les deux pneus en sa possession qui la garantit. Contrairement à l'opinion du recourant une telle action n'est pas une réclamation personnelle au sens de l'art. 59 al. 1 Cst. D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral (RO 17 p. 376 et les arrêts cités, 23 p. 38), une réclamation garantie par un droit réel peut être valablement portée devant le juge du lieu de situation de l'objet du gage lorsque le débiteur, comme c'est le cas en l'espèce, conteste non seulement l'existence du droit de gage ou de rétention, mais encore le montant de la créance garantie. Il ne pourrait en être autrement que si le demandeur en faisant valoir un droit de gage cherchait manifestement à éluder l'application de l'art. 59 al. 1 Cst. Mais le recourant n'allègue pas que tel serait le cas. Le dossier de la cause n'autorise notamment pas à croire que les pneus usagés sur lesquels le droit de rétention est exercé soient des choses sans valeur, ce qui pourrait être un indice du dessein du demandeur de tourner la disposition constitutionnelle. Il ressort au contraire de la correspondance échangée entre les parties que le recourant attribue de la valeur aux deux pneus, puisqu'il en réclame avec insistance la restitution.
Bien que la valeur des objets soumis au droit de rétention soit certainement inférieure au montant de la créance garantie, on doit admettre que le Juge de paix de Vevey pouvait statuer valablement à la fois sur l'existence du gage et sur l'étendue de la créance. Dans l'arrêt RO 23 p. 38 consid. 6, le Tribunal fédéral a, il est vrai, laissé indécise la question de savoir si le juge du lieu où se trouve le gage a le droit de se prononcer, sans limitation, sur le montant de la créance alors que celle-ci n'est pas couverte par le gage mais en dépasse la valeur. Cette réserve n'est toutefois pas justifiée, l'insuffisance du gage ne portant pas atteinte au caractère non personnel de l'action dans les cas où le droit de gage n'est pas revendiqué en vue d'éluder manifestement l'art. 59 al. 1 Cst. Il serait d'ailleurs dans la plupart des cas impossible de fixer la limite jusqu'à laquelle le juge du lieu de situation de la chose pourrait statuer sur la créance, car la valeur exacte du gage n'est en général révélée qu'au moment de sa réalisation, laquelle suppose un jugement passé en force sur le fond.
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est rejeté.
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Art. 59 al. 1 Cst. Une réclamation garantie par un droit réel peut être valablement portée devant le juge du lieu de situation de l'objet du gage lorsque le débiteur conteste non seulement l'existence du droit de gage ou de rétention mais encore le montant de la créance garantie, à moins que le demandeur, en faisant valoir un droit de gage, ne cherche manifestement à éluder l'application de l'art. 59 al. 1 Cst.
Cas dans lequel la valeur de la créance dépasse celle du gage.
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Jean Herzig a ouvert contre Jacques Rotner une poursuite en réalisation de gage pour le montant de 618 fr., invoquant un droit de rétention sur deux pneus usagés qui se trouvaient en sa possession. Rotner a fait opposition jusqu'à concurrence de 468 fr. au commandement de payer de l'Office des poursuites de Vevey qui lui a été notifié à Zurich le 24 mars 1955, et a contesté le droit de gage. Par exploit du 1er avril 1955, Herzig a ouvert action contre Rotner et conclu au paiement de la somme de 468 fr. avec intérêt à 5% dès le 24 avril 1952, à la mainlevée de l'opposition pour ce montant et à la reconnaissance de son droit de rétention sur les deux pneus usagés.
Par lettre du 21 avril 1955, l'avocat du défendeur, Me von Büren, a contesté la compétence du Juge de paix de Vevey et informé ce magistrat que Rotner ne se présenterait en conséquence pas à son audience. Il a fait valoir que Rotner avait son domicile à Zurich et qu'il devait être recherché devant le juge de ce lieu, le fait que Herzig prétendait posséder un droit de gage n'ayant pas pour effet de créer un for à Vevey.
Statuant le 11 mai 1955 par défaut contre le défendeur qui ne s'était pas présenté, le Juge de paix de Vevey a considéré "qu'une créance garantie par un gage mobilier perd le caractère d'une réclamation personnelle au sens de l'art. 59 CF", a admis sa compétence et accueilli les conclusions du demandeur.
Rotner a formé en temps utile contre ce jugement, dont il demande l'annulation, un recours de droit public pour violation de l'art. 59 Cst. Il fait valoir qu'il est domicilié à Zurich et que la réclamation qui lui est adressée est purement personnelle.
L'intimité a conclu à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le recours pour violation de la garantie du juge du domicile (art. 59 Cst.) n'exige pas l'épuisement préalable des moyens de droit cantonal (art. 86 al. 2 OJ). Rotner n'a, d'autre part, pas renoncé par son attitude dans la procédure à se prévaloir de ce droit constitutionnel. Son recours est partant recevable.
2. L'intimé a ouvert contre le recourant, devant le Juge de paix de Vevey, une action tendant à la fois au paiement de sa créance et à la reconnaissance du droit de rétention sur les deux pneus en sa possession qui la garantit. Contrairement à l'opinion du recourant une telle action n'est pas une réclamation personnelle au sens de l'art. 59 al. 1 Cst. D'après la jurisprudence constante du Tribunal fédéral (RO 17 p. 376 et les arrêts cités, 23 p. 38), une réclamation garantie par un droit réel peut être valablement portée devant le juge du lieu de situation de l'objet du gage lorsque le débiteur, comme c'est le cas en l'espèce, conteste non seulement l'existence du droit de gage ou de rétention, mais encore le montant de la créance garantie. Il ne pourrait en être autrement que si le demandeur en faisant valoir un droit de gage cherchait manifestement à éluder l'application de l'art. 59 al. 1 Cst. Mais le recourant n'allègue pas que tel serait le cas. Le dossier de la cause n'autorise notamment pas à croire que les pneus usagés sur lesquels le droit de rétention est exercé soient des choses sans valeur, ce qui pourrait être un indice du dessein du demandeur de tourner la disposition constitutionnelle. Il ressort au contraire de la correspondance échangée entre les parties que le recourant attribue de la valeur aux deux pneus, puisqu'il en réclame avec insistance la restitution.
Bien que la valeur des objets soumis au droit de rétention soit certainement inférieure au montant de la créance garantie, on doit admettre que le Juge de paix de Vevey pouvait statuer valablement à la fois sur l'existence du gage et sur l'étendue de la créance. Dans l'arrêt RO 23 p. 38 consid. 6, le Tribunal fédéral a, il est vrai, laissé indécise la question de savoir si le juge du lieu où se trouve le gage a le droit de se prononcer, sans limitation, sur le montant de la créance alors que celle-ci n'est pas couverte par le gage mais en dépasse la valeur. Cette réserve n'est toutefois pas justifiée, l'insuffisance du gage ne portant pas atteinte au caractère non personnel de l'action dans les cas où le droit de gage n'est pas revendiqué en vue d'éluder manifestement l'art. 59 al. 1 Cst. Il serait d'ailleurs dans la plupart des cas impossible de fixer la limite jusqu'à laquelle le juge du lieu de situation de la chose pourrait statuer sur la créance, car la valeur exacte du gage n'est en général révélée qu'au moment de sa réalisation, laquelle suppose un jugement passé en force sur le fond.
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est rejeté.
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Art. 59 cp. 1 CF. Un credito garantito da un diritto reale può validamente essere fatto valere davanti al giudice del luogo in cui si trova l'oggetto del pegno quando il debitore contesta non solo l'esistenza del diritto di pegno o di ritenzione bensi anche l'importo del credito garantito, semprechè l'attore, facendo valere un diritto di pegno, non cerchi manifestamente di eludere l'applicazione dell'art. 59 cp. 1 CF.
Casi in cui il valore del credito supera quello del pegno.
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Sachverhalt ab Seite 22
A.- La loi neuchâteloise du 9 février 1935 concernant les mesures destinées à améliorer la situation financière de l'Etat contient diverses règles au sujet du droit de timbre. Elle institue notamment un timbre proportionnel, "dont le montant varie d'après la valeur constatée par l'écrit". Ce timbre proportionnel, qui est de 10 ct. par 100 fr. ou fraction de 100 fr., doit être apposé en particulier sur "tout contrat ou convention quelconques, à l'exception des actes de transfert immobilier et de constitution de droits réels payant les lods" (cf. art. 67, 68 et 69). D'autre part, le règlement neuchâtelois d'exécution des dispositions légales cantonales sur les droits de timbre, du 12 juillet 1938, prévoit que les actes créés hors du canton sont soumis au droit de timbre avant tout usage dans le canton. Toutefois, si ces actes ont déjà été soumis à un droit de timbre proportionnel dans un autre canton, le montant de ce droit est déduit de celui qui est dû à l'Etat de Neuchâtel (art. 3).
B.- Le 15 octobre 1954, un représentant de la maison C. Hoegger & Cie SA, fabrique de machines à Gossau (St-Gall), a passé, à Fleurier, avec Henri Huguenin, boucher, un contrat de vente relatif à un poussoir à pression d'huile et à une machine à pétrir valant 6600 fr. et qui devaient être installés dans une succursale de l'acheteur, à Môtiers.
Le contrat réserve "la confirmation par écrit de la direction du fournisseur". Cette confirmation est intervenue par lettre expédiée le 21 octobre 1954 par la direction de Hoegger & Cie SA, à Gossau.
Le contrat prévoit d'autre part que "le vendeur se réserve la propriété de la chose livrée jusqu'au paiement complet du prix de vente". Le 27 octobre 1954, Hoegger & Cie SA a fait inscrire ce pacte de réserve de propriété dans le registre tenu par l'office des poursuites de Môtiers. L'office a réclamé un émolument de 17 fr. 60 comprenant notamment un droit de timbre proportionnel de 6 fr. 60 sous déduction de 0 fr. 40 représentant le timbre acquitté par Hoegger & Cie SA dans le canton de St-Gall. La maison Hoegger & Cie SA a payé l'émolument demandé. Toutefois, le 2 novembre 1954, elle a réclamé la somme de 6 fr. 20 à l'office des poursuites de Môtiers, auquel elle a reproché d'avoir violé la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de double imposition en exigeant le paiement d'un droit de timbre proportionnel. Le 3 novembre 1954, l'office a rejeté cette réclamation en faisant valoir que le timbre proportionnel réclamé avait été prélevé conformément aux dispositions légales en vigueur dans le canton de Neuchâtel. Le 6 novembre 1954, Hoegger & Cie SA a recouru au Département des finances du canton de Neuchâtel en exposant que la décision de l'office était contraire à l'interdiction de la double imposition. Le 10 novembre 1954, le Département des finances a rejeté le recours et confirmé la décision de l'office.
C.- La société Hoegger & Cie attaque la décision du Département des finances par la voie d'un recours de droit public pour violation de l'art. 46 al. 2 Cst. Elle conclut à l'annulation des décisions prises par le Département des finances le 10 novembre 1954 et par l'office le 3 novembre 1954, au remboursement de la somme de 6 fr. 20 et à l'annulation de diverses dispositions de la loi neuchâteloise du 9 février 1935 et du règlement d'exécution du 12 juillet 1938. Son argumentation sera reprise pour autant que de besoin dans les considérants de droit du présent arrêt.
Le Département des finances du canton de Neuchâtel conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà admis, le droit de timbre proportionnel à la valeur constatée dans un acte écrit est un impôt auquel s'applique l'art. 46 al. 2 Cst. (RO 71 I 325, 72 I 10, 85). Il frappe le rapport juridique documenté par l'acte; c'est ce rapport qui est imposé à travers la pièce. Mais comme ne sont imposés que les rapports juridiques qui font l'objet d'un acte, le pouvoir de prélever l'impôt prend naissance avec la rédaction du document seulement. Il appartient dès lors exclusivement au canton sur le territoire duquel ce document a été créé (RO 72 I 85), c'est-à-dire où le contrat a été rédigé et signé. La jurisprudence n'attache pas d'importance en revanche au lieu où le contrat a été conclu.
En l'espèce, la pièce constatant le contrat de vente a été établie et signée par l'acheteur et le représentant du vendeur à Fleurier, dans le canton de Neuchâtel. Cela résulte notamment du préambule de la lettre que la recourante a écrite à Henri Huguenin le 21 octobre 1954. Il s'ensuit que la souveraineté fiscale appartient au canton de Neuchâtel.
La recourante objecte, il est vrai, que, d'après l'acte lui-même, une confirmation écrite de sa part était nécessaire et que cette confirmation est intervenue à Gossau. Cependant cet argument ne peut être retenu. La réserve relative à "la confirmation par écrit de la direction du fournisseur" n'a rien à voir avec l'établissement du document.
Elle concerne les modalités de la conclusion du contrat, lesquelles, précisément, ne jouent pas un rôle décisif dans la délimitation des souverainetés fiscales de deux cantons.
La recourante fait également valoir que le contrat a été conclu à Gossau. Toutefois ce moyen ne peut être retenu non plus puisque le lieu où le contrat a été conclu est sans importance.
Du moment que le pouvoir de prélever l'impôt appartenait au canton de Neuchâtel, les autorités de ce canton pouvaient, conformément aux art. 58 et 59 de la loi du 9 février 1935, réclamer le droit de timbre à la recourante, qui était "partie à l'acte" et l'invoquait "devant un officier public". L'arrêt RO 72 I 85 ne s'y opposait pas car il concerne une espèce où la souveraineté fiscale avait été reconnue à un autre canton que celui qui avait prélevé l'impôt, ce qui n'est pas le cas ici.
2. La recourante soutient en outre que certaines dispositions de la loi neuchâteloise du 9 février 1935 et du règlement d'exécution du 12 juillet 1938 sont incompatibles avec l'art. 46 al. 2 Cst. Elle est recevable à le faire puisqu'elle agit à l'occasion d'un cas particulier où l'autorité a fait usage de ces dispositions (RO 80 I 137). Mais son recours sur ce point doit être rejeté, l'application de ces textes ne conduisant pas en l'occurrence à une double imposition contraire à l'art. 46 al. 2 Cst.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette le recours.
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Doppelbesteuerung; Stempelabgaben. Art. 46 Abs. 2 BV ist auch anwendbar auf Stempelabgaben, die nach dem beurkundeten Wert bemessen werden. Zur Besteuerung berechtigt ist der Kanton, auf dessen Gebiet die Urkunde errichtet worden ist, gleichgültig wo der Vertrag geschlossen worden ist.
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A.- La loi neuchâteloise du 9 février 1935 concernant les mesures destinées à améliorer la situation financière de l'Etat contient diverses règles au sujet du droit de timbre. Elle institue notamment un timbre proportionnel, "dont le montant varie d'après la valeur constatée par l'écrit". Ce timbre proportionnel, qui est de 10 ct. par 100 fr. ou fraction de 100 fr., doit être apposé en particulier sur "tout contrat ou convention quelconques, à l'exception des actes de transfert immobilier et de constitution de droits réels payant les lods" (cf. art. 67, 68 et 69). D'autre part, le règlement neuchâtelois d'exécution des dispositions légales cantonales sur les droits de timbre, du 12 juillet 1938, prévoit que les actes créés hors du canton sont soumis au droit de timbre avant tout usage dans le canton. Toutefois, si ces actes ont déjà été soumis à un droit de timbre proportionnel dans un autre canton, le montant de ce droit est déduit de celui qui est dû à l'Etat de Neuchâtel (art. 3).
B.- Le 15 octobre 1954, un représentant de la maison C. Hoegger & Cie SA, fabrique de machines à Gossau (St-Gall), a passé, à Fleurier, avec Henri Huguenin, boucher, un contrat de vente relatif à un poussoir à pression d'huile et à une machine à pétrir valant 6600 fr. et qui devaient être installés dans une succursale de l'acheteur, à Môtiers.
Le contrat réserve "la confirmation par écrit de la direction du fournisseur". Cette confirmation est intervenue par lettre expédiée le 21 octobre 1954 par la direction de Hoegger & Cie SA, à Gossau.
Le contrat prévoit d'autre part que "le vendeur se réserve la propriété de la chose livrée jusqu'au paiement complet du prix de vente". Le 27 octobre 1954, Hoegger & Cie SA a fait inscrire ce pacte de réserve de propriété dans le registre tenu par l'office des poursuites de Môtiers. L'office a réclamé un émolument de 17 fr. 60 comprenant notamment un droit de timbre proportionnel de 6 fr. 60 sous déduction de 0 fr. 40 représentant le timbre acquitté par Hoegger & Cie SA dans le canton de St-Gall. La maison Hoegger & Cie SA a payé l'émolument demandé. Toutefois, le 2 novembre 1954, elle a réclamé la somme de 6 fr. 20 à l'office des poursuites de Môtiers, auquel elle a reproché d'avoir violé la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de double imposition en exigeant le paiement d'un droit de timbre proportionnel. Le 3 novembre 1954, l'office a rejeté cette réclamation en faisant valoir que le timbre proportionnel réclamé avait été prélevé conformément aux dispositions légales en vigueur dans le canton de Neuchâtel. Le 6 novembre 1954, Hoegger & Cie SA a recouru au Département des finances du canton de Neuchâtel en exposant que la décision de l'office était contraire à l'interdiction de la double imposition. Le 10 novembre 1954, le Département des finances a rejeté le recours et confirmé la décision de l'office.
C.- La société Hoegger & Cie attaque la décision du Département des finances par la voie d'un recours de droit public pour violation de l'art. 46 al. 2 Cst. Elle conclut à l'annulation des décisions prises par le Département des finances le 10 novembre 1954 et par l'office le 3 novembre 1954, au remboursement de la somme de 6 fr. 20 et à l'annulation de diverses dispositions de la loi neuchâteloise du 9 février 1935 et du règlement d'exécution du 12 juillet 1938. Son argumentation sera reprise pour autant que de besoin dans les considérants de droit du présent arrêt.
Le Département des finances du canton de Neuchâtel conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà admis, le droit de timbre proportionnel à la valeur constatée dans un acte écrit est un impôt auquel s'applique l'art. 46 al. 2 Cst. (RO 71 I 325, 72 I 10, 85). Il frappe le rapport juridique documenté par l'acte; c'est ce rapport qui est imposé à travers la pièce. Mais comme ne sont imposés que les rapports juridiques qui font l'objet d'un acte, le pouvoir de prélever l'impôt prend naissance avec la rédaction du document seulement. Il appartient dès lors exclusivement au canton sur le territoire duquel ce document a été créé (RO 72 I 85), c'est-à-dire où le contrat a été rédigé et signé. La jurisprudence n'attache pas d'importance en revanche au lieu où le contrat a été conclu.
En l'espèce, la pièce constatant le contrat de vente a été établie et signée par l'acheteur et le représentant du vendeur à Fleurier, dans le canton de Neuchâtel. Cela résulte notamment du préambule de la lettre que la recourante a écrite à Henri Huguenin le 21 octobre 1954. Il s'ensuit que la souveraineté fiscale appartient au canton de Neuchâtel.
La recourante objecte, il est vrai, que, d'après l'acte lui-même, une confirmation écrite de sa part était nécessaire et que cette confirmation est intervenue à Gossau. Cependant cet argument ne peut être retenu. La réserve relative à "la confirmation par écrit de la direction du fournisseur" n'a rien à voir avec l'établissement du document.
Elle concerne les modalités de la conclusion du contrat, lesquelles, précisément, ne jouent pas un rôle décisif dans la délimitation des souverainetés fiscales de deux cantons.
La recourante fait également valoir que le contrat a été conclu à Gossau. Toutefois ce moyen ne peut être retenu non plus puisque le lieu où le contrat a été conclu est sans importance.
Du moment que le pouvoir de prélever l'impôt appartenait au canton de Neuchâtel, les autorités de ce canton pouvaient, conformément aux art. 58 et 59 de la loi du 9 février 1935, réclamer le droit de timbre à la recourante, qui était "partie à l'acte" et l'invoquait "devant un officier public". L'arrêt RO 72 I 85 ne s'y opposait pas car il concerne une espèce où la souveraineté fiscale avait été reconnue à un autre canton que celui qui avait prélevé l'impôt, ce qui n'est pas le cas ici.
2. La recourante soutient en outre que certaines dispositions de la loi neuchâteloise du 9 février 1935 et du règlement d'exécution du 12 juillet 1938 sont incompatibles avec l'art. 46 al. 2 Cst. Elle est recevable à le faire puisqu'elle agit à l'occasion d'un cas particulier où l'autorité a fait usage de ces dispositions (RO 80 I 137). Mais son recours sur ce point doit être rejeté, l'application de ces textes ne conduisant pas en l'occurrence à une double imposition contraire à l'art. 46 al. 2 Cst.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette le recours.
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Double imposition; droit de timbre proportionnel. Le droit de timbre proportionnel à la valeur constatée dans un acte écrit est un impôt auquel s'applique l'art. 46 al. 2 Cst. Le droit de le prélever appartient au canton sur le territoire duquel le document a été créé, sans égard au lieu où le contrat a été conclu.
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A.- La loi neuchâteloise du 9 février 1935 concernant les mesures destinées à améliorer la situation financière de l'Etat contient diverses règles au sujet du droit de timbre. Elle institue notamment un timbre proportionnel, "dont le montant varie d'après la valeur constatée par l'écrit". Ce timbre proportionnel, qui est de 10 ct. par 100 fr. ou fraction de 100 fr., doit être apposé en particulier sur "tout contrat ou convention quelconques, à l'exception des actes de transfert immobilier et de constitution de droits réels payant les lods" (cf. art. 67, 68 et 69). D'autre part, le règlement neuchâtelois d'exécution des dispositions légales cantonales sur les droits de timbre, du 12 juillet 1938, prévoit que les actes créés hors du canton sont soumis au droit de timbre avant tout usage dans le canton. Toutefois, si ces actes ont déjà été soumis à un droit de timbre proportionnel dans un autre canton, le montant de ce droit est déduit de celui qui est dû à l'Etat de Neuchâtel (art. 3).
B.- Le 15 octobre 1954, un représentant de la maison C. Hoegger & Cie SA, fabrique de machines à Gossau (St-Gall), a passé, à Fleurier, avec Henri Huguenin, boucher, un contrat de vente relatif à un poussoir à pression d'huile et à une machine à pétrir valant 6600 fr. et qui devaient être installés dans une succursale de l'acheteur, à Môtiers.
Le contrat réserve "la confirmation par écrit de la direction du fournisseur". Cette confirmation est intervenue par lettre expédiée le 21 octobre 1954 par la direction de Hoegger & Cie SA, à Gossau.
Le contrat prévoit d'autre part que "le vendeur se réserve la propriété de la chose livrée jusqu'au paiement complet du prix de vente". Le 27 octobre 1954, Hoegger & Cie SA a fait inscrire ce pacte de réserve de propriété dans le registre tenu par l'office des poursuites de Môtiers. L'office a réclamé un émolument de 17 fr. 60 comprenant notamment un droit de timbre proportionnel de 6 fr. 60 sous déduction de 0 fr. 40 représentant le timbre acquitté par Hoegger & Cie SA dans le canton de St-Gall. La maison Hoegger & Cie SA a payé l'émolument demandé. Toutefois, le 2 novembre 1954, elle a réclamé la somme de 6 fr. 20 à l'office des poursuites de Môtiers, auquel elle a reproché d'avoir violé la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de double imposition en exigeant le paiement d'un droit de timbre proportionnel. Le 3 novembre 1954, l'office a rejeté cette réclamation en faisant valoir que le timbre proportionnel réclamé avait été prélevé conformément aux dispositions légales en vigueur dans le canton de Neuchâtel. Le 6 novembre 1954, Hoegger & Cie SA a recouru au Département des finances du canton de Neuchâtel en exposant que la décision de l'office était contraire à l'interdiction de la double imposition. Le 10 novembre 1954, le Département des finances a rejeté le recours et confirmé la décision de l'office.
C.- La société Hoegger & Cie attaque la décision du Département des finances par la voie d'un recours de droit public pour violation de l'art. 46 al. 2 Cst. Elle conclut à l'annulation des décisions prises par le Département des finances le 10 novembre 1954 et par l'office le 3 novembre 1954, au remboursement de la somme de 6 fr. 20 et à l'annulation de diverses dispositions de la loi neuchâteloise du 9 février 1935 et du règlement d'exécution du 12 juillet 1938. Son argumentation sera reprise pour autant que de besoin dans les considérants de droit du présent arrêt.
Le Département des finances du canton de Neuchâtel conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Ainsi que le Tribunal fédéral l'a déjà admis, le droit de timbre proportionnel à la valeur constatée dans un acte écrit est un impôt auquel s'applique l'art. 46 al. 2 Cst. (RO 71 I 325, 72 I 10, 85). Il frappe le rapport juridique documenté par l'acte; c'est ce rapport qui est imposé à travers la pièce. Mais comme ne sont imposés que les rapports juridiques qui font l'objet d'un acte, le pouvoir de prélever l'impôt prend naissance avec la rédaction du document seulement. Il appartient dès lors exclusivement au canton sur le territoire duquel ce document a été créé (RO 72 I 85), c'est-à-dire où le contrat a été rédigé et signé. La jurisprudence n'attache pas d'importance en revanche au lieu où le contrat a été conclu.
En l'espèce, la pièce constatant le contrat de vente a été établie et signée par l'acheteur et le représentant du vendeur à Fleurier, dans le canton de Neuchâtel. Cela résulte notamment du préambule de la lettre que la recourante a écrite à Henri Huguenin le 21 octobre 1954. Il s'ensuit que la souveraineté fiscale appartient au canton de Neuchâtel.
La recourante objecte, il est vrai, que, d'après l'acte lui-même, une confirmation écrite de sa part était nécessaire et que cette confirmation est intervenue à Gossau. Cependant cet argument ne peut être retenu. La réserve relative à "la confirmation par écrit de la direction du fournisseur" n'a rien à voir avec l'établissement du document.
Elle concerne les modalités de la conclusion du contrat, lesquelles, précisément, ne jouent pas un rôle décisif dans la délimitation des souverainetés fiscales de deux cantons.
La recourante fait également valoir que le contrat a été conclu à Gossau. Toutefois ce moyen ne peut être retenu non plus puisque le lieu où le contrat a été conclu est sans importance.
Du moment que le pouvoir de prélever l'impôt appartenait au canton de Neuchâtel, les autorités de ce canton pouvaient, conformément aux art. 58 et 59 de la loi du 9 février 1935, réclamer le droit de timbre à la recourante, qui était "partie à l'acte" et l'invoquait "devant un officier public". L'arrêt RO 72 I 85 ne s'y opposait pas car il concerne une espèce où la souveraineté fiscale avait été reconnue à un autre canton que celui qui avait prélevé l'impôt, ce qui n'est pas le cas ici.
2. La recourante soutient en outre que certaines dispositions de la loi neuchâteloise du 9 février 1935 et du règlement d'exécution du 12 juillet 1938 sont incompatibles avec l'art. 46 al. 2 Cst. Elle est recevable à le faire puisqu'elle agit à l'occasion d'un cas particulier où l'autorité a fait usage de ces dispositions (RO 80 I 137). Mais son recours sur ce point doit être rejeté, l'application de ces textes ne conduisant pas en l'occurrence à une double imposition contraire à l'art. 46 al. 2 Cst.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette le recours.
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Doppia imposta; diritti di bollo. L'art. 46 cp. 2 CF è applicabile anche al diritto di bollo, proporzionato al valore dell'atto. La facoltà di riscuotere il diritto di bollo spetta al cantone sul cui territorio fu eretto l'atto, senza riguardo al luogo ove venne stipulato il contratto.
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81 I 222
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Sachverhalt ab Seite 224
A.- Friedrich Stransky ist im Jahre 1938 aus der Tschechoslowakei ausgewandert. Es ist nicht bestritten, dass er damals Bürger dieses Staates war. Seit dem Monat März 1939 wohnt er in Zürich. Er besass bei tschechoslowakischen Banken Guthaben, die nach dem zweiten Weltkriege bei der Zivnostenska Banka mit Hauptsitz in Prag vereinigt wurden. Diese Bank ist eine juristische Person; seit 1945 steht sie als Nationalunternehmen im Eigentum des tschechoslowakischen Staates.
Durch ein Dekret vom 19. Oktober 1945 ordnete der Präsident der Tschechoslowakischen Republik eine Währungsreform an. Infolge des Dekrets wurden sämtliche auf alte tschechoslowakische Kronen lautende Bankguthaben mit Wirkung vom 1. November 1945 an blockiert; sie konnten nur noch mit Bewilligung der Tschechoslowakischen Nationalbank freigestellt werden.
Auch jene Guthaben Stranskys wurden gesperrt. Da seine Versuche, gewisse Beträge ausbezahlt zu erhalten, fehlschlugen, liess er im November 1948 für eine Forderungssumme von Fr. 63'123.96 nebst Zins und Kosten Guthaben und Depots der Zivnostenska Banka bei verschiedenen schweizerischen Banken in Zürich mit Arrest belegen. In der nachfolgenden Betreibung erhob die Zivnostenska Banka Rechtsvorschlag. Der Audienzrichter des Bezirksgerichts Zürich erteilte die provisorische Rechtsöffnung.
Mit Eingabe vom 11. Februar 1949 erhob die Betriebene Aberkennungsklage. Das Bezirksgericht Zürich und das Obergericht des Kantons Zürich, dieses mit Urteil vom 5. Juni 1953, hiessen die Klage gut in Erwägung, dass der Beklagte seine Forderung gegenüber der Klägerin seit dem 1. Januar 1950, dem Tage des Inkrafttretens des am 22. Dezember 1949 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Tschechoslowakischen Republik abgeschlossenen Abkommens betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei (AS 1950, 21), in der Schweiz nicht mehr geltend machen könne (Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 5 Ziff. 2 lit. a und Art. 6 des Abkommens). Ein Revisionsbegehren des Beklagten wurde vom Obergericht am 10. September 1954 abgewiesen.
B.- Auf die Berufung, die Stransky gegen das Urteil des Obergerichts vom 5. Juni 1953 eingelegt hat, ist das Bundesgericht (I. Zivilabteilung) nicht eingetreten (BGE 81 II 79).
C.- Neben der Berufung hat Stransky beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts vom 5. Juni 1953 sei wegen Verletzung des schweizerisch-tschechoslowakischen Abkommens betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an das kantonale Gericht zurückzuweisen.
Er macht geltend, das Abkommen sei schon deshalb nicht anwendbar, weil er am 1. Januar 1950 nicht mehr tschechoslowakischer Staatsangehöriger gewesen, sondern vorher staatenlos geworden sei. Das Obergericht nehme zu Unrecht an, dass ihn die Beweislast in diesem Punkte treffe und dass anderseits die Klägerin den Gegenbeweis erbracht habe.
Auch wenn der Beschwerdeführer an jenem Stichtage noch tschechoslowakischer Staatsangehöriger gewesen wäre, fielen die in Frage stehenden Forderungen nicht unter das Abkommen, insbesondere nicht unter Art. 5 Ziff. 2 lit. a; denn diese Bestimmung spreche lediglich von Bankguthaben von Schweizerbürgern.
Das Abkommen dürfe nicht auf Prozesse angewendet werden, die im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits hängig waren; es enthalte keine Rückwirkungsklausel.
Die Anwendung des Abkommens auf den vorliegenden Fall verstosse gegen den schweizerischen ordre public. Es sei anzunehmen, man habe mit dem Abkommen den darunter fallenden tschechoslowakischen Staatsangehörigen die Geltendmachung ihrer Ansprüche in der Schweiz nur unter dem Vorbehalt versagen wollen, dass ihnen die Rechtsverfolgung in der Tschechoslowakei offenstehe. Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt; habe doch der tschechoslowakische Staat die Guthaben des Beschwerdeführers ohne Entschädigung enteignet, praktisch bereits auf Grund der Währungsreform des Jahres 1945 und sodann auch formell durch eine Ende Mai 1953 dekretierte neue Währungsreform.
D.- Die Zivnostenska Banka beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf Gegenbemerkungen verzichtet.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie in BGE 81 II 79 ff. festgestellt ist, hat das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Tschechoslowakischen Republik betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei vom 22. Dezember 1949 gesamthaft öffentlichrechtlichen Charakter. Da die behauptete Rechtsverletzung nach dem gleichen Urteil nicht mit zivilrechtlicher Berufung gerügt werden kann und die Sache auch nicht in die Zuständigkeit des Bundesrates fällt (Art. 125 Abs. 1 lit. c OG), hat das Bundesgericht auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten (Art. 84 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 OG).
2. Der erwähnte Staatsvertrag sieht vor, dass die tschechoslowakische Regierung der schweizerischen Regierung für die in Art. 1 und 5 aufgeführten von tschechoslowakischen Nationalisierungs-, Expropriations- oder Restriktionsmassnahmen ähnlicher Art betroffenen schweizerischen Interessen eine Globalentschädigung von 43 Millionen Schweizerfranken zahlt. Art. 2 Abs. 3 bestimmt:
"Nach dem Tage des Inkrafttretens des vorliegenden Abkommens (1. Januar 1950, AS 1950, 394) können die schweizerischen natürlichen oder juristischen Personen und Handelsgesellschaften sowie die natürlichen und juristischen Personen und Institutionen, die zu jenem Zeitpunkt die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit oder ihren Sitz in der Tschechoslowakei hatten, ihre Ansprüche und Interessen gleichen Rechtscharakters wie die in Artikel 1 erwähnten (nach der am Schluss des Vertrages als authentisch bezeichneten französischen Fassung zu ergänzen: in der Schweiz) in keiner Weise mehr geltend machen ..."
Nach Art. 6 Abs. 1 sind die Bestimmungen des Art. 2 ebenfalls anwendbar auf die in Art. 5 aufgezählten Forderungen. Die in Art. 2 Abs. 3 getroffene Ordnung leuchtet ein, soweit sie die schweizerischen Gläubiger betrifft, da diese durch jene Globalentschädigung endgültig abgefunden werden (Art. 2 Abs. 1). Weniger verständlich ist, dass Art. 2 Abs. 3 auch tschechoslowakische Interessen erfasst, obwohl sie an der im Abkommen vorgesehenen Entschädigung nicht teilhaben (BGE 81 II 80).
Art. 5 erwähnt in Ziff. 2 lit. a unter anderm "die Bankguthaben von Schweizerbürgern, die infolge der Währungsreform des Jahres 1945 blockiert sind". Aus Art. 6 Abs. 1 ergibt sich, dass auch natürliche Personen, die am 1. Januar 1950 die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit besassen, seit diesem Zeitpunkt Ansprüche, die sie aus infolge jener Währungsreform gesperrten Bankguthaben herleiten, in der Schweiz nicht mehr geltend machen können. Der Beschwerdeführer wendet vergeblich ein, Art. 5 Ziff. 2 lit. a spreche nur von Bankguthaben von Schweizerbürgern. Art. 2 Abs. 3, worauf Art. 6 Abs. 1 für die in Art. 5 umschriebenen Forderungen verweist, stellt die natürlichen Personen, die am Tage des Inkrafttretens des Staatsvertrages tschechoslowakische Staatsangehörige waren, in bezug auf die Verfolgung von Ansprüchen, welche ihrer rechtlichen Natur nach unter das Abkommen fallen, den Schweizern gleich. Da die Forderung, die der Beschwerdeführer gegenüber der Zivnostenska Banka erhebt, auf Bankguthaben beruht, welche infolge der tschechoslowakischen Währungsreform von 1945 blockiert wurden, kann sie seit dem 1. Januar 1950 in der Schweiz in keiner Weise mehr geltend gemacht werden, sofern der Beschwerdeführer - der nicht Schweizerbürger ist - zu jenem Zeitpunkt die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit besass.
3. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass er früher, auch noch zur Zeit seiner Auswanderung in die Schweiz, tschechoslowakischer Staatsangehöriger war, behauptet aber, er habe infolge der Auswanderung diese Staatsangehörigkeit vor dem 1. Januar 1950 verloren und sei seither staatenlos. Ob das Obergericht in diesem Punkte die Beweislast richtig verteilt habe, kann offen gelassen werden. Entscheidend ist, dass das Ergebnis der von ihm vorgenommenen Beweiswürdigung nicht zu beanstanden ist.
In der Tat erklärt das tschechoslowakische Justizministerium in einem dem Obergericht auf dessen Rechtshilfegesuch erstatteten Bericht vom 14. Januar 1953, dass der Beschwerdeführer nach den Erhebungen, die das Innenministerium bei den zuständigen Behörden angestellt habe, am 1. Januar 1950 tschechoslowakischer Staatsbürger gewesen sei und diese Staatsangehörigkeit nie verloren habe. Gegen die Beweiskraft dieser Bestätigung bringt die Beschwerde nichts Triftiges vor. Freilich ist die ursprünglich gesandte Ausfertigung der Bescheinigung nicht mit dem Stempel des ausstellenden Ministeriums versehen; dagegen tragen diesen Stempel die Begleitnote vom 14. Januar 1953, die vom gleichen Beamten wie die Bescheinigung selbst unterzeichnet ist, ferner ein Schreiben des tschechoslowakischen Justizministeriums vom 27. Februar 1953, worin die Authentizität des Berichtes vom 14. Januar 1953 bestätigt wird, und namentlich eine weitere Ausfertigung dieses Berichtes, die dem Obergericht nachträglich zugekommen ist. Die Bescheinigung des tschechoslowakischen Justizministeriums bedarf daher zum Gebrauch in der Schweiz keiner Beglaubigung, wie sich aus Art. 6 Abs. 2 des schweizerisch-tschechoslowakischen Abkommens über die gegenseitige Rechtshilfe in Zivil- und Handelssachen vom 21. Dezember 1926 (bestätigt durch Notenaustausch vom 2. September/11. Oktober 1946) ergibt (BS 12, 335). Sie steht inhaltlich im Einklang mit einer auf Betreiben des Beschwerdeführers vom Bezirksnationalausschuss in Nachod am 9. September 1953 ausgestellten Bestätigung. Dass diese Bescheinigungen von den Behörden des Staates stammen, dem die Zivnostenska Banka als Nationalunternehmen gehört, und dass sie zu einer Zeit ausgestellt wurden, da der Prozess zwischen dieser Bank und dem Beschwerdeführer bereits hängig und das Abkommen betreffend die schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei bereits in Kraft war, rechtfertigt es nicht, sie als blosse Parteierklärungen zu bewerten. Man hat es mit öffentlichen Urkunden zu tun, deren Inhalt mangels entgegenstehender schlüssiger Anhaltspunkte als richtig angesehen werden muss (Art. 7 des schweizerisch-tschechoslowakischen Rechtshilfeabkommens vom 21. Dezember 1926, Art. 9 ZGB). Es liegt kein Beweis dafür vor, dass dem Beschwerdeführer die tschechoslowakische Staatszugehörigkeit vor dem Stichtage entzogen worden sei, etwa auf Grund des tschechoslowakischen Gesetzes vom 13. Juli 1949 betreffend den Erwerb und Verlust der tschechoslowakischen Staatsbürgerschaft, nach dessen § 7 das Ministerium des Innern Personen ausbürgern kann, die sich im Ausland aufhalten und eine staatsfeindliche oder staatsgefährliche Tätigkeit entfalten oder illegal ausgewandert sind oder einer Aufforderung zur Rückkehr keine Folge geleistet haben. Die Tatsache, dass das tschechoslowakische Generalkonsulat in Zürich dem Beschwerdeführer am 14. März 1949 mitgeteilt hat, das Ministerium des Innern sei mit der Verlängerung seines Reisepasses und desjenigen seiner Ehefrau nicht einverstanden, erlaubt noch nicht, auf den Entzug des Bürgerrechts zu schliessen. Ebensowenig der Umstand, dass der Beschwerdeführer von der schweizerischen Behörde einen Flüchtlingsausweis erhalten hat; bestimmt doch Art. 17 des bezüglichen internationalen Abkommens vom 15. Oktober 1946 (BS 11, 786): "Weder durch die Abgabe des Ausweises noch durch die Einträge wird das Statut, insbesondere die Staatszugehörigkeit, des Inhabers bestätigt oder geändert." Übrigens ist die Behauptung des Beschwerdeführers, er sei am 1. Januar 1950 nicht mehr tschechoslowakischer Staatsbürger gewesen, schwerlich vereinbar mit einem von ihm selbst vorgelegten Schreiben des tschechoslowakischen Generalkonsulates in Zürich, wonach ihn dieses am 8. August 1950 - also nach jenem Stichtag - auf Veranlassung des Innenministeriums zur Rückkehr in die Tschechoslowakei aufgefordert hat, und vollends nicht mit der ebenfalls vom Beschwerdeführer selbst im Revisionsverfahren vor Obergericht abgegebenen Erklärung, er sei überzeugt, dass er wegen Nichtbefolgung dieser Aufforderung auf Grund eines Gesetzes vom 12. Juli 1950 ausgebürgert worden sei, ohne dass ihm dies mitgeteilt worden sei.
4. Unbegründet ist auch der Einwand des Beschwerdeführers, Art. 2 Abs. 3 des Entschädigungsabkommens vom 22. Dezember 1949 dürfe mangels einer Rückwirkungsklausel nicht auf Prozesse angewendet werden, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Abkommens bereits hängig waren. Die Vorschrift bestimmt, dass die vom Abkommen erfassten Ansprüche vom 1. Januar 1950 an in der Schweiz "in keiner Weise mehr" geltend gemacht werden können. Hinsichtlich der Ansprüche, deren Geltendmachung in einem gerichtlichen oder Vollstreckungsverfahren an jenem Stichtage bereits eingeleitet war, enthält das Abkommen keine abweichende Ordnung. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 lässt keinen Zweifel darüber aufkommen, dass auch solche Forderungen darunter fallen. Die Bestimmung kann nur so verstanden werden, dass sie vom Inkrafttreten des Abkommens an schlechthin jede Verfolgung der in Frage stehenden Ansprüche in der Schweiz ausschliesst, also auch die Weiterführung eines Verfahrens, das in jenem Zeitpunkt bereits hängig war.
Wie das Obergericht zutreffend ausführt, ergibt sich dieser Sinn auch daraus, dass nach Art. 2 Abs. 1 des Abkommens durch die von der tschechoslowakischen Regierung zu zahlende Globalentschädigung die Entschädigungsforderungen der schweizerischen Gläubiger "endgültig abgefunden" werden; denn diese Regelung erfasst sämtliche dem Abkommen unterstellten schweizerischen Ansprüche, auch jene, die am Stichtage bereits in einem gerichtlichen oder Vollstreckungsverfahren in der Schweiz geltend gemacht waren, und für die tschechoslowakischen Gläubiger sieht das Abkommen, was die Geltendmachung in der Schweiz anbelangt. keine andere Ordnung als für die schweizerischen vor.
5. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Rechtsverfolgung in der Schweiz dürfe ihm mit Rücksicht darauf, dass er seine Ansprüche in der Tschechoslowakei nicht verfolgen könne, ja sogar von den dortigen Behörden ohne Entschädigung enteignet worden sei, nicht verunmöglicht werden; die Anwendung des Entschädigungsabkommens mit der Tschechoslowakei auf den vorliegenden Fall würde daher dem schweizerischen ordre public zuwiderlaufen. Indessen richtet sich der Einwand in Wirklichkeit gegen das Abkommen selbst; denn nach dem in Erw. 2 - 4 hiervor Ausgeführten kann nicht zweifelhaft sein, dass Art. 2 Abs. 3 des Vertrages hier anwendbar ist. Em von der Schweiz abgeschlossener Staatsvertrag ist aber auf jeden Fall dann, wenn er von der Bundesversammlung genehmigt worden ist, was für das Entschädigungsabkommen mit der Tschechoslowakei zutrifft (AS 1950, 279), für den schweizerischen Richter schlechthin massgebend (Art. 113 Abs. 3, Art. 114 bis Abs. 3 BV). Gewiss steht jenes Abkommen, was die Behandlung der tschechoslowakischen Gläubiger anbetrifft, nicht im Einklang mit den herkömmlichen schweizerischen Rechtsanschauungen, doch ist es, auch in diesem Punkte, selbst Bestandteil des geltenden Landesrechts, so dass sich die Frage, ob es mit der schweizerischen öffentlichen Ordnung vereinbar sei, gar nicht stellt (BGE 64 I 274).
Es kann auch nicht mit Grund eingewendet werden, infolge der tschechoslowakischen Währungsreform von 1953, durch die gewisse Guthaben tschechoslowakischer Staatsangehöriger, darunter die in Frage stehenden Forderungen des Beschwerdeführers, nach dessen Darstellung ohne Entschädigung gestrichen worden sind, sei eine wesentliche und für die Schweiz nicht vorhersehbare Änderung der Verhältnisse eingetreten, von denen die Schweiz beim Abschluss des Entschädigungsabkommens mit der Tschechoslowakei ausgegangen sei, so dass der schweizerische Richter den betroffenen Gläubigern, unter Berufung auf eine von den Partnern des Staatsvertrages stillschweigend eingegangene clausula rebus sic stantibus, wenigstens die Rechtsverfolgung in der Schweiz ermöglichen müsse. So wie das Abkommen lautet, verwehrt es dem schweizerischen Richter schlechterdings eine Lösung zugunsten des Beschwerdeführers. Eine solche liesse sich nur durch entsprechende Änderung der ihr entgegenstehenden staatsvertraglichen Ordnung erreichen. Indessen hat der Bundesrat, als die zur Wahrung der völkerrechtlichen Beziehungen der Eidgenossenschaft zuständige Behörde (Art. 102 Ziff. 8 BV), bisher dahingehende Schritte nicht unternommen. Übrigens würden sie wohl auf erhebliche Schwierigkeiten stossen, namentlich auch dann, wenn die Schweiz sich auf eine clausula rebus sic stantibus berufen wollte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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Schweizerisch-tschechoslowakisches Abkommen betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei, wonach gewisse Forderungen schweizerischer und auch tschechoslowakischer Gläubiger gegenüber tschechoslowakischen Schuldnern seit dem 1. Januar 1950 in der Schweiz in keinerWeise mehr geltend gemacht werden können (Art. 2 Abs. 3, Art. 6 Abs. 1). 1. Die Verletzung dieser Ordnung ist mit staatsrechtlicher Beschwerde zu rügen.
2. Anwendung des Abkommens auf solche Bankguthaben tschechoslowakischer Staatsangehöriger, die infolge der tschechoslowakischen Währungsreform des Jahres 1945 gesperrt wurden.
3. Nachweis, dass der Gläubiger am 1. Januar 1950 tschechoslowakischer Staatsangehöriger war.
4. Das Abkommen ist auch auf Prozesse anwendbar, die am 1. Januar 1950 bereits hängig waren.
5. Verletzung des schweizerischen ordre public? Berücksichtigung der tschechoslowakischen Währungsreform des Jahres 1953, durch die der Gläubiger ohne Entschädigung enteignet wurde (clausula rebus sic stantibus)?
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-222%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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730 |
81 I 222
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Sachverhalt ab Seite 224
A.- Friedrich Stransky ist im Jahre 1938 aus der Tschechoslowakei ausgewandert. Es ist nicht bestritten, dass er damals Bürger dieses Staates war. Seit dem Monat März 1939 wohnt er in Zürich. Er besass bei tschechoslowakischen Banken Guthaben, die nach dem zweiten Weltkriege bei der Zivnostenska Banka mit Hauptsitz in Prag vereinigt wurden. Diese Bank ist eine juristische Person; seit 1945 steht sie als Nationalunternehmen im Eigentum des tschechoslowakischen Staates.
Durch ein Dekret vom 19. Oktober 1945 ordnete der Präsident der Tschechoslowakischen Republik eine Währungsreform an. Infolge des Dekrets wurden sämtliche auf alte tschechoslowakische Kronen lautende Bankguthaben mit Wirkung vom 1. November 1945 an blockiert; sie konnten nur noch mit Bewilligung der Tschechoslowakischen Nationalbank freigestellt werden.
Auch jene Guthaben Stranskys wurden gesperrt. Da seine Versuche, gewisse Beträge ausbezahlt zu erhalten, fehlschlugen, liess er im November 1948 für eine Forderungssumme von Fr. 63'123.96 nebst Zins und Kosten Guthaben und Depots der Zivnostenska Banka bei verschiedenen schweizerischen Banken in Zürich mit Arrest belegen. In der nachfolgenden Betreibung erhob die Zivnostenska Banka Rechtsvorschlag. Der Audienzrichter des Bezirksgerichts Zürich erteilte die provisorische Rechtsöffnung.
Mit Eingabe vom 11. Februar 1949 erhob die Betriebene Aberkennungsklage. Das Bezirksgericht Zürich und das Obergericht des Kantons Zürich, dieses mit Urteil vom 5. Juni 1953, hiessen die Klage gut in Erwägung, dass der Beklagte seine Forderung gegenüber der Klägerin seit dem 1. Januar 1950, dem Tage des Inkrafttretens des am 22. Dezember 1949 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Tschechoslowakischen Republik abgeschlossenen Abkommens betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei (AS 1950, 21), in der Schweiz nicht mehr geltend machen könne (Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 5 Ziff. 2 lit. a und Art. 6 des Abkommens). Ein Revisionsbegehren des Beklagten wurde vom Obergericht am 10. September 1954 abgewiesen.
B.- Auf die Berufung, die Stransky gegen das Urteil des Obergerichts vom 5. Juni 1953 eingelegt hat, ist das Bundesgericht (I. Zivilabteilung) nicht eingetreten (BGE 81 II 79).
C.- Neben der Berufung hat Stransky beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts vom 5. Juni 1953 sei wegen Verletzung des schweizerisch-tschechoslowakischen Abkommens betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an das kantonale Gericht zurückzuweisen.
Er macht geltend, das Abkommen sei schon deshalb nicht anwendbar, weil er am 1. Januar 1950 nicht mehr tschechoslowakischer Staatsangehöriger gewesen, sondern vorher staatenlos geworden sei. Das Obergericht nehme zu Unrecht an, dass ihn die Beweislast in diesem Punkte treffe und dass anderseits die Klägerin den Gegenbeweis erbracht habe.
Auch wenn der Beschwerdeführer an jenem Stichtage noch tschechoslowakischer Staatsangehöriger gewesen wäre, fielen die in Frage stehenden Forderungen nicht unter das Abkommen, insbesondere nicht unter Art. 5 Ziff. 2 lit. a; denn diese Bestimmung spreche lediglich von Bankguthaben von Schweizerbürgern.
Das Abkommen dürfe nicht auf Prozesse angewendet werden, die im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits hängig waren; es enthalte keine Rückwirkungsklausel.
Die Anwendung des Abkommens auf den vorliegenden Fall verstosse gegen den schweizerischen ordre public. Es sei anzunehmen, man habe mit dem Abkommen den darunter fallenden tschechoslowakischen Staatsangehörigen die Geltendmachung ihrer Ansprüche in der Schweiz nur unter dem Vorbehalt versagen wollen, dass ihnen die Rechtsverfolgung in der Tschechoslowakei offenstehe. Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt; habe doch der tschechoslowakische Staat die Guthaben des Beschwerdeführers ohne Entschädigung enteignet, praktisch bereits auf Grund der Währungsreform des Jahres 1945 und sodann auch formell durch eine Ende Mai 1953 dekretierte neue Währungsreform.
D.- Die Zivnostenska Banka beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf Gegenbemerkungen verzichtet.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie in BGE 81 II 79 ff. festgestellt ist, hat das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Tschechoslowakischen Republik betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei vom 22. Dezember 1949 gesamthaft öffentlichrechtlichen Charakter. Da die behauptete Rechtsverletzung nach dem gleichen Urteil nicht mit zivilrechtlicher Berufung gerügt werden kann und die Sache auch nicht in die Zuständigkeit des Bundesrates fällt (Art. 125 Abs. 1 lit. c OG), hat das Bundesgericht auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten (Art. 84 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 OG).
2. Der erwähnte Staatsvertrag sieht vor, dass die tschechoslowakische Regierung der schweizerischen Regierung für die in Art. 1 und 5 aufgeführten von tschechoslowakischen Nationalisierungs-, Expropriations- oder Restriktionsmassnahmen ähnlicher Art betroffenen schweizerischen Interessen eine Globalentschädigung von 43 Millionen Schweizerfranken zahlt. Art. 2 Abs. 3 bestimmt:
"Nach dem Tage des Inkrafttretens des vorliegenden Abkommens (1. Januar 1950, AS 1950, 394) können die schweizerischen natürlichen oder juristischen Personen und Handelsgesellschaften sowie die natürlichen und juristischen Personen und Institutionen, die zu jenem Zeitpunkt die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit oder ihren Sitz in der Tschechoslowakei hatten, ihre Ansprüche und Interessen gleichen Rechtscharakters wie die in Artikel 1 erwähnten (nach der am Schluss des Vertrages als authentisch bezeichneten französischen Fassung zu ergänzen: in der Schweiz) in keiner Weise mehr geltend machen ..."
Nach Art. 6 Abs. 1 sind die Bestimmungen des Art. 2 ebenfalls anwendbar auf die in Art. 5 aufgezählten Forderungen. Die in Art. 2 Abs. 3 getroffene Ordnung leuchtet ein, soweit sie die schweizerischen Gläubiger betrifft, da diese durch jene Globalentschädigung endgültig abgefunden werden (Art. 2 Abs. 1). Weniger verständlich ist, dass Art. 2 Abs. 3 auch tschechoslowakische Interessen erfasst, obwohl sie an der im Abkommen vorgesehenen Entschädigung nicht teilhaben (BGE 81 II 80).
Art. 5 erwähnt in Ziff. 2 lit. a unter anderm "die Bankguthaben von Schweizerbürgern, die infolge der Währungsreform des Jahres 1945 blockiert sind". Aus Art. 6 Abs. 1 ergibt sich, dass auch natürliche Personen, die am 1. Januar 1950 die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit besassen, seit diesem Zeitpunkt Ansprüche, die sie aus infolge jener Währungsreform gesperrten Bankguthaben herleiten, in der Schweiz nicht mehr geltend machen können. Der Beschwerdeführer wendet vergeblich ein, Art. 5 Ziff. 2 lit. a spreche nur von Bankguthaben von Schweizerbürgern. Art. 2 Abs. 3, worauf Art. 6 Abs. 1 für die in Art. 5 umschriebenen Forderungen verweist, stellt die natürlichen Personen, die am Tage des Inkrafttretens des Staatsvertrages tschechoslowakische Staatsangehörige waren, in bezug auf die Verfolgung von Ansprüchen, welche ihrer rechtlichen Natur nach unter das Abkommen fallen, den Schweizern gleich. Da die Forderung, die der Beschwerdeführer gegenüber der Zivnostenska Banka erhebt, auf Bankguthaben beruht, welche infolge der tschechoslowakischen Währungsreform von 1945 blockiert wurden, kann sie seit dem 1. Januar 1950 in der Schweiz in keiner Weise mehr geltend gemacht werden, sofern der Beschwerdeführer - der nicht Schweizerbürger ist - zu jenem Zeitpunkt die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit besass.
3. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass er früher, auch noch zur Zeit seiner Auswanderung in die Schweiz, tschechoslowakischer Staatsangehöriger war, behauptet aber, er habe infolge der Auswanderung diese Staatsangehörigkeit vor dem 1. Januar 1950 verloren und sei seither staatenlos. Ob das Obergericht in diesem Punkte die Beweislast richtig verteilt habe, kann offen gelassen werden. Entscheidend ist, dass das Ergebnis der von ihm vorgenommenen Beweiswürdigung nicht zu beanstanden ist.
In der Tat erklärt das tschechoslowakische Justizministerium in einem dem Obergericht auf dessen Rechtshilfegesuch erstatteten Bericht vom 14. Januar 1953, dass der Beschwerdeführer nach den Erhebungen, die das Innenministerium bei den zuständigen Behörden angestellt habe, am 1. Januar 1950 tschechoslowakischer Staatsbürger gewesen sei und diese Staatsangehörigkeit nie verloren habe. Gegen die Beweiskraft dieser Bestätigung bringt die Beschwerde nichts Triftiges vor. Freilich ist die ursprünglich gesandte Ausfertigung der Bescheinigung nicht mit dem Stempel des ausstellenden Ministeriums versehen; dagegen tragen diesen Stempel die Begleitnote vom 14. Januar 1953, die vom gleichen Beamten wie die Bescheinigung selbst unterzeichnet ist, ferner ein Schreiben des tschechoslowakischen Justizministeriums vom 27. Februar 1953, worin die Authentizität des Berichtes vom 14. Januar 1953 bestätigt wird, und namentlich eine weitere Ausfertigung dieses Berichtes, die dem Obergericht nachträglich zugekommen ist. Die Bescheinigung des tschechoslowakischen Justizministeriums bedarf daher zum Gebrauch in der Schweiz keiner Beglaubigung, wie sich aus Art. 6 Abs. 2 des schweizerisch-tschechoslowakischen Abkommens über die gegenseitige Rechtshilfe in Zivil- und Handelssachen vom 21. Dezember 1926 (bestätigt durch Notenaustausch vom 2. September/11. Oktober 1946) ergibt (BS 12, 335). Sie steht inhaltlich im Einklang mit einer auf Betreiben des Beschwerdeführers vom Bezirksnationalausschuss in Nachod am 9. September 1953 ausgestellten Bestätigung. Dass diese Bescheinigungen von den Behörden des Staates stammen, dem die Zivnostenska Banka als Nationalunternehmen gehört, und dass sie zu einer Zeit ausgestellt wurden, da der Prozess zwischen dieser Bank und dem Beschwerdeführer bereits hängig und das Abkommen betreffend die schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei bereits in Kraft war, rechtfertigt es nicht, sie als blosse Parteierklärungen zu bewerten. Man hat es mit öffentlichen Urkunden zu tun, deren Inhalt mangels entgegenstehender schlüssiger Anhaltspunkte als richtig angesehen werden muss (Art. 7 des schweizerisch-tschechoslowakischen Rechtshilfeabkommens vom 21. Dezember 1926, Art. 9 ZGB). Es liegt kein Beweis dafür vor, dass dem Beschwerdeführer die tschechoslowakische Staatszugehörigkeit vor dem Stichtage entzogen worden sei, etwa auf Grund des tschechoslowakischen Gesetzes vom 13. Juli 1949 betreffend den Erwerb und Verlust der tschechoslowakischen Staatsbürgerschaft, nach dessen § 7 das Ministerium des Innern Personen ausbürgern kann, die sich im Ausland aufhalten und eine staatsfeindliche oder staatsgefährliche Tätigkeit entfalten oder illegal ausgewandert sind oder einer Aufforderung zur Rückkehr keine Folge geleistet haben. Die Tatsache, dass das tschechoslowakische Generalkonsulat in Zürich dem Beschwerdeführer am 14. März 1949 mitgeteilt hat, das Ministerium des Innern sei mit der Verlängerung seines Reisepasses und desjenigen seiner Ehefrau nicht einverstanden, erlaubt noch nicht, auf den Entzug des Bürgerrechts zu schliessen. Ebensowenig der Umstand, dass der Beschwerdeführer von der schweizerischen Behörde einen Flüchtlingsausweis erhalten hat; bestimmt doch Art. 17 des bezüglichen internationalen Abkommens vom 15. Oktober 1946 (BS 11, 786): "Weder durch die Abgabe des Ausweises noch durch die Einträge wird das Statut, insbesondere die Staatszugehörigkeit, des Inhabers bestätigt oder geändert." Übrigens ist die Behauptung des Beschwerdeführers, er sei am 1. Januar 1950 nicht mehr tschechoslowakischer Staatsbürger gewesen, schwerlich vereinbar mit einem von ihm selbst vorgelegten Schreiben des tschechoslowakischen Generalkonsulates in Zürich, wonach ihn dieses am 8. August 1950 - also nach jenem Stichtag - auf Veranlassung des Innenministeriums zur Rückkehr in die Tschechoslowakei aufgefordert hat, und vollends nicht mit der ebenfalls vom Beschwerdeführer selbst im Revisionsverfahren vor Obergericht abgegebenen Erklärung, er sei überzeugt, dass er wegen Nichtbefolgung dieser Aufforderung auf Grund eines Gesetzes vom 12. Juli 1950 ausgebürgert worden sei, ohne dass ihm dies mitgeteilt worden sei.
4. Unbegründet ist auch der Einwand des Beschwerdeführers, Art. 2 Abs. 3 des Entschädigungsabkommens vom 22. Dezember 1949 dürfe mangels einer Rückwirkungsklausel nicht auf Prozesse angewendet werden, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Abkommens bereits hängig waren. Die Vorschrift bestimmt, dass die vom Abkommen erfassten Ansprüche vom 1. Januar 1950 an in der Schweiz "in keiner Weise mehr" geltend gemacht werden können. Hinsichtlich der Ansprüche, deren Geltendmachung in einem gerichtlichen oder Vollstreckungsverfahren an jenem Stichtage bereits eingeleitet war, enthält das Abkommen keine abweichende Ordnung. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 lässt keinen Zweifel darüber aufkommen, dass auch solche Forderungen darunter fallen. Die Bestimmung kann nur so verstanden werden, dass sie vom Inkrafttreten des Abkommens an schlechthin jede Verfolgung der in Frage stehenden Ansprüche in der Schweiz ausschliesst, also auch die Weiterführung eines Verfahrens, das in jenem Zeitpunkt bereits hängig war.
Wie das Obergericht zutreffend ausführt, ergibt sich dieser Sinn auch daraus, dass nach Art. 2 Abs. 1 des Abkommens durch die von der tschechoslowakischen Regierung zu zahlende Globalentschädigung die Entschädigungsforderungen der schweizerischen Gläubiger "endgültig abgefunden" werden; denn diese Regelung erfasst sämtliche dem Abkommen unterstellten schweizerischen Ansprüche, auch jene, die am Stichtage bereits in einem gerichtlichen oder Vollstreckungsverfahren in der Schweiz geltend gemacht waren, und für die tschechoslowakischen Gläubiger sieht das Abkommen, was die Geltendmachung in der Schweiz anbelangt. keine andere Ordnung als für die schweizerischen vor.
5. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Rechtsverfolgung in der Schweiz dürfe ihm mit Rücksicht darauf, dass er seine Ansprüche in der Tschechoslowakei nicht verfolgen könne, ja sogar von den dortigen Behörden ohne Entschädigung enteignet worden sei, nicht verunmöglicht werden; die Anwendung des Entschädigungsabkommens mit der Tschechoslowakei auf den vorliegenden Fall würde daher dem schweizerischen ordre public zuwiderlaufen. Indessen richtet sich der Einwand in Wirklichkeit gegen das Abkommen selbst; denn nach dem in Erw. 2 - 4 hiervor Ausgeführten kann nicht zweifelhaft sein, dass Art. 2 Abs. 3 des Vertrages hier anwendbar ist. Em von der Schweiz abgeschlossener Staatsvertrag ist aber auf jeden Fall dann, wenn er von der Bundesversammlung genehmigt worden ist, was für das Entschädigungsabkommen mit der Tschechoslowakei zutrifft (AS 1950, 279), für den schweizerischen Richter schlechthin massgebend (Art. 113 Abs. 3, Art. 114 bis Abs. 3 BV). Gewiss steht jenes Abkommen, was die Behandlung der tschechoslowakischen Gläubiger anbetrifft, nicht im Einklang mit den herkömmlichen schweizerischen Rechtsanschauungen, doch ist es, auch in diesem Punkte, selbst Bestandteil des geltenden Landesrechts, so dass sich die Frage, ob es mit der schweizerischen öffentlichen Ordnung vereinbar sei, gar nicht stellt (BGE 64 I 274).
Es kann auch nicht mit Grund eingewendet werden, infolge der tschechoslowakischen Währungsreform von 1953, durch die gewisse Guthaben tschechoslowakischer Staatsangehöriger, darunter die in Frage stehenden Forderungen des Beschwerdeführers, nach dessen Darstellung ohne Entschädigung gestrichen worden sind, sei eine wesentliche und für die Schweiz nicht vorhersehbare Änderung der Verhältnisse eingetreten, von denen die Schweiz beim Abschluss des Entschädigungsabkommens mit der Tschechoslowakei ausgegangen sei, so dass der schweizerische Richter den betroffenen Gläubigern, unter Berufung auf eine von den Partnern des Staatsvertrages stillschweigend eingegangene clausula rebus sic stantibus, wenigstens die Rechtsverfolgung in der Schweiz ermöglichen müsse. So wie das Abkommen lautet, verwehrt es dem schweizerischen Richter schlechterdings eine Lösung zugunsten des Beschwerdeführers. Eine solche liesse sich nur durch entsprechende Änderung der ihr entgegenstehenden staatsvertraglichen Ordnung erreichen. Indessen hat der Bundesrat, als die zur Wahrung der völkerrechtlichen Beziehungen der Eidgenossenschaft zuständige Behörde (Art. 102 Ziff. 8 BV), bisher dahingehende Schritte nicht unternommen. Übrigens würden sie wohl auf erhebliche Schwierigkeiten stossen, namentlich auch dann, wenn die Schweiz sich auf eine clausula rebus sic stantibus berufen wollte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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Accord entre la Suisse et la Tchécoslovaquie concernant l'indemnisation des intérêts suisses en Tchécoslovaquie, accord selon lequel, dès le 1er janvier 1950, les ressortissants suisses, de même que les ressortissants tchécoslovaques, ne peuvent plus faire valoir en Suisse, par quelque voie que ce soit, certaines créances envers des débiteurs tchécoslovaques (art. 2 al. 3, art. 6 al. 1). 1. La violation de cette réglementation doit être attaquée par la voie du recours de droit public.
2. Application de l'accord aux avoirs bancaires appartenant à des ressortissants tchécoslovaques et bloqués par suite de la réforme monétaire opérée en Tchécoslovaquie en 1945.
3. Preuve que le créancier était de nationalité tchécoslovaque le 1er janvier 1950.
4. L'accord est également applicable aux procès qui étaient déjà pendants le 1er janvier 1950.
5. Violation de l'ordre public suisse? Faut-il tenir compte de la réforme monétaire tchécoslovaque de 1953, par laquelle le créancier a été exproprié sans indemnité (clausula rebus sic stantibus)?
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Sachverhalt ab Seite 224
A.- Friedrich Stransky ist im Jahre 1938 aus der Tschechoslowakei ausgewandert. Es ist nicht bestritten, dass er damals Bürger dieses Staates war. Seit dem Monat März 1939 wohnt er in Zürich. Er besass bei tschechoslowakischen Banken Guthaben, die nach dem zweiten Weltkriege bei der Zivnostenska Banka mit Hauptsitz in Prag vereinigt wurden. Diese Bank ist eine juristische Person; seit 1945 steht sie als Nationalunternehmen im Eigentum des tschechoslowakischen Staates.
Durch ein Dekret vom 19. Oktober 1945 ordnete der Präsident der Tschechoslowakischen Republik eine Währungsreform an. Infolge des Dekrets wurden sämtliche auf alte tschechoslowakische Kronen lautende Bankguthaben mit Wirkung vom 1. November 1945 an blockiert; sie konnten nur noch mit Bewilligung der Tschechoslowakischen Nationalbank freigestellt werden.
Auch jene Guthaben Stranskys wurden gesperrt. Da seine Versuche, gewisse Beträge ausbezahlt zu erhalten, fehlschlugen, liess er im November 1948 für eine Forderungssumme von Fr. 63'123.96 nebst Zins und Kosten Guthaben und Depots der Zivnostenska Banka bei verschiedenen schweizerischen Banken in Zürich mit Arrest belegen. In der nachfolgenden Betreibung erhob die Zivnostenska Banka Rechtsvorschlag. Der Audienzrichter des Bezirksgerichts Zürich erteilte die provisorische Rechtsöffnung.
Mit Eingabe vom 11. Februar 1949 erhob die Betriebene Aberkennungsklage. Das Bezirksgericht Zürich und das Obergericht des Kantons Zürich, dieses mit Urteil vom 5. Juni 1953, hiessen die Klage gut in Erwägung, dass der Beklagte seine Forderung gegenüber der Klägerin seit dem 1. Januar 1950, dem Tage des Inkrafttretens des am 22. Dezember 1949 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Tschechoslowakischen Republik abgeschlossenen Abkommens betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei (AS 1950, 21), in der Schweiz nicht mehr geltend machen könne (Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 5 Ziff. 2 lit. a und Art. 6 des Abkommens). Ein Revisionsbegehren des Beklagten wurde vom Obergericht am 10. September 1954 abgewiesen.
B.- Auf die Berufung, die Stransky gegen das Urteil des Obergerichts vom 5. Juni 1953 eingelegt hat, ist das Bundesgericht (I. Zivilabteilung) nicht eingetreten (BGE 81 II 79).
C.- Neben der Berufung hat Stransky beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, das Urteil des Obergerichts vom 5. Juni 1953 sei wegen Verletzung des schweizerisch-tschechoslowakischen Abkommens betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an das kantonale Gericht zurückzuweisen.
Er macht geltend, das Abkommen sei schon deshalb nicht anwendbar, weil er am 1. Januar 1950 nicht mehr tschechoslowakischer Staatsangehöriger gewesen, sondern vorher staatenlos geworden sei. Das Obergericht nehme zu Unrecht an, dass ihn die Beweislast in diesem Punkte treffe und dass anderseits die Klägerin den Gegenbeweis erbracht habe.
Auch wenn der Beschwerdeführer an jenem Stichtage noch tschechoslowakischer Staatsangehöriger gewesen wäre, fielen die in Frage stehenden Forderungen nicht unter das Abkommen, insbesondere nicht unter Art. 5 Ziff. 2 lit. a; denn diese Bestimmung spreche lediglich von Bankguthaben von Schweizerbürgern.
Das Abkommen dürfe nicht auf Prozesse angewendet werden, die im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits hängig waren; es enthalte keine Rückwirkungsklausel.
Die Anwendung des Abkommens auf den vorliegenden Fall verstosse gegen den schweizerischen ordre public. Es sei anzunehmen, man habe mit dem Abkommen den darunter fallenden tschechoslowakischen Staatsangehörigen die Geltendmachung ihrer Ansprüche in der Schweiz nur unter dem Vorbehalt versagen wollen, dass ihnen die Rechtsverfolgung in der Tschechoslowakei offenstehe. Diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt; habe doch der tschechoslowakische Staat die Guthaben des Beschwerdeführers ohne Entschädigung enteignet, praktisch bereits auf Grund der Währungsreform des Jahres 1945 und sodann auch formell durch eine Ende Mai 1953 dekretierte neue Währungsreform.
D.- Die Zivnostenska Banka beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf Gegenbemerkungen verzichtet.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Wie in BGE 81 II 79 ff. festgestellt ist, hat das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Tschechoslowakischen Republik betreffend die Entschädigung der schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei vom 22. Dezember 1949 gesamthaft öffentlichrechtlichen Charakter. Da die behauptete Rechtsverletzung nach dem gleichen Urteil nicht mit zivilrechtlicher Berufung gerügt werden kann und die Sache auch nicht in die Zuständigkeit des Bundesrates fällt (Art. 125 Abs. 1 lit. c OG), hat das Bundesgericht auf die staatsrechtliche Beschwerde einzutreten (Art. 84 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 OG).
2. Der erwähnte Staatsvertrag sieht vor, dass die tschechoslowakische Regierung der schweizerischen Regierung für die in Art. 1 und 5 aufgeführten von tschechoslowakischen Nationalisierungs-, Expropriations- oder Restriktionsmassnahmen ähnlicher Art betroffenen schweizerischen Interessen eine Globalentschädigung von 43 Millionen Schweizerfranken zahlt. Art. 2 Abs. 3 bestimmt:
"Nach dem Tage des Inkrafttretens des vorliegenden Abkommens (1. Januar 1950, AS 1950, 394) können die schweizerischen natürlichen oder juristischen Personen und Handelsgesellschaften sowie die natürlichen und juristischen Personen und Institutionen, die zu jenem Zeitpunkt die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit oder ihren Sitz in der Tschechoslowakei hatten, ihre Ansprüche und Interessen gleichen Rechtscharakters wie die in Artikel 1 erwähnten (nach der am Schluss des Vertrages als authentisch bezeichneten französischen Fassung zu ergänzen: in der Schweiz) in keiner Weise mehr geltend machen ..."
Nach Art. 6 Abs. 1 sind die Bestimmungen des Art. 2 ebenfalls anwendbar auf die in Art. 5 aufgezählten Forderungen. Die in Art. 2 Abs. 3 getroffene Ordnung leuchtet ein, soweit sie die schweizerischen Gläubiger betrifft, da diese durch jene Globalentschädigung endgültig abgefunden werden (Art. 2 Abs. 1). Weniger verständlich ist, dass Art. 2 Abs. 3 auch tschechoslowakische Interessen erfasst, obwohl sie an der im Abkommen vorgesehenen Entschädigung nicht teilhaben (BGE 81 II 80).
Art. 5 erwähnt in Ziff. 2 lit. a unter anderm "die Bankguthaben von Schweizerbürgern, die infolge der Währungsreform des Jahres 1945 blockiert sind". Aus Art. 6 Abs. 1 ergibt sich, dass auch natürliche Personen, die am 1. Januar 1950 die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit besassen, seit diesem Zeitpunkt Ansprüche, die sie aus infolge jener Währungsreform gesperrten Bankguthaben herleiten, in der Schweiz nicht mehr geltend machen können. Der Beschwerdeführer wendet vergeblich ein, Art. 5 Ziff. 2 lit. a spreche nur von Bankguthaben von Schweizerbürgern. Art. 2 Abs. 3, worauf Art. 6 Abs. 1 für die in Art. 5 umschriebenen Forderungen verweist, stellt die natürlichen Personen, die am Tage des Inkrafttretens des Staatsvertrages tschechoslowakische Staatsangehörige waren, in bezug auf die Verfolgung von Ansprüchen, welche ihrer rechtlichen Natur nach unter das Abkommen fallen, den Schweizern gleich. Da die Forderung, die der Beschwerdeführer gegenüber der Zivnostenska Banka erhebt, auf Bankguthaben beruht, welche infolge der tschechoslowakischen Währungsreform von 1945 blockiert wurden, kann sie seit dem 1. Januar 1950 in der Schweiz in keiner Weise mehr geltend gemacht werden, sofern der Beschwerdeführer - der nicht Schweizerbürger ist - zu jenem Zeitpunkt die tschechoslowakische Staatsangehörigkeit besass.
3. Der Beschwerdeführer anerkennt, dass er früher, auch noch zur Zeit seiner Auswanderung in die Schweiz, tschechoslowakischer Staatsangehöriger war, behauptet aber, er habe infolge der Auswanderung diese Staatsangehörigkeit vor dem 1. Januar 1950 verloren und sei seither staatenlos. Ob das Obergericht in diesem Punkte die Beweislast richtig verteilt habe, kann offen gelassen werden. Entscheidend ist, dass das Ergebnis der von ihm vorgenommenen Beweiswürdigung nicht zu beanstanden ist.
In der Tat erklärt das tschechoslowakische Justizministerium in einem dem Obergericht auf dessen Rechtshilfegesuch erstatteten Bericht vom 14. Januar 1953, dass der Beschwerdeführer nach den Erhebungen, die das Innenministerium bei den zuständigen Behörden angestellt habe, am 1. Januar 1950 tschechoslowakischer Staatsbürger gewesen sei und diese Staatsangehörigkeit nie verloren habe. Gegen die Beweiskraft dieser Bestätigung bringt die Beschwerde nichts Triftiges vor. Freilich ist die ursprünglich gesandte Ausfertigung der Bescheinigung nicht mit dem Stempel des ausstellenden Ministeriums versehen; dagegen tragen diesen Stempel die Begleitnote vom 14. Januar 1953, die vom gleichen Beamten wie die Bescheinigung selbst unterzeichnet ist, ferner ein Schreiben des tschechoslowakischen Justizministeriums vom 27. Februar 1953, worin die Authentizität des Berichtes vom 14. Januar 1953 bestätigt wird, und namentlich eine weitere Ausfertigung dieses Berichtes, die dem Obergericht nachträglich zugekommen ist. Die Bescheinigung des tschechoslowakischen Justizministeriums bedarf daher zum Gebrauch in der Schweiz keiner Beglaubigung, wie sich aus Art. 6 Abs. 2 des schweizerisch-tschechoslowakischen Abkommens über die gegenseitige Rechtshilfe in Zivil- und Handelssachen vom 21. Dezember 1926 (bestätigt durch Notenaustausch vom 2. September/11. Oktober 1946) ergibt (BS 12, 335). Sie steht inhaltlich im Einklang mit einer auf Betreiben des Beschwerdeführers vom Bezirksnationalausschuss in Nachod am 9. September 1953 ausgestellten Bestätigung. Dass diese Bescheinigungen von den Behörden des Staates stammen, dem die Zivnostenska Banka als Nationalunternehmen gehört, und dass sie zu einer Zeit ausgestellt wurden, da der Prozess zwischen dieser Bank und dem Beschwerdeführer bereits hängig und das Abkommen betreffend die schweizerischen Interessen in der Tschechoslowakei bereits in Kraft war, rechtfertigt es nicht, sie als blosse Parteierklärungen zu bewerten. Man hat es mit öffentlichen Urkunden zu tun, deren Inhalt mangels entgegenstehender schlüssiger Anhaltspunkte als richtig angesehen werden muss (Art. 7 des schweizerisch-tschechoslowakischen Rechtshilfeabkommens vom 21. Dezember 1926, Art. 9 ZGB). Es liegt kein Beweis dafür vor, dass dem Beschwerdeführer die tschechoslowakische Staatszugehörigkeit vor dem Stichtage entzogen worden sei, etwa auf Grund des tschechoslowakischen Gesetzes vom 13. Juli 1949 betreffend den Erwerb und Verlust der tschechoslowakischen Staatsbürgerschaft, nach dessen § 7 das Ministerium des Innern Personen ausbürgern kann, die sich im Ausland aufhalten und eine staatsfeindliche oder staatsgefährliche Tätigkeit entfalten oder illegal ausgewandert sind oder einer Aufforderung zur Rückkehr keine Folge geleistet haben. Die Tatsache, dass das tschechoslowakische Generalkonsulat in Zürich dem Beschwerdeführer am 14. März 1949 mitgeteilt hat, das Ministerium des Innern sei mit der Verlängerung seines Reisepasses und desjenigen seiner Ehefrau nicht einverstanden, erlaubt noch nicht, auf den Entzug des Bürgerrechts zu schliessen. Ebensowenig der Umstand, dass der Beschwerdeführer von der schweizerischen Behörde einen Flüchtlingsausweis erhalten hat; bestimmt doch Art. 17 des bezüglichen internationalen Abkommens vom 15. Oktober 1946 (BS 11, 786): "Weder durch die Abgabe des Ausweises noch durch die Einträge wird das Statut, insbesondere die Staatszugehörigkeit, des Inhabers bestätigt oder geändert." Übrigens ist die Behauptung des Beschwerdeführers, er sei am 1. Januar 1950 nicht mehr tschechoslowakischer Staatsbürger gewesen, schwerlich vereinbar mit einem von ihm selbst vorgelegten Schreiben des tschechoslowakischen Generalkonsulates in Zürich, wonach ihn dieses am 8. August 1950 - also nach jenem Stichtag - auf Veranlassung des Innenministeriums zur Rückkehr in die Tschechoslowakei aufgefordert hat, und vollends nicht mit der ebenfalls vom Beschwerdeführer selbst im Revisionsverfahren vor Obergericht abgegebenen Erklärung, er sei überzeugt, dass er wegen Nichtbefolgung dieser Aufforderung auf Grund eines Gesetzes vom 12. Juli 1950 ausgebürgert worden sei, ohne dass ihm dies mitgeteilt worden sei.
4. Unbegründet ist auch der Einwand des Beschwerdeführers, Art. 2 Abs. 3 des Entschädigungsabkommens vom 22. Dezember 1949 dürfe mangels einer Rückwirkungsklausel nicht auf Prozesse angewendet werden, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Abkommens bereits hängig waren. Die Vorschrift bestimmt, dass die vom Abkommen erfassten Ansprüche vom 1. Januar 1950 an in der Schweiz "in keiner Weise mehr" geltend gemacht werden können. Hinsichtlich der Ansprüche, deren Geltendmachung in einem gerichtlichen oder Vollstreckungsverfahren an jenem Stichtage bereits eingeleitet war, enthält das Abkommen keine abweichende Ordnung. Der Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 lässt keinen Zweifel darüber aufkommen, dass auch solche Forderungen darunter fallen. Die Bestimmung kann nur so verstanden werden, dass sie vom Inkrafttreten des Abkommens an schlechthin jede Verfolgung der in Frage stehenden Ansprüche in der Schweiz ausschliesst, also auch die Weiterführung eines Verfahrens, das in jenem Zeitpunkt bereits hängig war.
Wie das Obergericht zutreffend ausführt, ergibt sich dieser Sinn auch daraus, dass nach Art. 2 Abs. 1 des Abkommens durch die von der tschechoslowakischen Regierung zu zahlende Globalentschädigung die Entschädigungsforderungen der schweizerischen Gläubiger "endgültig abgefunden" werden; denn diese Regelung erfasst sämtliche dem Abkommen unterstellten schweizerischen Ansprüche, auch jene, die am Stichtage bereits in einem gerichtlichen oder Vollstreckungsverfahren in der Schweiz geltend gemacht waren, und für die tschechoslowakischen Gläubiger sieht das Abkommen, was die Geltendmachung in der Schweiz anbelangt. keine andere Ordnung als für die schweizerischen vor.
5. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Rechtsverfolgung in der Schweiz dürfe ihm mit Rücksicht darauf, dass er seine Ansprüche in der Tschechoslowakei nicht verfolgen könne, ja sogar von den dortigen Behörden ohne Entschädigung enteignet worden sei, nicht verunmöglicht werden; die Anwendung des Entschädigungsabkommens mit der Tschechoslowakei auf den vorliegenden Fall würde daher dem schweizerischen ordre public zuwiderlaufen. Indessen richtet sich der Einwand in Wirklichkeit gegen das Abkommen selbst; denn nach dem in Erw. 2 - 4 hiervor Ausgeführten kann nicht zweifelhaft sein, dass Art. 2 Abs. 3 des Vertrages hier anwendbar ist. Em von der Schweiz abgeschlossener Staatsvertrag ist aber auf jeden Fall dann, wenn er von der Bundesversammlung genehmigt worden ist, was für das Entschädigungsabkommen mit der Tschechoslowakei zutrifft (AS 1950, 279), für den schweizerischen Richter schlechthin massgebend (Art. 113 Abs. 3, Art. 114 bis Abs. 3 BV). Gewiss steht jenes Abkommen, was die Behandlung der tschechoslowakischen Gläubiger anbetrifft, nicht im Einklang mit den herkömmlichen schweizerischen Rechtsanschauungen, doch ist es, auch in diesem Punkte, selbst Bestandteil des geltenden Landesrechts, so dass sich die Frage, ob es mit der schweizerischen öffentlichen Ordnung vereinbar sei, gar nicht stellt (BGE 64 I 274).
Es kann auch nicht mit Grund eingewendet werden, infolge der tschechoslowakischen Währungsreform von 1953, durch die gewisse Guthaben tschechoslowakischer Staatsangehöriger, darunter die in Frage stehenden Forderungen des Beschwerdeführers, nach dessen Darstellung ohne Entschädigung gestrichen worden sind, sei eine wesentliche und für die Schweiz nicht vorhersehbare Änderung der Verhältnisse eingetreten, von denen die Schweiz beim Abschluss des Entschädigungsabkommens mit der Tschechoslowakei ausgegangen sei, so dass der schweizerische Richter den betroffenen Gläubigern, unter Berufung auf eine von den Partnern des Staatsvertrages stillschweigend eingegangene clausula rebus sic stantibus, wenigstens die Rechtsverfolgung in der Schweiz ermöglichen müsse. So wie das Abkommen lautet, verwehrt es dem schweizerischen Richter schlechterdings eine Lösung zugunsten des Beschwerdeführers. Eine solche liesse sich nur durch entsprechende Änderung der ihr entgegenstehenden staatsvertraglichen Ordnung erreichen. Indessen hat der Bundesrat, als die zur Wahrung der völkerrechtlichen Beziehungen der Eidgenossenschaft zuständige Behörde (Art. 102 Ziff. 8 BV), bisher dahingehende Schritte nicht unternommen. Übrigens würden sie wohl auf erhebliche Schwierigkeiten stossen, namentlich auch dann, wenn die Schweiz sich auf eine clausula rebus sic stantibus berufen wollte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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Accordo tra la Svizzera e la Cecoslovacchia concernente l'indennità dovuta per gli interessi svizzeri in Cecoslovacchia, accordo m virtù del quale, a contare dal 1o gennaio 1950, i cittadini svizzeri e anche i cittadini cecoslovacchi non possono più in nessun modo far valere nella Svizzera determinati crediti verso debitori cecoslovacchi (art. 2 cp. 3, art. 6 cp. 1). 1. La violazione di questo disciplinamento deve essere impugnata mediante ricorso di diritto pubblico.
2. Applicazione dell'accordo agli averi bancari appartenenti a cittadini cecoslovacchi e bloccati in seguito alla riforma monetaria eseguita in Cecoslovacchia nel 1945.
3. Prova che il creditore possedeva la cittadinanza cecoslovacca il 1o gennaio 1950.
4. L'accordo è parimente applicabile ai processi che erano già pendenti il 1o gennaio 1950.
5. Violazione dell'ordine pubblico svizzero? Occorre tener conto della riforma monetaria cecoslovacca del 1953, in virtù della quale il creditore è stato espropriato senza indennità (clausula rebus sic stantibus)?
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81 I 233
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Sachverhalt ab Seite 233
Der Beschwerdeführer, geb. 1926, arbeitete im Jahre 1951 und bis Ende April 1952 in einer Lehrstelle bei der Gemeindekanzlei G. Er bezog im Jahre 1951 Fr. 120.-- und seit 1. Januar 1952 Fr. 180.-- im Monat. Im Mai 1952 (nach Abschluss der Lehre) betrug sein Bezug Fr. 400.--. Auf den 1. Juni 1952 trat er in den Dienst der Gemeinde S. als Steuersekretär mit einer Monatsbesoldung von Fr. 550.--. Bei der Veranlagung für die Wehrsteuer VII (1953/54) wurde streitig, ob der Besteuerung das Einkommen der Berechnungsperiode oder, gemäss Art. 42 WStB, das laufende Einkommen zu Grunde zu legen sei. Die Veranlagungsbehörde hat in letzterm Sinne entschieden. Die kantonale Rekurskommission hat eine hiegegen gerichtete Beschwerde abgewiesen.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Einschätzung beruhe auf der Annahme, der Antritt der Stelle in S. (Juni 1952) bedeute die Aufnahme der Erwerbstätigkeit. Eine solche Annahme sei deshalb unrichtig, weil der Beschwerdeführer schon in den Jahren 1951 und 1952 als Lehrling Einkommen gehabt habe. Der Übergang von der Lehre in die ordentliche Berufstätigkeit werde in der Praxis nicht als Berufswechsel im Sinne von Art. 42 WStB angesehen.
Die Steuerrekurskommission St. Gallen beantragt Abweisung der Beschwerde, die eidg. Steuerverwaltung Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde begründet erklärt und den angefochtenen Entscheid aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 42 WStB ist, abweichend von der allgemeinen Regel in Art. 41, Abs. 2 WStB, auf das laufende Einkommen abzustellen, wenn sich das Einkommen während der Berechnungsperiode infolge Aufnahme der Erwerbstätigkeit oder Berufswechsel (die anderen Gründe scheiden hier von vornherein aus) dauernd verändert hat.
Als "Berufswechsel" kann der Übergang von der Lehrstelle in die reguläre Erwerbstätigkeit jedenfalls dann nicht angesehen werden, wenn sich, wie hier, an eine Lehrstelle in einer Verwaltung eine Anstellung im öffentlichen Dienst anschliesst. Es fragt sich daher nur, auf welchen Zeitpunkt hier die "Aufnahme der Erwerbstätigkeit" fällt, im besondern, ob die Betätigung des Beschwerdeführers in seiner Lehre - soweit sie in den Berechnungszeitraum fällt - bereits als Erwerbstätigkeit im Sinne des Gesetzes zu charakterisieren ist.
2. Eine Erwerbstätigkeit übt derjenige aus, der aus einer Betätigung Einkommen erzielt. Darauf, ob die Betätigung um des Erwerbes willen ausgeübt wird oder ob andere Interessen und Zwecke im Vordergrund stehen, die mit der Tätigkeit verbundenen Einkünfte nur nebenhergehen, kommt es nicht an. Steuerpflicht und Steuerbemessung hängen davon ab, ob ein Erwerb vorhanden ist, nicht von den Verumständungen, unter denen er erzielt wird.
So verhält es sich auch bei Personen, die eine Lehrstelle bekleiden. Werden sie für ihre Betätigung entschädigt, so üben sie eine Erwerbstätigkeit aus. Eine Erwerbstätigkeit ist jedenfalls von dem Zeitpunkte an anzunehmen, in welchem die finanzielle Leistung des Dienstherrn nicht mehr lediglich in einem Taschengeld besteht, sondern den Charakter einer Arbeitsentschädigung angenommen hat. Eine Entschädigung von Fr. 120.-- im Monat aber kann, vor allem in ländlichen Verhältnissen, unmöglich lediglich als Taschengeld angesehen werden.
3. Der Beschwerdeführer stand 1951 im Alter von 25 Jahren. Er war, wenn auch in einer Lehrstelle, so doch bereits eine Arbeitskraft. Die Entschädigung, die er bezog, war eine Honorierung seiner Dienste und, steuerrechtlich betrachtet, Einkommen aus Erwerbstätigkeit, wenn sie sich auch, im Hinblick auf den unmittelbaren Zweck der Betätigung des Beschwerdeführers im Dienste der Gemeindeverwaltung G., in bescheidenem Rahmen hielt.
War aber der Beschwerdeführer während der ganzen Dauer der Bemessungsperiode erwerbstätig, ohne dass ein Berufswechsel anzunehmen ist, so bemisst sich das für die Besteuerung massgebende Einkommen nach der in Art. 41, Abs. 2 WStB aufgestellten Regel. Die hievon abweichende Besteuerung ist aufzuheben. Die kantonalen Behörden werden die Erwerbsverhältnisse des Beschwerdeführers während der Berechnungsperiode näher abzuklären haben und auf Grund ihres Befundes einen neuen Entscheid treffen.
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Wehrsteuer. 1. Berufswechsel im Sinne von Art. 42 WStB: Übergang von einer Lehrstelle im öffentlichen Dienst zu einer Anstellung in der Verwaltung ist nicht als Berufswechsel anzusehen.
2. Aufnahme einer Erwerbstätigkeit im Sinne von Art. 42 WStB: Betätigung in einer Lehrstelle gegen Entgelt darf als Erwerbstätigkeit angesehen werden.
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Der Beschwerdeführer, geb. 1926, arbeitete im Jahre 1951 und bis Ende April 1952 in einer Lehrstelle bei der Gemeindekanzlei G. Er bezog im Jahre 1951 Fr. 120.-- und seit 1. Januar 1952 Fr. 180.-- im Monat. Im Mai 1952 (nach Abschluss der Lehre) betrug sein Bezug Fr. 400.--. Auf den 1. Juni 1952 trat er in den Dienst der Gemeinde S. als Steuersekretär mit einer Monatsbesoldung von Fr. 550.--. Bei der Veranlagung für die Wehrsteuer VII (1953/54) wurde streitig, ob der Besteuerung das Einkommen der Berechnungsperiode oder, gemäss Art. 42 WStB, das laufende Einkommen zu Grunde zu legen sei. Die Veranlagungsbehörde hat in letzterm Sinne entschieden. Die kantonale Rekurskommission hat eine hiegegen gerichtete Beschwerde abgewiesen.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Einschätzung beruhe auf der Annahme, der Antritt der Stelle in S. (Juni 1952) bedeute die Aufnahme der Erwerbstätigkeit. Eine solche Annahme sei deshalb unrichtig, weil der Beschwerdeführer schon in den Jahren 1951 und 1952 als Lehrling Einkommen gehabt habe. Der Übergang von der Lehre in die ordentliche Berufstätigkeit werde in der Praxis nicht als Berufswechsel im Sinne von Art. 42 WStB angesehen.
Die Steuerrekurskommission St. Gallen beantragt Abweisung der Beschwerde, die eidg. Steuerverwaltung Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde begründet erklärt und den angefochtenen Entscheid aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 42 WStB ist, abweichend von der allgemeinen Regel in Art. 41, Abs. 2 WStB, auf das laufende Einkommen abzustellen, wenn sich das Einkommen während der Berechnungsperiode infolge Aufnahme der Erwerbstätigkeit oder Berufswechsel (die anderen Gründe scheiden hier von vornherein aus) dauernd verändert hat.
Als "Berufswechsel" kann der Übergang von der Lehrstelle in die reguläre Erwerbstätigkeit jedenfalls dann nicht angesehen werden, wenn sich, wie hier, an eine Lehrstelle in einer Verwaltung eine Anstellung im öffentlichen Dienst anschliesst. Es fragt sich daher nur, auf welchen Zeitpunkt hier die "Aufnahme der Erwerbstätigkeit" fällt, im besondern, ob die Betätigung des Beschwerdeführers in seiner Lehre - soweit sie in den Berechnungszeitraum fällt - bereits als Erwerbstätigkeit im Sinne des Gesetzes zu charakterisieren ist.
2. Eine Erwerbstätigkeit übt derjenige aus, der aus einer Betätigung Einkommen erzielt. Darauf, ob die Betätigung um des Erwerbes willen ausgeübt wird oder ob andere Interessen und Zwecke im Vordergrund stehen, die mit der Tätigkeit verbundenen Einkünfte nur nebenhergehen, kommt es nicht an. Steuerpflicht und Steuerbemessung hängen davon ab, ob ein Erwerb vorhanden ist, nicht von den Verumständungen, unter denen er erzielt wird.
So verhält es sich auch bei Personen, die eine Lehrstelle bekleiden. Werden sie für ihre Betätigung entschädigt, so üben sie eine Erwerbstätigkeit aus. Eine Erwerbstätigkeit ist jedenfalls von dem Zeitpunkte an anzunehmen, in welchem die finanzielle Leistung des Dienstherrn nicht mehr lediglich in einem Taschengeld besteht, sondern den Charakter einer Arbeitsentschädigung angenommen hat. Eine Entschädigung von Fr. 120.-- im Monat aber kann, vor allem in ländlichen Verhältnissen, unmöglich lediglich als Taschengeld angesehen werden.
3. Der Beschwerdeführer stand 1951 im Alter von 25 Jahren. Er war, wenn auch in einer Lehrstelle, so doch bereits eine Arbeitskraft. Die Entschädigung, die er bezog, war eine Honorierung seiner Dienste und, steuerrechtlich betrachtet, Einkommen aus Erwerbstätigkeit, wenn sie sich auch, im Hinblick auf den unmittelbaren Zweck der Betätigung des Beschwerdeführers im Dienste der Gemeindeverwaltung G., in bescheidenem Rahmen hielt.
War aber der Beschwerdeführer während der ganzen Dauer der Bemessungsperiode erwerbstätig, ohne dass ein Berufswechsel anzunehmen ist, so bemisst sich das für die Besteuerung massgebende Einkommen nach der in Art. 41, Abs. 2 WStB aufgestellten Regel. Die hievon abweichende Besteuerung ist aufzuheben. Die kantonalen Behörden werden die Erwerbsverhältnisse des Beschwerdeführers während der Berechnungsperiode näher abzuklären haben und auf Grund ihres Befundes einen neuen Entscheid treffen.
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Impôt fédéral pour la défense nationale. 1. Changement de profession d'après l'art. 42 AIN. Il n'y a pas changement de profession lorsque d'une place d'apprenti dans l'administration publique une personne passe dans un poste de fonctionnaire.
2. Activité à but lucratif d'après l'art. 42 AIN. L'apprenti auquel une rémunération est payée exerce une activité à but lucratif.
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Der Beschwerdeführer, geb. 1926, arbeitete im Jahre 1951 und bis Ende April 1952 in einer Lehrstelle bei der Gemeindekanzlei G. Er bezog im Jahre 1951 Fr. 120.-- und seit 1. Januar 1952 Fr. 180.-- im Monat. Im Mai 1952 (nach Abschluss der Lehre) betrug sein Bezug Fr. 400.--. Auf den 1. Juni 1952 trat er in den Dienst der Gemeinde S. als Steuersekretär mit einer Monatsbesoldung von Fr. 550.--. Bei der Veranlagung für die Wehrsteuer VII (1953/54) wurde streitig, ob der Besteuerung das Einkommen der Berechnungsperiode oder, gemäss Art. 42 WStB, das laufende Einkommen zu Grunde zu legen sei. Die Veranlagungsbehörde hat in letzterm Sinne entschieden. Die kantonale Rekurskommission hat eine hiegegen gerichtete Beschwerde abgewiesen.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird beantragt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die angefochtene Einschätzung beruhe auf der Annahme, der Antritt der Stelle in S. (Juni 1952) bedeute die Aufnahme der Erwerbstätigkeit. Eine solche Annahme sei deshalb unrichtig, weil der Beschwerdeführer schon in den Jahren 1951 und 1952 als Lehrling Einkommen gehabt habe. Der Übergang von der Lehre in die ordentliche Berufstätigkeit werde in der Praxis nicht als Berufswechsel im Sinne von Art. 42 WStB angesehen.
Die Steuerrekurskommission St. Gallen beantragt Abweisung der Beschwerde, die eidg. Steuerverwaltung Aufhebung des angefochtenen Entscheides.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde begründet erklärt und den angefochtenen Entscheid aufgehoben
Erwägungen
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1. Nach Art. 42 WStB ist, abweichend von der allgemeinen Regel in Art. 41, Abs. 2 WStB, auf das laufende Einkommen abzustellen, wenn sich das Einkommen während der Berechnungsperiode infolge Aufnahme der Erwerbstätigkeit oder Berufswechsel (die anderen Gründe scheiden hier von vornherein aus) dauernd verändert hat.
Als "Berufswechsel" kann der Übergang von der Lehrstelle in die reguläre Erwerbstätigkeit jedenfalls dann nicht angesehen werden, wenn sich, wie hier, an eine Lehrstelle in einer Verwaltung eine Anstellung im öffentlichen Dienst anschliesst. Es fragt sich daher nur, auf welchen Zeitpunkt hier die "Aufnahme der Erwerbstätigkeit" fällt, im besondern, ob die Betätigung des Beschwerdeführers in seiner Lehre - soweit sie in den Berechnungszeitraum fällt - bereits als Erwerbstätigkeit im Sinne des Gesetzes zu charakterisieren ist.
2. Eine Erwerbstätigkeit übt derjenige aus, der aus einer Betätigung Einkommen erzielt. Darauf, ob die Betätigung um des Erwerbes willen ausgeübt wird oder ob andere Interessen und Zwecke im Vordergrund stehen, die mit der Tätigkeit verbundenen Einkünfte nur nebenhergehen, kommt es nicht an. Steuerpflicht und Steuerbemessung hängen davon ab, ob ein Erwerb vorhanden ist, nicht von den Verumständungen, unter denen er erzielt wird.
So verhält es sich auch bei Personen, die eine Lehrstelle bekleiden. Werden sie für ihre Betätigung entschädigt, so üben sie eine Erwerbstätigkeit aus. Eine Erwerbstätigkeit ist jedenfalls von dem Zeitpunkte an anzunehmen, in welchem die finanzielle Leistung des Dienstherrn nicht mehr lediglich in einem Taschengeld besteht, sondern den Charakter einer Arbeitsentschädigung angenommen hat. Eine Entschädigung von Fr. 120.-- im Monat aber kann, vor allem in ländlichen Verhältnissen, unmöglich lediglich als Taschengeld angesehen werden.
3. Der Beschwerdeführer stand 1951 im Alter von 25 Jahren. Er war, wenn auch in einer Lehrstelle, so doch bereits eine Arbeitskraft. Die Entschädigung, die er bezog, war eine Honorierung seiner Dienste und, steuerrechtlich betrachtet, Einkommen aus Erwerbstätigkeit, wenn sie sich auch, im Hinblick auf den unmittelbaren Zweck der Betätigung des Beschwerdeführers im Dienste der Gemeindeverwaltung G., in bescheidenem Rahmen hielt.
War aber der Beschwerdeführer während der ganzen Dauer der Bemessungsperiode erwerbstätig, ohne dass ein Berufswechsel anzunehmen ist, so bemisst sich das für die Besteuerung massgebende Einkommen nach der in Art. 41, Abs. 2 WStB aufgestellten Regel. Die hievon abweichende Besteuerung ist aufzuheben. Die kantonalen Behörden werden die Erwerbsverhältnisse des Beschwerdeführers während der Berechnungsperiode näher abzuklären haben und auf Grund ihres Befundes einen neuen Entscheid treffen.
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Imposta per la difesa nationale. 1. Mutamento di professione a norma dell'art. 42 DIN: Il fatto che un apprendista d'un'amministrazione pubblica diventa funzionario della stessa amministrazione non costituisce mutamento di professione.
2. Inizio d'un'attività lucrativa a'sensi dell'art. 42 DIN: L'apprendista che riceve una rimunerazione per il suo lavoro esercita un'attività lucrativa.
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81 I 236
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Sachverhalt ab Seite 236
A.- Am 3. Oktober 1951 starb die Mutter der Beschwerdegegnerin. Dadurch wurden gewisse Vermögenswerte, die bereits im Eigentum der Beschwerdegegnerin gestanden hatten, aber mit einer Nutzniessung zugunsten der Verstorbenen belastet gewesen waren, freies Vermögen der Beschwerdegegnerin. Seit dem 3. Oktober 1951 fliessen die Erträgnisse aus diesem Vermögen der Beschwerdegegnerin zu.
B.- Bei der Einschätzung für die VII. Periode der eidg. Wehrsteuer (1953/54, Berechnungszeitraum 1951/52) ergaben sich Meinungsverschiedenheiten über die Frage, ob die Erträgnisse des früher mit der Nutzniessung belasteten Vermögens dem steuerbaren Einkommen zuzurechnen seien oder nicht. Die Veranlagungsbehörde hat im Einspracheverfahren die Zurechnung abgelehnt, und die kantonale Rekurskommission hat - in Abweisung einer von der eidg. Steuerverwaltung erhobenen Beschwerde - diese Erledigung bestätigt. Sie hält dafür, dass der Wegfall einer Nutzniessung infolge Ablebens des Nutzniessers nicht als "Vermögensanfall von Todes wegen" im Sinne von Art. 42 WStB angesprochen werden könne.
C.- Die eidg. Steuerverwaltung erhebt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie nimmt an, dass nach der Entstehungsgeschichte von Art. 42 und 96 WStB, sowie nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung, der Ausdruck "Vermögensanfall von Todes wegen" grundsätzlich weit auszulegen sei und dass darunter jedenfalls der Fall einbezogen werden müsse, wo eine Veränderung in dem steuerrechtlich anrechenbaren Vermögen eintritt, wie es bei dem Übergang der Vermögens-Steuerpflicht vom Nutzniesser auf den Eigentümer der Fall sei, beim Eigentümer ein Zuwachs vom steuerbaren Vermögen eintrete. Das Bundesgericht hat die Beschwerde gutgeheissen
Erwägungen
in Erwägung:
(1. - Verweis aufBGE 79 I 67).
2. Hier fragt es sich, ob der mit dem Tode der Mutter der Steuerpflichtigen eingetretene Wegfall einer Nutzniessung an bestimmten, der Steuerpflichtigen zu Eigentum zustehenden Vermögenswerten als "Vermögensanfall von Todes wegen" im Sinne von Art. 42 WStB anzusprechen ist. Die Rekurskommission hat angenommen, dass mit dem Wegfall einer Nutzniessung kein Übergang von Vermögen verbunden sei, weil die Vermögenssubstanz dem Steuerpflichtigen bereits gehöre. Dabei wird jedoch verkannt, dass sich das Vermögen nicht im Eigentum an Sachgütern erschöpft. Als Vermögen gilt die Gesamtheit der einer Person privatrechtlich zustehenden Sachen und Rechte (BGE 80 I 370; vgl. BLUMENSTEIN, Steuerrecht I S.
172/3). Es fallen darunter nicht nur Sachgüter, sondern auch Berechtigungen. Vor allem bilden Nutzungsrechte privatrechtlich Bestandteile des Vermögens des Nutzungsberechtigten. Ob die Nutzung nach der positiven Besteuerungsordnung als Vermögen oder Einkommen erfasst wird, berührt die Frage der privatrechtlichen Charakterisierung der Berechtigung als Vermögensbestandteil nicht.
Übrigens wird nach Art. 27, Abs. 2 WStB Vermögen, an dem eine Nutzniessung bestellt ist, dem Nutzniesser zugerechnet. Steuerrechtlich erscheint also solches Vermögen kraft einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung nicht als Bestandteil des Vermögens des zivilrechtlichen Eigentümers des Nutzniessungsgutes, sondern des Nutzniessers. Die nuda proprietas ist, nach der Ordnung des WStB, kein steuerbares Vermögen. Dem Eigentümer wird das Vermögen erst angerechnet, wenn er auch die Nutzung erhalten hat. Wenn die Nutzniessung wegfällt, so bedeutet das für ihn steuerrechtlich eine Vermehrung seines Vermögens, gleichwie ihm wirtschaftlich Leistungsfähigkeit zuwächst; es fällt ihm steuerrechtlich Vermögen an, das er bisher nicht gehabt hat. Dass steuerrechtlich ein Vermögensanfall nicht nur vorliegt, wenn damit zivilrechtlich ein Übergang der Vermögenssubstanz verbunden ist, ergibt sich daraus, dass das Steuerrecht auch den infolge Scheidung entstehenden Wegfall einer Nutzung als steuerrechtlich erheblichen Vermögensanfall betrachtet.
Wenn bei dieser Rechtslage Art. 42 WStB Einkommensveränderungen infolge von "Vermögensanfall von Todes wegen" einer Sonderbehandlung unterstellt, so muss der Anfall eines dem Steuerpflichtigen bisher nicht zustehenden Nutzungsrechtes zur Anwendung der Sonderbehandlung führen.
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Wehrsteuer: Berechnung des steuerbaren Einkommens in Fällen, in denen mit einer Nutzniessung belastetes Vermögen im Laufe der Berechnungsperiode freies Vermögen des Steuerpflichtigen geworden ist.
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81 I 236
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Sachverhalt ab Seite 236
A.- Am 3. Oktober 1951 starb die Mutter der Beschwerdegegnerin. Dadurch wurden gewisse Vermögenswerte, die bereits im Eigentum der Beschwerdegegnerin gestanden hatten, aber mit einer Nutzniessung zugunsten der Verstorbenen belastet gewesen waren, freies Vermögen der Beschwerdegegnerin. Seit dem 3. Oktober 1951 fliessen die Erträgnisse aus diesem Vermögen der Beschwerdegegnerin zu.
B.- Bei der Einschätzung für die VII. Periode der eidg. Wehrsteuer (1953/54, Berechnungszeitraum 1951/52) ergaben sich Meinungsverschiedenheiten über die Frage, ob die Erträgnisse des früher mit der Nutzniessung belasteten Vermögens dem steuerbaren Einkommen zuzurechnen seien oder nicht. Die Veranlagungsbehörde hat im Einspracheverfahren die Zurechnung abgelehnt, und die kantonale Rekurskommission hat - in Abweisung einer von der eidg. Steuerverwaltung erhobenen Beschwerde - diese Erledigung bestätigt. Sie hält dafür, dass der Wegfall einer Nutzniessung infolge Ablebens des Nutzniessers nicht als "Vermögensanfall von Todes wegen" im Sinne von Art. 42 WStB angesprochen werden könne.
C.- Die eidg. Steuerverwaltung erhebt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie nimmt an, dass nach der Entstehungsgeschichte von Art. 42 und 96 WStB, sowie nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung, der Ausdruck "Vermögensanfall von Todes wegen" grundsätzlich weit auszulegen sei und dass darunter jedenfalls der Fall einbezogen werden müsse, wo eine Veränderung in dem steuerrechtlich anrechenbaren Vermögen eintritt, wie es bei dem Übergang der Vermögens-Steuerpflicht vom Nutzniesser auf den Eigentümer der Fall sei, beim Eigentümer ein Zuwachs vom steuerbaren Vermögen eintrete. Das Bundesgericht hat die Beschwerde gutgeheissen
Erwägungen
in Erwägung:
(1. - Verweis aufBGE 79 I 67).
2. Hier fragt es sich, ob der mit dem Tode der Mutter der Steuerpflichtigen eingetretene Wegfall einer Nutzniessung an bestimmten, der Steuerpflichtigen zu Eigentum zustehenden Vermögenswerten als "Vermögensanfall von Todes wegen" im Sinne von Art. 42 WStB anzusprechen ist. Die Rekurskommission hat angenommen, dass mit dem Wegfall einer Nutzniessung kein Übergang von Vermögen verbunden sei, weil die Vermögenssubstanz dem Steuerpflichtigen bereits gehöre. Dabei wird jedoch verkannt, dass sich das Vermögen nicht im Eigentum an Sachgütern erschöpft. Als Vermögen gilt die Gesamtheit der einer Person privatrechtlich zustehenden Sachen und Rechte (BGE 80 I 370; vgl. BLUMENSTEIN, Steuerrecht I S.
172/3). Es fallen darunter nicht nur Sachgüter, sondern auch Berechtigungen. Vor allem bilden Nutzungsrechte privatrechtlich Bestandteile des Vermögens des Nutzungsberechtigten. Ob die Nutzung nach der positiven Besteuerungsordnung als Vermögen oder Einkommen erfasst wird, berührt die Frage der privatrechtlichen Charakterisierung der Berechtigung als Vermögensbestandteil nicht.
Übrigens wird nach Art. 27, Abs. 2 WStB Vermögen, an dem eine Nutzniessung bestellt ist, dem Nutzniesser zugerechnet. Steuerrechtlich erscheint also solches Vermögen kraft einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung nicht als Bestandteil des Vermögens des zivilrechtlichen Eigentümers des Nutzniessungsgutes, sondern des Nutzniessers. Die nuda proprietas ist, nach der Ordnung des WStB, kein steuerbares Vermögen. Dem Eigentümer wird das Vermögen erst angerechnet, wenn er auch die Nutzung erhalten hat. Wenn die Nutzniessung wegfällt, so bedeutet das für ihn steuerrechtlich eine Vermehrung seines Vermögens, gleichwie ihm wirtschaftlich Leistungsfähigkeit zuwächst; es fällt ihm steuerrechtlich Vermögen an, das er bisher nicht gehabt hat. Dass steuerrechtlich ein Vermögensanfall nicht nur vorliegt, wenn damit zivilrechtlich ein Übergang der Vermögenssubstanz verbunden ist, ergibt sich daraus, dass das Steuerrecht auch den infolge Scheidung entstehenden Wegfall einer Nutzung als steuerrechtlich erheblichen Vermögensanfall betrachtet.
Wenn bei dieser Rechtslage Art. 42 WStB Einkommensveränderungen infolge von "Vermögensanfall von Todes wegen" einer Sonderbehandlung unterstellt, so muss der Anfall eines dem Steuerpflichtigen bisher nicht zustehenden Nutzungsrechtes zur Anwendung der Sonderbehandlung führen.
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Impôt pour la défense nationale: Calcul du revenu imposable du propriétaire dans les cas où une fortune grevée d'un usufruit est libérée de cette charge au cours de la période de calcul.
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81 I 236
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Sachverhalt ab Seite 236
A.- Am 3. Oktober 1951 starb die Mutter der Beschwerdegegnerin. Dadurch wurden gewisse Vermögenswerte, die bereits im Eigentum der Beschwerdegegnerin gestanden hatten, aber mit einer Nutzniessung zugunsten der Verstorbenen belastet gewesen waren, freies Vermögen der Beschwerdegegnerin. Seit dem 3. Oktober 1951 fliessen die Erträgnisse aus diesem Vermögen der Beschwerdegegnerin zu.
B.- Bei der Einschätzung für die VII. Periode der eidg. Wehrsteuer (1953/54, Berechnungszeitraum 1951/52) ergaben sich Meinungsverschiedenheiten über die Frage, ob die Erträgnisse des früher mit der Nutzniessung belasteten Vermögens dem steuerbaren Einkommen zuzurechnen seien oder nicht. Die Veranlagungsbehörde hat im Einspracheverfahren die Zurechnung abgelehnt, und die kantonale Rekurskommission hat - in Abweisung einer von der eidg. Steuerverwaltung erhobenen Beschwerde - diese Erledigung bestätigt. Sie hält dafür, dass der Wegfall einer Nutzniessung infolge Ablebens des Nutzniessers nicht als "Vermögensanfall von Todes wegen" im Sinne von Art. 42 WStB angesprochen werden könne.
C.- Die eidg. Steuerverwaltung erhebt die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie nimmt an, dass nach der Entstehungsgeschichte von Art. 42 und 96 WStB, sowie nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung, der Ausdruck "Vermögensanfall von Todes wegen" grundsätzlich weit auszulegen sei und dass darunter jedenfalls der Fall einbezogen werden müsse, wo eine Veränderung in dem steuerrechtlich anrechenbaren Vermögen eintritt, wie es bei dem Übergang der Vermögens-Steuerpflicht vom Nutzniesser auf den Eigentümer der Fall sei, beim Eigentümer ein Zuwachs vom steuerbaren Vermögen eintrete. Das Bundesgericht hat die Beschwerde gutgeheissen
Erwägungen
in Erwägung:
(1. - Verweis aufBGE 79 I 67).
2. Hier fragt es sich, ob der mit dem Tode der Mutter der Steuerpflichtigen eingetretene Wegfall einer Nutzniessung an bestimmten, der Steuerpflichtigen zu Eigentum zustehenden Vermögenswerten als "Vermögensanfall von Todes wegen" im Sinne von Art. 42 WStB anzusprechen ist. Die Rekurskommission hat angenommen, dass mit dem Wegfall einer Nutzniessung kein Übergang von Vermögen verbunden sei, weil die Vermögenssubstanz dem Steuerpflichtigen bereits gehöre. Dabei wird jedoch verkannt, dass sich das Vermögen nicht im Eigentum an Sachgütern erschöpft. Als Vermögen gilt die Gesamtheit der einer Person privatrechtlich zustehenden Sachen und Rechte (BGE 80 I 370; vgl. BLUMENSTEIN, Steuerrecht I S.
172/3). Es fallen darunter nicht nur Sachgüter, sondern auch Berechtigungen. Vor allem bilden Nutzungsrechte privatrechtlich Bestandteile des Vermögens des Nutzungsberechtigten. Ob die Nutzung nach der positiven Besteuerungsordnung als Vermögen oder Einkommen erfasst wird, berührt die Frage der privatrechtlichen Charakterisierung der Berechtigung als Vermögensbestandteil nicht.
Übrigens wird nach Art. 27, Abs. 2 WStB Vermögen, an dem eine Nutzniessung bestellt ist, dem Nutzniesser zugerechnet. Steuerrechtlich erscheint also solches Vermögen kraft einer ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung nicht als Bestandteil des Vermögens des zivilrechtlichen Eigentümers des Nutzniessungsgutes, sondern des Nutzniessers. Die nuda proprietas ist, nach der Ordnung des WStB, kein steuerbares Vermögen. Dem Eigentümer wird das Vermögen erst angerechnet, wenn er auch die Nutzung erhalten hat. Wenn die Nutzniessung wegfällt, so bedeutet das für ihn steuerrechtlich eine Vermehrung seines Vermögens, gleichwie ihm wirtschaftlich Leistungsfähigkeit zuwächst; es fällt ihm steuerrechtlich Vermögen an, das er bisher nicht gehabt hat. Dass steuerrechtlich ein Vermögensanfall nicht nur vorliegt, wenn damit zivilrechtlich ein Übergang der Vermögenssubstanz verbunden ist, ergibt sich daraus, dass das Steuerrecht auch den infolge Scheidung entstehenden Wegfall einer Nutzung als steuerrechtlich erheblichen Vermögensanfall betrachtet.
Wenn bei dieser Rechtslage Art. 42 WStB Einkommensveränderungen infolge von "Vermögensanfall von Todes wegen" einer Sonderbehandlung unterstellt, so muss der Anfall eines dem Steuerpflichtigen bisher nicht zustehenden Nutzungsrechtes zur Anwendung der Sonderbehandlung führen.
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Imposta per la difesa nazionale: Calcolo del reddito imponibile del proprietario nel caso in cui una sua sostanza gravata di usufrutto è liberata da quest'onere nel corso del periodo di computo.
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81 I 239
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Sachverhalt ab Seite 239
A.- G., qui est né en 1929, est entré au service des CFF le 1er avril 1946. Il a été tout d'abord apprenti de gare dans diverses localités. Bien qu'il eût échoué aux examens de fin d'apprentissage en janvier 1948, il fut nommé aspirant, le 1er avril suivant. Il subit un second échec aux mêmes examens, en juillet 1948, puis finit par être reçu à sa troisième tentative, en septembre 1949. Le 1er septembre 1949, il fut nommé commis de gare 2 à Estavayer, puis, le 1er janvier 1953, commis de gare 1.
Dès le début de son activité aux CFF, sa conduite donna lieu à des plaintes. Alors qu'il était aspirant, sa nomination au poste de commis fut retardée et il fut menacé de renvoi, notamment parce qu'on lui reprochait de manquer de politesse envers la clientèle et de travailler superficiellement. Du mois de septembre 1949, date de sa nomination comme commis de gare, et jusqu'au mois d'août 1953, il a été puni dix fois d'amendes allant de un à cinq francs pour des fautes disciplinaires. Il s'agissait de négligences dues à la légèreté et qui, dans sept cas, avaient mis en péril la sécurité de l'exploitation.
En août 1953, l'Administration ouvrit contre lui une enquête disciplinaire. Le 23 octobre suivant, il reçut communication des charges retenues contre lui. Ces charges étaient les suivantes:
1) A quatre reprises et dans l'exercice de ses fonctions, les 29 juillet, 6 août et 3 novembre 1950 et le 23 août 1953, G. a expédié comme bagage accompagné son propre canoë en utilisant d'une manière abusive des permis de libre parcours établis à son nom et au nom de sa femme et en indiquant des poids inférieurs au poids réel. Il a ainsi bénéficié indûment d'une remise partielle des frais de transport.
2) Le 16 juillet 1952, il s'est endormi au bureau après avoir libéré la voie d'entrée en gare et a dû être réveillé pour l'expédition du train 1604.
3) Le 31 juillet 1953, il a fait preuve de négligence et de nonchalance lors de la réception du train 1613 à Estavayer. Il ne se trouvait pas, à l'arrivée, sur le quai de la gare.
4) En octobre 1953, au cours de l'enquête disciplinaire, il a porté contre un chef de gare de graves accusations reconnues injustifiées (escroqueries, abandon de service, mensonges, corruption de personnel, insultes à la clientèle) et l'a accusé en outre de "mauvais service se traduisant par de trop fréquentes irrégularités et état d'esprit déplorable et inadmissible".
Le 3 novembre 1953, G. écrivit à l'Administration une lettre par laquelle il affirme qu'après avoir pris connaissance du dossier, il ne conteste pas les faits retenus à sa charge.
Le 3 décembre 1953, le directeur du 1er arrondissement des CFF résilia les rapports de service de G. en vertu de l'art. 55 StF, à partir du 31 mars 1954 au soir et décida de lui allouer l'indemnité prévue à l'art. 34 des statuts de la Caisse de pensions et de secours des CFF. Cette décision est, en bref, motivée comme il suit:
Comme apprenti déjà, G. a fait preuve de défauts de caractère graves et incompatibles avec la discipline de l'administration. Ses connaissances professionnelles sont insuffisantes. Il n'est parvenu au grade de commis qu'après trois examens. Depuis lors, il n'a cessé de se rendre coupable d'infractions aux prescriptions de service. Les accusations portées contre son chef manifestent son caractère agressif et insociable. Les défauts de caractère ainsi relevés constituent les justes motifs que vise l'art. 55 StF.
B.- G. recourut à la Direction générale des CFF en concluant à l'annulation de la décision prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement et au prononcé d'une sanction moins sévère.
Le 18 octobre 1954, cependant, la Direction générale rejeta le recours, en bref par les motifs suivants:
Les défauts de caractère du recourant sont manifestes. Il avait été nommé dans l'espoir que l'âge apporterait une amélioration, mais cette attente a été déçue. La situation a au contraire empiré, malgré les nombreux avertissements que G. a reçus pendant les huit années qu'il a passées dans les gares. On ne saurait, dans ces conditions, obliger la direction du 1er arrondissement à conserver un agent qui est incapable de s'adapter aux exigences de l'exploitation et en qui elle n'a plus confiance.
C.- Contre cette décision, G. a formé un recours par lequel il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral:
"principalement, annuler la décision dont est recours, ordonner un complément d'enquête dans le sens des motifs invoqués et prendre une nouvelle décision impliquant une sanction disciplinaire, à l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire;
"subsidiairement, réformer la décision dont est recours et, statuant en l'état, prendre une nouvelle décision impliquant sanction disciplinaire à l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire."
Il allègue en résumé:
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (RO 56 I 494, consid. 1), la décision entreprise constitue en réalité non pas une résiliation des rapports de service fondée sur l'art. 55 StF, mais une révocation disciplinaire, car elle est justifiée effectivement par des fautes de discipline. Le recourant critique longuement l'esprit dans lequel l'enquête administrative aurait été faite. Il affirme que même si tous les faits invoqués par l'Administration étaient indiscutablement établis, ils ne permettraient pas de conclure à l'existence, chez le recourant, de défauts de caractère incompatibles avec ses fonctions; qu'enfin, ces faits ne justifieraient qu'une sanction disciplinaire d'une gravité moyenne.
D.- Dans sa réponse, la Direction générale des CFF conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral prononcer:
- principalement que le recours est irrecevable,
- subsidiairement qu'il est rejeté, la décision attaquée étant confirmée.
E.- Après le dépôt de la réplique, où le recourant a maintenu que l'art. 55 StF n'est pas applicable et que la révocation ni même la mise au provisoire ne se justifient en l'espèce, le Tribunal fédéral a délibéré, le 1er avril 1955, sur la recevabilité du recours, en tant que recours disciplinaire. Il a tranché cette question par l'affirmative.
F.- Le dépôt d'un état récapitulatif des violations des devoirs de service commises par G. a été requis de l'Administration. Cette pièce a été produite, le 30 avril 1955 et le recourant a présenté des observations complémentaires à ce sujet.
G.- A l'audience de ce jour, les représentants des parties ont plaidé. Le recourant lui-même a eu la parole après les plaidoiries.
H.- Devant le Tribunal fédéral, le recourant a requis un complément d'enquête. La Cour n'a pas jugé utile de donner suite à cette requête. Car les faits constitutifs des sept infractions disciplinaires retenues dans la communication faite à G., le 23 octobre 1953, doivent être tenus pour constants, vu en particulier les aveux consignés dans la lettre qu'il a adressée à l'Administration, le 3 novembre 1953. Les faits qui ont donné lieu aux dix sanctions disciplinaires précédemment encourues sont constants, eux aussi, le recourant ne les ayant pas contestés par la voie du recours que lui ouvrait l'art. 33 StF et les preuves réunies au cours des enquêtes étant concluantes.
L'état récapitulatif produit, le 30 avril 1955, mentionne enfin un certain nombre d'autres infractions aux devoirs de service qui n'ont pas été sanctionnées par des peines disciplinaires. Parmi ces faits, le Tribunal fédéral retient ceux qui sont prouvés à satisfaction de droit et constituent en même temps des fautes du même genre que celles qui font l'objet du présent litige. Ce sont:
a) Le 12 juin 1950, un court-circuit provoqué sur la ligne à haute tension;
b) Le 29 avril 1951, un rapport mensonger au sujet de l'endroit où s'était arrêté un train, ce qui risquait de nuire à des collègues; de fausses accusations portées, auprès de collègues, contre un chef de gare, qui aurait prétendument donné l'ordre d'établir le rapport controuvé;
c) Le 3 décembre 1952, l'arrêt intempestif d'un train, provoqué par le défaut de transmission d'un télégramme;
d) Le 31 juillet 1953, contestation mensongère, pour se disculper, de déclarations faites par le chef du bureau de la circulation des trains.
Les autres cas mentionnés dans l'état récapitulatif, ou bien sont sans conséquence dans la présente affaire, ou bien ne sont pas établis à satisfaction de droit.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'art. 117 OJ permet de déférer au Tribunal fédéral les décisions par lesquelles l'Administration fédérale prononce, contre ses fonctionnaires, l'une des deux peines disciplinaires les plus graves, à savoir la révocation ou la mise au provisoire (art. 31 StF). La même voie de droit n'est pas ouverte dans le cas de résiliation des rapports de service pour de justes motifs (art. 55 StF).
Dans la présente espèce, l'Administration, se fondant sur l'art. 55 StF, a résilié les rapports de service de G. Elle conteste par conséquent la recevabilité du présent recours. Mais le Tribunal a constamment jugé que le recours est recevable, alors même que l'Administration fonde le renvoi sur l'art. 55 StF, dès lors que les motifs invoqués consistent dans des fautes disciplinaires. Car on ne saurait priver le fonctionnaire de son recours au Tribunal fédéral en considérant le renvoi comme une résiliation des rapports de service pour de justes motifs, alors qu'il s'agit en réalité d'une révocation, vu les faits sur lesquels la décision se fonde (RO 56 I 494; 59 I 299; 80 I 84).
Les charges retenues contre G. à la clôture de l'enquête administrative constituent toutes des violations manifestes des devoirs de service (art. 22, 24 et 25 StF). La décision de renvoi prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement invoque sans doute de graves défauts de caractère, incompatibles avec la discipline de l'Administration. Mais elle n'indique, comme manifestation de ces défauts, que des violations des devoirs de service, à l'exception toutefois d'une certaine lenteur dans l'assimilation des connaissances professionnelles, grief formulé, du reste, d'une façon tout accessoire. De même, la Direction générale, dans la décision attaquée, justifie la résiliation des rapports de service par le caractère de G., mais se réfère exclusivement à l'incompatibilité de ce caractère avec la discipline de l'Administration. Ce sont donc bien aussi les fautes disciplinaires qu'elle vise, fautes qui, dit-elle, se sont multipliées malgré les nombreux avertissements reçus. L'argumentation, dans la réponse au recours, est essentiellement la même.
Il suit de là que tous les faits reprochés à G. constituent essentiellement des infractions aux devoirs de service qui appellent des sanctions disciplinaires au sens des art. 30 ss. StF.
Sans doute les infractions commises par le recourant, dans la mesure surtout où elles ont été nombreuses et se sont accumulées dans une période relativement courte, dénotent-elles avec certitude des défauts de caractère. Mais cela est le cas de toutes les violations des devoirs de service graves ou répétées, fussent-elles commises sans intention, par simple négligence. On ne saurait pour autant admettre que l'Administration les considère comme de justes motifs au sens de l'art. 55 StF et les sanctionne par la résiliation des rapports de service. Elles appellent le prononcé de peines disciplinaires que prévoit l'art. 31 StF. L'Administration ne peut appliquer à son gré soit cette disposition légale, soit l'art. 55 StF. Cela découle déjà du texte même de l'art. 30 al. 1 StF.
Enfin, l'Administration ne prétend pas elle-même que G. ne serait pas responsable des fautes qu'il a commises et que, par conséquent, elles ne pourraient donner lieu à des sanctions disciplinaires contre lui. Au contraire, elle insiste sur l'existence de fraudes, de dol et de négligences coupables. L'examen psychotechnique qu'elle a ordonné dans l'instruction du recours devant la Direction générale n'autorise du reste aucune autre conclusion.
Il n'y a donc pas lieu de rechercher si le recours serait recevable dans le cas où, en plus de violations des devoirs de service selon les art. 30 ss. StF, il existerait de justes motifs de résiliation au sens de l'art. 55 StF, question que le Tribunal fédéral avait déjà laissée ouverte dans son arrêt B., du 22 décembre 1930 (RO 56 I 494, consid. 1). Il n'est pas non plus nécessaire d'examiner si une résiliation des rapports de service pourrait être justifiée par l'incompatibilité du caractère de l'agent avec les exigences de l'Administration, alors même que cette incompatibilité aurait été révélée par une faute entraînant une peine disciplinaire dans le cas normal. Car il ne pourrait en aller ainsi que s'il s'était agi d'une faute peu grave et que la résiliation ait été prononcée au début de l'engagement. Ces conditions ne sont pas remplies dans la présente espèce.
Il suit de là que la décision entreprise doit être assimilée à une révocation disciplinaire et que le recours est recevable. L'enquête administrative satisfait du reste aux exigences de forme de l'art. 32 StF. Le Tribunal fédéral doit donc rechercher si la révocation se justifie en l'espèce et, dans la négative, s'il y a lieu de prononcer la mise au provisoire comme peine principale ou une autre peine, moins sévère encore.
2. Selon l'art. 31 al. 4 StF, la mise au provisoire et la révocation ne peuvent être prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues aux devoirs de service. Cependant, le Tribunal fédéral a jugé qu'une faute unique peut parfois être assez lourde pour justifier à elle seule l'application de l'une de ces peines et que celles-ci, par conséquent, supposent soit une seule infraction grave, soit un ensemble d'infractions qui ne seront pas nécessairement graves, considérées séparément. Dans ce dernier cas, ce sont la répétition et la fréquence des fautes qui - lorsqu'elles portent manifestement atteinte aux intérêts de l'Administration - confèrent au cas le caractère de gravité qu'exige l'art. 31 al. 4 StF.
Sont graves, au sens de cette disposition légale, en particulier les infractions qui constituent des délits de droit commun (RO 77 I 88). La gravité de la faute se mesure, d'une part, à des éléments objectifs, c'est-à-dire à l'importance de l'atteinte portée aux intérêts administratifs (RO 76 I 257). De ce point de vue, la peine sert essentiellement à la prévention générale. On tiendra compte, d'autre part, d'éléments subjectifs, c'est-à-dire des penchants révélés par l'infraction et qui inclinent le fonctionnaire à enfreindre les devoirs de sa fonction. A cet égard, la gravité de la faute est plus caractérisée lorsque le fonctionnaire a agi intentionnellement (RO 76 I 259 s.).
Enfin, on considérera comme continues les infractions qui constituent une unité en ce sens qu'elles violent le même devoir de service et qu'elles procèdent du même défaut dans le caractère de l'agent ou dans la manière dont il conçoit ses devoirs professionnels (arrêt Koeferli, du 25 janvier 1934).
3. Appliquant ces principes, la Cour apprécie comme il suit les diverses infractions qui font l'objet de la présente procédure disciplinaire.
a) Par quatre fois, G. s'est procuré un avantage illégitime en expédiant son propre canoë. Il s'agit là d'incorrections intentionnelles, qui se caractérisent même comme des délits de droit commun. Elles sont graves en elles-mêmes et par leur répétition. Elles le sont plus encore du fait que G., touchant le poids de l'objet à transporter, a fait, en sa qualité de fonctionnaire, de fausses inscriptions sur les titres de transport. Le recourant allègue que les Chemins de fer fédéraux ne sanctionneraient en général de telles infractions que par des peines légères. Mais, supposé même qu'il en soit bien ainsi, le Tribunal fédéral n'aurait pas à apprécier, sur ce point, les motifs d'opportunité que pourrait avoir l'Administration.
Le recourant, toutefois, ne s'est ainsi procuré qu'un avantage pécuniaire peu considérable et n'a pas causé à l'Administration un préjudice important ou grave. La gravité des faits réside surtout dans l'absence de scrupules et la cupidité que de tels procédés révèlent chez l'agent. (RO 74 I 93.)
b) Par deux fois, les 16 juillet 1952 et 31 juillet 1953, parce qu'il était resté dans le bureau, où il s'était endormi, assoupi ou simplement assis, G., qui avait la responsabilité de la réception d'un train, ne s'est pas trouvé sur le quai lors de l'entrée en gare, de sorte que le train est arrivé sans surveillance. De telles défaillances créent un danger manifeste pour les voyageurs, surtout lorsque, comme c'était le cas le 31 juillet 1953, des enfants se trouvent sur le quai d'arrivée.
Ces manquements présentent une certaine gravité en eux-mêmes, du fait qu'ils intéressent la sécurité du trafic. Cette gravité est augmentée en l'espèce, parce que avant l'ouverture de l'enquête administrative, le recourant avait été puni sept fois de légères amendes pour des fautes du même ordre et que, parmi les infractions établies, mais non sanctionnées disciplinairement, on en trouve encore deux du même genre. Cela fait onze cas semblables en quatre ans. Il ne s'agit pas, cependant, d'infractions intentionnelles, mais de négligences qui trahissent une grande légèreté de caractère. Bien que les fonctionnaires qui s'occupent directement du trafic soient particulièrement exposés à ce genre de fautes, il faut admettre que, sur ce point, G. s'est rendu coupable d'infractions continues à ses devoirs de service.
c) Enfin, les accusations que le recourant a portées, au cours de l'enquête administrative, contre un chef de gare étaient d'une extrême gravité, elles portaient sur des faits constitutifs de délits divers. Or elles se sont révélées tout à fait fausses ou complètement outrées. G. a dû le reconnaître lui-même et présenter ses excuses à sa victime.
Précédemment, G. n'avait pas été puni pour des faits semblables. Mais il est constant que, par deux fois déjà, en avril 1951 et en juillet 1953, il n'avait pas hésité, pour se défendre, à mentir à ses chefs et à des collègues, faisant ainsi porter sur d'autres fonctionnaires des fautes qu'il avait commises lui-même.
Dans ces circonstances, les accusations portées contre Bersot constituaient une grave violation des devoirs de service. Le recourant aurait pu être appelé à en répondre pénalement. Elles étaient objectivement très préjudiciables à la bonne marche de l'Administration. Subjectivement, elles sont intentionnelles et révèlent un défaut à la fois de jugement et de droiture qui a poussé G. à des actes d'une bassesse manifeste. La faute, cependant, est quelque peu atténuée, parce qu'elle a été commise au cours d'une enquête disciplinaire et d'interrogatoires qui pouvaient troubler profondément un homme jeune encore.
4. Les infractions qui doivent être aujourd'hui sanctionnées disciplinairement portent donc sur la violation de trois des principaux devoirs de service: obligation du fonctionnaire d'accomplir consciencieusement et fidèlement les tâches qui intéressent la sécurité du trafic, de s'abstenir de tout ce qui porte préjudice aux intérêts de la Confédération et de se comporter avec tact et politesse envers ses supérieurs et ses collègues (art. 22, 24 al. 1 et 25 StF).
Il n'est pas nécessaire, cependant, de rechercher si ces manquements justifiaient en eux-mêmes la révocation. En effet, le Tribunal fédéral a jugé que cette peine devait, en principe, avoir été précédée d'une mise en garde consistant dans une peine moins grave accompagnée d'une menace de révocation (art. 31 al. 2 StF). Exceptionnellement toutefois, il a admis que la révocation pouvait être prononcée, même sans avertissement préalable, lorsque l'infraction commise était si grave qu'elle révélait, chez son auteur, une mentalité absolument inconciliable avec la qualité de fonctionnaire (RO 74 I 91).
Ce cas exceptionnel n'est pas donné en l'espèce. Les négligences dont le recourant s'est rendu coupable, ne le rendaient pas immédiatement impropre à tout service dans les chemins de fer. Il en allait de même soit des indélicatesses qui ont lésé l'Administration, soit des accusations portées contre un collègue. L'autorité administrative elle-même était de cet avis, puisque ayant décidé la résiliation des rapports de service, le 3 décembre 1953, pour le 31 mars 1954, elle a laissé à G. la faculté de continuer son travail jusqu'à cette date ou de le quitter plus tôt à son gré.
La révocation n'aurait donc pu être prononcée en l'espèce que si, précédemment, G. avait été menacé de cette peine à l'occasion d'un prononcé disciplinaire. Or cette condition n'est pas remplie. Les sanctions disciplinaires prises contre le recourant avant la décision du 3 décembre 1953 n'ont jamais été accompagnées d'une menace de révocation. Au contraire, l'Administration a nommé G. aspirant, le 1er avril 1948, bien qu'il eût échoué à l'examen de fin d'apprentissage, puis commis de gare 2, le 1er septembre 1949, malgré un second échec aux mêmes examens. Enfin, elle l'a promu au rang de commis de gare 1, le 1er janvier 1953, quoique, dans l'intervalle, il eût été puni de huit amendes disciplinaires pour des infractions aux devoirs de service, dont six mettaient en danger la sécurité du trafic. Il suit de là que la révocation ne se justifie pas dans la présente espèce.
5. En revanche, la mise au provisoire s'impose. G., comme on l'a relevé plus haut, a commis des infractions soit graves, soit continues, non seulement à l'un, mais à trois de ses devoirs de service essentiels, malgré la mansuétude dont on a longuement fait preuve à son égard. Il est indispensable notamment que le maintien de ses rapports de service ne dépende désormais que de sa conduite et de son zèle (art. 20 al. 1 RF II) et que l'Administration puisse le renvoyer dès le moment où il donnerait lieu à de nouvelles plaintes justi fiées. De même, il est juste de lui imposer les autres conséquences que la mise au provisoire entraîne, pour le traitement en particulier.
De plus, le nombre des infractions graves ou continues qu'il s'agit de sanctionner appelle le prononcé d'une seconde peine disciplinaire (art. 31 al. 3 StF). Etant donné que G. a particulièrement manqué d'exactitude et de conscience dans l'accomplissement des actes qui intéressent la sécurité du trafic, il convient de le déplacer disciplinairement (art. 31 al. 1 ch. 5 StF). Il faut que l'Administration puisse l'écarter d'un poste où il doit prendre la responsabilité de tels actes.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours, annule la décision attaquée; prononce contre G. la mise au provisoire avec déplacement dans une autre fonction.
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fr
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Disziplinargerichtsbarkeit. Art. 117 OG. Gegen eine auf Art. 55 BtG gestützte Auflösung des Dienstverhältnisses, die sich in Wirklichkeit als disziplinarische Entlassung erweist, ist die Disziplinarbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (Erw. 1).
Art. 31, Abs. 4 BtG. Begriff der schweren oder fortgesetzten Dienstpflichtverletzung (Erw. 2).
- Anwendung im konkreten Fall (Erw. 3).
Art. 31, Abs. 2 BtG. Eine disziplinarische Entlassung soll im allgemeinen nicht ohne vorherige Warnung des Beamten verfügt werden (Erw. 4).
Art. 31, Abs. 3 BtG. Verbindung von zwei Disziplinarstrafen (Erw. 5).
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de
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-239%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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739 |
81 I 239
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Sachverhalt ab Seite 239
A.- G., qui est né en 1929, est entré au service des CFF le 1er avril 1946. Il a été tout d'abord apprenti de gare dans diverses localités. Bien qu'il eût échoué aux examens de fin d'apprentissage en janvier 1948, il fut nommé aspirant, le 1er avril suivant. Il subit un second échec aux mêmes examens, en juillet 1948, puis finit par être reçu à sa troisième tentative, en septembre 1949. Le 1er septembre 1949, il fut nommé commis de gare 2 à Estavayer, puis, le 1er janvier 1953, commis de gare 1.
Dès le début de son activité aux CFF, sa conduite donna lieu à des plaintes. Alors qu'il était aspirant, sa nomination au poste de commis fut retardée et il fut menacé de renvoi, notamment parce qu'on lui reprochait de manquer de politesse envers la clientèle et de travailler superficiellement. Du mois de septembre 1949, date de sa nomination comme commis de gare, et jusqu'au mois d'août 1953, il a été puni dix fois d'amendes allant de un à cinq francs pour des fautes disciplinaires. Il s'agissait de négligences dues à la légèreté et qui, dans sept cas, avaient mis en péril la sécurité de l'exploitation.
En août 1953, l'Administration ouvrit contre lui une enquête disciplinaire. Le 23 octobre suivant, il reçut communication des charges retenues contre lui. Ces charges étaient les suivantes:
1) A quatre reprises et dans l'exercice de ses fonctions, les 29 juillet, 6 août et 3 novembre 1950 et le 23 août 1953, G. a expédié comme bagage accompagné son propre canoë en utilisant d'une manière abusive des permis de libre parcours établis à son nom et au nom de sa femme et en indiquant des poids inférieurs au poids réel. Il a ainsi bénéficié indûment d'une remise partielle des frais de transport.
2) Le 16 juillet 1952, il s'est endormi au bureau après avoir libéré la voie d'entrée en gare et a dû être réveillé pour l'expédition du train 1604.
3) Le 31 juillet 1953, il a fait preuve de négligence et de nonchalance lors de la réception du train 1613 à Estavayer. Il ne se trouvait pas, à l'arrivée, sur le quai de la gare.
4) En octobre 1953, au cours de l'enquête disciplinaire, il a porté contre un chef de gare de graves accusations reconnues injustifiées (escroqueries, abandon de service, mensonges, corruption de personnel, insultes à la clientèle) et l'a accusé en outre de "mauvais service se traduisant par de trop fréquentes irrégularités et état d'esprit déplorable et inadmissible".
Le 3 novembre 1953, G. écrivit à l'Administration une lettre par laquelle il affirme qu'après avoir pris connaissance du dossier, il ne conteste pas les faits retenus à sa charge.
Le 3 décembre 1953, le directeur du 1er arrondissement des CFF résilia les rapports de service de G. en vertu de l'art. 55 StF, à partir du 31 mars 1954 au soir et décida de lui allouer l'indemnité prévue à l'art. 34 des statuts de la Caisse de pensions et de secours des CFF. Cette décision est, en bref, motivée comme il suit:
Comme apprenti déjà, G. a fait preuve de défauts de caractère graves et incompatibles avec la discipline de l'administration. Ses connaissances professionnelles sont insuffisantes. Il n'est parvenu au grade de commis qu'après trois examens. Depuis lors, il n'a cessé de se rendre coupable d'infractions aux prescriptions de service. Les accusations portées contre son chef manifestent son caractère agressif et insociable. Les défauts de caractère ainsi relevés constituent les justes motifs que vise l'art. 55 StF.
B.- G. recourut à la Direction générale des CFF en concluant à l'annulation de la décision prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement et au prononcé d'une sanction moins sévère.
Le 18 octobre 1954, cependant, la Direction générale rejeta le recours, en bref par les motifs suivants:
Les défauts de caractère du recourant sont manifestes. Il avait été nommé dans l'espoir que l'âge apporterait une amélioration, mais cette attente a été déçue. La situation a au contraire empiré, malgré les nombreux avertissements que G. a reçus pendant les huit années qu'il a passées dans les gares. On ne saurait, dans ces conditions, obliger la direction du 1er arrondissement à conserver un agent qui est incapable de s'adapter aux exigences de l'exploitation et en qui elle n'a plus confiance.
C.- Contre cette décision, G. a formé un recours par lequel il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral:
"principalement, annuler la décision dont est recours, ordonner un complément d'enquête dans le sens des motifs invoqués et prendre une nouvelle décision impliquant une sanction disciplinaire, à l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire;
"subsidiairement, réformer la décision dont est recours et, statuant en l'état, prendre une nouvelle décision impliquant sanction disciplinaire à l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire."
Il allègue en résumé:
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (RO 56 I 494, consid. 1), la décision entreprise constitue en réalité non pas une résiliation des rapports de service fondée sur l'art. 55 StF, mais une révocation disciplinaire, car elle est justifiée effectivement par des fautes de discipline. Le recourant critique longuement l'esprit dans lequel l'enquête administrative aurait été faite. Il affirme que même si tous les faits invoqués par l'Administration étaient indiscutablement établis, ils ne permettraient pas de conclure à l'existence, chez le recourant, de défauts de caractère incompatibles avec ses fonctions; qu'enfin, ces faits ne justifieraient qu'une sanction disciplinaire d'une gravité moyenne.
D.- Dans sa réponse, la Direction générale des CFF conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral prononcer:
- principalement que le recours est irrecevable,
- subsidiairement qu'il est rejeté, la décision attaquée étant confirmée.
E.- Après le dépôt de la réplique, où le recourant a maintenu que l'art. 55 StF n'est pas applicable et que la révocation ni même la mise au provisoire ne se justifient en l'espèce, le Tribunal fédéral a délibéré, le 1er avril 1955, sur la recevabilité du recours, en tant que recours disciplinaire. Il a tranché cette question par l'affirmative.
F.- Le dépôt d'un état récapitulatif des violations des devoirs de service commises par G. a été requis de l'Administration. Cette pièce a été produite, le 30 avril 1955 et le recourant a présenté des observations complémentaires à ce sujet.
G.- A l'audience de ce jour, les représentants des parties ont plaidé. Le recourant lui-même a eu la parole après les plaidoiries.
H.- Devant le Tribunal fédéral, le recourant a requis un complément d'enquête. La Cour n'a pas jugé utile de donner suite à cette requête. Car les faits constitutifs des sept infractions disciplinaires retenues dans la communication faite à G., le 23 octobre 1953, doivent être tenus pour constants, vu en particulier les aveux consignés dans la lettre qu'il a adressée à l'Administration, le 3 novembre 1953. Les faits qui ont donné lieu aux dix sanctions disciplinaires précédemment encourues sont constants, eux aussi, le recourant ne les ayant pas contestés par la voie du recours que lui ouvrait l'art. 33 StF et les preuves réunies au cours des enquêtes étant concluantes.
L'état récapitulatif produit, le 30 avril 1955, mentionne enfin un certain nombre d'autres infractions aux devoirs de service qui n'ont pas été sanctionnées par des peines disciplinaires. Parmi ces faits, le Tribunal fédéral retient ceux qui sont prouvés à satisfaction de droit et constituent en même temps des fautes du même genre que celles qui font l'objet du présent litige. Ce sont:
a) Le 12 juin 1950, un court-circuit provoqué sur la ligne à haute tension;
b) Le 29 avril 1951, un rapport mensonger au sujet de l'endroit où s'était arrêté un train, ce qui risquait de nuire à des collègues; de fausses accusations portées, auprès de collègues, contre un chef de gare, qui aurait prétendument donné l'ordre d'établir le rapport controuvé;
c) Le 3 décembre 1952, l'arrêt intempestif d'un train, provoqué par le défaut de transmission d'un télégramme;
d) Le 31 juillet 1953, contestation mensongère, pour se disculper, de déclarations faites par le chef du bureau de la circulation des trains.
Les autres cas mentionnés dans l'état récapitulatif, ou bien sont sans conséquence dans la présente affaire, ou bien ne sont pas établis à satisfaction de droit.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'art. 117 OJ permet de déférer au Tribunal fédéral les décisions par lesquelles l'Administration fédérale prononce, contre ses fonctionnaires, l'une des deux peines disciplinaires les plus graves, à savoir la révocation ou la mise au provisoire (art. 31 StF). La même voie de droit n'est pas ouverte dans le cas de résiliation des rapports de service pour de justes motifs (art. 55 StF).
Dans la présente espèce, l'Administration, se fondant sur l'art. 55 StF, a résilié les rapports de service de G. Elle conteste par conséquent la recevabilité du présent recours. Mais le Tribunal a constamment jugé que le recours est recevable, alors même que l'Administration fonde le renvoi sur l'art. 55 StF, dès lors que les motifs invoqués consistent dans des fautes disciplinaires. Car on ne saurait priver le fonctionnaire de son recours au Tribunal fédéral en considérant le renvoi comme une résiliation des rapports de service pour de justes motifs, alors qu'il s'agit en réalité d'une révocation, vu les faits sur lesquels la décision se fonde (RO 56 I 494; 59 I 299; 80 I 84).
Les charges retenues contre G. à la clôture de l'enquête administrative constituent toutes des violations manifestes des devoirs de service (art. 22, 24 et 25 StF). La décision de renvoi prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement invoque sans doute de graves défauts de caractère, incompatibles avec la discipline de l'Administration. Mais elle n'indique, comme manifestation de ces défauts, que des violations des devoirs de service, à l'exception toutefois d'une certaine lenteur dans l'assimilation des connaissances professionnelles, grief formulé, du reste, d'une façon tout accessoire. De même, la Direction générale, dans la décision attaquée, justifie la résiliation des rapports de service par le caractère de G., mais se réfère exclusivement à l'incompatibilité de ce caractère avec la discipline de l'Administration. Ce sont donc bien aussi les fautes disciplinaires qu'elle vise, fautes qui, dit-elle, se sont multipliées malgré les nombreux avertissements reçus. L'argumentation, dans la réponse au recours, est essentiellement la même.
Il suit de là que tous les faits reprochés à G. constituent essentiellement des infractions aux devoirs de service qui appellent des sanctions disciplinaires au sens des art. 30 ss. StF.
Sans doute les infractions commises par le recourant, dans la mesure surtout où elles ont été nombreuses et se sont accumulées dans une période relativement courte, dénotent-elles avec certitude des défauts de caractère. Mais cela est le cas de toutes les violations des devoirs de service graves ou répétées, fussent-elles commises sans intention, par simple négligence. On ne saurait pour autant admettre que l'Administration les considère comme de justes motifs au sens de l'art. 55 StF et les sanctionne par la résiliation des rapports de service. Elles appellent le prononcé de peines disciplinaires que prévoit l'art. 31 StF. L'Administration ne peut appliquer à son gré soit cette disposition légale, soit l'art. 55 StF. Cela découle déjà du texte même de l'art. 30 al. 1 StF.
Enfin, l'Administration ne prétend pas elle-même que G. ne serait pas responsable des fautes qu'il a commises et que, par conséquent, elles ne pourraient donner lieu à des sanctions disciplinaires contre lui. Au contraire, elle insiste sur l'existence de fraudes, de dol et de négligences coupables. L'examen psychotechnique qu'elle a ordonné dans l'instruction du recours devant la Direction générale n'autorise du reste aucune autre conclusion.
Il n'y a donc pas lieu de rechercher si le recours serait recevable dans le cas où, en plus de violations des devoirs de service selon les art. 30 ss. StF, il existerait de justes motifs de résiliation au sens de l'art. 55 StF, question que le Tribunal fédéral avait déjà laissée ouverte dans son arrêt B., du 22 décembre 1930 (RO 56 I 494, consid. 1). Il n'est pas non plus nécessaire d'examiner si une résiliation des rapports de service pourrait être justifiée par l'incompatibilité du caractère de l'agent avec les exigences de l'Administration, alors même que cette incompatibilité aurait été révélée par une faute entraînant une peine disciplinaire dans le cas normal. Car il ne pourrait en aller ainsi que s'il s'était agi d'une faute peu grave et que la résiliation ait été prononcée au début de l'engagement. Ces conditions ne sont pas remplies dans la présente espèce.
Il suit de là que la décision entreprise doit être assimilée à une révocation disciplinaire et que le recours est recevable. L'enquête administrative satisfait du reste aux exigences de forme de l'art. 32 StF. Le Tribunal fédéral doit donc rechercher si la révocation se justifie en l'espèce et, dans la négative, s'il y a lieu de prononcer la mise au provisoire comme peine principale ou une autre peine, moins sévère encore.
2. Selon l'art. 31 al. 4 StF, la mise au provisoire et la révocation ne peuvent être prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues aux devoirs de service. Cependant, le Tribunal fédéral a jugé qu'une faute unique peut parfois être assez lourde pour justifier à elle seule l'application de l'une de ces peines et que celles-ci, par conséquent, supposent soit une seule infraction grave, soit un ensemble d'infractions qui ne seront pas nécessairement graves, considérées séparément. Dans ce dernier cas, ce sont la répétition et la fréquence des fautes qui - lorsqu'elles portent manifestement atteinte aux intérêts de l'Administration - confèrent au cas le caractère de gravité qu'exige l'art. 31 al. 4 StF.
Sont graves, au sens de cette disposition légale, en particulier les infractions qui constituent des délits de droit commun (RO 77 I 88). La gravité de la faute se mesure, d'une part, à des éléments objectifs, c'est-à-dire à l'importance de l'atteinte portée aux intérêts administratifs (RO 76 I 257). De ce point de vue, la peine sert essentiellement à la prévention générale. On tiendra compte, d'autre part, d'éléments subjectifs, c'est-à-dire des penchants révélés par l'infraction et qui inclinent le fonctionnaire à enfreindre les devoirs de sa fonction. A cet égard, la gravité de la faute est plus caractérisée lorsque le fonctionnaire a agi intentionnellement (RO 76 I 259 s.).
Enfin, on considérera comme continues les infractions qui constituent une unité en ce sens qu'elles violent le même devoir de service et qu'elles procèdent du même défaut dans le caractère de l'agent ou dans la manière dont il conçoit ses devoirs professionnels (arrêt Koeferli, du 25 janvier 1934).
3. Appliquant ces principes, la Cour apprécie comme il suit les diverses infractions qui font l'objet de la présente procédure disciplinaire.
a) Par quatre fois, G. s'est procuré un avantage illégitime en expédiant son propre canoë. Il s'agit là d'incorrections intentionnelles, qui se caractérisent même comme des délits de droit commun. Elles sont graves en elles-mêmes et par leur répétition. Elles le sont plus encore du fait que G., touchant le poids de l'objet à transporter, a fait, en sa qualité de fonctionnaire, de fausses inscriptions sur les titres de transport. Le recourant allègue que les Chemins de fer fédéraux ne sanctionneraient en général de telles infractions que par des peines légères. Mais, supposé même qu'il en soit bien ainsi, le Tribunal fédéral n'aurait pas à apprécier, sur ce point, les motifs d'opportunité que pourrait avoir l'Administration.
Le recourant, toutefois, ne s'est ainsi procuré qu'un avantage pécuniaire peu considérable et n'a pas causé à l'Administration un préjudice important ou grave. La gravité des faits réside surtout dans l'absence de scrupules et la cupidité que de tels procédés révèlent chez l'agent. (RO 74 I 93.)
b) Par deux fois, les 16 juillet 1952 et 31 juillet 1953, parce qu'il était resté dans le bureau, où il s'était endormi, assoupi ou simplement assis, G., qui avait la responsabilité de la réception d'un train, ne s'est pas trouvé sur le quai lors de l'entrée en gare, de sorte que le train est arrivé sans surveillance. De telles défaillances créent un danger manifeste pour les voyageurs, surtout lorsque, comme c'était le cas le 31 juillet 1953, des enfants se trouvent sur le quai d'arrivée.
Ces manquements présentent une certaine gravité en eux-mêmes, du fait qu'ils intéressent la sécurité du trafic. Cette gravité est augmentée en l'espèce, parce que avant l'ouverture de l'enquête administrative, le recourant avait été puni sept fois de légères amendes pour des fautes du même ordre et que, parmi les infractions établies, mais non sanctionnées disciplinairement, on en trouve encore deux du même genre. Cela fait onze cas semblables en quatre ans. Il ne s'agit pas, cependant, d'infractions intentionnelles, mais de négligences qui trahissent une grande légèreté de caractère. Bien que les fonctionnaires qui s'occupent directement du trafic soient particulièrement exposés à ce genre de fautes, il faut admettre que, sur ce point, G. s'est rendu coupable d'infractions continues à ses devoirs de service.
c) Enfin, les accusations que le recourant a portées, au cours de l'enquête administrative, contre un chef de gare étaient d'une extrême gravité, elles portaient sur des faits constitutifs de délits divers. Or elles se sont révélées tout à fait fausses ou complètement outrées. G. a dû le reconnaître lui-même et présenter ses excuses à sa victime.
Précédemment, G. n'avait pas été puni pour des faits semblables. Mais il est constant que, par deux fois déjà, en avril 1951 et en juillet 1953, il n'avait pas hésité, pour se défendre, à mentir à ses chefs et à des collègues, faisant ainsi porter sur d'autres fonctionnaires des fautes qu'il avait commises lui-même.
Dans ces circonstances, les accusations portées contre Bersot constituaient une grave violation des devoirs de service. Le recourant aurait pu être appelé à en répondre pénalement. Elles étaient objectivement très préjudiciables à la bonne marche de l'Administration. Subjectivement, elles sont intentionnelles et révèlent un défaut à la fois de jugement et de droiture qui a poussé G. à des actes d'une bassesse manifeste. La faute, cependant, est quelque peu atténuée, parce qu'elle a été commise au cours d'une enquête disciplinaire et d'interrogatoires qui pouvaient troubler profondément un homme jeune encore.
4. Les infractions qui doivent être aujourd'hui sanctionnées disciplinairement portent donc sur la violation de trois des principaux devoirs de service: obligation du fonctionnaire d'accomplir consciencieusement et fidèlement les tâches qui intéressent la sécurité du trafic, de s'abstenir de tout ce qui porte préjudice aux intérêts de la Confédération et de se comporter avec tact et politesse envers ses supérieurs et ses collègues (art. 22, 24 al. 1 et 25 StF).
Il n'est pas nécessaire, cependant, de rechercher si ces manquements justifiaient en eux-mêmes la révocation. En effet, le Tribunal fédéral a jugé que cette peine devait, en principe, avoir été précédée d'une mise en garde consistant dans une peine moins grave accompagnée d'une menace de révocation (art. 31 al. 2 StF). Exceptionnellement toutefois, il a admis que la révocation pouvait être prononcée, même sans avertissement préalable, lorsque l'infraction commise était si grave qu'elle révélait, chez son auteur, une mentalité absolument inconciliable avec la qualité de fonctionnaire (RO 74 I 91).
Ce cas exceptionnel n'est pas donné en l'espèce. Les négligences dont le recourant s'est rendu coupable, ne le rendaient pas immédiatement impropre à tout service dans les chemins de fer. Il en allait de même soit des indélicatesses qui ont lésé l'Administration, soit des accusations portées contre un collègue. L'autorité administrative elle-même était de cet avis, puisque ayant décidé la résiliation des rapports de service, le 3 décembre 1953, pour le 31 mars 1954, elle a laissé à G. la faculté de continuer son travail jusqu'à cette date ou de le quitter plus tôt à son gré.
La révocation n'aurait donc pu être prononcée en l'espèce que si, précédemment, G. avait été menacé de cette peine à l'occasion d'un prononcé disciplinaire. Or cette condition n'est pas remplie. Les sanctions disciplinaires prises contre le recourant avant la décision du 3 décembre 1953 n'ont jamais été accompagnées d'une menace de révocation. Au contraire, l'Administration a nommé G. aspirant, le 1er avril 1948, bien qu'il eût échoué à l'examen de fin d'apprentissage, puis commis de gare 2, le 1er septembre 1949, malgré un second échec aux mêmes examens. Enfin, elle l'a promu au rang de commis de gare 1, le 1er janvier 1953, quoique, dans l'intervalle, il eût été puni de huit amendes disciplinaires pour des infractions aux devoirs de service, dont six mettaient en danger la sécurité du trafic. Il suit de là que la révocation ne se justifie pas dans la présente espèce.
5. En revanche, la mise au provisoire s'impose. G., comme on l'a relevé plus haut, a commis des infractions soit graves, soit continues, non seulement à l'un, mais à trois de ses devoirs de service essentiels, malgré la mansuétude dont on a longuement fait preuve à son égard. Il est indispensable notamment que le maintien de ses rapports de service ne dépende désormais que de sa conduite et de son zèle (art. 20 al. 1 RF II) et que l'Administration puisse le renvoyer dès le moment où il donnerait lieu à de nouvelles plaintes justi fiées. De même, il est juste de lui imposer les autres conséquences que la mise au provisoire entraîne, pour le traitement en particulier.
De plus, le nombre des infractions graves ou continues qu'il s'agit de sanctionner appelle le prononcé d'une seconde peine disciplinaire (art. 31 al. 3 StF). Etant donné que G. a particulièrement manqué d'exactitude et de conscience dans l'accomplissement des actes qui intéressent la sécurité du trafic, il convient de le déplacer disciplinairement (art. 31 al. 1 ch. 5 StF). Il faut que l'Administration puisse l'écarter d'un poste où il doit prendre la responsabilité de tels actes.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours, annule la décision attaquée; prononce contre G. la mise au provisoire avec déplacement dans une autre fonction.
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Juridiction disciplinaire. Art. 117 OJ. Recevabilité du recours formé contre une décision qui prononce la résiliation des rapports de service en vertu de l'art. 55 StF, alors qu'il s'agit en réalité d'une révocation disciplinaire (consid. 1).
Art. 31 al. 4 StF. Interprétation des termes: "infractions graves ou continues aux devoirs de service." (consid. 2).
- Application au cas particulier (consid. 3).
Art. 31 al. 2 StF. En général la révocation ne peut être prononcée sans avertissement préalable (consid. 4).
Art. 31 al. 3 StF. Cumul de deux peines disciplinaires (consid. 5).
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 239
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Sachverhalt ab Seite 239
A.- G., qui est né en 1929, est entré au service des CFF le 1er avril 1946. Il a été tout d'abord apprenti de gare dans diverses localités. Bien qu'il eût échoué aux examens de fin d'apprentissage en janvier 1948, il fut nommé aspirant, le 1er avril suivant. Il subit un second échec aux mêmes examens, en juillet 1948, puis finit par être reçu à sa troisième tentative, en septembre 1949. Le 1er septembre 1949, il fut nommé commis de gare 2 à Estavayer, puis, le 1er janvier 1953, commis de gare 1.
Dès le début de son activité aux CFF, sa conduite donna lieu à des plaintes. Alors qu'il était aspirant, sa nomination au poste de commis fut retardée et il fut menacé de renvoi, notamment parce qu'on lui reprochait de manquer de politesse envers la clientèle et de travailler superficiellement. Du mois de septembre 1949, date de sa nomination comme commis de gare, et jusqu'au mois d'août 1953, il a été puni dix fois d'amendes allant de un à cinq francs pour des fautes disciplinaires. Il s'agissait de négligences dues à la légèreté et qui, dans sept cas, avaient mis en péril la sécurité de l'exploitation.
En août 1953, l'Administration ouvrit contre lui une enquête disciplinaire. Le 23 octobre suivant, il reçut communication des charges retenues contre lui. Ces charges étaient les suivantes:
1) A quatre reprises et dans l'exercice de ses fonctions, les 29 juillet, 6 août et 3 novembre 1950 et le 23 août 1953, G. a expédié comme bagage accompagné son propre canoë en utilisant d'une manière abusive des permis de libre parcours établis à son nom et au nom de sa femme et en indiquant des poids inférieurs au poids réel. Il a ainsi bénéficié indûment d'une remise partielle des frais de transport.
2) Le 16 juillet 1952, il s'est endormi au bureau après avoir libéré la voie d'entrée en gare et a dû être réveillé pour l'expédition du train 1604.
3) Le 31 juillet 1953, il a fait preuve de négligence et de nonchalance lors de la réception du train 1613 à Estavayer. Il ne se trouvait pas, à l'arrivée, sur le quai de la gare.
4) En octobre 1953, au cours de l'enquête disciplinaire, il a porté contre un chef de gare de graves accusations reconnues injustifiées (escroqueries, abandon de service, mensonges, corruption de personnel, insultes à la clientèle) et l'a accusé en outre de "mauvais service se traduisant par de trop fréquentes irrégularités et état d'esprit déplorable et inadmissible".
Le 3 novembre 1953, G. écrivit à l'Administration une lettre par laquelle il affirme qu'après avoir pris connaissance du dossier, il ne conteste pas les faits retenus à sa charge.
Le 3 décembre 1953, le directeur du 1er arrondissement des CFF résilia les rapports de service de G. en vertu de l'art. 55 StF, à partir du 31 mars 1954 au soir et décida de lui allouer l'indemnité prévue à l'art. 34 des statuts de la Caisse de pensions et de secours des CFF. Cette décision est, en bref, motivée comme il suit:
Comme apprenti déjà, G. a fait preuve de défauts de caractère graves et incompatibles avec la discipline de l'administration. Ses connaissances professionnelles sont insuffisantes. Il n'est parvenu au grade de commis qu'après trois examens. Depuis lors, il n'a cessé de se rendre coupable d'infractions aux prescriptions de service. Les accusations portées contre son chef manifestent son caractère agressif et insociable. Les défauts de caractère ainsi relevés constituent les justes motifs que vise l'art. 55 StF.
B.- G. recourut à la Direction générale des CFF en concluant à l'annulation de la décision prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement et au prononcé d'une sanction moins sévère.
Le 18 octobre 1954, cependant, la Direction générale rejeta le recours, en bref par les motifs suivants:
Les défauts de caractère du recourant sont manifestes. Il avait été nommé dans l'espoir que l'âge apporterait une amélioration, mais cette attente a été déçue. La situation a au contraire empiré, malgré les nombreux avertissements que G. a reçus pendant les huit années qu'il a passées dans les gares. On ne saurait, dans ces conditions, obliger la direction du 1er arrondissement à conserver un agent qui est incapable de s'adapter aux exigences de l'exploitation et en qui elle n'a plus confiance.
C.- Contre cette décision, G. a formé un recours par lequel il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral:
"principalement, annuler la décision dont est recours, ordonner un complément d'enquête dans le sens des motifs invoqués et prendre une nouvelle décision impliquant une sanction disciplinaire, à l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire;
"subsidiairement, réformer la décision dont est recours et, statuant en l'état, prendre une nouvelle décision impliquant sanction disciplinaire à l'exclusion de la révocation ou de la mise au provisoire."
Il allègue en résumé:
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (RO 56 I 494, consid. 1), la décision entreprise constitue en réalité non pas une résiliation des rapports de service fondée sur l'art. 55 StF, mais une révocation disciplinaire, car elle est justifiée effectivement par des fautes de discipline. Le recourant critique longuement l'esprit dans lequel l'enquête administrative aurait été faite. Il affirme que même si tous les faits invoqués par l'Administration étaient indiscutablement établis, ils ne permettraient pas de conclure à l'existence, chez le recourant, de défauts de caractère incompatibles avec ses fonctions; qu'enfin, ces faits ne justifieraient qu'une sanction disciplinaire d'une gravité moyenne.
D.- Dans sa réponse, la Direction générale des CFF conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral prononcer:
- principalement que le recours est irrecevable,
- subsidiairement qu'il est rejeté, la décision attaquée étant confirmée.
E.- Après le dépôt de la réplique, où le recourant a maintenu que l'art. 55 StF n'est pas applicable et que la révocation ni même la mise au provisoire ne se justifient en l'espèce, le Tribunal fédéral a délibéré, le 1er avril 1955, sur la recevabilité du recours, en tant que recours disciplinaire. Il a tranché cette question par l'affirmative.
F.- Le dépôt d'un état récapitulatif des violations des devoirs de service commises par G. a été requis de l'Administration. Cette pièce a été produite, le 30 avril 1955 et le recourant a présenté des observations complémentaires à ce sujet.
G.- A l'audience de ce jour, les représentants des parties ont plaidé. Le recourant lui-même a eu la parole après les plaidoiries.
H.- Devant le Tribunal fédéral, le recourant a requis un complément d'enquête. La Cour n'a pas jugé utile de donner suite à cette requête. Car les faits constitutifs des sept infractions disciplinaires retenues dans la communication faite à G., le 23 octobre 1953, doivent être tenus pour constants, vu en particulier les aveux consignés dans la lettre qu'il a adressée à l'Administration, le 3 novembre 1953. Les faits qui ont donné lieu aux dix sanctions disciplinaires précédemment encourues sont constants, eux aussi, le recourant ne les ayant pas contestés par la voie du recours que lui ouvrait l'art. 33 StF et les preuves réunies au cours des enquêtes étant concluantes.
L'état récapitulatif produit, le 30 avril 1955, mentionne enfin un certain nombre d'autres infractions aux devoirs de service qui n'ont pas été sanctionnées par des peines disciplinaires. Parmi ces faits, le Tribunal fédéral retient ceux qui sont prouvés à satisfaction de droit et constituent en même temps des fautes du même genre que celles qui font l'objet du présent litige. Ce sont:
a) Le 12 juin 1950, un court-circuit provoqué sur la ligne à haute tension;
b) Le 29 avril 1951, un rapport mensonger au sujet de l'endroit où s'était arrêté un train, ce qui risquait de nuire à des collègues; de fausses accusations portées, auprès de collègues, contre un chef de gare, qui aurait prétendument donné l'ordre d'établir le rapport controuvé;
c) Le 3 décembre 1952, l'arrêt intempestif d'un train, provoqué par le défaut de transmission d'un télégramme;
d) Le 31 juillet 1953, contestation mensongère, pour se disculper, de déclarations faites par le chef du bureau de la circulation des trains.
Les autres cas mentionnés dans l'état récapitulatif, ou bien sont sans conséquence dans la présente affaire, ou bien ne sont pas établis à satisfaction de droit.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'art. 117 OJ permet de déférer au Tribunal fédéral les décisions par lesquelles l'Administration fédérale prononce, contre ses fonctionnaires, l'une des deux peines disciplinaires les plus graves, à savoir la révocation ou la mise au provisoire (art. 31 StF). La même voie de droit n'est pas ouverte dans le cas de résiliation des rapports de service pour de justes motifs (art. 55 StF).
Dans la présente espèce, l'Administration, se fondant sur l'art. 55 StF, a résilié les rapports de service de G. Elle conteste par conséquent la recevabilité du présent recours. Mais le Tribunal a constamment jugé que le recours est recevable, alors même que l'Administration fonde le renvoi sur l'art. 55 StF, dès lors que les motifs invoqués consistent dans des fautes disciplinaires. Car on ne saurait priver le fonctionnaire de son recours au Tribunal fédéral en considérant le renvoi comme une résiliation des rapports de service pour de justes motifs, alors qu'il s'agit en réalité d'une révocation, vu les faits sur lesquels la décision se fonde (RO 56 I 494; 59 I 299; 80 I 84).
Les charges retenues contre G. à la clôture de l'enquête administrative constituent toutes des violations manifestes des devoirs de service (art. 22, 24 et 25 StF). La décision de renvoi prise, le 3 décembre 1953, par la Direction du 1er arrondissement invoque sans doute de graves défauts de caractère, incompatibles avec la discipline de l'Administration. Mais elle n'indique, comme manifestation de ces défauts, que des violations des devoirs de service, à l'exception toutefois d'une certaine lenteur dans l'assimilation des connaissances professionnelles, grief formulé, du reste, d'une façon tout accessoire. De même, la Direction générale, dans la décision attaquée, justifie la résiliation des rapports de service par le caractère de G., mais se réfère exclusivement à l'incompatibilité de ce caractère avec la discipline de l'Administration. Ce sont donc bien aussi les fautes disciplinaires qu'elle vise, fautes qui, dit-elle, se sont multipliées malgré les nombreux avertissements reçus. L'argumentation, dans la réponse au recours, est essentiellement la même.
Il suit de là que tous les faits reprochés à G. constituent essentiellement des infractions aux devoirs de service qui appellent des sanctions disciplinaires au sens des art. 30 ss. StF.
Sans doute les infractions commises par le recourant, dans la mesure surtout où elles ont été nombreuses et se sont accumulées dans une période relativement courte, dénotent-elles avec certitude des défauts de caractère. Mais cela est le cas de toutes les violations des devoirs de service graves ou répétées, fussent-elles commises sans intention, par simple négligence. On ne saurait pour autant admettre que l'Administration les considère comme de justes motifs au sens de l'art. 55 StF et les sanctionne par la résiliation des rapports de service. Elles appellent le prononcé de peines disciplinaires que prévoit l'art. 31 StF. L'Administration ne peut appliquer à son gré soit cette disposition légale, soit l'art. 55 StF. Cela découle déjà du texte même de l'art. 30 al. 1 StF.
Enfin, l'Administration ne prétend pas elle-même que G. ne serait pas responsable des fautes qu'il a commises et que, par conséquent, elles ne pourraient donner lieu à des sanctions disciplinaires contre lui. Au contraire, elle insiste sur l'existence de fraudes, de dol et de négligences coupables. L'examen psychotechnique qu'elle a ordonné dans l'instruction du recours devant la Direction générale n'autorise du reste aucune autre conclusion.
Il n'y a donc pas lieu de rechercher si le recours serait recevable dans le cas où, en plus de violations des devoirs de service selon les art. 30 ss. StF, il existerait de justes motifs de résiliation au sens de l'art. 55 StF, question que le Tribunal fédéral avait déjà laissée ouverte dans son arrêt B., du 22 décembre 1930 (RO 56 I 494, consid. 1). Il n'est pas non plus nécessaire d'examiner si une résiliation des rapports de service pourrait être justifiée par l'incompatibilité du caractère de l'agent avec les exigences de l'Administration, alors même que cette incompatibilité aurait été révélée par une faute entraînant une peine disciplinaire dans le cas normal. Car il ne pourrait en aller ainsi que s'il s'était agi d'une faute peu grave et que la résiliation ait été prononcée au début de l'engagement. Ces conditions ne sont pas remplies dans la présente espèce.
Il suit de là que la décision entreprise doit être assimilée à une révocation disciplinaire et que le recours est recevable. L'enquête administrative satisfait du reste aux exigences de forme de l'art. 32 StF. Le Tribunal fédéral doit donc rechercher si la révocation se justifie en l'espèce et, dans la négative, s'il y a lieu de prononcer la mise au provisoire comme peine principale ou une autre peine, moins sévère encore.
2. Selon l'art. 31 al. 4 StF, la mise au provisoire et la révocation ne peuvent être prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable d'infractions graves ou continues aux devoirs de service. Cependant, le Tribunal fédéral a jugé qu'une faute unique peut parfois être assez lourde pour justifier à elle seule l'application de l'une de ces peines et que celles-ci, par conséquent, supposent soit une seule infraction grave, soit un ensemble d'infractions qui ne seront pas nécessairement graves, considérées séparément. Dans ce dernier cas, ce sont la répétition et la fréquence des fautes qui - lorsqu'elles portent manifestement atteinte aux intérêts de l'Administration - confèrent au cas le caractère de gravité qu'exige l'art. 31 al. 4 StF.
Sont graves, au sens de cette disposition légale, en particulier les infractions qui constituent des délits de droit commun (RO 77 I 88). La gravité de la faute se mesure, d'une part, à des éléments objectifs, c'est-à-dire à l'importance de l'atteinte portée aux intérêts administratifs (RO 76 I 257). De ce point de vue, la peine sert essentiellement à la prévention générale. On tiendra compte, d'autre part, d'éléments subjectifs, c'est-à-dire des penchants révélés par l'infraction et qui inclinent le fonctionnaire à enfreindre les devoirs de sa fonction. A cet égard, la gravité de la faute est plus caractérisée lorsque le fonctionnaire a agi intentionnellement (RO 76 I 259 s.).
Enfin, on considérera comme continues les infractions qui constituent une unité en ce sens qu'elles violent le même devoir de service et qu'elles procèdent du même défaut dans le caractère de l'agent ou dans la manière dont il conçoit ses devoirs professionnels (arrêt Koeferli, du 25 janvier 1934).
3. Appliquant ces principes, la Cour apprécie comme il suit les diverses infractions qui font l'objet de la présente procédure disciplinaire.
a) Par quatre fois, G. s'est procuré un avantage illégitime en expédiant son propre canoë. Il s'agit là d'incorrections intentionnelles, qui se caractérisent même comme des délits de droit commun. Elles sont graves en elles-mêmes et par leur répétition. Elles le sont plus encore du fait que G., touchant le poids de l'objet à transporter, a fait, en sa qualité de fonctionnaire, de fausses inscriptions sur les titres de transport. Le recourant allègue que les Chemins de fer fédéraux ne sanctionneraient en général de telles infractions que par des peines légères. Mais, supposé même qu'il en soit bien ainsi, le Tribunal fédéral n'aurait pas à apprécier, sur ce point, les motifs d'opportunité que pourrait avoir l'Administration.
Le recourant, toutefois, ne s'est ainsi procuré qu'un avantage pécuniaire peu considérable et n'a pas causé à l'Administration un préjudice important ou grave. La gravité des faits réside surtout dans l'absence de scrupules et la cupidité que de tels procédés révèlent chez l'agent. (RO 74 I 93.)
b) Par deux fois, les 16 juillet 1952 et 31 juillet 1953, parce qu'il était resté dans le bureau, où il s'était endormi, assoupi ou simplement assis, G., qui avait la responsabilité de la réception d'un train, ne s'est pas trouvé sur le quai lors de l'entrée en gare, de sorte que le train est arrivé sans surveillance. De telles défaillances créent un danger manifeste pour les voyageurs, surtout lorsque, comme c'était le cas le 31 juillet 1953, des enfants se trouvent sur le quai d'arrivée.
Ces manquements présentent une certaine gravité en eux-mêmes, du fait qu'ils intéressent la sécurité du trafic. Cette gravité est augmentée en l'espèce, parce que avant l'ouverture de l'enquête administrative, le recourant avait été puni sept fois de légères amendes pour des fautes du même ordre et que, parmi les infractions établies, mais non sanctionnées disciplinairement, on en trouve encore deux du même genre. Cela fait onze cas semblables en quatre ans. Il ne s'agit pas, cependant, d'infractions intentionnelles, mais de négligences qui trahissent une grande légèreté de caractère. Bien que les fonctionnaires qui s'occupent directement du trafic soient particulièrement exposés à ce genre de fautes, il faut admettre que, sur ce point, G. s'est rendu coupable d'infractions continues à ses devoirs de service.
c) Enfin, les accusations que le recourant a portées, au cours de l'enquête administrative, contre un chef de gare étaient d'une extrême gravité, elles portaient sur des faits constitutifs de délits divers. Or elles se sont révélées tout à fait fausses ou complètement outrées. G. a dû le reconnaître lui-même et présenter ses excuses à sa victime.
Précédemment, G. n'avait pas été puni pour des faits semblables. Mais il est constant que, par deux fois déjà, en avril 1951 et en juillet 1953, il n'avait pas hésité, pour se défendre, à mentir à ses chefs et à des collègues, faisant ainsi porter sur d'autres fonctionnaires des fautes qu'il avait commises lui-même.
Dans ces circonstances, les accusations portées contre Bersot constituaient une grave violation des devoirs de service. Le recourant aurait pu être appelé à en répondre pénalement. Elles étaient objectivement très préjudiciables à la bonne marche de l'Administration. Subjectivement, elles sont intentionnelles et révèlent un défaut à la fois de jugement et de droiture qui a poussé G. à des actes d'une bassesse manifeste. La faute, cependant, est quelque peu atténuée, parce qu'elle a été commise au cours d'une enquête disciplinaire et d'interrogatoires qui pouvaient troubler profondément un homme jeune encore.
4. Les infractions qui doivent être aujourd'hui sanctionnées disciplinairement portent donc sur la violation de trois des principaux devoirs de service: obligation du fonctionnaire d'accomplir consciencieusement et fidèlement les tâches qui intéressent la sécurité du trafic, de s'abstenir de tout ce qui porte préjudice aux intérêts de la Confédération et de se comporter avec tact et politesse envers ses supérieurs et ses collègues (art. 22, 24 al. 1 et 25 StF).
Il n'est pas nécessaire, cependant, de rechercher si ces manquements justifiaient en eux-mêmes la révocation. En effet, le Tribunal fédéral a jugé que cette peine devait, en principe, avoir été précédée d'une mise en garde consistant dans une peine moins grave accompagnée d'une menace de révocation (art. 31 al. 2 StF). Exceptionnellement toutefois, il a admis que la révocation pouvait être prononcée, même sans avertissement préalable, lorsque l'infraction commise était si grave qu'elle révélait, chez son auteur, une mentalité absolument inconciliable avec la qualité de fonctionnaire (RO 74 I 91).
Ce cas exceptionnel n'est pas donné en l'espèce. Les négligences dont le recourant s'est rendu coupable, ne le rendaient pas immédiatement impropre à tout service dans les chemins de fer. Il en allait de même soit des indélicatesses qui ont lésé l'Administration, soit des accusations portées contre un collègue. L'autorité administrative elle-même était de cet avis, puisque ayant décidé la résiliation des rapports de service, le 3 décembre 1953, pour le 31 mars 1954, elle a laissé à G. la faculté de continuer son travail jusqu'à cette date ou de le quitter plus tôt à son gré.
La révocation n'aurait donc pu être prononcée en l'espèce que si, précédemment, G. avait été menacé de cette peine à l'occasion d'un prononcé disciplinaire. Or cette condition n'est pas remplie. Les sanctions disciplinaires prises contre le recourant avant la décision du 3 décembre 1953 n'ont jamais été accompagnées d'une menace de révocation. Au contraire, l'Administration a nommé G. aspirant, le 1er avril 1948, bien qu'il eût échoué à l'examen de fin d'apprentissage, puis commis de gare 2, le 1er septembre 1949, malgré un second échec aux mêmes examens. Enfin, elle l'a promu au rang de commis de gare 1, le 1er janvier 1953, quoique, dans l'intervalle, il eût été puni de huit amendes disciplinaires pour des infractions aux devoirs de service, dont six mettaient en danger la sécurité du trafic. Il suit de là que la révocation ne se justifie pas dans la présente espèce.
5. En revanche, la mise au provisoire s'impose. G., comme on l'a relevé plus haut, a commis des infractions soit graves, soit continues, non seulement à l'un, mais à trois de ses devoirs de service essentiels, malgré la mansuétude dont on a longuement fait preuve à son égard. Il est indispensable notamment que le maintien de ses rapports de service ne dépende désormais que de sa conduite et de son zèle (art. 20 al. 1 RF II) et que l'Administration puisse le renvoyer dès le moment où il donnerait lieu à de nouvelles plaintes justi fiées. De même, il est juste de lui imposer les autres conséquences que la mise au provisoire entraîne, pour le traitement en particulier.
De plus, le nombre des infractions graves ou continues qu'il s'agit de sanctionner appelle le prononcé d'une seconde peine disciplinaire (art. 31 al. 3 StF). Etant donné que G. a particulièrement manqué d'exactitude et de conscience dans l'accomplissement des actes qui intéressent la sécurité du trafic, il convient de le déplacer disciplinairement (art. 31 al. 1 ch. 5 StF). Il faut que l'Administration puisse l'écarter d'un poste où il doit prendre la responsabilité de tels actes.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet le recours, annule la décision attaquée; prononce contre G. la mise au provisoire avec déplacement dans une autre fonction.
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Giurisdizione disciplinare. Art. 117 OG. Ricevibilità del ricorso interposto contro una decisione che pronuncia lo scioglimento del rapporto d'impiego in virtù dell'art. 55 StF, allorchè in realtà si tratta d'un licenziamento disciplinare (consid. 1).
Art. 31 cp. 4 StF. Interpretazione della locuzione "gravi o continuate violazioni dei doveri di servizio" (consid. 2).
- Applicazione nella fattispecie (consid. 3).
Art. 31 cp. 2 StF. In generale il licenziamento non dev'essere pronunciato senza che il funzionario sia stato previamente ammonito (consid. 4).
Art. 31 cp. 3 StF. Cumulo di due pene disciplinari (Consid. 5).
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81 I 251
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Sachverhalt ab Seite 251
A.- Am 27. November 1953 verkaufte der Landwirt Alfred Jungen-Sieber in Achseten, Gemeinde Frutigen, der Fabrikantin und Landwirtin Marie Gehring-Schneider in Kandergrund ein Matt- und Weidgut bei der Wegscheide in Ausserachseten. Das Gut umfasst eine Sennhütte, den Gebäudeplatz, eine Matte, eine Weide, Wald und Waldboden im Ausmass von 379, 25 a und 6 Kuhrechte. Anderseits gab Frau Gehring Herrn Jungen eine Matte, auf Schützen in Achseten, genannt "Köblera", umfassend eine Scheune, den Gebäudeplatz und Wiesland, zusammen 117,72 a in Tausch, unter Anrechnung auf den Kaufpreis der Wegscheide-Besitzung.
Der Grundbuchverwalter Frutigen erhob Einspruch gegen den Kaufvertrag betr. die Wegscheide-Besitzung unter Berufung auf Art. 19, lit. a des BG vom 12. Juni 1951 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG). Der Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Frutigen und der Regierungsrat des Kantons Bern haben den Einspruch bestätigt. Der Regierungsrat geht - wenn auch mit Bedenken - davon aus, dass die Wegscheide-Besitzung als landwirtschaftliche Betriebseinheit, Heimwesen im Sinne von Art. 19 EGG, anzusprechen sei. Er hält den Kaufvertrag für unzulässig, weil die Käuferin bereits Eigentümerin eines eine auskömmliche Existenz gewährenden landwirtschaftlichen Grundebesitzes sei (Art. 19, lit. b EGG).
B.- Hiegegen richtet sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, den Entscheid des Regierungsrates und den Einspruch des Grundbuchverwalters aufzuheben. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die Wegscheide-Besitzung sei kein landwirtschaftliches Heimwesen im Sinne von Art. 19 EGG. Die Besitzung liege in einer Höhe von ungefähr 1300 m über Meer, weitab von geschlossenen Siedelungen, und eigne sich nicht als wirtschaftliche Grundlage für eine Bauernfamilie. Als selbständige Existenzgrundlage wäre sie zu klein. Das für eine Bauernfamilie erforderliche Existenzminimum würde einen Nebenverdienst von rund Fr. 1900.-- voraussetzen. Er wäre nur im Baugewerbe zu finden. Doch sei eine solche Erwerbstätigkeit ausgeschlossen, weil der Landwirt zur Zeit der Hauptbeschäftigung im Baugewerbe im eigenen Betriebe notwendig sei. Ausserdem sei die Entfernung von dem in Frage kommenden Arbeitsort Frutigen zu weit (1 1/2 Stunden mit einem Höhenunterschied von 4-500 m.). Andere Verdienstmöglichkeiten gebe es nicht. Der Weg zur Schule sei weit und im Winter für die Kinder zu beschwerlich. Dass das Heimwesen keine Existenz zu bieten vermöge, zeige sich in den eigenen Erfahrungen des Verkäufers, der im Verlaufe weniger Jahre in Schulden geraten sei. - Praktisch handle es sich bei der Besitzung um eine Vorsass.
Die Voraussetzungen nach Art. 19, lit. b EGG seien nicht gegeben. Dem Betrieb der Beschwerdeführerin fehle eine Vorsass. Betriebswirtschaftlich sei eine solche notwendig. Die Wegscheide-Besitzung werde den Betrieb der Beschwerdeführerin sachgemäss ergänzen, was mindestens als wichtiger Grund im Sinne von Art. 19 lit. b gewertet werden müsse.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt Abweisung der Beschwerde. Das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement betrachtet den Einspruch als unbegründet, weil die vom kantonalen Experten festgestellte Wünschbarkeit oder unter Umständen Notwendigkeit, den Betrieb der Käuferin durch Anschluss einer Vorsass zu ergänzen, einen wichtigen Grund für die Zulässigkeit des beanstandeten Kaufes bilde.
D.- Im Instruktionsverfahren vor Bundesgericht ist als Experte Herr Arnold von Grünigen, Gemeindepräsident in Saanen, Obmann der oberländischen Gültschatzungskommission, beigezogen worden. Er hat seinen Befund anlässlich eines am 7. Juni 1955 in Frutigen abgehaltenen Rechtstages in Anwesenheit der Parteien und der Behördevertreter mündlich erstattet. - Die Beschwerdeführerin hat am Rechtstag zu Protokoll erklärt, dass sie bereit ist, die in Tausch gegebene Liegenschaft "Köblera" im Falle einer Aufhebung der Einsprache gegen den Kaufvertrag auf Verlangen des Verkäufers der Wegscheide-Besitzung zum Tauschpreis zurückzunehmen, sodass der ganze für die Wegscheide-Besitzung vereinbarte Preis zu bezahlen wäre.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde begründet erklärt und den Einspruch gegen Liegenschaftkauf aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 19 EGG findet das Einspruchsverfahren gegen Liegenschaftskäufe Anwendung auf Kaufverträge über landwirtschaftliche Heimwesen und zu einem solchen gehörende Liegenschaften. Liegenschaften, die nicht zu einem landwirtschaftlichen Heimwesen gehören, unterliegen dem Einspruch nicht, auch wenn sie landwirtschaftlich genutzt werden. Der Einspruch ist demnach auf landwirtschaftliche Heimwesen und Bestandteile von solchen beschränkt. Landwirtschaftliche Heimwesen sollen nicht nur an sich, sondern, unter den gesetzlichen Voraussetzungen und in deren Rahmen, auch in ihrem Bestande erhalten bleiben.
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, der von ihr abgeschlossene Kauf betreffe weder ein landwirtschaftliches Heimwesen noch eine zu einem solchen gehörende Liegenschaft. Die Einwendung ist begründet. Nach der Praxis (BGE 81 I 107; BGE 80 I 96, 412) werden als landwirtschaftliche Heimwesen Gewerbe angesehen, die dem Betriebsinhaber (Eigentümer oder Pächter) und seiner Familie als Existenzgrundlage dienen. Nicht erforderlich ist, dass das Gewerbe (der landwirtschaftliche Betrieb) für sich allein eine Familie zu ernähren vermag oder für sie die hauptsächliche oder wesentliche Existenzgrundlage bildet. Auch Kleinheimwesen, deren Bewirtschaftung nur einen Nebenverdienst gewährt, stehen unter dem Schutze von Art. 19 EGG. Dagegen muss es sich um ein geschlossenes Gewerbe, eine landwirtschaftliche Einheit handeln. Liegenschaften, die zwar zusammen mit andern ein landwirtschaftliches Gewerbe bilden könnten, aber nicht mit solchen zu einem Gewerbe verbunden sind, fallen nicht unter Art. 19 EGG.
2. Die im bundesgerichtlichen Verfahren durchgeführten Erhebungen haben ergeben, dass in der Gegend von Frutigen zu einem Bergbauernbetrieb in der Regel Talliegenschaft, Vorsass und Alp gehören, wobei die Vorsass im Frühjahr vor dem Auftrieb des Viehs auf die Alp während kurzer Zeit teilweise geweidet, im übrigen während des Sommers geheut wird; im Herbst wird alsdann die ganze Liegenschaft geweidet und im Vorwinter das vorhandene Dürrfutter herausgefüttert. Eine Vorsass bildet daher in der Regel nur einen Teil eines landwirtschaftlichen Gewerbes.
Nach den Feststellungen des bundesgerichtlichen Experten ist die Wegscheide-Besitzung eine ausgesprochene Vorsass. Das darauf stehende Gebäude ist eine Sennhütte, nicht ein Wohnhaus. Als Sennhütte war sie schon im Zeitpunkt ihrer Errichtung charakterisiert worden. Sie wurde mit Bundes- und Kantonsbeiträgen erbaut. Ein Wohnhaus wäre nicht subventioniert worden. Die Einrichtung des Gebäudes ist diejenige einer Sennhütte: Die Küche entspricht den Bedürfnissen einer Vorsass; die Stallungen sind, nach Sennhüttenart, direkt mit den Wohnräumen verbunden. "Die Höhenlage der Wegscheide-Besitzung von fast 1300 m auf der Schattenseite, die Entfernung von mehr als 3/4 Stunden vom nächsten Schulhaus und der nächsten Poststelle, sowie die besonders im Winter einsame und weglose Lage der Liegenschaft rechtfertigen entschieden die Auffassung, dass hier ein günstiger Frühlings-und Herbst-, aber kein Jahressitz für eine Familie mit schulpflichtigen Kindern besteht." (Vorbericht des Experten vom 6. Mai 1955).
Unter derartigen Verhältnissen hat eine Vorsass den Charakter eines landwirtschaftlichen Heimwesens im Sinne des Gesetzes nicht. Für sich allein gewährt sie keine ausreichende Grundlage für den Betrieb eines landwirtschaftlichen Gewerbes. Allerdings hat der Verkäufer Jungen die Wegscheide-Besitzung von 1952 bis 1954 ganzjährig bewohnt und bewirtschaftet. Es war jedoch, nach Auffassung des Experten, eine ausgesprochene Notlösung, die sich nicht auf längere Zeit halten liesse.
Fehlt aber - unter den hier gegebenen Verhältnissen - der Wegscheide-Besitzung der Charakter eines landwirtschaftlichen Heimwesens im Sinne des Gesetzes, so ist der Einspruch aufzuheben. Wie es sich mit den Voraussetzungen von Art. 19, lit. a, b und c EGG verhalten würde, ist unter diesen Umständen nicht zu erörtern.
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Einspruch gegen Liegenschaftskäufe: 1. Gegenstand des Einspruchsverfahrens.
2. Begriff des landwirtschaftlichen Heimwesens, hier ein Bergbauernbetrieb im Berner Oberland.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 251
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Sachverhalt ab Seite 251
A.- Am 27. November 1953 verkaufte der Landwirt Alfred Jungen-Sieber in Achseten, Gemeinde Frutigen, der Fabrikantin und Landwirtin Marie Gehring-Schneider in Kandergrund ein Matt- und Weidgut bei der Wegscheide in Ausserachseten. Das Gut umfasst eine Sennhütte, den Gebäudeplatz, eine Matte, eine Weide, Wald und Waldboden im Ausmass von 379, 25 a und 6 Kuhrechte. Anderseits gab Frau Gehring Herrn Jungen eine Matte, auf Schützen in Achseten, genannt "Köblera", umfassend eine Scheune, den Gebäudeplatz und Wiesland, zusammen 117,72 a in Tausch, unter Anrechnung auf den Kaufpreis der Wegscheide-Besitzung.
Der Grundbuchverwalter Frutigen erhob Einspruch gegen den Kaufvertrag betr. die Wegscheide-Besitzung unter Berufung auf Art. 19, lit. a des BG vom 12. Juni 1951 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG). Der Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Frutigen und der Regierungsrat des Kantons Bern haben den Einspruch bestätigt. Der Regierungsrat geht - wenn auch mit Bedenken - davon aus, dass die Wegscheide-Besitzung als landwirtschaftliche Betriebseinheit, Heimwesen im Sinne von Art. 19 EGG, anzusprechen sei. Er hält den Kaufvertrag für unzulässig, weil die Käuferin bereits Eigentümerin eines eine auskömmliche Existenz gewährenden landwirtschaftlichen Grundebesitzes sei (Art. 19, lit. b EGG).
B.- Hiegegen richtet sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, den Entscheid des Regierungsrates und den Einspruch des Grundbuchverwalters aufzuheben. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die Wegscheide-Besitzung sei kein landwirtschaftliches Heimwesen im Sinne von Art. 19 EGG. Die Besitzung liege in einer Höhe von ungefähr 1300 m über Meer, weitab von geschlossenen Siedelungen, und eigne sich nicht als wirtschaftliche Grundlage für eine Bauernfamilie. Als selbständige Existenzgrundlage wäre sie zu klein. Das für eine Bauernfamilie erforderliche Existenzminimum würde einen Nebenverdienst von rund Fr. 1900.-- voraussetzen. Er wäre nur im Baugewerbe zu finden. Doch sei eine solche Erwerbstätigkeit ausgeschlossen, weil der Landwirt zur Zeit der Hauptbeschäftigung im Baugewerbe im eigenen Betriebe notwendig sei. Ausserdem sei die Entfernung von dem in Frage kommenden Arbeitsort Frutigen zu weit (1 1/2 Stunden mit einem Höhenunterschied von 4-500 m.). Andere Verdienstmöglichkeiten gebe es nicht. Der Weg zur Schule sei weit und im Winter für die Kinder zu beschwerlich. Dass das Heimwesen keine Existenz zu bieten vermöge, zeige sich in den eigenen Erfahrungen des Verkäufers, der im Verlaufe weniger Jahre in Schulden geraten sei. - Praktisch handle es sich bei der Besitzung um eine Vorsass.
Die Voraussetzungen nach Art. 19, lit. b EGG seien nicht gegeben. Dem Betrieb der Beschwerdeführerin fehle eine Vorsass. Betriebswirtschaftlich sei eine solche notwendig. Die Wegscheide-Besitzung werde den Betrieb der Beschwerdeführerin sachgemäss ergänzen, was mindestens als wichtiger Grund im Sinne von Art. 19 lit. b gewertet werden müsse.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt Abweisung der Beschwerde. Das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement betrachtet den Einspruch als unbegründet, weil die vom kantonalen Experten festgestellte Wünschbarkeit oder unter Umständen Notwendigkeit, den Betrieb der Käuferin durch Anschluss einer Vorsass zu ergänzen, einen wichtigen Grund für die Zulässigkeit des beanstandeten Kaufes bilde.
D.- Im Instruktionsverfahren vor Bundesgericht ist als Experte Herr Arnold von Grünigen, Gemeindepräsident in Saanen, Obmann der oberländischen Gültschatzungskommission, beigezogen worden. Er hat seinen Befund anlässlich eines am 7. Juni 1955 in Frutigen abgehaltenen Rechtstages in Anwesenheit der Parteien und der Behördevertreter mündlich erstattet. - Die Beschwerdeführerin hat am Rechtstag zu Protokoll erklärt, dass sie bereit ist, die in Tausch gegebene Liegenschaft "Köblera" im Falle einer Aufhebung der Einsprache gegen den Kaufvertrag auf Verlangen des Verkäufers der Wegscheide-Besitzung zum Tauschpreis zurückzunehmen, sodass der ganze für die Wegscheide-Besitzung vereinbarte Preis zu bezahlen wäre.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde begründet erklärt und den Einspruch gegen Liegenschaftkauf aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 19 EGG findet das Einspruchsverfahren gegen Liegenschaftskäufe Anwendung auf Kaufverträge über landwirtschaftliche Heimwesen und zu einem solchen gehörende Liegenschaften. Liegenschaften, die nicht zu einem landwirtschaftlichen Heimwesen gehören, unterliegen dem Einspruch nicht, auch wenn sie landwirtschaftlich genutzt werden. Der Einspruch ist demnach auf landwirtschaftliche Heimwesen und Bestandteile von solchen beschränkt. Landwirtschaftliche Heimwesen sollen nicht nur an sich, sondern, unter den gesetzlichen Voraussetzungen und in deren Rahmen, auch in ihrem Bestande erhalten bleiben.
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, der von ihr abgeschlossene Kauf betreffe weder ein landwirtschaftliches Heimwesen noch eine zu einem solchen gehörende Liegenschaft. Die Einwendung ist begründet. Nach der Praxis (BGE 81 I 107; BGE 80 I 96, 412) werden als landwirtschaftliche Heimwesen Gewerbe angesehen, die dem Betriebsinhaber (Eigentümer oder Pächter) und seiner Familie als Existenzgrundlage dienen. Nicht erforderlich ist, dass das Gewerbe (der landwirtschaftliche Betrieb) für sich allein eine Familie zu ernähren vermag oder für sie die hauptsächliche oder wesentliche Existenzgrundlage bildet. Auch Kleinheimwesen, deren Bewirtschaftung nur einen Nebenverdienst gewährt, stehen unter dem Schutze von Art. 19 EGG. Dagegen muss es sich um ein geschlossenes Gewerbe, eine landwirtschaftliche Einheit handeln. Liegenschaften, die zwar zusammen mit andern ein landwirtschaftliches Gewerbe bilden könnten, aber nicht mit solchen zu einem Gewerbe verbunden sind, fallen nicht unter Art. 19 EGG.
2. Die im bundesgerichtlichen Verfahren durchgeführten Erhebungen haben ergeben, dass in der Gegend von Frutigen zu einem Bergbauernbetrieb in der Regel Talliegenschaft, Vorsass und Alp gehören, wobei die Vorsass im Frühjahr vor dem Auftrieb des Viehs auf die Alp während kurzer Zeit teilweise geweidet, im übrigen während des Sommers geheut wird; im Herbst wird alsdann die ganze Liegenschaft geweidet und im Vorwinter das vorhandene Dürrfutter herausgefüttert. Eine Vorsass bildet daher in der Regel nur einen Teil eines landwirtschaftlichen Gewerbes.
Nach den Feststellungen des bundesgerichtlichen Experten ist die Wegscheide-Besitzung eine ausgesprochene Vorsass. Das darauf stehende Gebäude ist eine Sennhütte, nicht ein Wohnhaus. Als Sennhütte war sie schon im Zeitpunkt ihrer Errichtung charakterisiert worden. Sie wurde mit Bundes- und Kantonsbeiträgen erbaut. Ein Wohnhaus wäre nicht subventioniert worden. Die Einrichtung des Gebäudes ist diejenige einer Sennhütte: Die Küche entspricht den Bedürfnissen einer Vorsass; die Stallungen sind, nach Sennhüttenart, direkt mit den Wohnräumen verbunden. "Die Höhenlage der Wegscheide-Besitzung von fast 1300 m auf der Schattenseite, die Entfernung von mehr als 3/4 Stunden vom nächsten Schulhaus und der nächsten Poststelle, sowie die besonders im Winter einsame und weglose Lage der Liegenschaft rechtfertigen entschieden die Auffassung, dass hier ein günstiger Frühlings-und Herbst-, aber kein Jahressitz für eine Familie mit schulpflichtigen Kindern besteht." (Vorbericht des Experten vom 6. Mai 1955).
Unter derartigen Verhältnissen hat eine Vorsass den Charakter eines landwirtschaftlichen Heimwesens im Sinne des Gesetzes nicht. Für sich allein gewährt sie keine ausreichende Grundlage für den Betrieb eines landwirtschaftlichen Gewerbes. Allerdings hat der Verkäufer Jungen die Wegscheide-Besitzung von 1952 bis 1954 ganzjährig bewohnt und bewirtschaftet. Es war jedoch, nach Auffassung des Experten, eine ausgesprochene Notlösung, die sich nicht auf längere Zeit halten liesse.
Fehlt aber - unter den hier gegebenen Verhältnissen - der Wegscheide-Besitzung der Charakter eines landwirtschaftlichen Heimwesens im Sinne des Gesetzes, so ist der Einspruch aufzuheben. Wie es sich mit den Voraussetzungen von Art. 19, lit. a, b und c EGG verhalten würde, ist unter diesen Umständen nicht zu erörtern.
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Opposition en matière de vente de biens-fonds: 1. Objet de l'opposition.
2. Notion du domaine agricole; i. c. une entreprise agricole montagnarde, dans l'Oberland bernois.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 251
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Sachverhalt ab Seite 251
A.- Am 27. November 1953 verkaufte der Landwirt Alfred Jungen-Sieber in Achseten, Gemeinde Frutigen, der Fabrikantin und Landwirtin Marie Gehring-Schneider in Kandergrund ein Matt- und Weidgut bei der Wegscheide in Ausserachseten. Das Gut umfasst eine Sennhütte, den Gebäudeplatz, eine Matte, eine Weide, Wald und Waldboden im Ausmass von 379, 25 a und 6 Kuhrechte. Anderseits gab Frau Gehring Herrn Jungen eine Matte, auf Schützen in Achseten, genannt "Köblera", umfassend eine Scheune, den Gebäudeplatz und Wiesland, zusammen 117,72 a in Tausch, unter Anrechnung auf den Kaufpreis der Wegscheide-Besitzung.
Der Grundbuchverwalter Frutigen erhob Einspruch gegen den Kaufvertrag betr. die Wegscheide-Besitzung unter Berufung auf Art. 19, lit. a des BG vom 12. Juni 1951 über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes (EGG). Der Regierungsstatthalter des Amtsbezirks Frutigen und der Regierungsrat des Kantons Bern haben den Einspruch bestätigt. Der Regierungsrat geht - wenn auch mit Bedenken - davon aus, dass die Wegscheide-Besitzung als landwirtschaftliche Betriebseinheit, Heimwesen im Sinne von Art. 19 EGG, anzusprechen sei. Er hält den Kaufvertrag für unzulässig, weil die Käuferin bereits Eigentümerin eines eine auskömmliche Existenz gewährenden landwirtschaftlichen Grundebesitzes sei (Art. 19, lit. b EGG).
B.- Hiegegen richtet sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Begehren, den Entscheid des Regierungsrates und den Einspruch des Grundbuchverwalters aufzuheben. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die Wegscheide-Besitzung sei kein landwirtschaftliches Heimwesen im Sinne von Art. 19 EGG. Die Besitzung liege in einer Höhe von ungefähr 1300 m über Meer, weitab von geschlossenen Siedelungen, und eigne sich nicht als wirtschaftliche Grundlage für eine Bauernfamilie. Als selbständige Existenzgrundlage wäre sie zu klein. Das für eine Bauernfamilie erforderliche Existenzminimum würde einen Nebenverdienst von rund Fr. 1900.-- voraussetzen. Er wäre nur im Baugewerbe zu finden. Doch sei eine solche Erwerbstätigkeit ausgeschlossen, weil der Landwirt zur Zeit der Hauptbeschäftigung im Baugewerbe im eigenen Betriebe notwendig sei. Ausserdem sei die Entfernung von dem in Frage kommenden Arbeitsort Frutigen zu weit (1 1/2 Stunden mit einem Höhenunterschied von 4-500 m.). Andere Verdienstmöglichkeiten gebe es nicht. Der Weg zur Schule sei weit und im Winter für die Kinder zu beschwerlich. Dass das Heimwesen keine Existenz zu bieten vermöge, zeige sich in den eigenen Erfahrungen des Verkäufers, der im Verlaufe weniger Jahre in Schulden geraten sei. - Praktisch handle es sich bei der Besitzung um eine Vorsass.
Die Voraussetzungen nach Art. 19, lit. b EGG seien nicht gegeben. Dem Betrieb der Beschwerdeführerin fehle eine Vorsass. Betriebswirtschaftlich sei eine solche notwendig. Die Wegscheide-Besitzung werde den Betrieb der Beschwerdeführerin sachgemäss ergänzen, was mindestens als wichtiger Grund im Sinne von Art. 19 lit. b gewertet werden müsse.
C.- Der Regierungsrat des Kantons Bern beantragt Abweisung der Beschwerde. Das eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement betrachtet den Einspruch als unbegründet, weil die vom kantonalen Experten festgestellte Wünschbarkeit oder unter Umständen Notwendigkeit, den Betrieb der Käuferin durch Anschluss einer Vorsass zu ergänzen, einen wichtigen Grund für die Zulässigkeit des beanstandeten Kaufes bilde.
D.- Im Instruktionsverfahren vor Bundesgericht ist als Experte Herr Arnold von Grünigen, Gemeindepräsident in Saanen, Obmann der oberländischen Gültschatzungskommission, beigezogen worden. Er hat seinen Befund anlässlich eines am 7. Juni 1955 in Frutigen abgehaltenen Rechtstages in Anwesenheit der Parteien und der Behördevertreter mündlich erstattet. - Die Beschwerdeführerin hat am Rechtstag zu Protokoll erklärt, dass sie bereit ist, die in Tausch gegebene Liegenschaft "Köblera" im Falle einer Aufhebung der Einsprache gegen den Kaufvertrag auf Verlangen des Verkäufers der Wegscheide-Besitzung zum Tauschpreis zurückzunehmen, sodass der ganze für die Wegscheide-Besitzung vereinbarte Preis zu bezahlen wäre.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde begründet erklärt und den Einspruch gegen Liegenschaftkauf aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 19 EGG findet das Einspruchsverfahren gegen Liegenschaftskäufe Anwendung auf Kaufverträge über landwirtschaftliche Heimwesen und zu einem solchen gehörende Liegenschaften. Liegenschaften, die nicht zu einem landwirtschaftlichen Heimwesen gehören, unterliegen dem Einspruch nicht, auch wenn sie landwirtschaftlich genutzt werden. Der Einspruch ist demnach auf landwirtschaftliche Heimwesen und Bestandteile von solchen beschränkt. Landwirtschaftliche Heimwesen sollen nicht nur an sich, sondern, unter den gesetzlichen Voraussetzungen und in deren Rahmen, auch in ihrem Bestande erhalten bleiben.
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend, der von ihr abgeschlossene Kauf betreffe weder ein landwirtschaftliches Heimwesen noch eine zu einem solchen gehörende Liegenschaft. Die Einwendung ist begründet. Nach der Praxis (BGE 81 I 107; BGE 80 I 96, 412) werden als landwirtschaftliche Heimwesen Gewerbe angesehen, die dem Betriebsinhaber (Eigentümer oder Pächter) und seiner Familie als Existenzgrundlage dienen. Nicht erforderlich ist, dass das Gewerbe (der landwirtschaftliche Betrieb) für sich allein eine Familie zu ernähren vermag oder für sie die hauptsächliche oder wesentliche Existenzgrundlage bildet. Auch Kleinheimwesen, deren Bewirtschaftung nur einen Nebenverdienst gewährt, stehen unter dem Schutze von Art. 19 EGG. Dagegen muss es sich um ein geschlossenes Gewerbe, eine landwirtschaftliche Einheit handeln. Liegenschaften, die zwar zusammen mit andern ein landwirtschaftliches Gewerbe bilden könnten, aber nicht mit solchen zu einem Gewerbe verbunden sind, fallen nicht unter Art. 19 EGG.
2. Die im bundesgerichtlichen Verfahren durchgeführten Erhebungen haben ergeben, dass in der Gegend von Frutigen zu einem Bergbauernbetrieb in der Regel Talliegenschaft, Vorsass und Alp gehören, wobei die Vorsass im Frühjahr vor dem Auftrieb des Viehs auf die Alp während kurzer Zeit teilweise geweidet, im übrigen während des Sommers geheut wird; im Herbst wird alsdann die ganze Liegenschaft geweidet und im Vorwinter das vorhandene Dürrfutter herausgefüttert. Eine Vorsass bildet daher in der Regel nur einen Teil eines landwirtschaftlichen Gewerbes.
Nach den Feststellungen des bundesgerichtlichen Experten ist die Wegscheide-Besitzung eine ausgesprochene Vorsass. Das darauf stehende Gebäude ist eine Sennhütte, nicht ein Wohnhaus. Als Sennhütte war sie schon im Zeitpunkt ihrer Errichtung charakterisiert worden. Sie wurde mit Bundes- und Kantonsbeiträgen erbaut. Ein Wohnhaus wäre nicht subventioniert worden. Die Einrichtung des Gebäudes ist diejenige einer Sennhütte: Die Küche entspricht den Bedürfnissen einer Vorsass; die Stallungen sind, nach Sennhüttenart, direkt mit den Wohnräumen verbunden. "Die Höhenlage der Wegscheide-Besitzung von fast 1300 m auf der Schattenseite, die Entfernung von mehr als 3/4 Stunden vom nächsten Schulhaus und der nächsten Poststelle, sowie die besonders im Winter einsame und weglose Lage der Liegenschaft rechtfertigen entschieden die Auffassung, dass hier ein günstiger Frühlings-und Herbst-, aber kein Jahressitz für eine Familie mit schulpflichtigen Kindern besteht." (Vorbericht des Experten vom 6. Mai 1955).
Unter derartigen Verhältnissen hat eine Vorsass den Charakter eines landwirtschaftlichen Heimwesens im Sinne des Gesetzes nicht. Für sich allein gewährt sie keine ausreichende Grundlage für den Betrieb eines landwirtschaftlichen Gewerbes. Allerdings hat der Verkäufer Jungen die Wegscheide-Besitzung von 1952 bis 1954 ganzjährig bewohnt und bewirtschaftet. Es war jedoch, nach Auffassung des Experten, eine ausgesprochene Notlösung, die sich nicht auf längere Zeit halten liesse.
Fehlt aber - unter den hier gegebenen Verhältnissen - der Wegscheide-Besitzung der Charakter eines landwirtschaftlichen Heimwesens im Sinne des Gesetzes, so ist der Einspruch aufzuheben. Wie es sich mit den Voraussetzungen von Art. 19, lit. a, b und c EGG verhalten würde, ist unter diesen Umständen nicht zu erörtern.
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Opposizione alla vendita di beni immobili: 1. Oggetto dell'opposizione.
2. Nozione del podere agricolo (in concreto: azienda agricola di montagna nell'Oberland bernese).
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 257
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Sachverhalt ab Seite 258
A.- La distribution de l'eau et du gaz est assurée à La Chaux-de-Fonds par les Services industriels de la Ville. Les différents travaux relatifs à cette distribution font l'objet de certaines dispositions communales. Ainsi, le règlement du 1er novembre 1889 concernant les travaux d'installation et d'appareillage pour le gaz (ci-après RG), prévoit notamment:
Article premier: "L'usine à gaz établit les prises sur la conduite maîtresse, ainsi que les embranchements extérieurs et intérieurs jusqu'aux compteurs; elle fournit et pose tous les compteurs à gaz, quel que soit leur emplacement.
La Direction du gaz choisit l'emplacement du compteur."
Art. 2: "Les installations intérieures au-delà du compteur, soit la tuyauterie, les appareils d'éclairage et de chauffage, les moteurs à gaz, etc., peuvent être exécutées par tout installateur dûment autorisé par le Conseil communal, sur un préavis de la commission du gaz et des eaux et du. chef d'exploitation de l'usine à gaz.
Cette autorisation est accordée, sur sa demande écrite et à ses risques et périls, à tout entrepreneur établi à La Chaux-de-Fonds, pouvant justifier de ses capacités comme installateur et appareilleur, sous la réserve formelle qu'il observe les conditions et stipulations du présent règlement."
Art. 3 al. 1: "L'usine à gaz fera vérifier et essayer par ses employés toutes les nouvelles installations, ainsi que les transformations d'une certaine importance, faites par des entrepreneurs particuliers." Le règlement et tarif des abonnements aux eaux du 3 juin 1930 (ci-après RE) dispose en particulier ce qui suit:
Art. 31: "L'installation de l'eau chez les particuliers comprend deux parties:
a) L'embranchement depuis la conduite maîtresse de la rue jusque et y compris le robinet communal placé à l'intérieur de l'immeuble et le compteur.
b) L'installation intérieure au-delà du robinet communal et du compteur.
L'une et l'autre se font aux frais de l'abonné, mais l'embranchement ne peut être exécuté que par le service des eaux, qui applique le tarif des installations, tandis qu'en ce qui concerne l'installation intérieure l'abonné peut en confier l'exécution à l'un ou l'autre des entrepreneurs concessionnaires dont la liste peut être consultée à la direction des Services industriels."
Art. 33: "Les Services industriels se réservent le droit de contrôle sur les installations intérieures."
Art. 40, al. 1 à 3: "Le Conseil communal peut autoriser certains entrepreneurs, désignés par "concessionnaires" dans les articles qui suivent, à exécuter les travaux d'installation d'eau, à partir du compteur, lorsque les conditions suivantes sont remplies:
Seuls peuvent prétendre à cette autorisation les appareilleurs établis à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins. Ils doivent avoir leur domicile effectif à La Chaux-de-Fonds et être inscrits au registre du commerce de cette ville. Ils doivent faire la preuve qu'ils sont instruits, bien outillés et capables d'exécuter une installation, si compliquée soit-elle, de manière à ce qu'elle réponde à toutes les règles de l'art.
Ils doivent adresser par écrit une demande au Conseil communal, qui décide après préavis de la direction des Services industriels, laquelle fait subir au candidat un examen théorique et pratique...."
Enfin, le 5 mai 1936, le Conseil communal de La Chaux de-Fonds a pris la décision suivante:
"L'examen de maîtrise institué en application de la loi sur la formation professionnelle du 26 juin 1930 tiendra lieu désormais de l'examen prévu à l'art. 40, 3e alinéa, du Règlement et tarif des abonnements aux eaux, du 3 juin 1930.
Il tiendra lieu aussi de la preuve de capacité à justifier en vertu de l'art. 2 du règlement concernant les travaux d'installation et d'appareillage pour le gaz, du 1er novembre 1889."
B.- Marcel Mentha exploite une entreprise de ferblan terie-appareillage à Neuchâtel. En 1954, il a demandé à la Commune de La Chaux-de-Fonds de lui octroyer les concessions lui permettant de faire des travaux d'installation pour l'eau et le gaz sur le territoire communal. Comme il n'était pas établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins et qu'il n'y avait ni son domicile effectif ni son principal établissement commercial, sa requête a été rejetée par décision du Conseil communal du 28 mars 1955. Il attaque aujourd'hui cette décision par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 31 Cst.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Les Services industriels de La Chaux-de-Fonds constituent un service public, qui n'a pas un but fiscal, mais permet à la commune de remplir une tâche d'intérêt public, c'est-à-dire de fournir à ses habitants l'eau et le gaz dont ils ont besoin. Quand l'Etat ou une commune instituent un service public, ils doivent en fixer l'étendue. Ils peuvent y soumettre toute l'activité qui y rentre normalement. En pareil cas, l'ensemble de cette activité est soustrait au bénéfice de la liberté du commerce et de l'industrie. Mais l'Etat ou la commune ont la faculté d'adopter une solution différente et d'exclure du service public tels travaux spéciaux qu'ils auraient pu y englober mais que, pour diverses raisons, ils estiment préférable de laisser à l'initiative privée. Ces travaux jouissent alors de la protection de l'art. 31 Cst. Enfin, l'autorité peut choisir une troisième solution, plus proche d'ailleurs de la première que de la seconde, et décider de partager une certaine branche d'activité du service public avec un nombre limité de particuliers auxquels elle accorde alors des concessions. Cette branche d'activité n'est pas protégée par la liberté du commerce et de l'industrie. Elle ne l'est que par l'art. 4 Cst., en ce sens que l'octroi ou le refus de la concession ne doit pas être fondé sur des motifs arbitraires ou contraires à l'égalité devant la loi.
Ces principes sont applicables notamment aux communes qui, à l'exemple de celle de La Chaux-de-Fonds, assurent, sous la forme d'un service public, la distribution de l'eau et du gaz sur leur territoire. En pareil cas, la commune, qui pourrait se réserver la pose, l'entretien et le contrôle des installations à l'intérieur des bâtiments depuis le compteur, ou les abandonner entièrement à l'initiative privée, peut aussi partager cette activité bien définie avec quelques particuliers auxquels elle octroie des concessions. Quand elle choisit cette dernière solution, elle n'a pas à observer les règles découlant de l'art. 31 Cst. Il suffit qu'elle respecte l'art. 4 Cst. et c'est sur le terrain de cette disposition seulement que ses décisions relatives à l'octroi ou au refus d'une concession peuvent être attaquées (voir au sujet de ces différentes règles RO 80 I 125; 75 I 53 consid. 9; 59 I 183 consid. 2, et 271; 47 I 252 ss; 41 I 377; 39 I 199; 38 I 64, arrêts non publiés du 16 décembre 1953 dans la cause Elektroinstallations AG Interlaken, consid. 1; du 17 décembre 1952 dans la cause J. Wild G.m.b.H., consid. 3; du 21 février 1951 dans la cause Minder, consid. 3; du 14 juin 1924 dans la cause Rüegger).
En l'espèce, il résulte des art. 1 et 2 RG et des art. 31 et 40 RE que les installations extérieures pour la distribution de l'eau et du gaz, depuis la conduite maîtresse jusques et y compris le compteur, ne peuvent être faites que par la commune, tandis que les installations intérieures à partir du compteur peuvent être confiées à des entrepreneurs au bénéfice d'une autorisation communale. D'après le texte et le système de ces dispositions, la commune, qui possède un monopole de fait en matière de distribution d'eau et de gaz, n'y a pas renoncé complètement en ce qui concerne les installations intérieures. Elle a au contraire conservé le droit de faire elle-même ces installations, mais a admis de le partager avec un certain nombre d'entrepreneurs auxquels elle accorde des concessions, qu'elle appelle d'ailleurs improprement des autorisations. Ainsi que cela découle des principes qui viennent d'être rappelés, ce système n'est pas contraire à l'art. 31 Cst. Il suffit de savoir - et c'est la question qu'il convient d'examiner maintenant - si, en refusant la concession que sollicitait le recourant, le Conseil communal est tombé dans l'arbitraire ou a violé l'égalité devant la loi.
3. Pour pouvoir procéder à des installations de gaz, l'entrepreneur qui requiert une concession doit être établi à La Chaux-de-Fonds et justifier de ses capacités comme installateur et appareilleur (art. 2 RG). Pour avoir le droit de procéder à des installations d'eau, il faut qu'il soit établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins, qu'il y ait son domicile effectif, qu'il y soit inscrit au registre du commerce et qu'il fasse la preuve de ses capacités (art. 40 RE). Dans les deux cas, la preuve de la capacité est fournie par la possession de la maîtrise fédérale pour les installations d'eau et de gaz.
La commune a refusé la concession sollicitée en faisant valoir notamment que le recourant n'était pas établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins, et qu'il n'y avait ni son domicile effectif ni son principal établissement commercial. Le recourant soutient que les exigences ainsi posées par la commune ne se justifient par aucune raison valable.
En exigeant que le candidat qui voudrait faire des installations d'eau soit établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins et qu'il y ait son domicile effectif, la commune ne cherche pas à limiter le nombre des concessionnaires afin que son propre personnel soit lui-même suffisamment occupé (voir RO 47 I 254, 41 I 378, 38 I 65, consid. 3, arrêt Interlaken précité, où le Tribunal fédéral a admis que des considérations de ce genre pouvaient se justifier). Elle n'entend pas non plus limiter par ce moyen le nombre des concessionnaires afin que les entrepreneurs qui sont déjà au bénéfice de la concession soient chargés de suffisamment de travaux pour être dans une situation financière leur permettant d'exécuter les installations dans les meilleures conditions. Elle exige un établissement d'un an et un domicile effectif afin, dit-elle, de s'assurer du sérieux, de la moralité et de la solvabilité des candidats avant de leur octroyer le droit d'exercer une activité relevant d'un service public. Ces raisons ne sont pas compatibles avec l'art. 4 Cst. Pour se renseigner sur les qualités techniques d'un entrepreneur, la commune peut se faire présenter le certificat de maîtrise fédérale que la décision du Conseil communal du 5 mai 1936 lui permet d'exiger. Elle a également la faculté de contrôler la bienfacture des travaux exécutés par le candidat sur le territoire de la commune ou ailleurs et de visiter son atelier pour s'assurer que tout l'outillage nécessaire s'y trouve. Elle obtiendra ainsi toutes les indications qui lui permettront de savoir si le candidat est ou non capable de faire des installations selon les règles de l'art et les prescriptions légales. Il ne lui est d'aucune utilité à cet égard que l'entrepreneur soit en outre établi depuis un an à La Chaux-de-Fonds et qu'il y ait son domicile effectif. De même, pour se renseigner sur la réputation, la moralité et la solvabilité d'un candidat, elle peut exiger des certificats de bonnes moeurs et des attestations émanant des offices de poursuite et de faillite des différents lieux de domicile du requérant.
D'autre part, la commune a refusé la concession parce que le recourant n'avait à La Chaux-de-Fonds qu'une succursale et non son principal établissement commercial. Dans sa réponse au recours, elle ne justifie nullement cette exigence. On ne voit d'ailleurs pas sur quelle raison sérieuse elle pourrait se fonder. Elle ne saurait faire valoir notamment que l'existence de l'établissement principal à La Chaux-de-Fonds est nécessaire pour contrôler les qualités morales et techniques du candidat, la bienfacture de ses travaux ou ses ressources financières. En effet, pareil contrôle est possible et efficace même si l'entrepreneur n'a qu'une succursale à La Chaux-de-Fonds. La commune ne pourrait pas non plus exiger la présence de l'établissement principal sur son territoire pour des raisons fiscales, en particulier pour pouvoir imposer à coup sûr toutes les affaires faites à La Chaux-de-Fonds. Il suffit pour cela que la succursale ait sa comptabilité propre. L'intimée ne saurait davantage soutenir que l'établissement principal doit se trouver à La Chaux-de-Fonds parce que la concession ne peut être octroyée qu'au directeur de la maison mère et que ce directeur doit lui-même se trouver à La Chauxde-Fonds. En effet, ce serait alors retomber dans l'exigence du domicile effectif, que les raisons invoquées par la commune ne justifient pas. Enfin, il serait impossible d'arguer du fait qu'aucune disposition ne permet d'accorder une concession à un simple gérant de succursale. Ce fait, qui est exact, est cependant sans importance. Il suffit de délivrer la concession au directeur de l'établissement principal, même s'il n'a pas son domicile sur le territoire communal, surtout lorsque, comme en l'espèce, il l'a à Neuchâtel, c'est-à-dire en un lieu d'où il peut atteindre La Chaux-de-Fonds facilement et rapidement.
Ainsi, l'intimée ne peut invoquer des raisons sérieuses pour exiger que le candidat soit établi depuis un an sur son territoire et y possède son domicile effectif et son principal établissement commercial. Par conséquent, dans la mesure où elle se fonde sur le fait que ces conditions ne sont pas remplies, sa décision doit être annulée sans qu'il faille rechercher ensore si, en raison de ces exigences, le recourant est victime d'une inégalité de traitement.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours dans le sens des motifs et annule la décision attaquée.
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Monopol, Konzession, Handels- und Gewerbefreiheit, Rechtsgleichheit, Willkür. 1. Wenn sich eine öffentliche Anstalt mit Konzessionären in eine monopolisierte Tätigkeit teilt, ist diese der Garantie der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) entzogen; die Verweigerungder Konzession ist nur wegen Willkür oder rechtsungleicher Behandlung (Art. 4 BV) anfechtbar (Erw. 2).
2. Verweigerung der Konzession für Wasser- und Gasinstallationen, weil der Bewerber nicht seit einem Jahr in der Gemeinde niedergelassen ist und seinen Wohnsitz und sein Hauptgeschäft nicht hier hat. Unvereinbarkeit der Gründe mit Art. 4 BV (Erw. 3).
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de
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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745 |
81 I 257
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Sachverhalt ab Seite 258
A.- La distribution de l'eau et du gaz est assurée à La Chaux-de-Fonds par les Services industriels de la Ville. Les différents travaux relatifs à cette distribution font l'objet de certaines dispositions communales. Ainsi, le règlement du 1er novembre 1889 concernant les travaux d'installation et d'appareillage pour le gaz (ci-après RG), prévoit notamment:
Article premier: "L'usine à gaz établit les prises sur la conduite maîtresse, ainsi que les embranchements extérieurs et intérieurs jusqu'aux compteurs; elle fournit et pose tous les compteurs à gaz, quel que soit leur emplacement.
La Direction du gaz choisit l'emplacement du compteur."
Art. 2: "Les installations intérieures au-delà du compteur, soit la tuyauterie, les appareils d'éclairage et de chauffage, les moteurs à gaz, etc., peuvent être exécutées par tout installateur dûment autorisé par le Conseil communal, sur un préavis de la commission du gaz et des eaux et du. chef d'exploitation de l'usine à gaz.
Cette autorisation est accordée, sur sa demande écrite et à ses risques et périls, à tout entrepreneur établi à La Chaux-de-Fonds, pouvant justifier de ses capacités comme installateur et appareilleur, sous la réserve formelle qu'il observe les conditions et stipulations du présent règlement."
Art. 3 al. 1: "L'usine à gaz fera vérifier et essayer par ses employés toutes les nouvelles installations, ainsi que les transformations d'une certaine importance, faites par des entrepreneurs particuliers." Le règlement et tarif des abonnements aux eaux du 3 juin 1930 (ci-après RE) dispose en particulier ce qui suit:
Art. 31: "L'installation de l'eau chez les particuliers comprend deux parties:
a) L'embranchement depuis la conduite maîtresse de la rue jusque et y compris le robinet communal placé à l'intérieur de l'immeuble et le compteur.
b) L'installation intérieure au-delà du robinet communal et du compteur.
L'une et l'autre se font aux frais de l'abonné, mais l'embranchement ne peut être exécuté que par le service des eaux, qui applique le tarif des installations, tandis qu'en ce qui concerne l'installation intérieure l'abonné peut en confier l'exécution à l'un ou l'autre des entrepreneurs concessionnaires dont la liste peut être consultée à la direction des Services industriels."
Art. 33: "Les Services industriels se réservent le droit de contrôle sur les installations intérieures."
Art. 40, al. 1 à 3: "Le Conseil communal peut autoriser certains entrepreneurs, désignés par "concessionnaires" dans les articles qui suivent, à exécuter les travaux d'installation d'eau, à partir du compteur, lorsque les conditions suivantes sont remplies:
Seuls peuvent prétendre à cette autorisation les appareilleurs établis à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins. Ils doivent avoir leur domicile effectif à La Chaux-de-Fonds et être inscrits au registre du commerce de cette ville. Ils doivent faire la preuve qu'ils sont instruits, bien outillés et capables d'exécuter une installation, si compliquée soit-elle, de manière à ce qu'elle réponde à toutes les règles de l'art.
Ils doivent adresser par écrit une demande au Conseil communal, qui décide après préavis de la direction des Services industriels, laquelle fait subir au candidat un examen théorique et pratique...."
Enfin, le 5 mai 1936, le Conseil communal de La Chaux de-Fonds a pris la décision suivante:
"L'examen de maîtrise institué en application de la loi sur la formation professionnelle du 26 juin 1930 tiendra lieu désormais de l'examen prévu à l'art. 40, 3e alinéa, du Règlement et tarif des abonnements aux eaux, du 3 juin 1930.
Il tiendra lieu aussi de la preuve de capacité à justifier en vertu de l'art. 2 du règlement concernant les travaux d'installation et d'appareillage pour le gaz, du 1er novembre 1889."
B.- Marcel Mentha exploite une entreprise de ferblan terie-appareillage à Neuchâtel. En 1954, il a demandé à la Commune de La Chaux-de-Fonds de lui octroyer les concessions lui permettant de faire des travaux d'installation pour l'eau et le gaz sur le territoire communal. Comme il n'était pas établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins et qu'il n'y avait ni son domicile effectif ni son principal établissement commercial, sa requête a été rejetée par décision du Conseil communal du 28 mars 1955. Il attaque aujourd'hui cette décision par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 31 Cst.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Les Services industriels de La Chaux-de-Fonds constituent un service public, qui n'a pas un but fiscal, mais permet à la commune de remplir une tâche d'intérêt public, c'est-à-dire de fournir à ses habitants l'eau et le gaz dont ils ont besoin. Quand l'Etat ou une commune instituent un service public, ils doivent en fixer l'étendue. Ils peuvent y soumettre toute l'activité qui y rentre normalement. En pareil cas, l'ensemble de cette activité est soustrait au bénéfice de la liberté du commerce et de l'industrie. Mais l'Etat ou la commune ont la faculté d'adopter une solution différente et d'exclure du service public tels travaux spéciaux qu'ils auraient pu y englober mais que, pour diverses raisons, ils estiment préférable de laisser à l'initiative privée. Ces travaux jouissent alors de la protection de l'art. 31 Cst. Enfin, l'autorité peut choisir une troisième solution, plus proche d'ailleurs de la première que de la seconde, et décider de partager une certaine branche d'activité du service public avec un nombre limité de particuliers auxquels elle accorde alors des concessions. Cette branche d'activité n'est pas protégée par la liberté du commerce et de l'industrie. Elle ne l'est que par l'art. 4 Cst., en ce sens que l'octroi ou le refus de la concession ne doit pas être fondé sur des motifs arbitraires ou contraires à l'égalité devant la loi.
Ces principes sont applicables notamment aux communes qui, à l'exemple de celle de La Chaux-de-Fonds, assurent, sous la forme d'un service public, la distribution de l'eau et du gaz sur leur territoire. En pareil cas, la commune, qui pourrait se réserver la pose, l'entretien et le contrôle des installations à l'intérieur des bâtiments depuis le compteur, ou les abandonner entièrement à l'initiative privée, peut aussi partager cette activité bien définie avec quelques particuliers auxquels elle octroie des concessions. Quand elle choisit cette dernière solution, elle n'a pas à observer les règles découlant de l'art. 31 Cst. Il suffit qu'elle respecte l'art. 4 Cst. et c'est sur le terrain de cette disposition seulement que ses décisions relatives à l'octroi ou au refus d'une concession peuvent être attaquées (voir au sujet de ces différentes règles RO 80 I 125; 75 I 53 consid. 9; 59 I 183 consid. 2, et 271; 47 I 252 ss; 41 I 377; 39 I 199; 38 I 64, arrêts non publiés du 16 décembre 1953 dans la cause Elektroinstallations AG Interlaken, consid. 1; du 17 décembre 1952 dans la cause J. Wild G.m.b.H., consid. 3; du 21 février 1951 dans la cause Minder, consid. 3; du 14 juin 1924 dans la cause Rüegger).
En l'espèce, il résulte des art. 1 et 2 RG et des art. 31 et 40 RE que les installations extérieures pour la distribution de l'eau et du gaz, depuis la conduite maîtresse jusques et y compris le compteur, ne peuvent être faites que par la commune, tandis que les installations intérieures à partir du compteur peuvent être confiées à des entrepreneurs au bénéfice d'une autorisation communale. D'après le texte et le système de ces dispositions, la commune, qui possède un monopole de fait en matière de distribution d'eau et de gaz, n'y a pas renoncé complètement en ce qui concerne les installations intérieures. Elle a au contraire conservé le droit de faire elle-même ces installations, mais a admis de le partager avec un certain nombre d'entrepreneurs auxquels elle accorde des concessions, qu'elle appelle d'ailleurs improprement des autorisations. Ainsi que cela découle des principes qui viennent d'être rappelés, ce système n'est pas contraire à l'art. 31 Cst. Il suffit de savoir - et c'est la question qu'il convient d'examiner maintenant - si, en refusant la concession que sollicitait le recourant, le Conseil communal est tombé dans l'arbitraire ou a violé l'égalité devant la loi.
3. Pour pouvoir procéder à des installations de gaz, l'entrepreneur qui requiert une concession doit être établi à La Chaux-de-Fonds et justifier de ses capacités comme installateur et appareilleur (art. 2 RG). Pour avoir le droit de procéder à des installations d'eau, il faut qu'il soit établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins, qu'il y ait son domicile effectif, qu'il y soit inscrit au registre du commerce et qu'il fasse la preuve de ses capacités (art. 40 RE). Dans les deux cas, la preuve de la capacité est fournie par la possession de la maîtrise fédérale pour les installations d'eau et de gaz.
La commune a refusé la concession sollicitée en faisant valoir notamment que le recourant n'était pas établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins, et qu'il n'y avait ni son domicile effectif ni son principal établissement commercial. Le recourant soutient que les exigences ainsi posées par la commune ne se justifient par aucune raison valable.
En exigeant que le candidat qui voudrait faire des installations d'eau soit établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins et qu'il y ait son domicile effectif, la commune ne cherche pas à limiter le nombre des concessionnaires afin que son propre personnel soit lui-même suffisamment occupé (voir RO 47 I 254, 41 I 378, 38 I 65, consid. 3, arrêt Interlaken précité, où le Tribunal fédéral a admis que des considérations de ce genre pouvaient se justifier). Elle n'entend pas non plus limiter par ce moyen le nombre des concessionnaires afin que les entrepreneurs qui sont déjà au bénéfice de la concession soient chargés de suffisamment de travaux pour être dans une situation financière leur permettant d'exécuter les installations dans les meilleures conditions. Elle exige un établissement d'un an et un domicile effectif afin, dit-elle, de s'assurer du sérieux, de la moralité et de la solvabilité des candidats avant de leur octroyer le droit d'exercer une activité relevant d'un service public. Ces raisons ne sont pas compatibles avec l'art. 4 Cst. Pour se renseigner sur les qualités techniques d'un entrepreneur, la commune peut se faire présenter le certificat de maîtrise fédérale que la décision du Conseil communal du 5 mai 1936 lui permet d'exiger. Elle a également la faculté de contrôler la bienfacture des travaux exécutés par le candidat sur le territoire de la commune ou ailleurs et de visiter son atelier pour s'assurer que tout l'outillage nécessaire s'y trouve. Elle obtiendra ainsi toutes les indications qui lui permettront de savoir si le candidat est ou non capable de faire des installations selon les règles de l'art et les prescriptions légales. Il ne lui est d'aucune utilité à cet égard que l'entrepreneur soit en outre établi depuis un an à La Chaux-de-Fonds et qu'il y ait son domicile effectif. De même, pour se renseigner sur la réputation, la moralité et la solvabilité d'un candidat, elle peut exiger des certificats de bonnes moeurs et des attestations émanant des offices de poursuite et de faillite des différents lieux de domicile du requérant.
D'autre part, la commune a refusé la concession parce que le recourant n'avait à La Chaux-de-Fonds qu'une succursale et non son principal établissement commercial. Dans sa réponse au recours, elle ne justifie nullement cette exigence. On ne voit d'ailleurs pas sur quelle raison sérieuse elle pourrait se fonder. Elle ne saurait faire valoir notamment que l'existence de l'établissement principal à La Chaux-de-Fonds est nécessaire pour contrôler les qualités morales et techniques du candidat, la bienfacture de ses travaux ou ses ressources financières. En effet, pareil contrôle est possible et efficace même si l'entrepreneur n'a qu'une succursale à La Chaux-de-Fonds. La commune ne pourrait pas non plus exiger la présence de l'établissement principal sur son territoire pour des raisons fiscales, en particulier pour pouvoir imposer à coup sûr toutes les affaires faites à La Chaux-de-Fonds. Il suffit pour cela que la succursale ait sa comptabilité propre. L'intimée ne saurait davantage soutenir que l'établissement principal doit se trouver à La Chaux-de-Fonds parce que la concession ne peut être octroyée qu'au directeur de la maison mère et que ce directeur doit lui-même se trouver à La Chauxde-Fonds. En effet, ce serait alors retomber dans l'exigence du domicile effectif, que les raisons invoquées par la commune ne justifient pas. Enfin, il serait impossible d'arguer du fait qu'aucune disposition ne permet d'accorder une concession à un simple gérant de succursale. Ce fait, qui est exact, est cependant sans importance. Il suffit de délivrer la concession au directeur de l'établissement principal, même s'il n'a pas son domicile sur le territoire communal, surtout lorsque, comme en l'espèce, il l'a à Neuchâtel, c'est-à-dire en un lieu d'où il peut atteindre La Chaux-de-Fonds facilement et rapidement.
Ainsi, l'intimée ne peut invoquer des raisons sérieuses pour exiger que le candidat soit établi depuis un an sur son territoire et y possède son domicile effectif et son principal établissement commercial. Par conséquent, dans la mesure où elle se fonde sur le fait que ces conditions ne sont pas remplies, sa décision doit être annulée sans qu'il faille rechercher ensore si, en raison de ces exigences, le recourant est victime d'une inégalité de traitement.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours dans le sens des motifs et annule la décision attaquée.
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Monopole, concession, liberté du commerce et de l'industrie, égalité devant la loi, arbitraire. 1. Une branche d'activité qui relève d'un service public et que l'Etat ou une commune partage avec quelques concessionnaires n'est pas protégée par l'art. 31 Cst. mais uniquement par l'art. 4 Cst. et en ce sens que l'octroi ou le refus de la concession ne doit pas être fondé sur des motifs arbitraires ou contraires à l'égalité devant la loi (consid. 2).
2. Commune refusant une concession pour les installations d'eau et de gaz, le requérant n'étant pas établi depuis une année sur le territoire communal et n'ayant pas en cet endroit son domicile et son principal établissement commercial. Admissibilité de ces motifs au regard de l'art. 4 Cst. (consid. 3)?
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-257%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 258
A.- La distribution de l'eau et du gaz est assurée à La Chaux-de-Fonds par les Services industriels de la Ville. Les différents travaux relatifs à cette distribution font l'objet de certaines dispositions communales. Ainsi, le règlement du 1er novembre 1889 concernant les travaux d'installation et d'appareillage pour le gaz (ci-après RG), prévoit notamment:
Article premier: "L'usine à gaz établit les prises sur la conduite maîtresse, ainsi que les embranchements extérieurs et intérieurs jusqu'aux compteurs; elle fournit et pose tous les compteurs à gaz, quel que soit leur emplacement.
La Direction du gaz choisit l'emplacement du compteur."
Art. 2: "Les installations intérieures au-delà du compteur, soit la tuyauterie, les appareils d'éclairage et de chauffage, les moteurs à gaz, etc., peuvent être exécutées par tout installateur dûment autorisé par le Conseil communal, sur un préavis de la commission du gaz et des eaux et du. chef d'exploitation de l'usine à gaz.
Cette autorisation est accordée, sur sa demande écrite et à ses risques et périls, à tout entrepreneur établi à La Chaux-de-Fonds, pouvant justifier de ses capacités comme installateur et appareilleur, sous la réserve formelle qu'il observe les conditions et stipulations du présent règlement."
Art. 3 al. 1: "L'usine à gaz fera vérifier et essayer par ses employés toutes les nouvelles installations, ainsi que les transformations d'une certaine importance, faites par des entrepreneurs particuliers." Le règlement et tarif des abonnements aux eaux du 3 juin 1930 (ci-après RE) dispose en particulier ce qui suit:
Art. 31: "L'installation de l'eau chez les particuliers comprend deux parties:
a) L'embranchement depuis la conduite maîtresse de la rue jusque et y compris le robinet communal placé à l'intérieur de l'immeuble et le compteur.
b) L'installation intérieure au-delà du robinet communal et du compteur.
L'une et l'autre se font aux frais de l'abonné, mais l'embranchement ne peut être exécuté que par le service des eaux, qui applique le tarif des installations, tandis qu'en ce qui concerne l'installation intérieure l'abonné peut en confier l'exécution à l'un ou l'autre des entrepreneurs concessionnaires dont la liste peut être consultée à la direction des Services industriels."
Art. 33: "Les Services industriels se réservent le droit de contrôle sur les installations intérieures."
Art. 40, al. 1 à 3: "Le Conseil communal peut autoriser certains entrepreneurs, désignés par "concessionnaires" dans les articles qui suivent, à exécuter les travaux d'installation d'eau, à partir du compteur, lorsque les conditions suivantes sont remplies:
Seuls peuvent prétendre à cette autorisation les appareilleurs établis à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins. Ils doivent avoir leur domicile effectif à La Chaux-de-Fonds et être inscrits au registre du commerce de cette ville. Ils doivent faire la preuve qu'ils sont instruits, bien outillés et capables d'exécuter une installation, si compliquée soit-elle, de manière à ce qu'elle réponde à toutes les règles de l'art.
Ils doivent adresser par écrit une demande au Conseil communal, qui décide après préavis de la direction des Services industriels, laquelle fait subir au candidat un examen théorique et pratique...."
Enfin, le 5 mai 1936, le Conseil communal de La Chaux de-Fonds a pris la décision suivante:
"L'examen de maîtrise institué en application de la loi sur la formation professionnelle du 26 juin 1930 tiendra lieu désormais de l'examen prévu à l'art. 40, 3e alinéa, du Règlement et tarif des abonnements aux eaux, du 3 juin 1930.
Il tiendra lieu aussi de la preuve de capacité à justifier en vertu de l'art. 2 du règlement concernant les travaux d'installation et d'appareillage pour le gaz, du 1er novembre 1889."
B.- Marcel Mentha exploite une entreprise de ferblan terie-appareillage à Neuchâtel. En 1954, il a demandé à la Commune de La Chaux-de-Fonds de lui octroyer les concessions lui permettant de faire des travaux d'installation pour l'eau et le gaz sur le territoire communal. Comme il n'était pas établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins et qu'il n'y avait ni son domicile effectif ni son principal établissement commercial, sa requête a été rejetée par décision du Conseil communal du 28 mars 1955. Il attaque aujourd'hui cette décision par la voie d'un recours de droit public fondé sur les art. 4 et 31 Cst.
Erwägungen
Considérant en droit:
2. Les Services industriels de La Chaux-de-Fonds constituent un service public, qui n'a pas un but fiscal, mais permet à la commune de remplir une tâche d'intérêt public, c'est-à-dire de fournir à ses habitants l'eau et le gaz dont ils ont besoin. Quand l'Etat ou une commune instituent un service public, ils doivent en fixer l'étendue. Ils peuvent y soumettre toute l'activité qui y rentre normalement. En pareil cas, l'ensemble de cette activité est soustrait au bénéfice de la liberté du commerce et de l'industrie. Mais l'Etat ou la commune ont la faculté d'adopter une solution différente et d'exclure du service public tels travaux spéciaux qu'ils auraient pu y englober mais que, pour diverses raisons, ils estiment préférable de laisser à l'initiative privée. Ces travaux jouissent alors de la protection de l'art. 31 Cst. Enfin, l'autorité peut choisir une troisième solution, plus proche d'ailleurs de la première que de la seconde, et décider de partager une certaine branche d'activité du service public avec un nombre limité de particuliers auxquels elle accorde alors des concessions. Cette branche d'activité n'est pas protégée par la liberté du commerce et de l'industrie. Elle ne l'est que par l'art. 4 Cst., en ce sens que l'octroi ou le refus de la concession ne doit pas être fondé sur des motifs arbitraires ou contraires à l'égalité devant la loi.
Ces principes sont applicables notamment aux communes qui, à l'exemple de celle de La Chaux-de-Fonds, assurent, sous la forme d'un service public, la distribution de l'eau et du gaz sur leur territoire. En pareil cas, la commune, qui pourrait se réserver la pose, l'entretien et le contrôle des installations à l'intérieur des bâtiments depuis le compteur, ou les abandonner entièrement à l'initiative privée, peut aussi partager cette activité bien définie avec quelques particuliers auxquels elle octroie des concessions. Quand elle choisit cette dernière solution, elle n'a pas à observer les règles découlant de l'art. 31 Cst. Il suffit qu'elle respecte l'art. 4 Cst. et c'est sur le terrain de cette disposition seulement que ses décisions relatives à l'octroi ou au refus d'une concession peuvent être attaquées (voir au sujet de ces différentes règles RO 80 I 125; 75 I 53 consid. 9; 59 I 183 consid. 2, et 271; 47 I 252 ss; 41 I 377; 39 I 199; 38 I 64, arrêts non publiés du 16 décembre 1953 dans la cause Elektroinstallations AG Interlaken, consid. 1; du 17 décembre 1952 dans la cause J. Wild G.m.b.H., consid. 3; du 21 février 1951 dans la cause Minder, consid. 3; du 14 juin 1924 dans la cause Rüegger).
En l'espèce, il résulte des art. 1 et 2 RG et des art. 31 et 40 RE que les installations extérieures pour la distribution de l'eau et du gaz, depuis la conduite maîtresse jusques et y compris le compteur, ne peuvent être faites que par la commune, tandis que les installations intérieures à partir du compteur peuvent être confiées à des entrepreneurs au bénéfice d'une autorisation communale. D'après le texte et le système de ces dispositions, la commune, qui possède un monopole de fait en matière de distribution d'eau et de gaz, n'y a pas renoncé complètement en ce qui concerne les installations intérieures. Elle a au contraire conservé le droit de faire elle-même ces installations, mais a admis de le partager avec un certain nombre d'entrepreneurs auxquels elle accorde des concessions, qu'elle appelle d'ailleurs improprement des autorisations. Ainsi que cela découle des principes qui viennent d'être rappelés, ce système n'est pas contraire à l'art. 31 Cst. Il suffit de savoir - et c'est la question qu'il convient d'examiner maintenant - si, en refusant la concession que sollicitait le recourant, le Conseil communal est tombé dans l'arbitraire ou a violé l'égalité devant la loi.
3. Pour pouvoir procéder à des installations de gaz, l'entrepreneur qui requiert une concession doit être établi à La Chaux-de-Fonds et justifier de ses capacités comme installateur et appareilleur (art. 2 RG). Pour avoir le droit de procéder à des installations d'eau, il faut qu'il soit établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins, qu'il y ait son domicile effectif, qu'il y soit inscrit au registre du commerce et qu'il fasse la preuve de ses capacités (art. 40 RE). Dans les deux cas, la preuve de la capacité est fournie par la possession de la maîtrise fédérale pour les installations d'eau et de gaz.
La commune a refusé la concession sollicitée en faisant valoir notamment que le recourant n'était pas établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins, et qu'il n'y avait ni son domicile effectif ni son principal établissement commercial. Le recourant soutient que les exigences ainsi posées par la commune ne se justifient par aucune raison valable.
En exigeant que le candidat qui voudrait faire des installations d'eau soit établi à La Chaux-de-Fonds depuis un an au moins et qu'il y ait son domicile effectif, la commune ne cherche pas à limiter le nombre des concessionnaires afin que son propre personnel soit lui-même suffisamment occupé (voir RO 47 I 254, 41 I 378, 38 I 65, consid. 3, arrêt Interlaken précité, où le Tribunal fédéral a admis que des considérations de ce genre pouvaient se justifier). Elle n'entend pas non plus limiter par ce moyen le nombre des concessionnaires afin que les entrepreneurs qui sont déjà au bénéfice de la concession soient chargés de suffisamment de travaux pour être dans une situation financière leur permettant d'exécuter les installations dans les meilleures conditions. Elle exige un établissement d'un an et un domicile effectif afin, dit-elle, de s'assurer du sérieux, de la moralité et de la solvabilité des candidats avant de leur octroyer le droit d'exercer une activité relevant d'un service public. Ces raisons ne sont pas compatibles avec l'art. 4 Cst. Pour se renseigner sur les qualités techniques d'un entrepreneur, la commune peut se faire présenter le certificat de maîtrise fédérale que la décision du Conseil communal du 5 mai 1936 lui permet d'exiger. Elle a également la faculté de contrôler la bienfacture des travaux exécutés par le candidat sur le territoire de la commune ou ailleurs et de visiter son atelier pour s'assurer que tout l'outillage nécessaire s'y trouve. Elle obtiendra ainsi toutes les indications qui lui permettront de savoir si le candidat est ou non capable de faire des installations selon les règles de l'art et les prescriptions légales. Il ne lui est d'aucune utilité à cet égard que l'entrepreneur soit en outre établi depuis un an à La Chaux-de-Fonds et qu'il y ait son domicile effectif. De même, pour se renseigner sur la réputation, la moralité et la solvabilité d'un candidat, elle peut exiger des certificats de bonnes moeurs et des attestations émanant des offices de poursuite et de faillite des différents lieux de domicile du requérant.
D'autre part, la commune a refusé la concession parce que le recourant n'avait à La Chaux-de-Fonds qu'une succursale et non son principal établissement commercial. Dans sa réponse au recours, elle ne justifie nullement cette exigence. On ne voit d'ailleurs pas sur quelle raison sérieuse elle pourrait se fonder. Elle ne saurait faire valoir notamment que l'existence de l'établissement principal à La Chaux-de-Fonds est nécessaire pour contrôler les qualités morales et techniques du candidat, la bienfacture de ses travaux ou ses ressources financières. En effet, pareil contrôle est possible et efficace même si l'entrepreneur n'a qu'une succursale à La Chaux-de-Fonds. La commune ne pourrait pas non plus exiger la présence de l'établissement principal sur son territoire pour des raisons fiscales, en particulier pour pouvoir imposer à coup sûr toutes les affaires faites à La Chaux-de-Fonds. Il suffit pour cela que la succursale ait sa comptabilité propre. L'intimée ne saurait davantage soutenir que l'établissement principal doit se trouver à La Chaux-de-Fonds parce que la concession ne peut être octroyée qu'au directeur de la maison mère et que ce directeur doit lui-même se trouver à La Chauxde-Fonds. En effet, ce serait alors retomber dans l'exigence du domicile effectif, que les raisons invoquées par la commune ne justifient pas. Enfin, il serait impossible d'arguer du fait qu'aucune disposition ne permet d'accorder une concession à un simple gérant de succursale. Ce fait, qui est exact, est cependant sans importance. Il suffit de délivrer la concession au directeur de l'établissement principal, même s'il n'a pas son domicile sur le territoire communal, surtout lorsque, comme en l'espèce, il l'a à Neuchâtel, c'est-à-dire en un lieu d'où il peut atteindre La Chaux-de-Fonds facilement et rapidement.
Ainsi, l'intimée ne peut invoquer des raisons sérieuses pour exiger que le candidat soit établi depuis un an sur son territoire et y possède son domicile effectif et son principal établissement commercial. Par conséquent, dans la mesure où elle se fonde sur le fait que ces conditions ne sont pas remplies, sa décision doit être annulée sans qu'il faille rechercher ensore si, en raison de ces exigences, le recourant est victime d'une inégalité de traitement.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours dans le sens des motifs et annule la décision attaquée.
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Monopolio, concessione, libertà del commercio e dell'industria, eguaglianza davanti alla legge, arbitrio. 1. Un ramo d'attività che fa parte di un servizio pubblico e che lo Stato o un comune esercita insieme con alcuni concessionari non è protetto dall'art. 31 CF; il rilascio o il rifiuto della concessione può essere impugnato soltanto per arbitrio o per disparità davanti alla legge (art. 4 CF) (consid. 2).
2. Rifiuto della concessione per l'esecuzione d'impianti dell'acqua e del gas per il motivo che il richiedente non è stabilito da un anno nel comune e non vi ha il domicilio e la sede principale dell'azienda. Incompatibilità di questi motivi con l'art. 4 CF (consid. 3).
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 26
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Sachverhalt ab Seite 26
A.- Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des Grundstückes Nr. 446 zwischen Aare und Höheweg in Interlaken. Das Grundstück bildet zusammen mit dem östlich anstossenden Hotel Beau-Rivage und den auf der gegenüberliegenden Seite der Strasse befindlichen Hotels den östlichen Abschluss des am Höheweg gelegenen Hotelquartiers. Auf dem dem Fluss zu gelegenen nördlichen Teil der Liegenschaft befindet sich das ziemlich überalterte Hotel Bavaria mit den direkt an der Aare gelegenen Ökonomiegebäuden; der gegen den Höheweg zu gelegene Teil ist noch unüberbaut und findet teils als Park, teils als Garten Verwendung. Die Eigentümerin beabsichtigte, diesen Teil der Liegenschaft mit Geschäftsgebäuden (Autogarage mit Werkstatt, Ausstell- und Einstellräumlichkeiten sowie Tankstelle) zu überbauen. Die Baubewilligungsbehörden lehnten jedoch das Baugesuch ab, weil die projektierten Bauten das Ortschaftsbild verunstalten müssten. Um die Gefahr einer unerwünschten Entwicklung auch für die Zukunft auszuschliessen, fasste die Gemeinde eine Ergänzung des Baureglementes der Gemeinde vom 6. März/10. April 1923 sowie eine Abänderung der Alignementslinien ins Auge, mit denen erreicht würde, dass das Gebiet zwischen Höheweg und Aare sowie einige kleinere Parzellen in der nähern Umgebung als eigentliche Hotelzone erhalten blieben. In der Sitzung vom 20. Juni 1952 beschloss der Grosse Gemeinderat von Interlaken, das Baureglement, das in Art. 46 unter dem Titel: "Gewerbliche Einrichtungen" schützende Bestimmungen enthält zugunsten von Hotels, Pensionen, von Kirchen, Schul- und Krankenhäusern sowie Villenquartieren, zu ergänzen durch Einfügung eines Art. 46bis mit folgendem Wortlaut:
Zum Schutze des Fremdenverkehrs wird eine Hotelzone geschaffen. Dieselbe ist im Plan vom 6. Juni 1952 eingezeichnet, der einen Bestandteil des Baureglementes bildet. In den in diesem Plan festgelegten Gebieten dürfen, mit Ausnahme von Verkaufsmagazinen, nur Hotels und Pensionen und mit dem Betrieb derselben zusammenhängende Bauten wie Dependencen, Ökonomiegebäude, Schlafstätten für Besitzer und Personal, Wäschereien, Einstellräume für Autos der Hotelgäste, erstellt werden. Diese Gebäude sind nur auf dem hinter den Hauptgebäuden liegenden Areal zulässig. Verboten sind auf der ganzen Hotelzone gewerbliche Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art. Bestehende Gebäude und Anlagen, die mit diesen Bestimmungen im Widerspruch stehen, dürfen wohl in ihrem Bestande erhalten, dagegen weder erweitert noch erhöht werden. Die vorhandenen Gartenanlagen sind, soweit immer möglich, zu erhalten.
Gleichzeitig wurde am Höheweg eine neue Vorbautenlinie und eine neue Baulinie gezogen. Die Gemeinde stimmte in der Urnenabstimmung vom 9./10. August 1952 der ihr unterbreiteten Vorlage zu. Der Regierungsrat genehmigte die Ergänzung des Baureglementes mit Beschluss vom 2. März 1954 und wies eine Beschwerde der Firma Küng & Co. als unbegründet ab, mit der geltend gemacht worden war, die Schaffung der Hotelzone mit den neuen Alignementslinien entwerte ihr Grundstück und könne sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Dagegen wurde mit Beschluss des Regierungsrates vom gleichen Tage die Genehmigung des ebenfalls angefochtenen Alignementsplanes verweigert.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen die Kommanditgesellschaft Küng & Co. sowie deren Gesellschafter, die Ergänzung des Baureglementes durch Art. 46bis mit zugehörigem Zonenplan aufzuheben, eventuell mit Bezug auf die Parzelle der Beschwerdeführerin.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Bern und die Einwohnergemeinde Interlaken beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
2. Beschränkungen, die sich aus der das Baureglement ergänzenden Vorschrift von Art. 46bis für das Grundstück der Beschwerdeführer ergeben, stellen eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung im Sinne von Art. 702 ZGB dar. Es ist kein Zweifel darüber möglich, dass sie für ein Grundstück wie dasjenige der Beschwerdeführer, bestehend aus einem veralteten, renovationsbedürftigen Hotel und einem grössern noch unüberbauten Landkomplex an der Strasse, für die künftige wirtschaftliche Benützung des Grundstückes von sehr tiefgreifender Wirkung ist. Sie wirkt sich dahin aus, dass die Beschwerdeführer genötigt wären, entweder das bisherige Hotel, eventuell nach Vornahme eines Umbaues, weiter zu betreiben, wobei ihnen nur gestattet würde, an der Strasse gewisse Vorbauten (Souvenirläden) zu erstellen, oder dass sie nur einen Hotelneubau errichten könnten. In beiden Fällen wären sehr erhebliche Mittel aufzuwenden, zu denen der zu erwartende Ertrag voraussichtlich in keinem richtigen Verhältnis stehen würde. Die bezüglichen Anbringen der Beschwerdeführer über die Baukosten und deren unzureichende Verzinsung sind denn auch nicht bestritten worden und ihr Zutreffen ergibt sich aus den Ausführungen der bundesrätlichen Botschaft vom 10. Dezember 1954 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über rechtliche und finanzielle Massnahmen für das Hotelgewerbe (BBl 1954 II Nr. 50, 1181). Dort ist ausgeführt, dass anhand der Ergebnisse von 600 Revisionen in bestehenden Hotelunternehmungen (d.h. also in zu den früheren Baukosten erstellten Betrieben) noch heute trotz des vermehrten Fremdenzustroms von einer eigentlichen Ertragskrise gesprochen werden müsse.
Derartige Beschränkungen der Eigentumsfreiheit sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts mit der Eigentumsgarantie, wie Art. 89 bern. KV sie gewährleistet, nur vereinbar, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, d.h. wenn sie insbesondere auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse gelegen sind, und wenn sie, sofern sie in ihren Wirkungen einer Enteignung gleichkommen, gegen Entschädigung erfolgen. Wenn dabei die Eingriffe von besonderer Intensität sind, über dasjenige hinausgehen, was bisher in der Schweiz als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung gebräuchlich war, so bedarf es dafür einer unzweideutigen gesetzlichen Vorschrift, sollen sie die Eigentumsgarantie nicht verletzen (BGE 74 I 156, BGE 77 I 218, BGE 78 I 427, BGE 79 I 228). Vom Erfordernis einer genügenden gesetzlichen Grundlage gilt auch dann keine Ausnahme, wenn die Beeinträchtigung aus allgemeinen polizeilichen Kompetenzen der Bewilligungsbehörde abgeleitet wird (Urteil vom 10. November 1954 i.S. Aecherli Erw. 1).
3. Das bernische Alignementsgesetz, auf das sich der angefochtene Entscheid als gesetzliche Grundlage des Art. 46bis beruft, ermächtigt die Gemeinden, für ihr ganzes Gebiet oder für einzelne Teile desselben Alignementspläne und Baupolizeivorschriften mit allgemeiner Verbindlichkeit aufzustellen. Über den zulässigen Inhalt dieser Erlasse ist der Kompetenzvorschrift des § 1 AIG nichts zu entnehmen.
Er ergibt sich vielmehr erst aus den nachfolgenden Bestimmungen, nämlich bezüglich der Alignementspläne aus den §§ 2 ff., bezüglich der baupolizeilichen Vorschriften aus § 18. Hier ist bestimmt, dass die aufzustellenden Bestimmungen baupolizeilichen Charakter haben sollen, und es wird präzisiert, dass sie, soweit nicht bereits kantonale Vorschriften über den betreffenden Gegenstand bestehen, den Bedürfnissen der Verkehrs-, Gesundheits- oder Feuerpolizei oder denjenigen der Bausicherheit zu dienen haben, und dass sie angeordnet werden können, soweit sie zur Verhütung von Verunstaltungen des Orts- oder Landschaftsbildes dienen. Die weitern in Abs. 2 von § 18 den Gemeinden überlassenen Bestimmungen sind hier ohne Bedeutung.
Die Vorschrift des § 18 AIG ist nicht für sich allein, wohl aber in Verbindung mit einer gemeindlichen Bauordnung die gesetzliche Grundlage für den Erlass von Bauvorschriften, dies dann und soweit, als diese den Rahmen der gesetzlichen Vorschriften nicht sprengen, d.h. also noch baupolizeilichen Charakter haben. Um derartige baupolizeiliche Vorschriften handelt es sich, wenn sie die Frage ordnen, ob offen oder geschlossen gebaut werden soll, wenn sie Bestimmungen enthalten über die Gebäudehöhe, über die Zahl der zulässigen Stockwerke, über das Verhältnis von Grundfläche zu Baukörper, wenn sie das Bauen aus feuerpolizeilichen oder verkehrspolizeilichen Gründen einschränken und schliesslich, nach dem ausdrücklichen Wortlaut von § 18, wenn sie dazu dienen sollen, ein Landschafts-, Orts- oder Strassenbild vor Verunstaltung zu bewahren. In diesen Rahmen baupolizeilicher Vorschriften gehen nach der herrschenden Auffassung auch noch Zonenvorschriften, die bestimmte Bauten für gewisse Quartiere reservieren oder andere davon ausschliessen, die also z.B. Fabrikbauten und gewerbliche Betriebe störender Art von bestimmten Siedlungsbezirken ausschliessen. Denn dafür können Erwägungen baupolizeilicher Art, solche des Verkehrs, der Gesundheit oder der Ästhetik namhaft gemacht werden.
Eigentliche Planungsmassnahmen, mit denen erreicht werden soll, dass bestimmte Gebiete ohne Rücksicht darauf, ob das Terrain baureif ist oder nicht, überhaupt nicht überbaut werden dürfen (Grünzonen zum Zwecke städtebaulicher Gliederung), oder dass darauf nur ganz bestimmte Bauten, etwa solche für den Bedarf des Landwirts und seiner Familie mit den für einen Landwirtschaftsbetrieb erforderlichen Annexbauten errichtet werden dürfen (Landwirtschaftszonen), lassen sich mit baupolizeilichen Anforderungen und Rücksichten im bisherigen Sinne, und damit auch im Sinne des bernischen Alignementsgesetzes vom Jahre 1894, schlechterdings nicht mehr rechtfertigen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es dazu einer sie besonders zulassenden gesetzlichen Vorschrift (BGE 74 I 147, BGE 77 I 217, BGE 78 I 427, BGE 79 I 228). Die von der Gemeinde Interlaken beschlossene Hotelzone ist von grundsätzlich gleicher Art wie jene Zonen. Sie will dem Eigentümer von Grundstücken in einem im übrigen überbauten Quartier verbieten, darauf etwas anderes als ein Hotel, eine Pension, gewisse Verkaufsmagazine und allfällige Annexbauten zu Hotels zu erstellen, und damit die weitere wirtschaftliche Verwertung auf einen sehr engen Kreis von Objekten einschränken. Da sie dabei nicht auf die Tatsache Rücksicht nimmt, dass für solche als zulässig bezeichnete Bauten auf absehbare Zeit praktisch keinerlei Bedarf vorhanden ist, läuft sie jedenfalls in ihrer Wirkung für das Grundstück der Beschwerdeführer auf ein Bauverbot hinaus. Für ein solches Verbot bestehen keine baupolizeilichen Gründe. Die Baubeschränkung wird begründet mit dem Charakter der am Höheweg bereits erstellten Gebäude. Ihre Berücksichtigung könnte aber lediglich unter dem Gesichtspunkt der Verunstaltung des Strassenbildes von Bedeutung sein. Dafür würde nicht genügen, dass das Hinzutreten einer neuen Baute unter Umständen als nicht sehr schön empfunden werden könnte. Es müsste vielmehr eine Verunstaltung entstehen, die Neubaute eine hässliche und ärgerliche Wirkung schaffen (BGE 39 I 556). Es ist jedoch schlechterdings nicht einzusehen, dass ein anderer als ein Hotelneubau notwendigerweise als hässlich oder auch nur unpassend empfunden werden müsste, warum nicht auch ein Wohnhaus, das dem Strassenbild angeglichen würde, oder ein Geschäftshaus, das nicht bloss Souvenirartikel führt, oder ein Gebäude, das ausser einem derartigen Saisonbetrieb andere Räumlichkeiten, Wohnungen oder Praxisräume für Inhaber freier Berufe usw. aufwiese, sollte erstellt werden können, ohne das Strassenbild zu beeinträchtigen oder zu verunstalten. Bloss geringfügige Abweichungen in der Bauart vermöchten eine solche Verunstaltung auch deshalb nicht zu bewirken, weil nach dem Ergebnis des Augenscheins die Gebäude am Höheweg durchaus keinen absolut einheitlichen Charakter besitzen, sodass nicht gesagt werden könnte, das Ortsbild werde durch eine andere als eine Hotelneubaute in seiner bisherigen Wirkung nur ungünstig beeinflusst. Der Gesichtspunkt der Verunstaltung wird also angerufen, um ein Ziel zu erreichen, das bedeutend weiter geht, das eine eigentliche Planung will. Eine solche ist aber nicht ohne eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung der Gemeinde hiezu möglich.
Art. 46bis enthält freilich nicht bloss eine positive Vorschrift über die in der Zone gestatteten Bauten, sondern auch eine negative, nämlich das Verbot neuer gewerblicher Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art, sowie der Erweiterung bereits bestehender. Er geht damit weiter als Art. 46 Abs. 1 BO, der solche Betriebe nur verbietet, wenn sie mit belästigenden Einflüssen verbunden sind, und geht dieser als neuere, nur für ein bestimmtes Quartier geltende Sondervorschrift offenbar vor. Der baupolizeiliche Charakter lässt sich ihr nicht ohne weiteres absprechen, weil dem Gesichtspunkt der Verunstaltung eine gewisse Berechtigung zukommen kann. Denn gewerbliche Anlagen oder gar eigentliche Fabrikbetriebe können, selbst wenn davon nicht besondere Immissionen auf die Nachbarschaft ausgehen, in der Regel, insbesondere bei der herkömmlichen Bauweise, ohne Willkür als Verunstaltung des Strassen- oder Quartierbildes betrachtet werden. Garagehallen, Einstellräume und Benzintankstellen könnten übrigens wegen der damit verbundenen Einwirkungen auf die Umgebung und der Gefährdung des Verkehrs auf der Promenade am Höheweg schon auf Grund von Art. 46 Abs. 1 BO verboten werden. Die Frage braucht nicht abschliessend entschieden zu werden. Denn es steht nicht mit Sicherheit fest, dass dieser Teil der Vorschrift für sich allein zur Einfügung von Art. 46bis BO Anlass gegeben hätte und ob die Gemeinde es bei Aufhebung der Hotelzone nicht bei der bisherigen Ordnung bewenden lassen will. Nur wenn dies feststünde, würde es sich rechtfertigen, bloss auf teilweise Nichtigkeit der Vorschrift zu erkennen.
4. Dass sich die Revision der Bauvorschriften auf das Alignementsgesetz stützen soll, das die Gemeinden zum Erlass von Bauvorschriften ermächtigt, und gleichzeitig auf die Befugnis der Gemeinde, derartige Bestimmungen aus eigener, autonomer Kompetenz zu erlassen, erscheint zum vorneherein als widerspruchsvoll. Denn die Tatsache, dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung der Gemeinde zum Erlass von Alignementsplänen und von Bauvorschriften bedarf, und dass der Regierungsrat die Übereinstimmung des Erlasses der Gemeinde mit dem Inhalt des Ermächtigungserlasses zu überprüfen hat, zeigt, dass das Recht zur Gesetzgebung im Gebiet der Baupolizei der Gemeinde nicht aus eigener Kompetenz zustehen kann. Dass dem so ist, ergibt sich übrigens zweifelsfrei aus dem Gesetz über das Gemeindewesen, das in Art. 2 Ziff. 1 lit. a die Strassen- und Baupolizei als eine übertragene Angelegenheit der bernischen Gemeinde bezeichnet, was ihre autonome Rechtssetzungsbefugnis in diesem Gebiet ausschliesst. Was aber für die baupolizeilichen Vorschriften rechtens ist, muss umso mehr gelten, wenn Bestimmungen in Frage stehen, die nicht baupolizeilichen Charakter haben, sondern darüber hinausgehen und nur Gegenstand eines kantonalen Erlasses bilden könnten.
Mit der Behauptung, dass, falls die Befugnis der Gemeinde, ihr Gebiet in Bauzonen einzuteilen, sich nicht aus dem Alignementsgesetz ableiten liesse, sie sich zum mindesten aus einer jahrzehntelangen gewohnheitsrechtlichen Entwicklung ergeben müsste, scheint die gesetzliche Grundlage in einem Gewohnheitsrecht erblickt zu werden. Für die Bildung von Gewohnheitsrecht ist nach allgemeinen Grundsätzen erforderlich, dass eine Regel während längerer Zeit geübt wurde und dass diese Übung auf einer Rechtsüberzeugung, der opinio necessitatis beruht (BGE 56 I 42, nicht veröffentlichte Urteile vom 20. Januar 1949 i.S. Forrer, Erw. 5 lit. b und dortige Zitate, und vom 17. Juni 1953 i.S. Billeter S. 16). Die Gemeinde, die sich auf solche Übung zu berufen scheint, unterlässt es jedoch, darzulegen, dass in der Gemeinde oder im Kanton bisher eine Übung im Sinne der von ihr beschlossenen Ordnung bestanden habe, und seit wann und durch welche Entscheide der zuständigen Behörden sich eine Rechtsüberzeugung von der Zulässigkeit von Hotelzonen entwickelt hätte. Vollends könnte von einem autonomen Gewohnheitsrecht im behaupteten Sinne keine Rede sein.
5. .....
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates vom 2. März 1954 insoweit aufgehoben, als damit der Vorschrift von Art. 46bis des Baureglementes der Gemeinde Interlaken die Genehmigung erteilt und die Einsprache der Beschwerdeführer abgewiesen wird.
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de
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Erfordernis der klaren gesetzlichen Grundlage für Vorschriften eines Gemeinde-Baureglementes, die ein bestimmtes Gemeindegebiet als Hotelzone ausscheiden- Sie liegt nicht schon in der Befugnis der bernischen Gemeinde zum Erlass baupolizeilicher Vorschriften. Gemeindeautonomie oder Gewohnheitsrecht als gesetzliche Grundlage?
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81 I 26
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Sachverhalt ab Seite 26
A.- Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des Grundstückes Nr. 446 zwischen Aare und Höheweg in Interlaken. Das Grundstück bildet zusammen mit dem östlich anstossenden Hotel Beau-Rivage und den auf der gegenüberliegenden Seite der Strasse befindlichen Hotels den östlichen Abschluss des am Höheweg gelegenen Hotelquartiers. Auf dem dem Fluss zu gelegenen nördlichen Teil der Liegenschaft befindet sich das ziemlich überalterte Hotel Bavaria mit den direkt an der Aare gelegenen Ökonomiegebäuden; der gegen den Höheweg zu gelegene Teil ist noch unüberbaut und findet teils als Park, teils als Garten Verwendung. Die Eigentümerin beabsichtigte, diesen Teil der Liegenschaft mit Geschäftsgebäuden (Autogarage mit Werkstatt, Ausstell- und Einstellräumlichkeiten sowie Tankstelle) zu überbauen. Die Baubewilligungsbehörden lehnten jedoch das Baugesuch ab, weil die projektierten Bauten das Ortschaftsbild verunstalten müssten. Um die Gefahr einer unerwünschten Entwicklung auch für die Zukunft auszuschliessen, fasste die Gemeinde eine Ergänzung des Baureglementes der Gemeinde vom 6. März/10. April 1923 sowie eine Abänderung der Alignementslinien ins Auge, mit denen erreicht würde, dass das Gebiet zwischen Höheweg und Aare sowie einige kleinere Parzellen in der nähern Umgebung als eigentliche Hotelzone erhalten blieben. In der Sitzung vom 20. Juni 1952 beschloss der Grosse Gemeinderat von Interlaken, das Baureglement, das in Art. 46 unter dem Titel: "Gewerbliche Einrichtungen" schützende Bestimmungen enthält zugunsten von Hotels, Pensionen, von Kirchen, Schul- und Krankenhäusern sowie Villenquartieren, zu ergänzen durch Einfügung eines Art. 46bis mit folgendem Wortlaut:
Zum Schutze des Fremdenverkehrs wird eine Hotelzone geschaffen. Dieselbe ist im Plan vom 6. Juni 1952 eingezeichnet, der einen Bestandteil des Baureglementes bildet. In den in diesem Plan festgelegten Gebieten dürfen, mit Ausnahme von Verkaufsmagazinen, nur Hotels und Pensionen und mit dem Betrieb derselben zusammenhängende Bauten wie Dependencen, Ökonomiegebäude, Schlafstätten für Besitzer und Personal, Wäschereien, Einstellräume für Autos der Hotelgäste, erstellt werden. Diese Gebäude sind nur auf dem hinter den Hauptgebäuden liegenden Areal zulässig. Verboten sind auf der ganzen Hotelzone gewerbliche Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art. Bestehende Gebäude und Anlagen, die mit diesen Bestimmungen im Widerspruch stehen, dürfen wohl in ihrem Bestande erhalten, dagegen weder erweitert noch erhöht werden. Die vorhandenen Gartenanlagen sind, soweit immer möglich, zu erhalten.
Gleichzeitig wurde am Höheweg eine neue Vorbautenlinie und eine neue Baulinie gezogen. Die Gemeinde stimmte in der Urnenabstimmung vom 9./10. August 1952 der ihr unterbreiteten Vorlage zu. Der Regierungsrat genehmigte die Ergänzung des Baureglementes mit Beschluss vom 2. März 1954 und wies eine Beschwerde der Firma Küng & Co. als unbegründet ab, mit der geltend gemacht worden war, die Schaffung der Hotelzone mit den neuen Alignementslinien entwerte ihr Grundstück und könne sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Dagegen wurde mit Beschluss des Regierungsrates vom gleichen Tage die Genehmigung des ebenfalls angefochtenen Alignementsplanes verweigert.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen die Kommanditgesellschaft Küng & Co. sowie deren Gesellschafter, die Ergänzung des Baureglementes durch Art. 46bis mit zugehörigem Zonenplan aufzuheben, eventuell mit Bezug auf die Parzelle der Beschwerdeführerin.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Bern und die Einwohnergemeinde Interlaken beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
2. Beschränkungen, die sich aus der das Baureglement ergänzenden Vorschrift von Art. 46bis für das Grundstück der Beschwerdeführer ergeben, stellen eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung im Sinne von Art. 702 ZGB dar. Es ist kein Zweifel darüber möglich, dass sie für ein Grundstück wie dasjenige der Beschwerdeführer, bestehend aus einem veralteten, renovationsbedürftigen Hotel und einem grössern noch unüberbauten Landkomplex an der Strasse, für die künftige wirtschaftliche Benützung des Grundstückes von sehr tiefgreifender Wirkung ist. Sie wirkt sich dahin aus, dass die Beschwerdeführer genötigt wären, entweder das bisherige Hotel, eventuell nach Vornahme eines Umbaues, weiter zu betreiben, wobei ihnen nur gestattet würde, an der Strasse gewisse Vorbauten (Souvenirläden) zu erstellen, oder dass sie nur einen Hotelneubau errichten könnten. In beiden Fällen wären sehr erhebliche Mittel aufzuwenden, zu denen der zu erwartende Ertrag voraussichtlich in keinem richtigen Verhältnis stehen würde. Die bezüglichen Anbringen der Beschwerdeführer über die Baukosten und deren unzureichende Verzinsung sind denn auch nicht bestritten worden und ihr Zutreffen ergibt sich aus den Ausführungen der bundesrätlichen Botschaft vom 10. Dezember 1954 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über rechtliche und finanzielle Massnahmen für das Hotelgewerbe (BBl 1954 II Nr. 50, 1181). Dort ist ausgeführt, dass anhand der Ergebnisse von 600 Revisionen in bestehenden Hotelunternehmungen (d.h. also in zu den früheren Baukosten erstellten Betrieben) noch heute trotz des vermehrten Fremdenzustroms von einer eigentlichen Ertragskrise gesprochen werden müsse.
Derartige Beschränkungen der Eigentumsfreiheit sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts mit der Eigentumsgarantie, wie Art. 89 bern. KV sie gewährleistet, nur vereinbar, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, d.h. wenn sie insbesondere auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse gelegen sind, und wenn sie, sofern sie in ihren Wirkungen einer Enteignung gleichkommen, gegen Entschädigung erfolgen. Wenn dabei die Eingriffe von besonderer Intensität sind, über dasjenige hinausgehen, was bisher in der Schweiz als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung gebräuchlich war, so bedarf es dafür einer unzweideutigen gesetzlichen Vorschrift, sollen sie die Eigentumsgarantie nicht verletzen (BGE 74 I 156, BGE 77 I 218, BGE 78 I 427, BGE 79 I 228). Vom Erfordernis einer genügenden gesetzlichen Grundlage gilt auch dann keine Ausnahme, wenn die Beeinträchtigung aus allgemeinen polizeilichen Kompetenzen der Bewilligungsbehörde abgeleitet wird (Urteil vom 10. November 1954 i.S. Aecherli Erw. 1).
3. Das bernische Alignementsgesetz, auf das sich der angefochtene Entscheid als gesetzliche Grundlage des Art. 46bis beruft, ermächtigt die Gemeinden, für ihr ganzes Gebiet oder für einzelne Teile desselben Alignementspläne und Baupolizeivorschriften mit allgemeiner Verbindlichkeit aufzustellen. Über den zulässigen Inhalt dieser Erlasse ist der Kompetenzvorschrift des § 1 AIG nichts zu entnehmen.
Er ergibt sich vielmehr erst aus den nachfolgenden Bestimmungen, nämlich bezüglich der Alignementspläne aus den §§ 2 ff., bezüglich der baupolizeilichen Vorschriften aus § 18. Hier ist bestimmt, dass die aufzustellenden Bestimmungen baupolizeilichen Charakter haben sollen, und es wird präzisiert, dass sie, soweit nicht bereits kantonale Vorschriften über den betreffenden Gegenstand bestehen, den Bedürfnissen der Verkehrs-, Gesundheits- oder Feuerpolizei oder denjenigen der Bausicherheit zu dienen haben, und dass sie angeordnet werden können, soweit sie zur Verhütung von Verunstaltungen des Orts- oder Landschaftsbildes dienen. Die weitern in Abs. 2 von § 18 den Gemeinden überlassenen Bestimmungen sind hier ohne Bedeutung.
Die Vorschrift des § 18 AIG ist nicht für sich allein, wohl aber in Verbindung mit einer gemeindlichen Bauordnung die gesetzliche Grundlage für den Erlass von Bauvorschriften, dies dann und soweit, als diese den Rahmen der gesetzlichen Vorschriften nicht sprengen, d.h. also noch baupolizeilichen Charakter haben. Um derartige baupolizeiliche Vorschriften handelt es sich, wenn sie die Frage ordnen, ob offen oder geschlossen gebaut werden soll, wenn sie Bestimmungen enthalten über die Gebäudehöhe, über die Zahl der zulässigen Stockwerke, über das Verhältnis von Grundfläche zu Baukörper, wenn sie das Bauen aus feuerpolizeilichen oder verkehrspolizeilichen Gründen einschränken und schliesslich, nach dem ausdrücklichen Wortlaut von § 18, wenn sie dazu dienen sollen, ein Landschafts-, Orts- oder Strassenbild vor Verunstaltung zu bewahren. In diesen Rahmen baupolizeilicher Vorschriften gehen nach der herrschenden Auffassung auch noch Zonenvorschriften, die bestimmte Bauten für gewisse Quartiere reservieren oder andere davon ausschliessen, die also z.B. Fabrikbauten und gewerbliche Betriebe störender Art von bestimmten Siedlungsbezirken ausschliessen. Denn dafür können Erwägungen baupolizeilicher Art, solche des Verkehrs, der Gesundheit oder der Ästhetik namhaft gemacht werden.
Eigentliche Planungsmassnahmen, mit denen erreicht werden soll, dass bestimmte Gebiete ohne Rücksicht darauf, ob das Terrain baureif ist oder nicht, überhaupt nicht überbaut werden dürfen (Grünzonen zum Zwecke städtebaulicher Gliederung), oder dass darauf nur ganz bestimmte Bauten, etwa solche für den Bedarf des Landwirts und seiner Familie mit den für einen Landwirtschaftsbetrieb erforderlichen Annexbauten errichtet werden dürfen (Landwirtschaftszonen), lassen sich mit baupolizeilichen Anforderungen und Rücksichten im bisherigen Sinne, und damit auch im Sinne des bernischen Alignementsgesetzes vom Jahre 1894, schlechterdings nicht mehr rechtfertigen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es dazu einer sie besonders zulassenden gesetzlichen Vorschrift (BGE 74 I 147, BGE 77 I 217, BGE 78 I 427, BGE 79 I 228). Die von der Gemeinde Interlaken beschlossene Hotelzone ist von grundsätzlich gleicher Art wie jene Zonen. Sie will dem Eigentümer von Grundstücken in einem im übrigen überbauten Quartier verbieten, darauf etwas anderes als ein Hotel, eine Pension, gewisse Verkaufsmagazine und allfällige Annexbauten zu Hotels zu erstellen, und damit die weitere wirtschaftliche Verwertung auf einen sehr engen Kreis von Objekten einschränken. Da sie dabei nicht auf die Tatsache Rücksicht nimmt, dass für solche als zulässig bezeichnete Bauten auf absehbare Zeit praktisch keinerlei Bedarf vorhanden ist, läuft sie jedenfalls in ihrer Wirkung für das Grundstück der Beschwerdeführer auf ein Bauverbot hinaus. Für ein solches Verbot bestehen keine baupolizeilichen Gründe. Die Baubeschränkung wird begründet mit dem Charakter der am Höheweg bereits erstellten Gebäude. Ihre Berücksichtigung könnte aber lediglich unter dem Gesichtspunkt der Verunstaltung des Strassenbildes von Bedeutung sein. Dafür würde nicht genügen, dass das Hinzutreten einer neuen Baute unter Umständen als nicht sehr schön empfunden werden könnte. Es müsste vielmehr eine Verunstaltung entstehen, die Neubaute eine hässliche und ärgerliche Wirkung schaffen (BGE 39 I 556). Es ist jedoch schlechterdings nicht einzusehen, dass ein anderer als ein Hotelneubau notwendigerweise als hässlich oder auch nur unpassend empfunden werden müsste, warum nicht auch ein Wohnhaus, das dem Strassenbild angeglichen würde, oder ein Geschäftshaus, das nicht bloss Souvenirartikel führt, oder ein Gebäude, das ausser einem derartigen Saisonbetrieb andere Räumlichkeiten, Wohnungen oder Praxisräume für Inhaber freier Berufe usw. aufwiese, sollte erstellt werden können, ohne das Strassenbild zu beeinträchtigen oder zu verunstalten. Bloss geringfügige Abweichungen in der Bauart vermöchten eine solche Verunstaltung auch deshalb nicht zu bewirken, weil nach dem Ergebnis des Augenscheins die Gebäude am Höheweg durchaus keinen absolut einheitlichen Charakter besitzen, sodass nicht gesagt werden könnte, das Ortsbild werde durch eine andere als eine Hotelneubaute in seiner bisherigen Wirkung nur ungünstig beeinflusst. Der Gesichtspunkt der Verunstaltung wird also angerufen, um ein Ziel zu erreichen, das bedeutend weiter geht, das eine eigentliche Planung will. Eine solche ist aber nicht ohne eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung der Gemeinde hiezu möglich.
Art. 46bis enthält freilich nicht bloss eine positive Vorschrift über die in der Zone gestatteten Bauten, sondern auch eine negative, nämlich das Verbot neuer gewerblicher Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art, sowie der Erweiterung bereits bestehender. Er geht damit weiter als Art. 46 Abs. 1 BO, der solche Betriebe nur verbietet, wenn sie mit belästigenden Einflüssen verbunden sind, und geht dieser als neuere, nur für ein bestimmtes Quartier geltende Sondervorschrift offenbar vor. Der baupolizeiliche Charakter lässt sich ihr nicht ohne weiteres absprechen, weil dem Gesichtspunkt der Verunstaltung eine gewisse Berechtigung zukommen kann. Denn gewerbliche Anlagen oder gar eigentliche Fabrikbetriebe können, selbst wenn davon nicht besondere Immissionen auf die Nachbarschaft ausgehen, in der Regel, insbesondere bei der herkömmlichen Bauweise, ohne Willkür als Verunstaltung des Strassen- oder Quartierbildes betrachtet werden. Garagehallen, Einstellräume und Benzintankstellen könnten übrigens wegen der damit verbundenen Einwirkungen auf die Umgebung und der Gefährdung des Verkehrs auf der Promenade am Höheweg schon auf Grund von Art. 46 Abs. 1 BO verboten werden. Die Frage braucht nicht abschliessend entschieden zu werden. Denn es steht nicht mit Sicherheit fest, dass dieser Teil der Vorschrift für sich allein zur Einfügung von Art. 46bis BO Anlass gegeben hätte und ob die Gemeinde es bei Aufhebung der Hotelzone nicht bei der bisherigen Ordnung bewenden lassen will. Nur wenn dies feststünde, würde es sich rechtfertigen, bloss auf teilweise Nichtigkeit der Vorschrift zu erkennen.
4. Dass sich die Revision der Bauvorschriften auf das Alignementsgesetz stützen soll, das die Gemeinden zum Erlass von Bauvorschriften ermächtigt, und gleichzeitig auf die Befugnis der Gemeinde, derartige Bestimmungen aus eigener, autonomer Kompetenz zu erlassen, erscheint zum vorneherein als widerspruchsvoll. Denn die Tatsache, dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung der Gemeinde zum Erlass von Alignementsplänen und von Bauvorschriften bedarf, und dass der Regierungsrat die Übereinstimmung des Erlasses der Gemeinde mit dem Inhalt des Ermächtigungserlasses zu überprüfen hat, zeigt, dass das Recht zur Gesetzgebung im Gebiet der Baupolizei der Gemeinde nicht aus eigener Kompetenz zustehen kann. Dass dem so ist, ergibt sich übrigens zweifelsfrei aus dem Gesetz über das Gemeindewesen, das in Art. 2 Ziff. 1 lit. a die Strassen- und Baupolizei als eine übertragene Angelegenheit der bernischen Gemeinde bezeichnet, was ihre autonome Rechtssetzungsbefugnis in diesem Gebiet ausschliesst. Was aber für die baupolizeilichen Vorschriften rechtens ist, muss umso mehr gelten, wenn Bestimmungen in Frage stehen, die nicht baupolizeilichen Charakter haben, sondern darüber hinausgehen und nur Gegenstand eines kantonalen Erlasses bilden könnten.
Mit der Behauptung, dass, falls die Befugnis der Gemeinde, ihr Gebiet in Bauzonen einzuteilen, sich nicht aus dem Alignementsgesetz ableiten liesse, sie sich zum mindesten aus einer jahrzehntelangen gewohnheitsrechtlichen Entwicklung ergeben müsste, scheint die gesetzliche Grundlage in einem Gewohnheitsrecht erblickt zu werden. Für die Bildung von Gewohnheitsrecht ist nach allgemeinen Grundsätzen erforderlich, dass eine Regel während längerer Zeit geübt wurde und dass diese Übung auf einer Rechtsüberzeugung, der opinio necessitatis beruht (BGE 56 I 42, nicht veröffentlichte Urteile vom 20. Januar 1949 i.S. Forrer, Erw. 5 lit. b und dortige Zitate, und vom 17. Juni 1953 i.S. Billeter S. 16). Die Gemeinde, die sich auf solche Übung zu berufen scheint, unterlässt es jedoch, darzulegen, dass in der Gemeinde oder im Kanton bisher eine Übung im Sinne der von ihr beschlossenen Ordnung bestanden habe, und seit wann und durch welche Entscheide der zuständigen Behörden sich eine Rechtsüberzeugung von der Zulässigkeit von Hotelzonen entwickelt hätte. Vollends könnte von einem autonomen Gewohnheitsrecht im behaupteten Sinne keine Rede sein.
5. .....
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates vom 2. März 1954 insoweit aufgehoben, als damit der Vorschrift von Art. 46bis des Baureglementes der Gemeinde Interlaken die Genehmigung erteilt und die Einsprache der Beschwerdeführer abgewiesen wird.
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Les prescriptions d'un règlement communal concernant les constructions et fixant qu'une certaine partie du territoire de la commune est une zone d'hôtels, doivent être fondées sur une base légale claire. Ne constitue pas cette base la faculté des communes bernoises de promulguer des dispositions en matière de police des constructions. Autonomie communale ou droit coutumier en tant que base légale?
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 26
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Sachverhalt ab Seite 26
A.- Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des Grundstückes Nr. 446 zwischen Aare und Höheweg in Interlaken. Das Grundstück bildet zusammen mit dem östlich anstossenden Hotel Beau-Rivage und den auf der gegenüberliegenden Seite der Strasse befindlichen Hotels den östlichen Abschluss des am Höheweg gelegenen Hotelquartiers. Auf dem dem Fluss zu gelegenen nördlichen Teil der Liegenschaft befindet sich das ziemlich überalterte Hotel Bavaria mit den direkt an der Aare gelegenen Ökonomiegebäuden; der gegen den Höheweg zu gelegene Teil ist noch unüberbaut und findet teils als Park, teils als Garten Verwendung. Die Eigentümerin beabsichtigte, diesen Teil der Liegenschaft mit Geschäftsgebäuden (Autogarage mit Werkstatt, Ausstell- und Einstellräumlichkeiten sowie Tankstelle) zu überbauen. Die Baubewilligungsbehörden lehnten jedoch das Baugesuch ab, weil die projektierten Bauten das Ortschaftsbild verunstalten müssten. Um die Gefahr einer unerwünschten Entwicklung auch für die Zukunft auszuschliessen, fasste die Gemeinde eine Ergänzung des Baureglementes der Gemeinde vom 6. März/10. April 1923 sowie eine Abänderung der Alignementslinien ins Auge, mit denen erreicht würde, dass das Gebiet zwischen Höheweg und Aare sowie einige kleinere Parzellen in der nähern Umgebung als eigentliche Hotelzone erhalten blieben. In der Sitzung vom 20. Juni 1952 beschloss der Grosse Gemeinderat von Interlaken, das Baureglement, das in Art. 46 unter dem Titel: "Gewerbliche Einrichtungen" schützende Bestimmungen enthält zugunsten von Hotels, Pensionen, von Kirchen, Schul- und Krankenhäusern sowie Villenquartieren, zu ergänzen durch Einfügung eines Art. 46bis mit folgendem Wortlaut:
Zum Schutze des Fremdenverkehrs wird eine Hotelzone geschaffen. Dieselbe ist im Plan vom 6. Juni 1952 eingezeichnet, der einen Bestandteil des Baureglementes bildet. In den in diesem Plan festgelegten Gebieten dürfen, mit Ausnahme von Verkaufsmagazinen, nur Hotels und Pensionen und mit dem Betrieb derselben zusammenhängende Bauten wie Dependencen, Ökonomiegebäude, Schlafstätten für Besitzer und Personal, Wäschereien, Einstellräume für Autos der Hotelgäste, erstellt werden. Diese Gebäude sind nur auf dem hinter den Hauptgebäuden liegenden Areal zulässig. Verboten sind auf der ganzen Hotelzone gewerbliche Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art. Bestehende Gebäude und Anlagen, die mit diesen Bestimmungen im Widerspruch stehen, dürfen wohl in ihrem Bestande erhalten, dagegen weder erweitert noch erhöht werden. Die vorhandenen Gartenanlagen sind, soweit immer möglich, zu erhalten.
Gleichzeitig wurde am Höheweg eine neue Vorbautenlinie und eine neue Baulinie gezogen. Die Gemeinde stimmte in der Urnenabstimmung vom 9./10. August 1952 der ihr unterbreiteten Vorlage zu. Der Regierungsrat genehmigte die Ergänzung des Baureglementes mit Beschluss vom 2. März 1954 und wies eine Beschwerde der Firma Küng & Co. als unbegründet ab, mit der geltend gemacht worden war, die Schaffung der Hotelzone mit den neuen Alignementslinien entwerte ihr Grundstück und könne sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage stützen. Dagegen wurde mit Beschluss des Regierungsrates vom gleichen Tage die Genehmigung des ebenfalls angefochtenen Alignementsplanes verweigert.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragen die Kommanditgesellschaft Küng & Co. sowie deren Gesellschafter, die Ergänzung des Baureglementes durch Art. 46bis mit zugehörigem Zonenplan aufzuheben, eventuell mit Bezug auf die Parzelle der Beschwerdeführerin.
D.- Der Regierungsrat des Kantons Bern und die Einwohnergemeinde Interlaken beantragen die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
2. Beschränkungen, die sich aus der das Baureglement ergänzenden Vorschrift von Art. 46bis für das Grundstück der Beschwerdeführer ergeben, stellen eine öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung im Sinne von Art. 702 ZGB dar. Es ist kein Zweifel darüber möglich, dass sie für ein Grundstück wie dasjenige der Beschwerdeführer, bestehend aus einem veralteten, renovationsbedürftigen Hotel und einem grössern noch unüberbauten Landkomplex an der Strasse, für die künftige wirtschaftliche Benützung des Grundstückes von sehr tiefgreifender Wirkung ist. Sie wirkt sich dahin aus, dass die Beschwerdeführer genötigt wären, entweder das bisherige Hotel, eventuell nach Vornahme eines Umbaues, weiter zu betreiben, wobei ihnen nur gestattet würde, an der Strasse gewisse Vorbauten (Souvenirläden) zu erstellen, oder dass sie nur einen Hotelneubau errichten könnten. In beiden Fällen wären sehr erhebliche Mittel aufzuwenden, zu denen der zu erwartende Ertrag voraussichtlich in keinem richtigen Verhältnis stehen würde. Die bezüglichen Anbringen der Beschwerdeführer über die Baukosten und deren unzureichende Verzinsung sind denn auch nicht bestritten worden und ihr Zutreffen ergibt sich aus den Ausführungen der bundesrätlichen Botschaft vom 10. Dezember 1954 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über rechtliche und finanzielle Massnahmen für das Hotelgewerbe (BBl 1954 II Nr. 50, 1181). Dort ist ausgeführt, dass anhand der Ergebnisse von 600 Revisionen in bestehenden Hotelunternehmungen (d.h. also in zu den früheren Baukosten erstellten Betrieben) noch heute trotz des vermehrten Fremdenzustroms von einer eigentlichen Ertragskrise gesprochen werden müsse.
Derartige Beschränkungen der Eigentumsfreiheit sind nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts mit der Eigentumsgarantie, wie Art. 89 bern. KV sie gewährleistet, nur vereinbar, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, d.h. wenn sie insbesondere auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse gelegen sind, und wenn sie, sofern sie in ihren Wirkungen einer Enteignung gleichkommen, gegen Entschädigung erfolgen. Wenn dabei die Eingriffe von besonderer Intensität sind, über dasjenige hinausgehen, was bisher in der Schweiz als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkung gebräuchlich war, so bedarf es dafür einer unzweideutigen gesetzlichen Vorschrift, sollen sie die Eigentumsgarantie nicht verletzen (BGE 74 I 156, BGE 77 I 218, BGE 78 I 427, BGE 79 I 228). Vom Erfordernis einer genügenden gesetzlichen Grundlage gilt auch dann keine Ausnahme, wenn die Beeinträchtigung aus allgemeinen polizeilichen Kompetenzen der Bewilligungsbehörde abgeleitet wird (Urteil vom 10. November 1954 i.S. Aecherli Erw. 1).
3. Das bernische Alignementsgesetz, auf das sich der angefochtene Entscheid als gesetzliche Grundlage des Art. 46bis beruft, ermächtigt die Gemeinden, für ihr ganzes Gebiet oder für einzelne Teile desselben Alignementspläne und Baupolizeivorschriften mit allgemeiner Verbindlichkeit aufzustellen. Über den zulässigen Inhalt dieser Erlasse ist der Kompetenzvorschrift des § 1 AIG nichts zu entnehmen.
Er ergibt sich vielmehr erst aus den nachfolgenden Bestimmungen, nämlich bezüglich der Alignementspläne aus den §§ 2 ff., bezüglich der baupolizeilichen Vorschriften aus § 18. Hier ist bestimmt, dass die aufzustellenden Bestimmungen baupolizeilichen Charakter haben sollen, und es wird präzisiert, dass sie, soweit nicht bereits kantonale Vorschriften über den betreffenden Gegenstand bestehen, den Bedürfnissen der Verkehrs-, Gesundheits- oder Feuerpolizei oder denjenigen der Bausicherheit zu dienen haben, und dass sie angeordnet werden können, soweit sie zur Verhütung von Verunstaltungen des Orts- oder Landschaftsbildes dienen. Die weitern in Abs. 2 von § 18 den Gemeinden überlassenen Bestimmungen sind hier ohne Bedeutung.
Die Vorschrift des § 18 AIG ist nicht für sich allein, wohl aber in Verbindung mit einer gemeindlichen Bauordnung die gesetzliche Grundlage für den Erlass von Bauvorschriften, dies dann und soweit, als diese den Rahmen der gesetzlichen Vorschriften nicht sprengen, d.h. also noch baupolizeilichen Charakter haben. Um derartige baupolizeiliche Vorschriften handelt es sich, wenn sie die Frage ordnen, ob offen oder geschlossen gebaut werden soll, wenn sie Bestimmungen enthalten über die Gebäudehöhe, über die Zahl der zulässigen Stockwerke, über das Verhältnis von Grundfläche zu Baukörper, wenn sie das Bauen aus feuerpolizeilichen oder verkehrspolizeilichen Gründen einschränken und schliesslich, nach dem ausdrücklichen Wortlaut von § 18, wenn sie dazu dienen sollen, ein Landschafts-, Orts- oder Strassenbild vor Verunstaltung zu bewahren. In diesen Rahmen baupolizeilicher Vorschriften gehen nach der herrschenden Auffassung auch noch Zonenvorschriften, die bestimmte Bauten für gewisse Quartiere reservieren oder andere davon ausschliessen, die also z.B. Fabrikbauten und gewerbliche Betriebe störender Art von bestimmten Siedlungsbezirken ausschliessen. Denn dafür können Erwägungen baupolizeilicher Art, solche des Verkehrs, der Gesundheit oder der Ästhetik namhaft gemacht werden.
Eigentliche Planungsmassnahmen, mit denen erreicht werden soll, dass bestimmte Gebiete ohne Rücksicht darauf, ob das Terrain baureif ist oder nicht, überhaupt nicht überbaut werden dürfen (Grünzonen zum Zwecke städtebaulicher Gliederung), oder dass darauf nur ganz bestimmte Bauten, etwa solche für den Bedarf des Landwirts und seiner Familie mit den für einen Landwirtschaftsbetrieb erforderlichen Annexbauten errichtet werden dürfen (Landwirtschaftszonen), lassen sich mit baupolizeilichen Anforderungen und Rücksichten im bisherigen Sinne, und damit auch im Sinne des bernischen Alignementsgesetzes vom Jahre 1894, schlechterdings nicht mehr rechtfertigen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts bedarf es dazu einer sie besonders zulassenden gesetzlichen Vorschrift (BGE 74 I 147, BGE 77 I 217, BGE 78 I 427, BGE 79 I 228). Die von der Gemeinde Interlaken beschlossene Hotelzone ist von grundsätzlich gleicher Art wie jene Zonen. Sie will dem Eigentümer von Grundstücken in einem im übrigen überbauten Quartier verbieten, darauf etwas anderes als ein Hotel, eine Pension, gewisse Verkaufsmagazine und allfällige Annexbauten zu Hotels zu erstellen, und damit die weitere wirtschaftliche Verwertung auf einen sehr engen Kreis von Objekten einschränken. Da sie dabei nicht auf die Tatsache Rücksicht nimmt, dass für solche als zulässig bezeichnete Bauten auf absehbare Zeit praktisch keinerlei Bedarf vorhanden ist, läuft sie jedenfalls in ihrer Wirkung für das Grundstück der Beschwerdeführer auf ein Bauverbot hinaus. Für ein solches Verbot bestehen keine baupolizeilichen Gründe. Die Baubeschränkung wird begründet mit dem Charakter der am Höheweg bereits erstellten Gebäude. Ihre Berücksichtigung könnte aber lediglich unter dem Gesichtspunkt der Verunstaltung des Strassenbildes von Bedeutung sein. Dafür würde nicht genügen, dass das Hinzutreten einer neuen Baute unter Umständen als nicht sehr schön empfunden werden könnte. Es müsste vielmehr eine Verunstaltung entstehen, die Neubaute eine hässliche und ärgerliche Wirkung schaffen (BGE 39 I 556). Es ist jedoch schlechterdings nicht einzusehen, dass ein anderer als ein Hotelneubau notwendigerweise als hässlich oder auch nur unpassend empfunden werden müsste, warum nicht auch ein Wohnhaus, das dem Strassenbild angeglichen würde, oder ein Geschäftshaus, das nicht bloss Souvenirartikel führt, oder ein Gebäude, das ausser einem derartigen Saisonbetrieb andere Räumlichkeiten, Wohnungen oder Praxisräume für Inhaber freier Berufe usw. aufwiese, sollte erstellt werden können, ohne das Strassenbild zu beeinträchtigen oder zu verunstalten. Bloss geringfügige Abweichungen in der Bauart vermöchten eine solche Verunstaltung auch deshalb nicht zu bewirken, weil nach dem Ergebnis des Augenscheins die Gebäude am Höheweg durchaus keinen absolut einheitlichen Charakter besitzen, sodass nicht gesagt werden könnte, das Ortsbild werde durch eine andere als eine Hotelneubaute in seiner bisherigen Wirkung nur ungünstig beeinflusst. Der Gesichtspunkt der Verunstaltung wird also angerufen, um ein Ziel zu erreichen, das bedeutend weiter geht, das eine eigentliche Planung will. Eine solche ist aber nicht ohne eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung der Gemeinde hiezu möglich.
Art. 46bis enthält freilich nicht bloss eine positive Vorschrift über die in der Zone gestatteten Bauten, sondern auch eine negative, nämlich das Verbot neuer gewerblicher Anlagen und Fabrikbetriebe jeder Art, sowie der Erweiterung bereits bestehender. Er geht damit weiter als Art. 46 Abs. 1 BO, der solche Betriebe nur verbietet, wenn sie mit belästigenden Einflüssen verbunden sind, und geht dieser als neuere, nur für ein bestimmtes Quartier geltende Sondervorschrift offenbar vor. Der baupolizeiliche Charakter lässt sich ihr nicht ohne weiteres absprechen, weil dem Gesichtspunkt der Verunstaltung eine gewisse Berechtigung zukommen kann. Denn gewerbliche Anlagen oder gar eigentliche Fabrikbetriebe können, selbst wenn davon nicht besondere Immissionen auf die Nachbarschaft ausgehen, in der Regel, insbesondere bei der herkömmlichen Bauweise, ohne Willkür als Verunstaltung des Strassen- oder Quartierbildes betrachtet werden. Garagehallen, Einstellräume und Benzintankstellen könnten übrigens wegen der damit verbundenen Einwirkungen auf die Umgebung und der Gefährdung des Verkehrs auf der Promenade am Höheweg schon auf Grund von Art. 46 Abs. 1 BO verboten werden. Die Frage braucht nicht abschliessend entschieden zu werden. Denn es steht nicht mit Sicherheit fest, dass dieser Teil der Vorschrift für sich allein zur Einfügung von Art. 46bis BO Anlass gegeben hätte und ob die Gemeinde es bei Aufhebung der Hotelzone nicht bei der bisherigen Ordnung bewenden lassen will. Nur wenn dies feststünde, würde es sich rechtfertigen, bloss auf teilweise Nichtigkeit der Vorschrift zu erkennen.
4. Dass sich die Revision der Bauvorschriften auf das Alignementsgesetz stützen soll, das die Gemeinden zum Erlass von Bauvorschriften ermächtigt, und gleichzeitig auf die Befugnis der Gemeinde, derartige Bestimmungen aus eigener, autonomer Kompetenz zu erlassen, erscheint zum vorneherein als widerspruchsvoll. Denn die Tatsache, dass es einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung der Gemeinde zum Erlass von Alignementsplänen und von Bauvorschriften bedarf, und dass der Regierungsrat die Übereinstimmung des Erlasses der Gemeinde mit dem Inhalt des Ermächtigungserlasses zu überprüfen hat, zeigt, dass das Recht zur Gesetzgebung im Gebiet der Baupolizei der Gemeinde nicht aus eigener Kompetenz zustehen kann. Dass dem so ist, ergibt sich übrigens zweifelsfrei aus dem Gesetz über das Gemeindewesen, das in Art. 2 Ziff. 1 lit. a die Strassen- und Baupolizei als eine übertragene Angelegenheit der bernischen Gemeinde bezeichnet, was ihre autonome Rechtssetzungsbefugnis in diesem Gebiet ausschliesst. Was aber für die baupolizeilichen Vorschriften rechtens ist, muss umso mehr gelten, wenn Bestimmungen in Frage stehen, die nicht baupolizeilichen Charakter haben, sondern darüber hinausgehen und nur Gegenstand eines kantonalen Erlasses bilden könnten.
Mit der Behauptung, dass, falls die Befugnis der Gemeinde, ihr Gebiet in Bauzonen einzuteilen, sich nicht aus dem Alignementsgesetz ableiten liesse, sie sich zum mindesten aus einer jahrzehntelangen gewohnheitsrechtlichen Entwicklung ergeben müsste, scheint die gesetzliche Grundlage in einem Gewohnheitsrecht erblickt zu werden. Für die Bildung von Gewohnheitsrecht ist nach allgemeinen Grundsätzen erforderlich, dass eine Regel während längerer Zeit geübt wurde und dass diese Übung auf einer Rechtsüberzeugung, der opinio necessitatis beruht (BGE 56 I 42, nicht veröffentlichte Urteile vom 20. Januar 1949 i.S. Forrer, Erw. 5 lit. b und dortige Zitate, und vom 17. Juni 1953 i.S. Billeter S. 16). Die Gemeinde, die sich auf solche Übung zu berufen scheint, unterlässt es jedoch, darzulegen, dass in der Gemeinde oder im Kanton bisher eine Übung im Sinne der von ihr beschlossenen Ordnung bestanden habe, und seit wann und durch welche Entscheide der zuständigen Behörden sich eine Rechtsüberzeugung von der Zulässigkeit von Hotelzonen entwickelt hätte. Vollends könnte von einem autonomen Gewohnheitsrecht im behaupteten Sinne keine Rede sein.
5. .....
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates vom 2. März 1954 insoweit aufgehoben, als damit der Vorschrift von Art. 46bis des Baureglementes der Gemeinde Interlaken die Genehmigung erteilt und die Einsprache der Beschwerdeführer abgewiesen wird.
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Le prescrizioni dei regolamenti edilizi comunali che designano una determinata parte del territorio comunale come zona alberghiera devono essere fondate su una base legale chiara. Non costituisce una base siffatta la facoltà dei comuni bernesi di emanare disposizioni in materia di polizia delle costruzioni. Autonomia comunale o diritto consuetudinario come base legale?
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 264
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Sachverhalt ab Seite 265
Aus dem Tatbestande:
Der Beschwerdeführer ist von Beruf Landwirt. Er wohnt in Dallenwil, Kanton Nidwalden, und bewirtschaftet dort mehrere landwirtschaftliche Grundstücke. Anfangs 1954 kaufte er einen weiteren Landwirtschaftsbetrieb in Rain, Kanton Luzern; diesen lässt er durch seinen ältesten Sohn, der im Anstellungsverhältnis zu ihm steht, bewirtschaften. Bei der steuerlichen Ausscheidung des Einkommens zwischen den beiden beteiligten Kantonen erhebt Nidwalden, als Kanton des Hauptsitzes, Anspruch auf einen Vorausanteil. Das Bundesgericht weist ihn ab;
Erwägungen
in Erwägung:
4. Der Kanton Nidwalden verlangt einen Vorausanteil mit der Begründung, dass der Leiter des Gesamtbetriebes auf seinem Gebiete wohne. Zur Frage, ob bei landwirtschaftlichen Betrieben dem Kanton des Betriebssitzes ein Vorausanteil gewährt werden könne, nimmt die Entscheidung 74 I 120 ff. nicht abschliessend Stellung. Sie erklärt lediglich, ein Verteiler, der ohne Präzipuum auskomme, sei vorzuziehen, und im konkreten Falle sei ein solches deshalb nicht zuzusprechen, weil der Bedeutung des Betriebssitzes mit der Zuweisung der gesamten landwirtschaftlichen Fahrhabe an den betreffenden Kanton hinreichend Rechnung getragen werde.
Ein Vorausanteil zu Gunsten des Kantons des Betriebssitzes hat seine Berechtigung dort, wo ein Verteilungsschlüssel der Bedeutung der Betriebsleitung nicht gebührend Rechnung trägt und dadurch zu einer offensichtlich unrichtigen Gewichtsverteilung führt, so dass sich eine Korrektur aufdrängt. Das kann bei kaufmännischen oder industriellen Grossunternehmungen der Fall sein, wenn das Geschäftsergebnis einer Betriebsstätte vorwiegend auf die Geschäftsleitung am Hauptsitz zurückzuführen ist. Einen anderen Charakter als eine solche Zentralleitung weist aber die Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes auf. Während ein kaufmännisches oder industrielles Unternehmen mit seiner Geschäftsleitung steht und fällt, sind der Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes jedenfalls in der positiven Beeinflussung des Betriebsergebnisses verhältnismässig enge Grenzen gesetzt. Deshalb führt ein Verteilungsmodus, welcher der Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht genügend Rechnung trägt, in der Regel nicht zu einer derartigen Gewichtsverschiebung, dass es einer Korrektur in der Form der Zusprechung eines Vorausanteils an den Kanton des Betriebssitzes bedürfte. Das gilt insbesondere für kleine Verhältnisse, wie sie im vorliegenden Falle gegeben sind. Zudem ist hier der Sohn des Betriebsinhabers, der den Nebenbetrieb im Kanton Luzern bewirtschaftet, ohne Zweifel nicht bloss ausführendes Organ der Betriebsleitung im Kanton Nidwalden, sondern muss ihm eine gewisse Selbständigkeit zukommen...
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Doppelbesteuerung: Interkantonale Ausscheidung des Einkommens aus einem landwirtschaftlichen Betrieb mit Betriebsstätten in verschiedenen Kantonen: Kein Präzipuum zu Gunsten des Kantons der Betriebsleitung.
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81 I 264
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Sachverhalt ab Seite 265
Aus dem Tatbestande:
Der Beschwerdeführer ist von Beruf Landwirt. Er wohnt in Dallenwil, Kanton Nidwalden, und bewirtschaftet dort mehrere landwirtschaftliche Grundstücke. Anfangs 1954 kaufte er einen weiteren Landwirtschaftsbetrieb in Rain, Kanton Luzern; diesen lässt er durch seinen ältesten Sohn, der im Anstellungsverhältnis zu ihm steht, bewirtschaften. Bei der steuerlichen Ausscheidung des Einkommens zwischen den beiden beteiligten Kantonen erhebt Nidwalden, als Kanton des Hauptsitzes, Anspruch auf einen Vorausanteil. Das Bundesgericht weist ihn ab;
Erwägungen
in Erwägung:
4. Der Kanton Nidwalden verlangt einen Vorausanteil mit der Begründung, dass der Leiter des Gesamtbetriebes auf seinem Gebiete wohne. Zur Frage, ob bei landwirtschaftlichen Betrieben dem Kanton des Betriebssitzes ein Vorausanteil gewährt werden könne, nimmt die Entscheidung 74 I 120 ff. nicht abschliessend Stellung. Sie erklärt lediglich, ein Verteiler, der ohne Präzipuum auskomme, sei vorzuziehen, und im konkreten Falle sei ein solches deshalb nicht zuzusprechen, weil der Bedeutung des Betriebssitzes mit der Zuweisung der gesamten landwirtschaftlichen Fahrhabe an den betreffenden Kanton hinreichend Rechnung getragen werde.
Ein Vorausanteil zu Gunsten des Kantons des Betriebssitzes hat seine Berechtigung dort, wo ein Verteilungsschlüssel der Bedeutung der Betriebsleitung nicht gebührend Rechnung trägt und dadurch zu einer offensichtlich unrichtigen Gewichtsverteilung führt, so dass sich eine Korrektur aufdrängt. Das kann bei kaufmännischen oder industriellen Grossunternehmungen der Fall sein, wenn das Geschäftsergebnis einer Betriebsstätte vorwiegend auf die Geschäftsleitung am Hauptsitz zurückzuführen ist. Einen anderen Charakter als eine solche Zentralleitung weist aber die Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes auf. Während ein kaufmännisches oder industrielles Unternehmen mit seiner Geschäftsleitung steht und fällt, sind der Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes jedenfalls in der positiven Beeinflussung des Betriebsergebnisses verhältnismässig enge Grenzen gesetzt. Deshalb führt ein Verteilungsmodus, welcher der Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht genügend Rechnung trägt, in der Regel nicht zu einer derartigen Gewichtsverschiebung, dass es einer Korrektur in der Form der Zusprechung eines Vorausanteils an den Kanton des Betriebssitzes bedürfte. Das gilt insbesondere für kleine Verhältnisse, wie sie im vorliegenden Falle gegeben sind. Zudem ist hier der Sohn des Betriebsinhabers, der den Nebenbetrieb im Kanton Luzern bewirtschaftet, ohne Zweifel nicht bloss ausführendes Organ der Betriebsleitung im Kanton Nidwalden, sondern muss ihm eine gewisse Selbständigkeit zukommen...
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Double imposition: Répartition intercantonale du revenu d'une exploitation agricole qui possède des établissements dans divers cantons: Pas de préciput en faveur du canton où se trouve la direction de l'entreprise.
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Sachverhalt ab Seite 265
Aus dem Tatbestande:
Der Beschwerdeführer ist von Beruf Landwirt. Er wohnt in Dallenwil, Kanton Nidwalden, und bewirtschaftet dort mehrere landwirtschaftliche Grundstücke. Anfangs 1954 kaufte er einen weiteren Landwirtschaftsbetrieb in Rain, Kanton Luzern; diesen lässt er durch seinen ältesten Sohn, der im Anstellungsverhältnis zu ihm steht, bewirtschaften. Bei der steuerlichen Ausscheidung des Einkommens zwischen den beiden beteiligten Kantonen erhebt Nidwalden, als Kanton des Hauptsitzes, Anspruch auf einen Vorausanteil. Das Bundesgericht weist ihn ab;
Erwägungen
in Erwägung:
4. Der Kanton Nidwalden verlangt einen Vorausanteil mit der Begründung, dass der Leiter des Gesamtbetriebes auf seinem Gebiete wohne. Zur Frage, ob bei landwirtschaftlichen Betrieben dem Kanton des Betriebssitzes ein Vorausanteil gewährt werden könne, nimmt die Entscheidung 74 I 120 ff. nicht abschliessend Stellung. Sie erklärt lediglich, ein Verteiler, der ohne Präzipuum auskomme, sei vorzuziehen, und im konkreten Falle sei ein solches deshalb nicht zuzusprechen, weil der Bedeutung des Betriebssitzes mit der Zuweisung der gesamten landwirtschaftlichen Fahrhabe an den betreffenden Kanton hinreichend Rechnung getragen werde.
Ein Vorausanteil zu Gunsten des Kantons des Betriebssitzes hat seine Berechtigung dort, wo ein Verteilungsschlüssel der Bedeutung der Betriebsleitung nicht gebührend Rechnung trägt und dadurch zu einer offensichtlich unrichtigen Gewichtsverteilung führt, so dass sich eine Korrektur aufdrängt. Das kann bei kaufmännischen oder industriellen Grossunternehmungen der Fall sein, wenn das Geschäftsergebnis einer Betriebsstätte vorwiegend auf die Geschäftsleitung am Hauptsitz zurückzuführen ist. Einen anderen Charakter als eine solche Zentralleitung weist aber die Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes auf. Während ein kaufmännisches oder industrielles Unternehmen mit seiner Geschäftsleitung steht und fällt, sind der Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes jedenfalls in der positiven Beeinflussung des Betriebsergebnisses verhältnismässig enge Grenzen gesetzt. Deshalb führt ein Verteilungsmodus, welcher der Leitung eines landwirtschaftlichen Betriebes nicht genügend Rechnung trägt, in der Regel nicht zu einer derartigen Gewichtsverschiebung, dass es einer Korrektur in der Form der Zusprechung eines Vorausanteils an den Kanton des Betriebssitzes bedürfte. Das gilt insbesondere für kleine Verhältnisse, wie sie im vorliegenden Falle gegeben sind. Zudem ist hier der Sohn des Betriebsinhabers, der den Nebenbetrieb im Kanton Luzern bewirtschaftet, ohne Zweifel nicht bloss ausführendes Organ der Betriebsleitung im Kanton Nidwalden, sondern muss ihm eine gewisse Selbständigkeit zukommen...
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Doppia imposizione: Ripartizione intercantonale del reddito di un'azienda agricola che possiede stabilimenti in diversi Cantoni: il Cantone in cui si trova la direzione dell'azienda non ha diritto a un precipuo.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 266
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Sachverhalt ab Seite 267
A.- Das basellandschaftliche Gesetz vom 20. Februar 1905 betr. die Gerichts- und Prozessordnung (im Folgen den ZPO) bestimmt:
§ 2. Vorbehalten die Ausnahmen des § 3 müssen alle Rechtsstreitigkeiten beim Friedensrichteramt anhängig gemacht werden. Aufgabe des Friedensrichters ist es, auf eine gütliche Verständigung der Parteien hinzuwirken. .....
§ 58. Sobald die Vorladung dem Beklagten angelegt ist, verbleibt das Gericht bis zur Erledigung des Prozesses zuständig, auch wenn in der Zwischenzeit der Beklagte seinen Wohnsitz ändern sollte.
§ 85. Hat der Kläger in Fällen, für welche die friedensrichterliche Instanz vorgeschrieben ist, innert 12 Monaten nach der friedensrichterlichen Verhandlung die Klage beim Gerichtspräsidenten noch nicht anhängig gemacht, so gilt dies als völliger Verzicht auf den bezüglichen Rechtsstreit und es hat der Gerichtspräsident eine später eingereichte Klage von Amtes wegen zurückzuweisen.
Der Beklagte hat aber das Recht, den Kläger schon nach Ablauf eines Monats, sofern nicht vorher schriftlich auf den Anspruch verzichtet worden ist, zur Fortsetzung des Prozesses vor den zuständigen Gerichtspräsidenten laden zu lassen. Erklärt er darauf den Verzicht auf den erhobenen Anspruch, so ist die Sache damit erledigt und der Kläger trägt die Kosten.
Im entgegengesetzten Fall wird der Prozess eingeleitet und durchgeführt, wie wenn der Kläger aus freien Stücken Klage beim Gerichtspräsidenten angehoben hätte.
§ 87. Der Friedensrichter führt ein Geschäftsverzeichnis und ein Protokoll. Ersteres soll enthalten:
...
c) den Tag der Anhängigmachung der Klage;
e) den Tag und die Art und Weise der allfälligen Erledigung, z.B. ob ein Vergleich stattgefunden, ob der Akzesschein ausgestellt worden usf.
...
§ 91. Erscheinen beide Parteien vor dem Friedensrichter, so findet über den vom Kläger erhobenen Anspruch mündliche Verhandlung statt. Kommt ein Vergleich zustande, so wird derselbe ausführlich zu Protokoll genommen und nach Richtigbefinden von den Parteien und dem Friedensrichter unterzeichnet. .....
Der gehörig unterschriebene Vergleich hat die Wirkung eines rechtskräftigen Urteils.
§ 92. Kommt kein Vergleich zustande ....., so ..... stellt er dem Kläger eine Bescheinigung aus, dass der Vermittlungsversuch gescheitert sei (Akzesschein). .....
§ 97. In allen bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten, für welche keine besondern Formen vorgeschrieben sind, sowie in Ehrbeleidigungsfällen findet eine Prozesseinleitung vor dem Gerichtspräsidenten und Gerichtsschreiber statt. .....
§ 99. Die Klage wird beim Gerichtspräsidenten anhängig gemacht:
a) für diejenigen Fälle, welche der friedensrichterlichen Verhandlung unterliegen, durch Abgabe des Akzesscheines;
...
B.- Der Kläger belangt gestützt auf § 25 des basell. Gesetzes vom 25. November 1851 über die Verantwortlichkeit der Behörden und Beamten den Kanton Baselland für Schaden, der ihm aus einer strafgerichtlichen Verurteilung erwachsen sei. Er hat dem Friedensrichteramt Liestal am 31. Juli 1953 folgendes Rechtsbegehren eingereicht:
"Der Beklagte sei schuldig und zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu bestimmenden, Fr. 4000.-- übersteigenden Betrag als Entschädigung für die in seinem Straf- und Revisionsprozesse erlittenen Nachteile zu bezahlen, unter Kostenfolge."
Zur mündlichen Verhandlung vor Friedensrichteramt (§ 91 ZPO), die am 31. August 1953 stattfand, erschienen beide Parteien. Ein Vergleich kam nicht zustande. Dem Kläger wurde gemäss § 92, Abs. 1 ZPO. der Friedensrichter-Akzessschein ausgestellt.
C.- Am 31. August 1954 wurde dem Bundesgericht eine Klage gegen den Kanton Baselland eingereicht mit dem Begehren, den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu bestimmenden, Fr. 10'000.-- übersteigenden Betrag zu bezahlen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird geltend gemacht, es handle sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit zwischen einem Kanton und einem Privaten im Sinne von Art. 42 OG. Der Kläger habe vor den basellandschaftlichen Gerichten einen Sühneversuch durchgeführt. Die Klage sei nicht rechtshängig gemacht worden.
D.- Der Kanton Baselland beantragt, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Er anerkennt, dass es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 42 OG handle, wendet aber ein, die Klage betreffe einen bereits bei den kantonalen Gerichten anhängig gemachten Rechtsstreit und sei deshalb nicht "rechtzeitig" im Sinne von Art. 42 OG erhoben worden. Die Rechtshängigkeit trete, in den hier wesentlichen Wirkungen, im Kanton Baselland mit der Ausgabe des Akzesscheins durch den Friedensrichter ein. Da der Kläger den Akzesschein gelöst hatte, sei die Wahl des kantonalen Rechtsweges unwiderruflich geworden, weshalb die Klage nach Art. 42 OG unzulässig sei.
E.- Der Kläger beantragt Zurückweisung der Einrede der Verspätung. Es wird im wesentlichen ausgeführt, das Erfordernis der "Rechtzeitigkeit" in Art. 42 OG sei kein Formerfordernis, sondern es werde aus praktischen Gründen gestellt. Es solle vermieden werden, dass zwei verschiedene Sachrichter über einen identischen Anspruch gleicher Parteien gleichzeitig urteilen. Wesentlich für das Moment der Rechtzeitigkeit sei, ob sich der Sachrichter materiell mit der Prozesssache befasst habe. Dies sei aber im Zeitpunkt der Zustellung der Klage noch nicht der Fall. In diesem Zeitpunkt treffe der Richter erst prozessleitende Verfügungen. Zudem würde dem Beklagten das ihm verfassungsmässig garantierte Recht der Option nicht mehr zustehen. Solange somit in einem kantonalen Verfahren die Stellungnahme des Beklagten zum materiellen Klageanspruch nicht fixiert sei und der Beklagte die Möglichkeit der Option nach Art. 42 OG habe, müsse auch dem Kläger das Recht zugestanden werden, die Klage unter dem Vorbehalte der Einreichung beim Bundesgericht zurückzuziehen.
Die Rechtshängigkeit könne für die Beurteilung der Rechtszeitigkeit der Anrufung des Bundesgerichts nach Art. 42 OG nicht ausschlaggebend sein. Der Bundesgesetzgeber habe in Art. 42 OG bewusst nicht auf Rechtshängigkeit abgestellt, sondern Rechtzeitigkeit verlangt. Die Ordnung könne nur dahin verstanden werden, dass die Parteien bei der eigentlichen Instruktion des Prozesses, in welcher neben normalen Vergleichsbemühungen von Amtes wegen die weitern Schritte zur Durchführung des Prozesses unternommen werden, das Verlangen nach Art. 42 OG zu stellen haben. Im Rahmen der basellandschaftlichen Prozessordnung "dürfte dies für den Kläger mit der Abgabe des Akzesscheines beim Bezirksgerichtspräsidenten und damit der dortigen Anhängigmachung der Klage, eventuell spätestens in der Prozesseinleitungsverhandlung der Fall sein, ... Vorherige Sühneverhandlungen vor Sühneinstanzen, die einzig der vergleichsweisen Erledigung zu dienen haben, werden bei der Frage rechtzeitigen Verlangens (Art. 42 OG) keine Rolle spielen können, und zwar ohne Rücksicht auf die weitere Frage, ob nach dem kantonalen Recht im Rahmen des Angehens solcher Instanzen die Rechtshängigkeit eintritt oder nicht."
Das Bundesgericht hat die Klage von der Hand gewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Mit der vorliegenden Klage wird das Bundesgericht in Anspruch genommen für eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 42 OG zwischen einem Privaten und einem Kanton. Das Bundesgericht hat die Klage zur Behandlung entgegenzunehmen, wenn die Partei, die seine Gerichtsbarkeit verlangt, dies rechtzeitig tut. Der beklagte Kanton bestreitet die Rechtzeitigkeit. Er macht geltend, der Kläger habe den Gerichtsstand beim Bundesgericht dadurch verwirkt, dass er für seinen Rechtsstreit bereits den kantonalen Prozessweg eingeschlagen habe. Der Einwand ist gerechtfertigt.
Art. 42 OG begründet keinen ausschliesslichen Gerichtsstand. Er eröffnet vielmehr jeder Prozesspartei die Wahl, die Beurteilung des Streites durch das Bundesgericht anstelle der ordentlicher Weise zuständigen kantonalen Gerichte zu verlangen mit der Wirkung, dass sich die Gegenpartei dieser Wahl unterziehen muss. Der Bund stellt den Parteien seine Gerichtsbarkeit zur Verfügung für den Fall, dass die eine oder die andere von ihnen Bedenken haben sollte, ihren Streit vor den Gerichten des Kantons austragen zu lassen, der im Prozess als Partei beteiligt ist. Die Zuständigkeit der ordentlichen kantonalen Gerichte wird durch Art. 42 OG nicht aufgehoben. Sie entfällt nur, wenn eine Partei die Beurteilung des Streites durch das Bundesgericht verlangt.
Die Praxis ist von jeher davon ausgegangen, dass die Partei, die, sei es durch ausdrückliche Erklärung, sei es durch konkludentes Verhalten, die kantonale Gerichtsbarkeit in Anspruch genommen oder sich ihr unterzogen hat, auf den in Art. 42 OG vorgesehenen, wahlweise zur Verfügung stehenden Gerichtsstand beim Bundesgericht verzichtet. Das Wahlrecht muss "rechtzeitig" ausgeübt werden (BGE 35 I S. 714, Erw. 3 am Ende). In Art. 42 OG (Fassung 1943) ist diese Praxis kodifiziert worden.
2. In welchem Stadium eines Verfahrens vor kantonalen richterlichen Behörden die Wahl als vollzogen anzusehen ist, hängt im wesentlichen von der Ausgestaltung des kantonalen Prozesses ab, im besondern von der Wirkung, welche die im einzelnen Falle anwendbare kantonale Prozessordnung den Handlungen der Parteien beilegt.
In einem allerdings weit zurückliegenden Entscheide (BGE 21 S. 409) ist für den Kläger im Hinblick auf die Verschiedenheit der kantonalen Prozessordnungen die Litiskontestation als massgebend bezeichnet worden. Gemeint war damit, wie in BGE 35 I S. 715 festgestellt wird, von den unter dem verfahrensrechtlichen Begriffe der Litiskontestation zusammengefassten Wirkungen lediglich die Bindung des Klägers an den angehobenen Prozess. Das Wahlrecht des Klägers soll, wie damals angenommen wurde, nicht schon dadurch erschöpft sein, dass er die Streitsache bei einem der wahlweise kompetenten Gerichte geltend macht. Was den Beklagten anbelangt, wird eine stillschweigende Option für die kantonale Gerichtsbarkeit dann angenommen, wenn er den Termin, bis zu welchem er nach kantonalem Prozessrecht die Kompetenz des kantonalen Gerichts zu bestreiten berechtigt ist, unbenützt ablaufen lässt. Hat der Beklagte nicht etwa schon vorher ausdrücklich für die kantonale Gerichtsbarkeit optiert, so steht ihm, nach dieser Praxis, die Befugnis, die Bundesgerichtsbarkeit zu wählen, solange zu, als er nach kantonalem Recht zur Erhebung der Kompetenzeinrede gegenüber dem kantonalen Gerichte berechtigt ist (BGE 35 I S. 714).
Die Praxis lässt sich dahin zusammenfassen, dass die Partei, der gemäss Art. 42 OG die Bundesgerichtsbarkeit zur Verfügung steht, diese jedenfalls von dem Zeitpunkte an nicht mehr in Anspruch nehmen kann, in welchem sie, sei es zufolge ausdrücklicher Erklärung, sei es durch konkludentes Verhalten, an ein vor kantonalen richterlichen Behörden eingeleitetes Verfahren gebunden ist. Wenn in neueren Entscheiden oder in der Literatur gelegentlich die Rechtshängigkeit als massgebend erklärt wird (vgl. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege S. 70), so ist zu beachten, dass einzelne der Rechtswirkungen, die mit dem Begriffe bezeichnet zu werden pflegen, für den hier in Frage stehenden Ausschluss des bundesrechtlichen Gerichtsstandes unerheblich sind. Wo die kantonale Prozessordnung den Eintritt der Rechtshängigkeit nicht besonders regelt, ist daher auf die hier wesentliche Wirkung, also die prozessrechtliche Bindung der in Frage stehenden Partei im oben umschriebenen Sinne abzustellen.
3. Die Prozessgesetzgebung des Kantons Baselland enthält keine besondere Anordnung über den Eintritt der Rechtshängigkeit. Es ist daher zu prüfen, für welches Stadium des Verfahrens jene Bindung des Klägers an den von ihm erhobenen Rechtsstreit anzunehmen ist, die das Wahlrecht konsumiert. Nach der Zivilprozessordnung von Baselland ist das Sühneverfahren vor dem Friedensrichter ein integrierender Bestandteil des Prozesses. Nach § 2, Abs. 1 ZPO werden - abgesehen von besonderen Fällen, die ausser Frage stehen - alle Rechtsstreitigkeiten beim Friedensrichteramt anhängig gemacht. Die Zustellung der Vorladung zum Sühneversuch bestimmt die örtliche Zuständigkeit des Gerichts (§ 58). Wird der Sühneversuch durchgeführt, so erhält der Kläger den Akzessschein mit der Wirkung, dass er innert gesetzlicher Frist Klage erheben muss, wenn er nicht auf den Rechtsstreit und damit auf den erhobenen Anspruch verzichten will (§ 85 ZPO). Wenn nach der Praxis die Ausübung des Wahlrechts des Klägers zugunsten der Bundesgerichtsbarkeit nicht schon damit als konsumiert anzusehen sein sollte, dass dieser seinen Rechtsstreit vor den basellandschaftlichen richterlichen Behörden gemäss § 2 ZPO anhängig macht, so wird doch jedenfalls die bestimmte Wendung auf die Bindung des Streites an die kantonale Gerichtsbarkeit für den Kläger mit der Durchführung der Verhandlung vor dem Friedensrichter und der Herausnahme des Akzesscheines herbeigeführt. Angesichts der Ordnung in § 85 ZPO muss der Kläger wissen, dass der Prozess nach Ausstellung des Akzesscheines seinen Lauf nimmt, vor allem dass er, ohne Zustimmung des Beklagten zu einer gütlichen Erledigung (Vergleich), nur durch Urteil oder völligen Verzicht auf den Rechtsstreit erledigt werden kann.
In einer Streitigkeit mit dem Kanton Baselland kann der Kläger daher die Bundesgerichtsbarkeit nicht mehr unter Berufung auf Art. 42 OG in Anspruch nehmen, wenn er seinen Anspruch bereits bei den kantonalen richterlichen Behörden anhängig gemacht hat und ihm nach Durchführung der Sühneverhandlung vor Friedensrichteramt der Akzesschein ausgeliefert worden ist.
Da der Kläger hier den Akzesschein für seinen Verant wortlichkeitsprozess gegen den Kanton Baselland beim Friedensrichteramt Liestal erhoben hat, kann er ohne Zustimmung des Beklagten die Beurteilung des Streites im direkten Prozess vor Bundesgericht nicht mehr verlangen. Die Klage ist daher von der Hand zu weisen.
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Direkter Prozess zwischen Kantonen und Privaten (Art. 42 OG): 1. Die Partei, die sei es durch ausdrückliche Erklärung, sei es durch konkludentes Verhalten, die kantonale Gerichtsbarkeit in Anspruch nimmt, verzichtet auf den in Art. 42 OG vorgesehenen, wahlweise zur Verfügung stehenden Gerichtsstand beim Bundesgericht.
2. Im Kanton Baselland tritt für den Kläger die Verzichtwirkung auf jeden Fall mit der Herausnahme des Akzessscheines nach Durchführung des Sühneverfahrens vor Friedensrichteramt ein.
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Sachverhalt ab Seite 267
A.- Das basellandschaftliche Gesetz vom 20. Februar 1905 betr. die Gerichts- und Prozessordnung (im Folgen den ZPO) bestimmt:
§ 2. Vorbehalten die Ausnahmen des § 3 müssen alle Rechtsstreitigkeiten beim Friedensrichteramt anhängig gemacht werden. Aufgabe des Friedensrichters ist es, auf eine gütliche Verständigung der Parteien hinzuwirken. .....
§ 58. Sobald die Vorladung dem Beklagten angelegt ist, verbleibt das Gericht bis zur Erledigung des Prozesses zuständig, auch wenn in der Zwischenzeit der Beklagte seinen Wohnsitz ändern sollte.
§ 85. Hat der Kläger in Fällen, für welche die friedensrichterliche Instanz vorgeschrieben ist, innert 12 Monaten nach der friedensrichterlichen Verhandlung die Klage beim Gerichtspräsidenten noch nicht anhängig gemacht, so gilt dies als völliger Verzicht auf den bezüglichen Rechtsstreit und es hat der Gerichtspräsident eine später eingereichte Klage von Amtes wegen zurückzuweisen.
Der Beklagte hat aber das Recht, den Kläger schon nach Ablauf eines Monats, sofern nicht vorher schriftlich auf den Anspruch verzichtet worden ist, zur Fortsetzung des Prozesses vor den zuständigen Gerichtspräsidenten laden zu lassen. Erklärt er darauf den Verzicht auf den erhobenen Anspruch, so ist die Sache damit erledigt und der Kläger trägt die Kosten.
Im entgegengesetzten Fall wird der Prozess eingeleitet und durchgeführt, wie wenn der Kläger aus freien Stücken Klage beim Gerichtspräsidenten angehoben hätte.
§ 87. Der Friedensrichter führt ein Geschäftsverzeichnis und ein Protokoll. Ersteres soll enthalten:
...
c) den Tag der Anhängigmachung der Klage;
e) den Tag und die Art und Weise der allfälligen Erledigung, z.B. ob ein Vergleich stattgefunden, ob der Akzesschein ausgestellt worden usf.
...
§ 91. Erscheinen beide Parteien vor dem Friedensrichter, so findet über den vom Kläger erhobenen Anspruch mündliche Verhandlung statt. Kommt ein Vergleich zustande, so wird derselbe ausführlich zu Protokoll genommen und nach Richtigbefinden von den Parteien und dem Friedensrichter unterzeichnet. .....
Der gehörig unterschriebene Vergleich hat die Wirkung eines rechtskräftigen Urteils.
§ 92. Kommt kein Vergleich zustande ....., so ..... stellt er dem Kläger eine Bescheinigung aus, dass der Vermittlungsversuch gescheitert sei (Akzesschein). .....
§ 97. In allen bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten, für welche keine besondern Formen vorgeschrieben sind, sowie in Ehrbeleidigungsfällen findet eine Prozesseinleitung vor dem Gerichtspräsidenten und Gerichtsschreiber statt. .....
§ 99. Die Klage wird beim Gerichtspräsidenten anhängig gemacht:
a) für diejenigen Fälle, welche der friedensrichterlichen Verhandlung unterliegen, durch Abgabe des Akzesscheines;
...
B.- Der Kläger belangt gestützt auf § 25 des basell. Gesetzes vom 25. November 1851 über die Verantwortlichkeit der Behörden und Beamten den Kanton Baselland für Schaden, der ihm aus einer strafgerichtlichen Verurteilung erwachsen sei. Er hat dem Friedensrichteramt Liestal am 31. Juli 1953 folgendes Rechtsbegehren eingereicht:
"Der Beklagte sei schuldig und zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu bestimmenden, Fr. 4000.-- übersteigenden Betrag als Entschädigung für die in seinem Straf- und Revisionsprozesse erlittenen Nachteile zu bezahlen, unter Kostenfolge."
Zur mündlichen Verhandlung vor Friedensrichteramt (§ 91 ZPO), die am 31. August 1953 stattfand, erschienen beide Parteien. Ein Vergleich kam nicht zustande. Dem Kläger wurde gemäss § 92, Abs. 1 ZPO. der Friedensrichter-Akzessschein ausgestellt.
C.- Am 31. August 1954 wurde dem Bundesgericht eine Klage gegen den Kanton Baselland eingereicht mit dem Begehren, den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu bestimmenden, Fr. 10'000.-- übersteigenden Betrag zu bezahlen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird geltend gemacht, es handle sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit zwischen einem Kanton und einem Privaten im Sinne von Art. 42 OG. Der Kläger habe vor den basellandschaftlichen Gerichten einen Sühneversuch durchgeführt. Die Klage sei nicht rechtshängig gemacht worden.
D.- Der Kanton Baselland beantragt, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Er anerkennt, dass es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 42 OG handle, wendet aber ein, die Klage betreffe einen bereits bei den kantonalen Gerichten anhängig gemachten Rechtsstreit und sei deshalb nicht "rechtzeitig" im Sinne von Art. 42 OG erhoben worden. Die Rechtshängigkeit trete, in den hier wesentlichen Wirkungen, im Kanton Baselland mit der Ausgabe des Akzesscheins durch den Friedensrichter ein. Da der Kläger den Akzesschein gelöst hatte, sei die Wahl des kantonalen Rechtsweges unwiderruflich geworden, weshalb die Klage nach Art. 42 OG unzulässig sei.
E.- Der Kläger beantragt Zurückweisung der Einrede der Verspätung. Es wird im wesentlichen ausgeführt, das Erfordernis der "Rechtzeitigkeit" in Art. 42 OG sei kein Formerfordernis, sondern es werde aus praktischen Gründen gestellt. Es solle vermieden werden, dass zwei verschiedene Sachrichter über einen identischen Anspruch gleicher Parteien gleichzeitig urteilen. Wesentlich für das Moment der Rechtzeitigkeit sei, ob sich der Sachrichter materiell mit der Prozesssache befasst habe. Dies sei aber im Zeitpunkt der Zustellung der Klage noch nicht der Fall. In diesem Zeitpunkt treffe der Richter erst prozessleitende Verfügungen. Zudem würde dem Beklagten das ihm verfassungsmässig garantierte Recht der Option nicht mehr zustehen. Solange somit in einem kantonalen Verfahren die Stellungnahme des Beklagten zum materiellen Klageanspruch nicht fixiert sei und der Beklagte die Möglichkeit der Option nach Art. 42 OG habe, müsse auch dem Kläger das Recht zugestanden werden, die Klage unter dem Vorbehalte der Einreichung beim Bundesgericht zurückzuziehen.
Die Rechtshängigkeit könne für die Beurteilung der Rechtszeitigkeit der Anrufung des Bundesgerichts nach Art. 42 OG nicht ausschlaggebend sein. Der Bundesgesetzgeber habe in Art. 42 OG bewusst nicht auf Rechtshängigkeit abgestellt, sondern Rechtzeitigkeit verlangt. Die Ordnung könne nur dahin verstanden werden, dass die Parteien bei der eigentlichen Instruktion des Prozesses, in welcher neben normalen Vergleichsbemühungen von Amtes wegen die weitern Schritte zur Durchführung des Prozesses unternommen werden, das Verlangen nach Art. 42 OG zu stellen haben. Im Rahmen der basellandschaftlichen Prozessordnung "dürfte dies für den Kläger mit der Abgabe des Akzesscheines beim Bezirksgerichtspräsidenten und damit der dortigen Anhängigmachung der Klage, eventuell spätestens in der Prozesseinleitungsverhandlung der Fall sein, ... Vorherige Sühneverhandlungen vor Sühneinstanzen, die einzig der vergleichsweisen Erledigung zu dienen haben, werden bei der Frage rechtzeitigen Verlangens (Art. 42 OG) keine Rolle spielen können, und zwar ohne Rücksicht auf die weitere Frage, ob nach dem kantonalen Recht im Rahmen des Angehens solcher Instanzen die Rechtshängigkeit eintritt oder nicht."
Das Bundesgericht hat die Klage von der Hand gewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Mit der vorliegenden Klage wird das Bundesgericht in Anspruch genommen für eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 42 OG zwischen einem Privaten und einem Kanton. Das Bundesgericht hat die Klage zur Behandlung entgegenzunehmen, wenn die Partei, die seine Gerichtsbarkeit verlangt, dies rechtzeitig tut. Der beklagte Kanton bestreitet die Rechtzeitigkeit. Er macht geltend, der Kläger habe den Gerichtsstand beim Bundesgericht dadurch verwirkt, dass er für seinen Rechtsstreit bereits den kantonalen Prozessweg eingeschlagen habe. Der Einwand ist gerechtfertigt.
Art. 42 OG begründet keinen ausschliesslichen Gerichtsstand. Er eröffnet vielmehr jeder Prozesspartei die Wahl, die Beurteilung des Streites durch das Bundesgericht anstelle der ordentlicher Weise zuständigen kantonalen Gerichte zu verlangen mit der Wirkung, dass sich die Gegenpartei dieser Wahl unterziehen muss. Der Bund stellt den Parteien seine Gerichtsbarkeit zur Verfügung für den Fall, dass die eine oder die andere von ihnen Bedenken haben sollte, ihren Streit vor den Gerichten des Kantons austragen zu lassen, der im Prozess als Partei beteiligt ist. Die Zuständigkeit der ordentlichen kantonalen Gerichte wird durch Art. 42 OG nicht aufgehoben. Sie entfällt nur, wenn eine Partei die Beurteilung des Streites durch das Bundesgericht verlangt.
Die Praxis ist von jeher davon ausgegangen, dass die Partei, die, sei es durch ausdrückliche Erklärung, sei es durch konkludentes Verhalten, die kantonale Gerichtsbarkeit in Anspruch genommen oder sich ihr unterzogen hat, auf den in Art. 42 OG vorgesehenen, wahlweise zur Verfügung stehenden Gerichtsstand beim Bundesgericht verzichtet. Das Wahlrecht muss "rechtzeitig" ausgeübt werden (BGE 35 I S. 714, Erw. 3 am Ende). In Art. 42 OG (Fassung 1943) ist diese Praxis kodifiziert worden.
2. In welchem Stadium eines Verfahrens vor kantonalen richterlichen Behörden die Wahl als vollzogen anzusehen ist, hängt im wesentlichen von der Ausgestaltung des kantonalen Prozesses ab, im besondern von der Wirkung, welche die im einzelnen Falle anwendbare kantonale Prozessordnung den Handlungen der Parteien beilegt.
In einem allerdings weit zurückliegenden Entscheide (BGE 21 S. 409) ist für den Kläger im Hinblick auf die Verschiedenheit der kantonalen Prozessordnungen die Litiskontestation als massgebend bezeichnet worden. Gemeint war damit, wie in BGE 35 I S. 715 festgestellt wird, von den unter dem verfahrensrechtlichen Begriffe der Litiskontestation zusammengefassten Wirkungen lediglich die Bindung des Klägers an den angehobenen Prozess. Das Wahlrecht des Klägers soll, wie damals angenommen wurde, nicht schon dadurch erschöpft sein, dass er die Streitsache bei einem der wahlweise kompetenten Gerichte geltend macht. Was den Beklagten anbelangt, wird eine stillschweigende Option für die kantonale Gerichtsbarkeit dann angenommen, wenn er den Termin, bis zu welchem er nach kantonalem Prozessrecht die Kompetenz des kantonalen Gerichts zu bestreiten berechtigt ist, unbenützt ablaufen lässt. Hat der Beklagte nicht etwa schon vorher ausdrücklich für die kantonale Gerichtsbarkeit optiert, so steht ihm, nach dieser Praxis, die Befugnis, die Bundesgerichtsbarkeit zu wählen, solange zu, als er nach kantonalem Recht zur Erhebung der Kompetenzeinrede gegenüber dem kantonalen Gerichte berechtigt ist (BGE 35 I S. 714).
Die Praxis lässt sich dahin zusammenfassen, dass die Partei, der gemäss Art. 42 OG die Bundesgerichtsbarkeit zur Verfügung steht, diese jedenfalls von dem Zeitpunkte an nicht mehr in Anspruch nehmen kann, in welchem sie, sei es zufolge ausdrücklicher Erklärung, sei es durch konkludentes Verhalten, an ein vor kantonalen richterlichen Behörden eingeleitetes Verfahren gebunden ist. Wenn in neueren Entscheiden oder in der Literatur gelegentlich die Rechtshängigkeit als massgebend erklärt wird (vgl. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege S. 70), so ist zu beachten, dass einzelne der Rechtswirkungen, die mit dem Begriffe bezeichnet zu werden pflegen, für den hier in Frage stehenden Ausschluss des bundesrechtlichen Gerichtsstandes unerheblich sind. Wo die kantonale Prozessordnung den Eintritt der Rechtshängigkeit nicht besonders regelt, ist daher auf die hier wesentliche Wirkung, also die prozessrechtliche Bindung der in Frage stehenden Partei im oben umschriebenen Sinne abzustellen.
3. Die Prozessgesetzgebung des Kantons Baselland enthält keine besondere Anordnung über den Eintritt der Rechtshängigkeit. Es ist daher zu prüfen, für welches Stadium des Verfahrens jene Bindung des Klägers an den von ihm erhobenen Rechtsstreit anzunehmen ist, die das Wahlrecht konsumiert. Nach der Zivilprozessordnung von Baselland ist das Sühneverfahren vor dem Friedensrichter ein integrierender Bestandteil des Prozesses. Nach § 2, Abs. 1 ZPO werden - abgesehen von besonderen Fällen, die ausser Frage stehen - alle Rechtsstreitigkeiten beim Friedensrichteramt anhängig gemacht. Die Zustellung der Vorladung zum Sühneversuch bestimmt die örtliche Zuständigkeit des Gerichts (§ 58). Wird der Sühneversuch durchgeführt, so erhält der Kläger den Akzessschein mit der Wirkung, dass er innert gesetzlicher Frist Klage erheben muss, wenn er nicht auf den Rechtsstreit und damit auf den erhobenen Anspruch verzichten will (§ 85 ZPO). Wenn nach der Praxis die Ausübung des Wahlrechts des Klägers zugunsten der Bundesgerichtsbarkeit nicht schon damit als konsumiert anzusehen sein sollte, dass dieser seinen Rechtsstreit vor den basellandschaftlichen richterlichen Behörden gemäss § 2 ZPO anhängig macht, so wird doch jedenfalls die bestimmte Wendung auf die Bindung des Streites an die kantonale Gerichtsbarkeit für den Kläger mit der Durchführung der Verhandlung vor dem Friedensrichter und der Herausnahme des Akzesscheines herbeigeführt. Angesichts der Ordnung in § 85 ZPO muss der Kläger wissen, dass der Prozess nach Ausstellung des Akzesscheines seinen Lauf nimmt, vor allem dass er, ohne Zustimmung des Beklagten zu einer gütlichen Erledigung (Vergleich), nur durch Urteil oder völligen Verzicht auf den Rechtsstreit erledigt werden kann.
In einer Streitigkeit mit dem Kanton Baselland kann der Kläger daher die Bundesgerichtsbarkeit nicht mehr unter Berufung auf Art. 42 OG in Anspruch nehmen, wenn er seinen Anspruch bereits bei den kantonalen richterlichen Behörden anhängig gemacht hat und ihm nach Durchführung der Sühneverhandlung vor Friedensrichteramt der Akzesschein ausgeliefert worden ist.
Da der Kläger hier den Akzesschein für seinen Verant wortlichkeitsprozess gegen den Kanton Baselland beim Friedensrichteramt Liestal erhoben hat, kann er ohne Zustimmung des Beklagten die Beurteilung des Streites im direkten Prozess vor Bundesgericht nicht mehr verlangen. Die Klage ist daher von der Hand zu weisen.
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Procès directs entre cantons et particuliers (art. 42 OJ). 1. La partie qui, soit par déclaration expresse, soit par actes concluants, saisit la juridiction cantonale, renonce au for du Tribunal fédéral que l'art. 42 OJ prévoit et lui permet de choisir.
2. Dans le canton de Bâle-Campagne, le demandeur est en tout cas réputé avoir renoncé au for de l'art. 42 OJ lorsqu'après la procédure de conciliation devant le juge de paix, il reçoit l'acte de non-conciliation.
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A.- Das basellandschaftliche Gesetz vom 20. Februar 1905 betr. die Gerichts- und Prozessordnung (im Folgen den ZPO) bestimmt:
§ 2. Vorbehalten die Ausnahmen des § 3 müssen alle Rechtsstreitigkeiten beim Friedensrichteramt anhängig gemacht werden. Aufgabe des Friedensrichters ist es, auf eine gütliche Verständigung der Parteien hinzuwirken. .....
§ 58. Sobald die Vorladung dem Beklagten angelegt ist, verbleibt das Gericht bis zur Erledigung des Prozesses zuständig, auch wenn in der Zwischenzeit der Beklagte seinen Wohnsitz ändern sollte.
§ 85. Hat der Kläger in Fällen, für welche die friedensrichterliche Instanz vorgeschrieben ist, innert 12 Monaten nach der friedensrichterlichen Verhandlung die Klage beim Gerichtspräsidenten noch nicht anhängig gemacht, so gilt dies als völliger Verzicht auf den bezüglichen Rechtsstreit und es hat der Gerichtspräsident eine später eingereichte Klage von Amtes wegen zurückzuweisen.
Der Beklagte hat aber das Recht, den Kläger schon nach Ablauf eines Monats, sofern nicht vorher schriftlich auf den Anspruch verzichtet worden ist, zur Fortsetzung des Prozesses vor den zuständigen Gerichtspräsidenten laden zu lassen. Erklärt er darauf den Verzicht auf den erhobenen Anspruch, so ist die Sache damit erledigt und der Kläger trägt die Kosten.
Im entgegengesetzten Fall wird der Prozess eingeleitet und durchgeführt, wie wenn der Kläger aus freien Stücken Klage beim Gerichtspräsidenten angehoben hätte.
§ 87. Der Friedensrichter führt ein Geschäftsverzeichnis und ein Protokoll. Ersteres soll enthalten:
...
c) den Tag der Anhängigmachung der Klage;
e) den Tag und die Art und Weise der allfälligen Erledigung, z.B. ob ein Vergleich stattgefunden, ob der Akzesschein ausgestellt worden usf.
...
§ 91. Erscheinen beide Parteien vor dem Friedensrichter, so findet über den vom Kläger erhobenen Anspruch mündliche Verhandlung statt. Kommt ein Vergleich zustande, so wird derselbe ausführlich zu Protokoll genommen und nach Richtigbefinden von den Parteien und dem Friedensrichter unterzeichnet. .....
Der gehörig unterschriebene Vergleich hat die Wirkung eines rechtskräftigen Urteils.
§ 92. Kommt kein Vergleich zustande ....., so ..... stellt er dem Kläger eine Bescheinigung aus, dass der Vermittlungsversuch gescheitert sei (Akzesschein). .....
§ 97. In allen bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten, für welche keine besondern Formen vorgeschrieben sind, sowie in Ehrbeleidigungsfällen findet eine Prozesseinleitung vor dem Gerichtspräsidenten und Gerichtsschreiber statt. .....
§ 99. Die Klage wird beim Gerichtspräsidenten anhängig gemacht:
a) für diejenigen Fälle, welche der friedensrichterlichen Verhandlung unterliegen, durch Abgabe des Akzesscheines;
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B.- Der Kläger belangt gestützt auf § 25 des basell. Gesetzes vom 25. November 1851 über die Verantwortlichkeit der Behörden und Beamten den Kanton Baselland für Schaden, der ihm aus einer strafgerichtlichen Verurteilung erwachsen sei. Er hat dem Friedensrichteramt Liestal am 31. Juli 1953 folgendes Rechtsbegehren eingereicht:
"Der Beklagte sei schuldig und zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu bestimmenden, Fr. 4000.-- übersteigenden Betrag als Entschädigung für die in seinem Straf- und Revisionsprozesse erlittenen Nachteile zu bezahlen, unter Kostenfolge."
Zur mündlichen Verhandlung vor Friedensrichteramt (§ 91 ZPO), die am 31. August 1953 stattfand, erschienen beide Parteien. Ein Vergleich kam nicht zustande. Dem Kläger wurde gemäss § 92, Abs. 1 ZPO. der Friedensrichter-Akzessschein ausgestellt.
C.- Am 31. August 1954 wurde dem Bundesgericht eine Klage gegen den Kanton Baselland eingereicht mit dem Begehren, den Beklagten zu verurteilen, dem Kläger einen gerichtlich zu bestimmenden, Fr. 10'000.-- übersteigenden Betrag zu bezahlen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht wird geltend gemacht, es handle sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit zwischen einem Kanton und einem Privaten im Sinne von Art. 42 OG. Der Kläger habe vor den basellandschaftlichen Gerichten einen Sühneversuch durchgeführt. Die Klage sei nicht rechtshängig gemacht worden.
D.- Der Kanton Baselland beantragt, auf die Klage nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Er anerkennt, dass es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 42 OG handle, wendet aber ein, die Klage betreffe einen bereits bei den kantonalen Gerichten anhängig gemachten Rechtsstreit und sei deshalb nicht "rechtzeitig" im Sinne von Art. 42 OG erhoben worden. Die Rechtshängigkeit trete, in den hier wesentlichen Wirkungen, im Kanton Baselland mit der Ausgabe des Akzesscheins durch den Friedensrichter ein. Da der Kläger den Akzesschein gelöst hatte, sei die Wahl des kantonalen Rechtsweges unwiderruflich geworden, weshalb die Klage nach Art. 42 OG unzulässig sei.
E.- Der Kläger beantragt Zurückweisung der Einrede der Verspätung. Es wird im wesentlichen ausgeführt, das Erfordernis der "Rechtzeitigkeit" in Art. 42 OG sei kein Formerfordernis, sondern es werde aus praktischen Gründen gestellt. Es solle vermieden werden, dass zwei verschiedene Sachrichter über einen identischen Anspruch gleicher Parteien gleichzeitig urteilen. Wesentlich für das Moment der Rechtzeitigkeit sei, ob sich der Sachrichter materiell mit der Prozesssache befasst habe. Dies sei aber im Zeitpunkt der Zustellung der Klage noch nicht der Fall. In diesem Zeitpunkt treffe der Richter erst prozessleitende Verfügungen. Zudem würde dem Beklagten das ihm verfassungsmässig garantierte Recht der Option nicht mehr zustehen. Solange somit in einem kantonalen Verfahren die Stellungnahme des Beklagten zum materiellen Klageanspruch nicht fixiert sei und der Beklagte die Möglichkeit der Option nach Art. 42 OG habe, müsse auch dem Kläger das Recht zugestanden werden, die Klage unter dem Vorbehalte der Einreichung beim Bundesgericht zurückzuziehen.
Die Rechtshängigkeit könne für die Beurteilung der Rechtszeitigkeit der Anrufung des Bundesgerichts nach Art. 42 OG nicht ausschlaggebend sein. Der Bundesgesetzgeber habe in Art. 42 OG bewusst nicht auf Rechtshängigkeit abgestellt, sondern Rechtzeitigkeit verlangt. Die Ordnung könne nur dahin verstanden werden, dass die Parteien bei der eigentlichen Instruktion des Prozesses, in welcher neben normalen Vergleichsbemühungen von Amtes wegen die weitern Schritte zur Durchführung des Prozesses unternommen werden, das Verlangen nach Art. 42 OG zu stellen haben. Im Rahmen der basellandschaftlichen Prozessordnung "dürfte dies für den Kläger mit der Abgabe des Akzesscheines beim Bezirksgerichtspräsidenten und damit der dortigen Anhängigmachung der Klage, eventuell spätestens in der Prozesseinleitungsverhandlung der Fall sein, ... Vorherige Sühneverhandlungen vor Sühneinstanzen, die einzig der vergleichsweisen Erledigung zu dienen haben, werden bei der Frage rechtzeitigen Verlangens (Art. 42 OG) keine Rolle spielen können, und zwar ohne Rücksicht auf die weitere Frage, ob nach dem kantonalen Recht im Rahmen des Angehens solcher Instanzen die Rechtshängigkeit eintritt oder nicht."
Das Bundesgericht hat die Klage von der Hand gewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Mit der vorliegenden Klage wird das Bundesgericht in Anspruch genommen für eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinne von Art. 42 OG zwischen einem Privaten und einem Kanton. Das Bundesgericht hat die Klage zur Behandlung entgegenzunehmen, wenn die Partei, die seine Gerichtsbarkeit verlangt, dies rechtzeitig tut. Der beklagte Kanton bestreitet die Rechtzeitigkeit. Er macht geltend, der Kläger habe den Gerichtsstand beim Bundesgericht dadurch verwirkt, dass er für seinen Rechtsstreit bereits den kantonalen Prozessweg eingeschlagen habe. Der Einwand ist gerechtfertigt.
Art. 42 OG begründet keinen ausschliesslichen Gerichtsstand. Er eröffnet vielmehr jeder Prozesspartei die Wahl, die Beurteilung des Streites durch das Bundesgericht anstelle der ordentlicher Weise zuständigen kantonalen Gerichte zu verlangen mit der Wirkung, dass sich die Gegenpartei dieser Wahl unterziehen muss. Der Bund stellt den Parteien seine Gerichtsbarkeit zur Verfügung für den Fall, dass die eine oder die andere von ihnen Bedenken haben sollte, ihren Streit vor den Gerichten des Kantons austragen zu lassen, der im Prozess als Partei beteiligt ist. Die Zuständigkeit der ordentlichen kantonalen Gerichte wird durch Art. 42 OG nicht aufgehoben. Sie entfällt nur, wenn eine Partei die Beurteilung des Streites durch das Bundesgericht verlangt.
Die Praxis ist von jeher davon ausgegangen, dass die Partei, die, sei es durch ausdrückliche Erklärung, sei es durch konkludentes Verhalten, die kantonale Gerichtsbarkeit in Anspruch genommen oder sich ihr unterzogen hat, auf den in Art. 42 OG vorgesehenen, wahlweise zur Verfügung stehenden Gerichtsstand beim Bundesgericht verzichtet. Das Wahlrecht muss "rechtzeitig" ausgeübt werden (BGE 35 I S. 714, Erw. 3 am Ende). In Art. 42 OG (Fassung 1943) ist diese Praxis kodifiziert worden.
2. In welchem Stadium eines Verfahrens vor kantonalen richterlichen Behörden die Wahl als vollzogen anzusehen ist, hängt im wesentlichen von der Ausgestaltung des kantonalen Prozesses ab, im besondern von der Wirkung, welche die im einzelnen Falle anwendbare kantonale Prozessordnung den Handlungen der Parteien beilegt.
In einem allerdings weit zurückliegenden Entscheide (BGE 21 S. 409) ist für den Kläger im Hinblick auf die Verschiedenheit der kantonalen Prozessordnungen die Litiskontestation als massgebend bezeichnet worden. Gemeint war damit, wie in BGE 35 I S. 715 festgestellt wird, von den unter dem verfahrensrechtlichen Begriffe der Litiskontestation zusammengefassten Wirkungen lediglich die Bindung des Klägers an den angehobenen Prozess. Das Wahlrecht des Klägers soll, wie damals angenommen wurde, nicht schon dadurch erschöpft sein, dass er die Streitsache bei einem der wahlweise kompetenten Gerichte geltend macht. Was den Beklagten anbelangt, wird eine stillschweigende Option für die kantonale Gerichtsbarkeit dann angenommen, wenn er den Termin, bis zu welchem er nach kantonalem Prozessrecht die Kompetenz des kantonalen Gerichts zu bestreiten berechtigt ist, unbenützt ablaufen lässt. Hat der Beklagte nicht etwa schon vorher ausdrücklich für die kantonale Gerichtsbarkeit optiert, so steht ihm, nach dieser Praxis, die Befugnis, die Bundesgerichtsbarkeit zu wählen, solange zu, als er nach kantonalem Recht zur Erhebung der Kompetenzeinrede gegenüber dem kantonalen Gerichte berechtigt ist (BGE 35 I S. 714).
Die Praxis lässt sich dahin zusammenfassen, dass die Partei, der gemäss Art. 42 OG die Bundesgerichtsbarkeit zur Verfügung steht, diese jedenfalls von dem Zeitpunkte an nicht mehr in Anspruch nehmen kann, in welchem sie, sei es zufolge ausdrücklicher Erklärung, sei es durch konkludentes Verhalten, an ein vor kantonalen richterlichen Behörden eingeleitetes Verfahren gebunden ist. Wenn in neueren Entscheiden oder in der Literatur gelegentlich die Rechtshängigkeit als massgebend erklärt wird (vgl. BIRCHMEIER, Bundesrechtspflege S. 70), so ist zu beachten, dass einzelne der Rechtswirkungen, die mit dem Begriffe bezeichnet zu werden pflegen, für den hier in Frage stehenden Ausschluss des bundesrechtlichen Gerichtsstandes unerheblich sind. Wo die kantonale Prozessordnung den Eintritt der Rechtshängigkeit nicht besonders regelt, ist daher auf die hier wesentliche Wirkung, also die prozessrechtliche Bindung der in Frage stehenden Partei im oben umschriebenen Sinne abzustellen.
3. Die Prozessgesetzgebung des Kantons Baselland enthält keine besondere Anordnung über den Eintritt der Rechtshängigkeit. Es ist daher zu prüfen, für welches Stadium des Verfahrens jene Bindung des Klägers an den von ihm erhobenen Rechtsstreit anzunehmen ist, die das Wahlrecht konsumiert. Nach der Zivilprozessordnung von Baselland ist das Sühneverfahren vor dem Friedensrichter ein integrierender Bestandteil des Prozesses. Nach § 2, Abs. 1 ZPO werden - abgesehen von besonderen Fällen, die ausser Frage stehen - alle Rechtsstreitigkeiten beim Friedensrichteramt anhängig gemacht. Die Zustellung der Vorladung zum Sühneversuch bestimmt die örtliche Zuständigkeit des Gerichts (§ 58). Wird der Sühneversuch durchgeführt, so erhält der Kläger den Akzessschein mit der Wirkung, dass er innert gesetzlicher Frist Klage erheben muss, wenn er nicht auf den Rechtsstreit und damit auf den erhobenen Anspruch verzichten will (§ 85 ZPO). Wenn nach der Praxis die Ausübung des Wahlrechts des Klägers zugunsten der Bundesgerichtsbarkeit nicht schon damit als konsumiert anzusehen sein sollte, dass dieser seinen Rechtsstreit vor den basellandschaftlichen richterlichen Behörden gemäss § 2 ZPO anhängig macht, so wird doch jedenfalls die bestimmte Wendung auf die Bindung des Streites an die kantonale Gerichtsbarkeit für den Kläger mit der Durchführung der Verhandlung vor dem Friedensrichter und der Herausnahme des Akzesscheines herbeigeführt. Angesichts der Ordnung in § 85 ZPO muss der Kläger wissen, dass der Prozess nach Ausstellung des Akzesscheines seinen Lauf nimmt, vor allem dass er, ohne Zustimmung des Beklagten zu einer gütlichen Erledigung (Vergleich), nur durch Urteil oder völligen Verzicht auf den Rechtsstreit erledigt werden kann.
In einer Streitigkeit mit dem Kanton Baselland kann der Kläger daher die Bundesgerichtsbarkeit nicht mehr unter Berufung auf Art. 42 OG in Anspruch nehmen, wenn er seinen Anspruch bereits bei den kantonalen richterlichen Behörden anhängig gemacht hat und ihm nach Durchführung der Sühneverhandlung vor Friedensrichteramt der Akzesschein ausgeliefert worden ist.
Da der Kläger hier den Akzesschein für seinen Verant wortlichkeitsprozess gegen den Kanton Baselland beim Friedensrichteramt Liestal erhoben hat, kann er ohne Zustimmung des Beklagten die Beurteilung des Streites im direkten Prozess vor Bundesgericht nicht mehr verlangen. Die Klage ist daher von der Hand zu weisen.
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de
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Processi diretti tra Cantoni e privati (art. 42 OG). 1. La parte che adisce la giurisdizione cantonale sia mediante una dichiarazione espressa sia mediante atti concludenti rinuncia al foro elettivo del Tribunale federale, previsto dall'art. 42 OG.
2. Nel Cantone di Basilea-Campagna, l'attore ha in ogni modo rinunciato al foro dell'art. 42 OG quando dopo la procedura di conciliazione davanti al giudice di pace riceve l'atto di nonconciliazione.
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it
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 274
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Sachverhalt ab Seite 274
A.- Der Kläger Heinrich Büchel ist Eigentümer der Parzelle Nr. 1774 des Grundbuches Buchs mit Wohn- und Geschäftshaus. Im Zusammenhang mit der Planung einer Bahn- Unter- oder Überführung anstelle eines Niveauüberganges und der Überbauung des Mühleäuli-Quartiers in Buchs brachte der Gemeinderat gestützt auf die Art. 1 ff. des Baureglementes für die Politische Gemeinde Buchs vom 10. Februar 1913 im März 1933 einen Überbauungsplan für dieses Quartier zur öffentlichen Auflage.
Danach fiel die Liegenschaft des Klägers zum grösseren Teil in das Gebiet einer projektierten Strasse und wurde demgemäss mit Baulinien belastet, was die in Art. 40 des Baureglementes umschriebene Baubeschränkung zur Folge hatte. Der Kläger erhob Einsprache gegen diesen Überbauungsplan, wurde damit aber durch Rekursentscheid des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 30. Juni 1933 abgewiesen. Der Regierungsrat stellte sich auf den Standpunkt, es handle sich beim angefochtenen Überbauungsplan um die zeichnerische Festlegung öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen, die in Anwendung von Art. 702 ZGB und Art. 148 st. gallisches EG z. ZGB von den Gemeinden aufgestellt werden dürfen; Heinrich Büchel werde in der Verfügung über sein Eigentum dadurch nicht erheblich eingeschränkt.
Am 20. August 1935 reichte der Gemeinderat von Buchs dem Regierungsrat den bereinigten Überbauungsplan für das Gebiet "Mühle-Äule" zur Genehmigung ein. Der Regierungsrat erteilte die Genehmigung am 21. September 1935. Es ist nicht bestritten, dass dieser Überbauungsplan eine über den bestehenden Zustand hinausgehende bauliche Verwertung der Parzelle des Klägers nicht mehr ermöglichte. Eine vom Gemeinderat beschlossene kleine Abänderung, die den Kläger indessen nicht berührte, wurde vom Regierungsrat am 18. April 1944 genehmigt.
Da die Ausführung der Bahnunterführung und der geplanten Strasse, welche die Liegenschaft des Klägers beansprucht hätte, auf sich warten liess, wurden Heinrich Büchel bzw. seine Anwälte wiederholt beim Gemeinderat Buchs und beim kantonalen Baudepartement vorstellig und drängten auf eine endgültige Lösung. Mit Brief vom 23. Dezember 1937 antwortete das Baudepartement, das Projekt einer Bahnunterführung bedürfe wegen der Kostenfrage noch weiterer Abklärung, so dass auf den Überbauungsplan, der die Ausführbarkeit der Unterführung sichere, vorläufig nicht verzichtet werden könne.
Am 25. August 1947 hob der Regierungsrat auf Antrag des Gemeinderates Buchs den Überbauungsplan Mühleäuli auf und genehmigte den neuen Überbauungsplan für das "Kappeli- (und Mühleäuli-)quartier". Es ist unbestritten, dass dieser neue Überbauungsplan auf den Strassenzug, der nach dem früheren Plan die Parzelle des Klägers erfasst hätte, verzichtet und keine Baubeschränkung mehr zu Lasten dieser Parzelle vorsieht.
Nachdem sich der Kläger wiederum über die Baubeschränkung wegen der geplanten Bahnunterführung beschwert hatte, antwortete ihm das Baudepartement am 22. Februar 1949, es seien nun vier verschiedene Projekte vorhanden, von denen nur eines seine Liegenschaft erfasse, so dass es möglich sei, dass diese Liegenschaft bald "aus jeder Baubeschränkung" entlassen werden könne, zur Zeit könne indessen unmöglich eine verbindliche Zusicherung hierüber gegeben werden. Auf eine weitere Intervention des Klägers antwortete das Baudepartement am 1. Oktober 1949, es tue sein Möglichstes, um die Sache zu fördern, es sei aber schwer, die verschiedenen Interessen unter einen Hut zu bringen, das Departement könne daher im jetzigen Stadium noch nicht abschliessend Stellung nehmen. Mit Schreiben vom 24. Oktober 1950 berichtete es dem Kläger, es sei bis jetzt leider noch nicht gelungen, einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen zu erzielen; einerseits wolle man den Kläger nicht weiterhin entschädigungslos in der Verwertung seiner Liegenschaft einschränken, anderseits werde aber seine Liegenschaft voraussichtlich für die Verwirklichung der Unter- oder Überführung doch benötigt, der Kanton sei daher nicht abgeneigt, durch den Kauf der Liegenschaft zu einem angemessenen Preis eine Lösung herbeizuführen.
Mit Eingabe vom 12. Mai 1951 stellte der Kläger beim Baudepartement das Begehren, entweder die Bausperre aufzuheben und ihm für den entstandenen Schaden angemessenen Ersatz zu leisten, oder dann solle der Staat die Liegenschaft kaufen oder gegen volle Entschädigung expropriieren.
Am 3. Dezember 1951 teilte das Baudepartement dem Anwalt des Klägers mit, dass es dessen Liegenschaft für den Umbau freigebe und auf deren Erwerb verzichte.
Mit Schreiben vom 26. April 1952 meldete der Kläger beim Baudepartement Schadenersatzansprüche wegen der während 18 Jahren bestandenen Bausperre an.
Am 16. Juli 1952 teilte das Baudepartement dem Kläger mit, dass der Überbauungsplan "Mühleäuli" der Gemeinde Buchs, der eine bauliche Veränderung der Liegenschaft des Klägers über den bestehenden Zustand hinaus fast völlig ausgeschlossen habe, am 25. August 1947 aufgehoben worden sei. "Vom Gesichtspunkte der Staatsstrasse" komme noch hinzu, "dass die Schweizerischen Bundesbahnen nun vorgesehen haben, den internationalen Güterbahnhof talabwärts zu verlegen, so dass der bestehende Niveauübergang wesentlich entlastet wird. Wir haben daher keine Veranlassung, ein Projekt über eine Über- oder Unterführung in Aussicht zu nehmen". Auf Grund dieser rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse sei das Baudepartement der Auffassung, dass Heinrich Büchel keinen Rechtsgrund habe, vom Kanton irgend eine Entschädigung zu verlangen.
B.- Am 27. August 1954 reichte Heinrich Büchel gestützt auf Art. 42 OG eine direkte Klage beim Bundesgericht gegen den Kanton St. Gallen ein, mit der er Schadenersatz im Betrage von Fr. 50'000.-- nebst 5% Zinsen seit 3. Dezember 1952 geltend macht. Diese Klage begründet er im wesentlichen damit, dass ihn schon vor der Aufhebung des ersten Überbauungsplanes vom Jahre 1935 der Kanton St. Gallen selbständig auf die Baubeschränkung verpflichtet und auch nachher bis zum 3. Dezember 1951 daran festgehalten habe. Diese Bausperre, die sich schliesslich als überflüssig und nutzlos erwiesen habe, habe ihm während 18 Jahren verunmöglicht, seine Liegenschaft baulich auszuwerten, und stelle eine materielle Enteignung dar. Für den ihm hieraus entstandenen Schaden hafte der Kanton. In rechtlicher Beziehung wird auf ein Privatgutachten von Prof. Ruck vom 27. Juni 1953 verwiesen.
C.- Der Kanton St. Gallen beantragt in erster Linie, auf die Klage wegen Unzuständigkeit des Bundesgerichts nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Zur Unzuständigkeitseinrede wird ausgeführt, aus dem Gutachten Ruck sei zu schliessen, dass der Kläger seine Klage offenbar auf eine analoge Anwendung von Art. 8 Ziff. 3 und Art. 12 des kantonalen Expropriationsgesetzes stützen wolle, dass er also eine Entschädigung für den sogenannten Expropriationsbann geltend machen wolle. Es handle sich somit um eine Expropriationsstreitigkeit. Nach dem Recht des Kantons St. Gallen stehe sowohl im formellen Expropriationsverfahren wie auch im Falle einer materiellen Enteignung der kantonale Rechtsweg ohne weiteres offen (Art. 55 Ziff. 7 lit. a Zivilrechtspflegegesetz in der Fassung von Art. 221 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947). Auf Grund von Art. 42 Abs. 2 OG sei daher auf die Klage nicht einzutreten.
D.- In der Replik und Duplik halten die Parteien an ihren Anträgen und Standpunkten fest. Der Kläger bestreitet die Unzuständigkeitseinrede und macht hiezu geltend, es liege keine "eigentliche Expropriationsstreitigkeit vor, obwohl die Bestimmungen über den Enteignungsbann analog anzuwenden sind". Unwesentlich sei, dass nicht nur im formellen Expropriationsverfahren, sondern auch im Falle einer materiellen Enteignung der kantonale Rechtsweg offen stehe. Art. 42 Abs. 2 OG habe nur dann die direkte Klage beim Bundesgericht ausschliessen wollen, wenn es sich um eine formelle Expropriation handle, für die das kantonale Recht ein besonderes Enteignungsverfahren vorsehe.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 42 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht als einzige Instanz zivilrechtliche Streitigkeiten zwischen einem Kanton einerseits und Privaten oder Korporationen anderseits, wenn eine Partei es rechtzeitig verlangt und der Streitwert wenigstens Fr. 4000.-- beträgt, ohne Unterschied, ob die Streitigkeiten nach der kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessverfahren oder in einem besonderen Verfahren vor besonderen Behörden auszutragen wären.
Der Beklagte bestreitet mit Recht nicht, dass die vorliegende Klage eine Zivilstreitigkeit im Sinne dieser Gesetzesbestimmung zum Gegenstand hat. Die streitige Forderung wird, wie sich aus dem Gutachten Ruck, auf das der Kläger zur rechtlichen Begründung verweist, und aus der Replik unzweideutig ergibt, zwar darauf gestützt, dass die dem Kläger auferlegte Baubeschränkung eine materielle Enteignung darstelle, für die er Anspruch auf Entschädigung habe, und stellt daher nach heutiger Rechtsauffassung zweifellos einen öffentlich-rechtlichen Entschädigungsanspruch dar. Art. 42 OG geht aber bei der Abgrenzung zwischen zivilrechtlichen und öffentlichrechtlichen Ansprüchen nicht von der innern Natur des Rechtsverhältnisses und der Rechtsnorm aus, von denen es beherrscht wird, sondern von einer historischen Auslegung des Begriffes der Zivilrechtsstreitigkeit. Zivilrechtlich im Sinne dieser Vorschrift ist, was nach der Grenzziehung zwischen privatem und öffentlichem Recht, wie sie bei Erlass von Art. 110 BV, den Art. 42 OG ausführt, galt, als zivilrechtlich betrachtet wurde (BGE 71 II 173,BGE 78 I 380,BGE 78 II 26,BGE 79 II 432, BGE 80 I 245; BIRCHMEIER, Organisation der Bundesrechtspflege, S. 66, 68 ff.). Als zivilrechtlich galt zwar damals nicht der Streit über die Abtretungspflicht, wohl aber der Anspruch auf Enteignungsentschädigung, sowohl bei der formellen wie bei der materiellen Enteignung (BGE 31 II 552). Die streitige Forderung hat daher als zivilrechtlich im Sinne von Art. 42 OG zu gelten.
2. Art. 42 Abs. 1 OG gilt nach Abs. 2 jedoch nicht für "Expropriationsstreitigkeiten". Nach der Entstehungsgeschichte wurde diese Ausnahmebestimmung in den damaligen Art. 48 Ziff. 4 Abs. 2 OG von 1893 aufgenommen im Hinblick auf die bisherige Praxis des Bundesgerichtes, wonach unter zivilrechtlichen Streitigkeiten, die direkt vor das Bundesgericht gebracht werden können, nur solche Rechtssachen verstanden wurden, die nach Massgabe der einschlägigen kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessweg auszutragen sind, nicht aber auch solche, für die das kantonale Recht ein besonderes Verfahren vorsieht. Diese als zu eng empfundene Auslegung wurde zwar in Art. 48 Ziff. 4 Abs. 1 OG von 1893 durch den Zusatz "ohne Unterschied, ob die Streitigkeiten nach der kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessverfahren auszutragen sind oder ob dafür ein besonderes Verfahren vor besonderen Behörden vorgeschrieben ist" ausgeschlossen. Anderseits beschloss jedoch die vorberatende Expertenkommission entgegen dem Vorschlage des Verfassers des Revisionsentwurfes, des Bundesrichters Hafner, und des Bundesrates, Expropriationsstreitigkeiten von der direkten Klage an das Bundesgericht auszunehmen, "weil sie in den Kantonen nach einem besonderen Verfahren erledigt werden". Dieser Ausschluss von Expropriationsstreitigkeiten wurde Gesetzesinhalt (Botschaft des Bundesrates zum OG von 1893, BBl 1892 II S. 300 Ziff. 2 und S. 303; SCHURTER und FRITZSCHE, Das Zivilprozessrecht des Bundes I S. 275, BIRCHMEIER, a.a.O., S. 582/3). Man hielt also offenbar die direkte Klage angesichts der besonderen Ausgestaltung des Expropriationsverfahrens durch die Kantone für entbehrlich und wollte wohl auch noch drohender Überlastung des Bundesgerichtes vorbeugen (HAUSER, Das Expropriationsverfahren nach zürcherischem und eidgenössischem Recht, S. 102 f.). Nach der von jener Expertenkommission geäusserten Meinung würde somit eine Expropriationsstreitigkeit im Sinne von Art. 48 Ziff. 4 Abs. 2 OG von 1893 nur dann vorliegen, wenn das kantonale Recht dafür ein besonderes, formelles Expropriationsverfahren kennt. Diese Bestimmung ging inhaltlich unverändert in Art. 42 Abs. 2 des geltenden OG von 1943 über (Botschaft des Bundesrates, BBl 1943 II S. 117 oben).
Im Hinblick auf diese Entstehungsgeschichte erklärte das Bundesgericht, Art. 48 Ziff. 4 OG von 1893 schliesse "eigentliche" Expropriationsstreitigkeiten ausdrücklich aus, "nicht etwa, weil Zweifel über deren zivilrechtlichen Charakter bestanden hätten, sondern weil und soweit in den Kantonen hiefür ein besonderes Verfahren besteht, neben welchem eine konkurrierende Kompetenz des Bundesgerichts als unzweckmässig und entbehrlich erschien"; das Bundesgericht wäre daher nur dann unzuständig, "wenn es sich nicht bloss um eine ihrer rechtlichen Natur nach dem Entschädigungsanspruch des Expropriaten verwandte, sondern um eine eigentliche Expropriationsstreitigkeit, d.h. um eine nach positivem kantonalem Recht im besonderen Expropriationsverfahren zu erledigende Streitigkeit handeln würde" (BGE 31 II 553). Fehlt ein solches besonderes Verfahren oder umfasst es nur einen ganz bestimmten, eng begrenzten Kreis von Eingriffen in das Privateigentum, z.B. nicht auch enteignungsähnliche Tatbestände (sog. materielle Enteignung), so sind nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts die Voraussetzungen für die Einschränkung der direkten Klage an das Bundesgericht nicht erfüllt (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 584; Urteile vom 13. November 1935 i.S. Felder E. 1, S. 10, vom 10. Oktober 1946 i.S. von Schulthess E. 5, und vom 20. März 1947 i.S. Reformierte Teilkirchgemeinde Möriken E. 6, S. 14; BOSSHARDT, Die Eigentumsgarantie, S. 89; HAUSER, a.a.O., S. 102 f.). Wie bereits ausgeführt, gründet sich die vorliegende Schadenersatzklage ausschliesslich auf eine angebliche materielle Enteignung. Ein anderer Haftungsgrund, etwa aus Verantwortlichkeit für widerrechtliches Handeln der Behörden, wird nicht geltend gemacht. Nach der Klageantwort des Regierungsrates stellt der Kanton St. Gallen das besondere (formelle) Enteignungsverfahren vor der Schätzungskommission nur für klassische Expropriationen zur Verfügung (Art. 1 und 13 Expropriationsgesetz vom 24. Mai 1898), während Ansprüche aus materieller Enteignung im ordentlichen Prozessverfahren geltend zu machen sind (Art. 55 Ziff. 7 lit. a des Gesetzes über die Zivilrechtspflege in der Fassung von Art. 221 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947). Bei Festhalten an der bisherigen Auslegung der die direkte Klage beim Bundesgericht ausschliessenden Expropriationsstreitigkeiten im Sinne von Art. 42 Abs. 2 OG wäre daher die vorliegende Klage zulässig. Indessen ist zu prüfen, ob an dieser Rechtsprechung weiterhin festgehalten werden könne.
3. Für die Auslegung des in Art. 42 Abs. 2 OG verwendeten Ausdruckes "Expropriationsstreitigkeiten" kommt den Gesetzesmaterialien keine verbindliche Kraft zu. Wie das Bundesgericht wiederholt erklärt hat, ist nicht massgebend, was in den Gesetzesmaterialien steht oder was bei der Gesetzesberatung in der gesetzgebenden Behörde gesagt wurde, sondern was dem Gesetz im Lichte allgemeiner Rechtsanschauung zu entnehmen ist, wobei die gegenwärtigen Verhältnisse zu berücksichtigen sind (BGE 63 II 155,BGE 78 I 30,BGE 79 I 20).
Unter den Wortlaut des Art. 42 Abs. 2 OG lassen sich zwanglos alle Streitigkeiten subsumieren, welche die Entschädigung für die Entziehung oder Minderung von Eigentumsrechten zu Gunsten öffentlicher Unternehmungen durch das Gemeinwesen zum Gegenstand haben, also sowohl Ansprüche aus der formellen wie aus materieller Enteignung und ohne Rücksicht darauf, ob der betreffende Kanton dafür ein besonderes formelles Verfahren (vor einer Schätzungskommission mit der Weiterzugsmöglichkeit an das Gericht) oder nur den ordentlichen Prozessweg zur Verfügung stellt. Der Wortlaut des Gesetzes zwingt umso weniger zur bisherigen einschränkenden Auslegung des Begriffes "Expropriationsstreitigkeiten" in dem Sinne, dass darunter nur die in einem besonderen kantonalen Expropriationsverfahren zu erledigenden Streitigkeiten zu verstehen seien, als Abs. 1 des Art. 42 eine derartige Unterscheidung mit Bezug auf die Art des kantonalen Verfahrens ausdrücklich ausschliesst und Abs. 2 in dieser Beziehung nichts Gegenteiliges bestimmt. Abgesehen davon vermag die historische Begründung, dass nur insoweit, als die Kantone ein besonderes Expropriationsverfahren aufgestellt haben, eine konkurrierende Kompetenz des Bundesgerichts als unzweckmässig und entbehrlich erscheine, deswegen sachlich nicht zu befriedigen, weil sie für die Bestimmung des Begriffs der Expropriationsstreitigkeit entscheidend auf ein rein äusserliches, mit der Rechtsnatur des streitigen Anspruches nicht in notwendigem Zusammenhang stehendes, formelles Element abstellt, nämlich auf die Ausgestaltung des zur Austragung des Streites zur Verfügung stehenden kantonalen Verfahrens. Von der Art dieses Verfahrens, das die Kantone frei regeln können (Art. 64 Abs. 3 BV) und das daher von Kanton zu Kanton verschieden sein kann (vgl. HAUSER, a.a.O., S. 88 unten; IMBODEN, Der Schutz der Eigentumsgarantie, in Festschrift für Fritzsche, S. 57 N. 34), hängt es nach der bisherigen Rechtsprechung ab, ob die direkte Klage an das Bundesgericht möglich sei oder nicht. Konsequent durchgedacht führt diese Auslegung dazu, dass nicht einmal streitige Entschädigungsansprüche aus einer formellen Enteignung unter die Expropriationsstreitigkeiten des Art. 42 Abs. 2 OG fallen, wenn der betreffende Kanton dafür kein besonderes Verfahren, sondern nur den ordentlichen Prozessweg zur Verfügung stellt. Anderseits können in Kantonen, die nicht nur Ansprüche aus formeller, sondern auch solche aus materieller Enteignung in ein besonderes Verfahren verweisen, bei konsequenter Durchführung der bisherigen Rechtsprechung auch diese nicht direkt vor das Bundesgericht gebracht werden, während dies in Kantonen, die solche Streitigkeiten vor den ordentlichen Richter verweisen, möglich ist. Es besteht also zweierlei Recht für die Angehörigen von Kantonen mit und solcher ohne besonderes Verfahren für die Beurteilung der Enteignungsentschädigung (vgl. HAUSER, a.a. O., S. 103 N. 19). Diese sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichheiten in der Möglichkeit der direkten Anrufung des Bundesgerichts, die sich aus der bisherigen Auslegung des Art. 42 Abs. 2 OG ergeben, sind umso stossender, als sie ausserdem eine unterschiedliche Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts je nach der Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens nach sich ziehen. Wenn nämlich der Kanton kein besonderes formelles Verfahren aufstellt und die direkte Klage an das Bundesgericht möglich ist, dann steht diesem eine freie Überprüfungsbefugnis zu. Ist aber ein besonderes Verfahren vorgesehen, dann ist die direkte Anrufung des Bundesgerichts ausgeschlossen; vielmehr muss das kantonale Verfahren durchgeführt werden, wobei gegen die letztinstanzliche kantonale Entscheidung nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Eigentumsgarantie und willkürlicher Anwendung der kantonalen Gesetze an das Bundesgericht offen steht. Dabei fällt praktisch die erste dieser beiden Rügen meistens mit der zweiten zusammen, so dass dem Bundesgericht insoweit keine freie, sondern nur eine Überprüfung unter dem beschränkten Winkel der Willkür zusteht.
Angesichts dieser Konsequenzen der bisherigen Gesetzesauslegung drängt es sich auf, sie aufzugeben, zumal sie im Gesetzestext keine Stütze findet. Die genannten stossenden Rechtsungleichheiten lassen sich vermeiden, wenn der Begriff "Expropriationsstreitigkeiten" nicht im Hinblick auf das gerade in Frage stehende kantonale Verfahren, sondern nach der innern Natur dieser Streitigkeiten ausgelegt wird. Dabei wäre es aber auch unbefriedigend, wenn nur Entschädigungsansprüche aus formeller Enteignung darunter verstanden würden. Solche aus materieller Enteignung könnten dann auf dem Wege der direkten Klage gemäss Art. 42 OG vor das Bundesgericht gebracht und von ihm in jedem Falle frei überprüft werden, während Ansprüche aus normalen formellen Enteignungsfällen lediglich auf dem Wege der staatsrechtlichen Beschwerde mit der in der Regel beschränkten Kognitionsbefugnis des Bundesgerichts an dieses weiterziehbar wären, so dass also für jene ein besserer Rechtsschutz bestünde als für den Normalfall der formellen Enteignung. Dieses Ergebnis wäre umso unbefriedigender, als die Grenze zwischen formeller und materieller Enteignung oft schwer zu ziehen und fliessend ist (HAAB, Privateigentum und materielle Enteignung, S. 17 ff., insbesondere S. 19/20). Das alles lässt sich vermeiden, wenn der Ausdruck "Expropriationsstreitigkeiten" in Art. 42 Abs. 2 OG nicht auf Enteignungsansprüche aus formellen Enteignungsverfahren beschränkt, sondern, wie es der Wortlaut ohne weiteres zulässt, weiter ausgelegt wird und darunter auch Streitigkeiten über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung verstanden werden. Auf dem Boden dieser weiteren Auslegung steht offensichtlich auch IMBODEN, a.a.O., S. 57, wo er ausführt: "Auszuschliessen ist aber auch die Geltendmachung des Entschädigungsanspruches (gemeint ist derjenige aus materieller Enteignung) durch direkte zivilrechtliche Klage beim Bundesgericht." Zur Begründung führt er ebenda in N. 36 aus, die Zulassung der direkten Klage beim Bundesgericht würde eine vom Gesetzgeber in diesem Fall gewiss nicht gewollte Konkurrenz mit der staatsrechtlichen Beschwerde schaffen.
Darin, dass bei Abs. 2 des Art. 42 OG die bisherige historische Auslegung aufgegeben, sie aber mit Bezug auf den Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeiten in Abs. 1 angewendet wird, liegt keine Inkonsequenz. Abs. 1 ist - im Unterschied zu Abs. 2 - einfach die Ausführung von Art. 110 Ziff. 4 BV, und im Zeitpunkt des Erlasses der Verfassung galt der Anspruch auf Entschädigung aus der formellen und materiellen Enteignung allgemein als zivilrechtlich. Die bisherige einschränkende Auslegung von Abs. 2 des Art. 42 OG dagegen stützt sich nicht darauf, was im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes allgemein als Expropriationsstreitigkeit betrachtet wurde, sondern auf ein Unterscheidungsmerkmal, das weder in der Verfassung noch im Gesetzestext eine Stütze findet.
Auf Grund dieser Erwägungen ist auf die vorliegende Klage nicht einzutreten.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Klage wird nicht eingetreten.
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Art. 42 Abs. 2 OG. Unter "Expropriationsstreitigkeiten" im Sinne von Art. 42 Abs. 2 OG fallen nicht nur Enteignungsansprüche aus formellen Enteignungsverfahren, sondern. auch Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung (Anderung der Rechtsprechung).
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81 I 274
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Sachverhalt ab Seite 274
A.- Der Kläger Heinrich Büchel ist Eigentümer der Parzelle Nr. 1774 des Grundbuches Buchs mit Wohn- und Geschäftshaus. Im Zusammenhang mit der Planung einer Bahn- Unter- oder Überführung anstelle eines Niveauüberganges und der Überbauung des Mühleäuli-Quartiers in Buchs brachte der Gemeinderat gestützt auf die Art. 1 ff. des Baureglementes für die Politische Gemeinde Buchs vom 10. Februar 1913 im März 1933 einen Überbauungsplan für dieses Quartier zur öffentlichen Auflage.
Danach fiel die Liegenschaft des Klägers zum grösseren Teil in das Gebiet einer projektierten Strasse und wurde demgemäss mit Baulinien belastet, was die in Art. 40 des Baureglementes umschriebene Baubeschränkung zur Folge hatte. Der Kläger erhob Einsprache gegen diesen Überbauungsplan, wurde damit aber durch Rekursentscheid des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 30. Juni 1933 abgewiesen. Der Regierungsrat stellte sich auf den Standpunkt, es handle sich beim angefochtenen Überbauungsplan um die zeichnerische Festlegung öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen, die in Anwendung von Art. 702 ZGB und Art. 148 st. gallisches EG z. ZGB von den Gemeinden aufgestellt werden dürfen; Heinrich Büchel werde in der Verfügung über sein Eigentum dadurch nicht erheblich eingeschränkt.
Am 20. August 1935 reichte der Gemeinderat von Buchs dem Regierungsrat den bereinigten Überbauungsplan für das Gebiet "Mühle-Äule" zur Genehmigung ein. Der Regierungsrat erteilte die Genehmigung am 21. September 1935. Es ist nicht bestritten, dass dieser Überbauungsplan eine über den bestehenden Zustand hinausgehende bauliche Verwertung der Parzelle des Klägers nicht mehr ermöglichte. Eine vom Gemeinderat beschlossene kleine Abänderung, die den Kläger indessen nicht berührte, wurde vom Regierungsrat am 18. April 1944 genehmigt.
Da die Ausführung der Bahnunterführung und der geplanten Strasse, welche die Liegenschaft des Klägers beansprucht hätte, auf sich warten liess, wurden Heinrich Büchel bzw. seine Anwälte wiederholt beim Gemeinderat Buchs und beim kantonalen Baudepartement vorstellig und drängten auf eine endgültige Lösung. Mit Brief vom 23. Dezember 1937 antwortete das Baudepartement, das Projekt einer Bahnunterführung bedürfe wegen der Kostenfrage noch weiterer Abklärung, so dass auf den Überbauungsplan, der die Ausführbarkeit der Unterführung sichere, vorläufig nicht verzichtet werden könne.
Am 25. August 1947 hob der Regierungsrat auf Antrag des Gemeinderates Buchs den Überbauungsplan Mühleäuli auf und genehmigte den neuen Überbauungsplan für das "Kappeli- (und Mühleäuli-)quartier". Es ist unbestritten, dass dieser neue Überbauungsplan auf den Strassenzug, der nach dem früheren Plan die Parzelle des Klägers erfasst hätte, verzichtet und keine Baubeschränkung mehr zu Lasten dieser Parzelle vorsieht.
Nachdem sich der Kläger wiederum über die Baubeschränkung wegen der geplanten Bahnunterführung beschwert hatte, antwortete ihm das Baudepartement am 22. Februar 1949, es seien nun vier verschiedene Projekte vorhanden, von denen nur eines seine Liegenschaft erfasse, so dass es möglich sei, dass diese Liegenschaft bald "aus jeder Baubeschränkung" entlassen werden könne, zur Zeit könne indessen unmöglich eine verbindliche Zusicherung hierüber gegeben werden. Auf eine weitere Intervention des Klägers antwortete das Baudepartement am 1. Oktober 1949, es tue sein Möglichstes, um die Sache zu fördern, es sei aber schwer, die verschiedenen Interessen unter einen Hut zu bringen, das Departement könne daher im jetzigen Stadium noch nicht abschliessend Stellung nehmen. Mit Schreiben vom 24. Oktober 1950 berichtete es dem Kläger, es sei bis jetzt leider noch nicht gelungen, einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen zu erzielen; einerseits wolle man den Kläger nicht weiterhin entschädigungslos in der Verwertung seiner Liegenschaft einschränken, anderseits werde aber seine Liegenschaft voraussichtlich für die Verwirklichung der Unter- oder Überführung doch benötigt, der Kanton sei daher nicht abgeneigt, durch den Kauf der Liegenschaft zu einem angemessenen Preis eine Lösung herbeizuführen.
Mit Eingabe vom 12. Mai 1951 stellte der Kläger beim Baudepartement das Begehren, entweder die Bausperre aufzuheben und ihm für den entstandenen Schaden angemessenen Ersatz zu leisten, oder dann solle der Staat die Liegenschaft kaufen oder gegen volle Entschädigung expropriieren.
Am 3. Dezember 1951 teilte das Baudepartement dem Anwalt des Klägers mit, dass es dessen Liegenschaft für den Umbau freigebe und auf deren Erwerb verzichte.
Mit Schreiben vom 26. April 1952 meldete der Kläger beim Baudepartement Schadenersatzansprüche wegen der während 18 Jahren bestandenen Bausperre an.
Am 16. Juli 1952 teilte das Baudepartement dem Kläger mit, dass der Überbauungsplan "Mühleäuli" der Gemeinde Buchs, der eine bauliche Veränderung der Liegenschaft des Klägers über den bestehenden Zustand hinaus fast völlig ausgeschlossen habe, am 25. August 1947 aufgehoben worden sei. "Vom Gesichtspunkte der Staatsstrasse" komme noch hinzu, "dass die Schweizerischen Bundesbahnen nun vorgesehen haben, den internationalen Güterbahnhof talabwärts zu verlegen, so dass der bestehende Niveauübergang wesentlich entlastet wird. Wir haben daher keine Veranlassung, ein Projekt über eine Über- oder Unterführung in Aussicht zu nehmen". Auf Grund dieser rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse sei das Baudepartement der Auffassung, dass Heinrich Büchel keinen Rechtsgrund habe, vom Kanton irgend eine Entschädigung zu verlangen.
B.- Am 27. August 1954 reichte Heinrich Büchel gestützt auf Art. 42 OG eine direkte Klage beim Bundesgericht gegen den Kanton St. Gallen ein, mit der er Schadenersatz im Betrage von Fr. 50'000.-- nebst 5% Zinsen seit 3. Dezember 1952 geltend macht. Diese Klage begründet er im wesentlichen damit, dass ihn schon vor der Aufhebung des ersten Überbauungsplanes vom Jahre 1935 der Kanton St. Gallen selbständig auf die Baubeschränkung verpflichtet und auch nachher bis zum 3. Dezember 1951 daran festgehalten habe. Diese Bausperre, die sich schliesslich als überflüssig und nutzlos erwiesen habe, habe ihm während 18 Jahren verunmöglicht, seine Liegenschaft baulich auszuwerten, und stelle eine materielle Enteignung dar. Für den ihm hieraus entstandenen Schaden hafte der Kanton. In rechtlicher Beziehung wird auf ein Privatgutachten von Prof. Ruck vom 27. Juni 1953 verwiesen.
C.- Der Kanton St. Gallen beantragt in erster Linie, auf die Klage wegen Unzuständigkeit des Bundesgerichts nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Zur Unzuständigkeitseinrede wird ausgeführt, aus dem Gutachten Ruck sei zu schliessen, dass der Kläger seine Klage offenbar auf eine analoge Anwendung von Art. 8 Ziff. 3 und Art. 12 des kantonalen Expropriationsgesetzes stützen wolle, dass er also eine Entschädigung für den sogenannten Expropriationsbann geltend machen wolle. Es handle sich somit um eine Expropriationsstreitigkeit. Nach dem Recht des Kantons St. Gallen stehe sowohl im formellen Expropriationsverfahren wie auch im Falle einer materiellen Enteignung der kantonale Rechtsweg ohne weiteres offen (Art. 55 Ziff. 7 lit. a Zivilrechtspflegegesetz in der Fassung von Art. 221 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947). Auf Grund von Art. 42 Abs. 2 OG sei daher auf die Klage nicht einzutreten.
D.- In der Replik und Duplik halten die Parteien an ihren Anträgen und Standpunkten fest. Der Kläger bestreitet die Unzuständigkeitseinrede und macht hiezu geltend, es liege keine "eigentliche Expropriationsstreitigkeit vor, obwohl die Bestimmungen über den Enteignungsbann analog anzuwenden sind". Unwesentlich sei, dass nicht nur im formellen Expropriationsverfahren, sondern auch im Falle einer materiellen Enteignung der kantonale Rechtsweg offen stehe. Art. 42 Abs. 2 OG habe nur dann die direkte Klage beim Bundesgericht ausschliessen wollen, wenn es sich um eine formelle Expropriation handle, für die das kantonale Recht ein besonderes Enteignungsverfahren vorsehe.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 42 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht als einzige Instanz zivilrechtliche Streitigkeiten zwischen einem Kanton einerseits und Privaten oder Korporationen anderseits, wenn eine Partei es rechtzeitig verlangt und der Streitwert wenigstens Fr. 4000.-- beträgt, ohne Unterschied, ob die Streitigkeiten nach der kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessverfahren oder in einem besonderen Verfahren vor besonderen Behörden auszutragen wären.
Der Beklagte bestreitet mit Recht nicht, dass die vorliegende Klage eine Zivilstreitigkeit im Sinne dieser Gesetzesbestimmung zum Gegenstand hat. Die streitige Forderung wird, wie sich aus dem Gutachten Ruck, auf das der Kläger zur rechtlichen Begründung verweist, und aus der Replik unzweideutig ergibt, zwar darauf gestützt, dass die dem Kläger auferlegte Baubeschränkung eine materielle Enteignung darstelle, für die er Anspruch auf Entschädigung habe, und stellt daher nach heutiger Rechtsauffassung zweifellos einen öffentlich-rechtlichen Entschädigungsanspruch dar. Art. 42 OG geht aber bei der Abgrenzung zwischen zivilrechtlichen und öffentlichrechtlichen Ansprüchen nicht von der innern Natur des Rechtsverhältnisses und der Rechtsnorm aus, von denen es beherrscht wird, sondern von einer historischen Auslegung des Begriffes der Zivilrechtsstreitigkeit. Zivilrechtlich im Sinne dieser Vorschrift ist, was nach der Grenzziehung zwischen privatem und öffentlichem Recht, wie sie bei Erlass von Art. 110 BV, den Art. 42 OG ausführt, galt, als zivilrechtlich betrachtet wurde (BGE 71 II 173,BGE 78 I 380,BGE 78 II 26,BGE 79 II 432, BGE 80 I 245; BIRCHMEIER, Organisation der Bundesrechtspflege, S. 66, 68 ff.). Als zivilrechtlich galt zwar damals nicht der Streit über die Abtretungspflicht, wohl aber der Anspruch auf Enteignungsentschädigung, sowohl bei der formellen wie bei der materiellen Enteignung (BGE 31 II 552). Die streitige Forderung hat daher als zivilrechtlich im Sinne von Art. 42 OG zu gelten.
2. Art. 42 Abs. 1 OG gilt nach Abs. 2 jedoch nicht für "Expropriationsstreitigkeiten". Nach der Entstehungsgeschichte wurde diese Ausnahmebestimmung in den damaligen Art. 48 Ziff. 4 Abs. 2 OG von 1893 aufgenommen im Hinblick auf die bisherige Praxis des Bundesgerichtes, wonach unter zivilrechtlichen Streitigkeiten, die direkt vor das Bundesgericht gebracht werden können, nur solche Rechtssachen verstanden wurden, die nach Massgabe der einschlägigen kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessweg auszutragen sind, nicht aber auch solche, für die das kantonale Recht ein besonderes Verfahren vorsieht. Diese als zu eng empfundene Auslegung wurde zwar in Art. 48 Ziff. 4 Abs. 1 OG von 1893 durch den Zusatz "ohne Unterschied, ob die Streitigkeiten nach der kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessverfahren auszutragen sind oder ob dafür ein besonderes Verfahren vor besonderen Behörden vorgeschrieben ist" ausgeschlossen. Anderseits beschloss jedoch die vorberatende Expertenkommission entgegen dem Vorschlage des Verfassers des Revisionsentwurfes, des Bundesrichters Hafner, und des Bundesrates, Expropriationsstreitigkeiten von der direkten Klage an das Bundesgericht auszunehmen, "weil sie in den Kantonen nach einem besonderen Verfahren erledigt werden". Dieser Ausschluss von Expropriationsstreitigkeiten wurde Gesetzesinhalt (Botschaft des Bundesrates zum OG von 1893, BBl 1892 II S. 300 Ziff. 2 und S. 303; SCHURTER und FRITZSCHE, Das Zivilprozessrecht des Bundes I S. 275, BIRCHMEIER, a.a.O., S. 582/3). Man hielt also offenbar die direkte Klage angesichts der besonderen Ausgestaltung des Expropriationsverfahrens durch die Kantone für entbehrlich und wollte wohl auch noch drohender Überlastung des Bundesgerichtes vorbeugen (HAUSER, Das Expropriationsverfahren nach zürcherischem und eidgenössischem Recht, S. 102 f.). Nach der von jener Expertenkommission geäusserten Meinung würde somit eine Expropriationsstreitigkeit im Sinne von Art. 48 Ziff. 4 Abs. 2 OG von 1893 nur dann vorliegen, wenn das kantonale Recht dafür ein besonderes, formelles Expropriationsverfahren kennt. Diese Bestimmung ging inhaltlich unverändert in Art. 42 Abs. 2 des geltenden OG von 1943 über (Botschaft des Bundesrates, BBl 1943 II S. 117 oben).
Im Hinblick auf diese Entstehungsgeschichte erklärte das Bundesgericht, Art. 48 Ziff. 4 OG von 1893 schliesse "eigentliche" Expropriationsstreitigkeiten ausdrücklich aus, "nicht etwa, weil Zweifel über deren zivilrechtlichen Charakter bestanden hätten, sondern weil und soweit in den Kantonen hiefür ein besonderes Verfahren besteht, neben welchem eine konkurrierende Kompetenz des Bundesgerichts als unzweckmässig und entbehrlich erschien"; das Bundesgericht wäre daher nur dann unzuständig, "wenn es sich nicht bloss um eine ihrer rechtlichen Natur nach dem Entschädigungsanspruch des Expropriaten verwandte, sondern um eine eigentliche Expropriationsstreitigkeit, d.h. um eine nach positivem kantonalem Recht im besonderen Expropriationsverfahren zu erledigende Streitigkeit handeln würde" (BGE 31 II 553). Fehlt ein solches besonderes Verfahren oder umfasst es nur einen ganz bestimmten, eng begrenzten Kreis von Eingriffen in das Privateigentum, z.B. nicht auch enteignungsähnliche Tatbestände (sog. materielle Enteignung), so sind nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts die Voraussetzungen für die Einschränkung der direkten Klage an das Bundesgericht nicht erfüllt (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 584; Urteile vom 13. November 1935 i.S. Felder E. 1, S. 10, vom 10. Oktober 1946 i.S. von Schulthess E. 5, und vom 20. März 1947 i.S. Reformierte Teilkirchgemeinde Möriken E. 6, S. 14; BOSSHARDT, Die Eigentumsgarantie, S. 89; HAUSER, a.a.O., S. 102 f.). Wie bereits ausgeführt, gründet sich die vorliegende Schadenersatzklage ausschliesslich auf eine angebliche materielle Enteignung. Ein anderer Haftungsgrund, etwa aus Verantwortlichkeit für widerrechtliches Handeln der Behörden, wird nicht geltend gemacht. Nach der Klageantwort des Regierungsrates stellt der Kanton St. Gallen das besondere (formelle) Enteignungsverfahren vor der Schätzungskommission nur für klassische Expropriationen zur Verfügung (Art. 1 und 13 Expropriationsgesetz vom 24. Mai 1898), während Ansprüche aus materieller Enteignung im ordentlichen Prozessverfahren geltend zu machen sind (Art. 55 Ziff. 7 lit. a des Gesetzes über die Zivilrechtspflege in der Fassung von Art. 221 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947). Bei Festhalten an der bisherigen Auslegung der die direkte Klage beim Bundesgericht ausschliessenden Expropriationsstreitigkeiten im Sinne von Art. 42 Abs. 2 OG wäre daher die vorliegende Klage zulässig. Indessen ist zu prüfen, ob an dieser Rechtsprechung weiterhin festgehalten werden könne.
3. Für die Auslegung des in Art. 42 Abs. 2 OG verwendeten Ausdruckes "Expropriationsstreitigkeiten" kommt den Gesetzesmaterialien keine verbindliche Kraft zu. Wie das Bundesgericht wiederholt erklärt hat, ist nicht massgebend, was in den Gesetzesmaterialien steht oder was bei der Gesetzesberatung in der gesetzgebenden Behörde gesagt wurde, sondern was dem Gesetz im Lichte allgemeiner Rechtsanschauung zu entnehmen ist, wobei die gegenwärtigen Verhältnisse zu berücksichtigen sind (BGE 63 II 155,BGE 78 I 30,BGE 79 I 20).
Unter den Wortlaut des Art. 42 Abs. 2 OG lassen sich zwanglos alle Streitigkeiten subsumieren, welche die Entschädigung für die Entziehung oder Minderung von Eigentumsrechten zu Gunsten öffentlicher Unternehmungen durch das Gemeinwesen zum Gegenstand haben, also sowohl Ansprüche aus der formellen wie aus materieller Enteignung und ohne Rücksicht darauf, ob der betreffende Kanton dafür ein besonderes formelles Verfahren (vor einer Schätzungskommission mit der Weiterzugsmöglichkeit an das Gericht) oder nur den ordentlichen Prozessweg zur Verfügung stellt. Der Wortlaut des Gesetzes zwingt umso weniger zur bisherigen einschränkenden Auslegung des Begriffes "Expropriationsstreitigkeiten" in dem Sinne, dass darunter nur die in einem besonderen kantonalen Expropriationsverfahren zu erledigenden Streitigkeiten zu verstehen seien, als Abs. 1 des Art. 42 eine derartige Unterscheidung mit Bezug auf die Art des kantonalen Verfahrens ausdrücklich ausschliesst und Abs. 2 in dieser Beziehung nichts Gegenteiliges bestimmt. Abgesehen davon vermag die historische Begründung, dass nur insoweit, als die Kantone ein besonderes Expropriationsverfahren aufgestellt haben, eine konkurrierende Kompetenz des Bundesgerichts als unzweckmässig und entbehrlich erscheine, deswegen sachlich nicht zu befriedigen, weil sie für die Bestimmung des Begriffs der Expropriationsstreitigkeit entscheidend auf ein rein äusserliches, mit der Rechtsnatur des streitigen Anspruches nicht in notwendigem Zusammenhang stehendes, formelles Element abstellt, nämlich auf die Ausgestaltung des zur Austragung des Streites zur Verfügung stehenden kantonalen Verfahrens. Von der Art dieses Verfahrens, das die Kantone frei regeln können (Art. 64 Abs. 3 BV) und das daher von Kanton zu Kanton verschieden sein kann (vgl. HAUSER, a.a.O., S. 88 unten; IMBODEN, Der Schutz der Eigentumsgarantie, in Festschrift für Fritzsche, S. 57 N. 34), hängt es nach der bisherigen Rechtsprechung ab, ob die direkte Klage an das Bundesgericht möglich sei oder nicht. Konsequent durchgedacht führt diese Auslegung dazu, dass nicht einmal streitige Entschädigungsansprüche aus einer formellen Enteignung unter die Expropriationsstreitigkeiten des Art. 42 Abs. 2 OG fallen, wenn der betreffende Kanton dafür kein besonderes Verfahren, sondern nur den ordentlichen Prozessweg zur Verfügung stellt. Anderseits können in Kantonen, die nicht nur Ansprüche aus formeller, sondern auch solche aus materieller Enteignung in ein besonderes Verfahren verweisen, bei konsequenter Durchführung der bisherigen Rechtsprechung auch diese nicht direkt vor das Bundesgericht gebracht werden, während dies in Kantonen, die solche Streitigkeiten vor den ordentlichen Richter verweisen, möglich ist. Es besteht also zweierlei Recht für die Angehörigen von Kantonen mit und solcher ohne besonderes Verfahren für die Beurteilung der Enteignungsentschädigung (vgl. HAUSER, a.a. O., S. 103 N. 19). Diese sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichheiten in der Möglichkeit der direkten Anrufung des Bundesgerichts, die sich aus der bisherigen Auslegung des Art. 42 Abs. 2 OG ergeben, sind umso stossender, als sie ausserdem eine unterschiedliche Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts je nach der Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens nach sich ziehen. Wenn nämlich der Kanton kein besonderes formelles Verfahren aufstellt und die direkte Klage an das Bundesgericht möglich ist, dann steht diesem eine freie Überprüfungsbefugnis zu. Ist aber ein besonderes Verfahren vorgesehen, dann ist die direkte Anrufung des Bundesgerichts ausgeschlossen; vielmehr muss das kantonale Verfahren durchgeführt werden, wobei gegen die letztinstanzliche kantonale Entscheidung nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Eigentumsgarantie und willkürlicher Anwendung der kantonalen Gesetze an das Bundesgericht offen steht. Dabei fällt praktisch die erste dieser beiden Rügen meistens mit der zweiten zusammen, so dass dem Bundesgericht insoweit keine freie, sondern nur eine Überprüfung unter dem beschränkten Winkel der Willkür zusteht.
Angesichts dieser Konsequenzen der bisherigen Gesetzesauslegung drängt es sich auf, sie aufzugeben, zumal sie im Gesetzestext keine Stütze findet. Die genannten stossenden Rechtsungleichheiten lassen sich vermeiden, wenn der Begriff "Expropriationsstreitigkeiten" nicht im Hinblick auf das gerade in Frage stehende kantonale Verfahren, sondern nach der innern Natur dieser Streitigkeiten ausgelegt wird. Dabei wäre es aber auch unbefriedigend, wenn nur Entschädigungsansprüche aus formeller Enteignung darunter verstanden würden. Solche aus materieller Enteignung könnten dann auf dem Wege der direkten Klage gemäss Art. 42 OG vor das Bundesgericht gebracht und von ihm in jedem Falle frei überprüft werden, während Ansprüche aus normalen formellen Enteignungsfällen lediglich auf dem Wege der staatsrechtlichen Beschwerde mit der in der Regel beschränkten Kognitionsbefugnis des Bundesgerichts an dieses weiterziehbar wären, so dass also für jene ein besserer Rechtsschutz bestünde als für den Normalfall der formellen Enteignung. Dieses Ergebnis wäre umso unbefriedigender, als die Grenze zwischen formeller und materieller Enteignung oft schwer zu ziehen und fliessend ist (HAAB, Privateigentum und materielle Enteignung, S. 17 ff., insbesondere S. 19/20). Das alles lässt sich vermeiden, wenn der Ausdruck "Expropriationsstreitigkeiten" in Art. 42 Abs. 2 OG nicht auf Enteignungsansprüche aus formellen Enteignungsverfahren beschränkt, sondern, wie es der Wortlaut ohne weiteres zulässt, weiter ausgelegt wird und darunter auch Streitigkeiten über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung verstanden werden. Auf dem Boden dieser weiteren Auslegung steht offensichtlich auch IMBODEN, a.a.O., S. 57, wo er ausführt: "Auszuschliessen ist aber auch die Geltendmachung des Entschädigungsanspruches (gemeint ist derjenige aus materieller Enteignung) durch direkte zivilrechtliche Klage beim Bundesgericht." Zur Begründung führt er ebenda in N. 36 aus, die Zulassung der direkten Klage beim Bundesgericht würde eine vom Gesetzgeber in diesem Fall gewiss nicht gewollte Konkurrenz mit der staatsrechtlichen Beschwerde schaffen.
Darin, dass bei Abs. 2 des Art. 42 OG die bisherige historische Auslegung aufgegeben, sie aber mit Bezug auf den Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeiten in Abs. 1 angewendet wird, liegt keine Inkonsequenz. Abs. 1 ist - im Unterschied zu Abs. 2 - einfach die Ausführung von Art. 110 Ziff. 4 BV, und im Zeitpunkt des Erlasses der Verfassung galt der Anspruch auf Entschädigung aus der formellen und materiellen Enteignung allgemein als zivilrechtlich. Die bisherige einschränkende Auslegung von Abs. 2 des Art. 42 OG dagegen stützt sich nicht darauf, was im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes allgemein als Expropriationsstreitigkeit betrachtet wurde, sondern auf ein Unterscheidungsmerkmal, das weder in der Verfassung noch im Gesetzestext eine Stütze findet.
Auf Grund dieser Erwägungen ist auf die vorliegende Klage nicht einzutreten.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Klage wird nicht eingetreten.
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Art. 42 al. 2 OJ. Sont des contestations en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique d'après l'art. 42 al. 2 OJ non seulement celles qui concernent des réclamations touchant l'expropriation dans une procédure d'expropriation au sens formel mais également celles qui ont trait à des prétentions d'indemnité résultant d'une expropriation au sens matériel (changement de jurisprudence).
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Sachverhalt ab Seite 274
A.- Der Kläger Heinrich Büchel ist Eigentümer der Parzelle Nr. 1774 des Grundbuches Buchs mit Wohn- und Geschäftshaus. Im Zusammenhang mit der Planung einer Bahn- Unter- oder Überführung anstelle eines Niveauüberganges und der Überbauung des Mühleäuli-Quartiers in Buchs brachte der Gemeinderat gestützt auf die Art. 1 ff. des Baureglementes für die Politische Gemeinde Buchs vom 10. Februar 1913 im März 1933 einen Überbauungsplan für dieses Quartier zur öffentlichen Auflage.
Danach fiel die Liegenschaft des Klägers zum grösseren Teil in das Gebiet einer projektierten Strasse und wurde demgemäss mit Baulinien belastet, was die in Art. 40 des Baureglementes umschriebene Baubeschränkung zur Folge hatte. Der Kläger erhob Einsprache gegen diesen Überbauungsplan, wurde damit aber durch Rekursentscheid des Regierungsrates des Kantons St. Gallen vom 30. Juni 1933 abgewiesen. Der Regierungsrat stellte sich auf den Standpunkt, es handle sich beim angefochtenen Überbauungsplan um die zeichnerische Festlegung öffentlich-rechtlicher Baubeschränkungen, die in Anwendung von Art. 702 ZGB und Art. 148 st. gallisches EG z. ZGB von den Gemeinden aufgestellt werden dürfen; Heinrich Büchel werde in der Verfügung über sein Eigentum dadurch nicht erheblich eingeschränkt.
Am 20. August 1935 reichte der Gemeinderat von Buchs dem Regierungsrat den bereinigten Überbauungsplan für das Gebiet "Mühle-Äule" zur Genehmigung ein. Der Regierungsrat erteilte die Genehmigung am 21. September 1935. Es ist nicht bestritten, dass dieser Überbauungsplan eine über den bestehenden Zustand hinausgehende bauliche Verwertung der Parzelle des Klägers nicht mehr ermöglichte. Eine vom Gemeinderat beschlossene kleine Abänderung, die den Kläger indessen nicht berührte, wurde vom Regierungsrat am 18. April 1944 genehmigt.
Da die Ausführung der Bahnunterführung und der geplanten Strasse, welche die Liegenschaft des Klägers beansprucht hätte, auf sich warten liess, wurden Heinrich Büchel bzw. seine Anwälte wiederholt beim Gemeinderat Buchs und beim kantonalen Baudepartement vorstellig und drängten auf eine endgültige Lösung. Mit Brief vom 23. Dezember 1937 antwortete das Baudepartement, das Projekt einer Bahnunterführung bedürfe wegen der Kostenfrage noch weiterer Abklärung, so dass auf den Überbauungsplan, der die Ausführbarkeit der Unterführung sichere, vorläufig nicht verzichtet werden könne.
Am 25. August 1947 hob der Regierungsrat auf Antrag des Gemeinderates Buchs den Überbauungsplan Mühleäuli auf und genehmigte den neuen Überbauungsplan für das "Kappeli- (und Mühleäuli-)quartier". Es ist unbestritten, dass dieser neue Überbauungsplan auf den Strassenzug, der nach dem früheren Plan die Parzelle des Klägers erfasst hätte, verzichtet und keine Baubeschränkung mehr zu Lasten dieser Parzelle vorsieht.
Nachdem sich der Kläger wiederum über die Baubeschränkung wegen der geplanten Bahnunterführung beschwert hatte, antwortete ihm das Baudepartement am 22. Februar 1949, es seien nun vier verschiedene Projekte vorhanden, von denen nur eines seine Liegenschaft erfasse, so dass es möglich sei, dass diese Liegenschaft bald "aus jeder Baubeschränkung" entlassen werden könne, zur Zeit könne indessen unmöglich eine verbindliche Zusicherung hierüber gegeben werden. Auf eine weitere Intervention des Klägers antwortete das Baudepartement am 1. Oktober 1949, es tue sein Möglichstes, um die Sache zu fördern, es sei aber schwer, die verschiedenen Interessen unter einen Hut zu bringen, das Departement könne daher im jetzigen Stadium noch nicht abschliessend Stellung nehmen. Mit Schreiben vom 24. Oktober 1950 berichtete es dem Kläger, es sei bis jetzt leider noch nicht gelungen, einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen zu erzielen; einerseits wolle man den Kläger nicht weiterhin entschädigungslos in der Verwertung seiner Liegenschaft einschränken, anderseits werde aber seine Liegenschaft voraussichtlich für die Verwirklichung der Unter- oder Überführung doch benötigt, der Kanton sei daher nicht abgeneigt, durch den Kauf der Liegenschaft zu einem angemessenen Preis eine Lösung herbeizuführen.
Mit Eingabe vom 12. Mai 1951 stellte der Kläger beim Baudepartement das Begehren, entweder die Bausperre aufzuheben und ihm für den entstandenen Schaden angemessenen Ersatz zu leisten, oder dann solle der Staat die Liegenschaft kaufen oder gegen volle Entschädigung expropriieren.
Am 3. Dezember 1951 teilte das Baudepartement dem Anwalt des Klägers mit, dass es dessen Liegenschaft für den Umbau freigebe und auf deren Erwerb verzichte.
Mit Schreiben vom 26. April 1952 meldete der Kläger beim Baudepartement Schadenersatzansprüche wegen der während 18 Jahren bestandenen Bausperre an.
Am 16. Juli 1952 teilte das Baudepartement dem Kläger mit, dass der Überbauungsplan "Mühleäuli" der Gemeinde Buchs, der eine bauliche Veränderung der Liegenschaft des Klägers über den bestehenden Zustand hinaus fast völlig ausgeschlossen habe, am 25. August 1947 aufgehoben worden sei. "Vom Gesichtspunkte der Staatsstrasse" komme noch hinzu, "dass die Schweizerischen Bundesbahnen nun vorgesehen haben, den internationalen Güterbahnhof talabwärts zu verlegen, so dass der bestehende Niveauübergang wesentlich entlastet wird. Wir haben daher keine Veranlassung, ein Projekt über eine Über- oder Unterführung in Aussicht zu nehmen". Auf Grund dieser rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse sei das Baudepartement der Auffassung, dass Heinrich Büchel keinen Rechtsgrund habe, vom Kanton irgend eine Entschädigung zu verlangen.
B.- Am 27. August 1954 reichte Heinrich Büchel gestützt auf Art. 42 OG eine direkte Klage beim Bundesgericht gegen den Kanton St. Gallen ein, mit der er Schadenersatz im Betrage von Fr. 50'000.-- nebst 5% Zinsen seit 3. Dezember 1952 geltend macht. Diese Klage begründet er im wesentlichen damit, dass ihn schon vor der Aufhebung des ersten Überbauungsplanes vom Jahre 1935 der Kanton St. Gallen selbständig auf die Baubeschränkung verpflichtet und auch nachher bis zum 3. Dezember 1951 daran festgehalten habe. Diese Bausperre, die sich schliesslich als überflüssig und nutzlos erwiesen habe, habe ihm während 18 Jahren verunmöglicht, seine Liegenschaft baulich auszuwerten, und stelle eine materielle Enteignung dar. Für den ihm hieraus entstandenen Schaden hafte der Kanton. In rechtlicher Beziehung wird auf ein Privatgutachten von Prof. Ruck vom 27. Juni 1953 verwiesen.
C.- Der Kanton St. Gallen beantragt in erster Linie, auf die Klage wegen Unzuständigkeit des Bundesgerichts nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen. Zur Unzuständigkeitseinrede wird ausgeführt, aus dem Gutachten Ruck sei zu schliessen, dass der Kläger seine Klage offenbar auf eine analoge Anwendung von Art. 8 Ziff. 3 und Art. 12 des kantonalen Expropriationsgesetzes stützen wolle, dass er also eine Entschädigung für den sogenannten Expropriationsbann geltend machen wolle. Es handle sich somit um eine Expropriationsstreitigkeit. Nach dem Recht des Kantons St. Gallen stehe sowohl im formellen Expropriationsverfahren wie auch im Falle einer materiellen Enteignung der kantonale Rechtsweg ohne weiteres offen (Art. 55 Ziff. 7 lit. a Zivilrechtspflegegesetz in der Fassung von Art. 221 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947). Auf Grund von Art. 42 Abs. 2 OG sei daher auf die Klage nicht einzutreten.
D.- In der Replik und Duplik halten die Parteien an ihren Anträgen und Standpunkten fest. Der Kläger bestreitet die Unzuständigkeitseinrede und macht hiezu geltend, es liege keine "eigentliche Expropriationsstreitigkeit vor, obwohl die Bestimmungen über den Enteignungsbann analog anzuwenden sind". Unwesentlich sei, dass nicht nur im formellen Expropriationsverfahren, sondern auch im Falle einer materiellen Enteignung der kantonale Rechtsweg offen stehe. Art. 42 Abs. 2 OG habe nur dann die direkte Klage beim Bundesgericht ausschliessen wollen, wenn es sich um eine formelle Expropriation handle, für die das kantonale Recht ein besonderes Enteignungsverfahren vorsehe.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 42 Abs. 1 OG beurteilt das Bundesgericht als einzige Instanz zivilrechtliche Streitigkeiten zwischen einem Kanton einerseits und Privaten oder Korporationen anderseits, wenn eine Partei es rechtzeitig verlangt und der Streitwert wenigstens Fr. 4000.-- beträgt, ohne Unterschied, ob die Streitigkeiten nach der kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessverfahren oder in einem besonderen Verfahren vor besonderen Behörden auszutragen wären.
Der Beklagte bestreitet mit Recht nicht, dass die vorliegende Klage eine Zivilstreitigkeit im Sinne dieser Gesetzesbestimmung zum Gegenstand hat. Die streitige Forderung wird, wie sich aus dem Gutachten Ruck, auf das der Kläger zur rechtlichen Begründung verweist, und aus der Replik unzweideutig ergibt, zwar darauf gestützt, dass die dem Kläger auferlegte Baubeschränkung eine materielle Enteignung darstelle, für die er Anspruch auf Entschädigung habe, und stellt daher nach heutiger Rechtsauffassung zweifellos einen öffentlich-rechtlichen Entschädigungsanspruch dar. Art. 42 OG geht aber bei der Abgrenzung zwischen zivilrechtlichen und öffentlichrechtlichen Ansprüchen nicht von der innern Natur des Rechtsverhältnisses und der Rechtsnorm aus, von denen es beherrscht wird, sondern von einer historischen Auslegung des Begriffes der Zivilrechtsstreitigkeit. Zivilrechtlich im Sinne dieser Vorschrift ist, was nach der Grenzziehung zwischen privatem und öffentlichem Recht, wie sie bei Erlass von Art. 110 BV, den Art. 42 OG ausführt, galt, als zivilrechtlich betrachtet wurde (BGE 71 II 173,BGE 78 I 380,BGE 78 II 26,BGE 79 II 432, BGE 80 I 245; BIRCHMEIER, Organisation der Bundesrechtspflege, S. 66, 68 ff.). Als zivilrechtlich galt zwar damals nicht der Streit über die Abtretungspflicht, wohl aber der Anspruch auf Enteignungsentschädigung, sowohl bei der formellen wie bei der materiellen Enteignung (BGE 31 II 552). Die streitige Forderung hat daher als zivilrechtlich im Sinne von Art. 42 OG zu gelten.
2. Art. 42 Abs. 1 OG gilt nach Abs. 2 jedoch nicht für "Expropriationsstreitigkeiten". Nach der Entstehungsgeschichte wurde diese Ausnahmebestimmung in den damaligen Art. 48 Ziff. 4 Abs. 2 OG von 1893 aufgenommen im Hinblick auf die bisherige Praxis des Bundesgerichtes, wonach unter zivilrechtlichen Streitigkeiten, die direkt vor das Bundesgericht gebracht werden können, nur solche Rechtssachen verstanden wurden, die nach Massgabe der einschlägigen kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessweg auszutragen sind, nicht aber auch solche, für die das kantonale Recht ein besonderes Verfahren vorsieht. Diese als zu eng empfundene Auslegung wurde zwar in Art. 48 Ziff. 4 Abs. 1 OG von 1893 durch den Zusatz "ohne Unterschied, ob die Streitigkeiten nach der kantonalen Gesetzgebung im ordentlichen Prozessverfahren auszutragen sind oder ob dafür ein besonderes Verfahren vor besonderen Behörden vorgeschrieben ist" ausgeschlossen. Anderseits beschloss jedoch die vorberatende Expertenkommission entgegen dem Vorschlage des Verfassers des Revisionsentwurfes, des Bundesrichters Hafner, und des Bundesrates, Expropriationsstreitigkeiten von der direkten Klage an das Bundesgericht auszunehmen, "weil sie in den Kantonen nach einem besonderen Verfahren erledigt werden". Dieser Ausschluss von Expropriationsstreitigkeiten wurde Gesetzesinhalt (Botschaft des Bundesrates zum OG von 1893, BBl 1892 II S. 300 Ziff. 2 und S. 303; SCHURTER und FRITZSCHE, Das Zivilprozessrecht des Bundes I S. 275, BIRCHMEIER, a.a.O., S. 582/3). Man hielt also offenbar die direkte Klage angesichts der besonderen Ausgestaltung des Expropriationsverfahrens durch die Kantone für entbehrlich und wollte wohl auch noch drohender Überlastung des Bundesgerichtes vorbeugen (HAUSER, Das Expropriationsverfahren nach zürcherischem und eidgenössischem Recht, S. 102 f.). Nach der von jener Expertenkommission geäusserten Meinung würde somit eine Expropriationsstreitigkeit im Sinne von Art. 48 Ziff. 4 Abs. 2 OG von 1893 nur dann vorliegen, wenn das kantonale Recht dafür ein besonderes, formelles Expropriationsverfahren kennt. Diese Bestimmung ging inhaltlich unverändert in Art. 42 Abs. 2 des geltenden OG von 1943 über (Botschaft des Bundesrates, BBl 1943 II S. 117 oben).
Im Hinblick auf diese Entstehungsgeschichte erklärte das Bundesgericht, Art. 48 Ziff. 4 OG von 1893 schliesse "eigentliche" Expropriationsstreitigkeiten ausdrücklich aus, "nicht etwa, weil Zweifel über deren zivilrechtlichen Charakter bestanden hätten, sondern weil und soweit in den Kantonen hiefür ein besonderes Verfahren besteht, neben welchem eine konkurrierende Kompetenz des Bundesgerichts als unzweckmässig und entbehrlich erschien"; das Bundesgericht wäre daher nur dann unzuständig, "wenn es sich nicht bloss um eine ihrer rechtlichen Natur nach dem Entschädigungsanspruch des Expropriaten verwandte, sondern um eine eigentliche Expropriationsstreitigkeit, d.h. um eine nach positivem kantonalem Recht im besonderen Expropriationsverfahren zu erledigende Streitigkeit handeln würde" (BGE 31 II 553). Fehlt ein solches besonderes Verfahren oder umfasst es nur einen ganz bestimmten, eng begrenzten Kreis von Eingriffen in das Privateigentum, z.B. nicht auch enteignungsähnliche Tatbestände (sog. materielle Enteignung), so sind nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesgerichts die Voraussetzungen für die Einschränkung der direkten Klage an das Bundesgericht nicht erfüllt (BIRCHMEIER, a.a.O., S. 584; Urteile vom 13. November 1935 i.S. Felder E. 1, S. 10, vom 10. Oktober 1946 i.S. von Schulthess E. 5, und vom 20. März 1947 i.S. Reformierte Teilkirchgemeinde Möriken E. 6, S. 14; BOSSHARDT, Die Eigentumsgarantie, S. 89; HAUSER, a.a.O., S. 102 f.). Wie bereits ausgeführt, gründet sich die vorliegende Schadenersatzklage ausschliesslich auf eine angebliche materielle Enteignung. Ein anderer Haftungsgrund, etwa aus Verantwortlichkeit für widerrechtliches Handeln der Behörden, wird nicht geltend gemacht. Nach der Klageantwort des Regierungsrates stellt der Kanton St. Gallen das besondere (formelle) Enteignungsverfahren vor der Schätzungskommission nur für klassische Expropriationen zur Verfügung (Art. 1 und 13 Expropriationsgesetz vom 24. Mai 1898), während Ansprüche aus materieller Enteignung im ordentlichen Prozessverfahren geltend zu machen sind (Art. 55 Ziff. 7 lit. a des Gesetzes über die Zivilrechtspflege in der Fassung von Art. 221 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947). Bei Festhalten an der bisherigen Auslegung der die direkte Klage beim Bundesgericht ausschliessenden Expropriationsstreitigkeiten im Sinne von Art. 42 Abs. 2 OG wäre daher die vorliegende Klage zulässig. Indessen ist zu prüfen, ob an dieser Rechtsprechung weiterhin festgehalten werden könne.
3. Für die Auslegung des in Art. 42 Abs. 2 OG verwendeten Ausdruckes "Expropriationsstreitigkeiten" kommt den Gesetzesmaterialien keine verbindliche Kraft zu. Wie das Bundesgericht wiederholt erklärt hat, ist nicht massgebend, was in den Gesetzesmaterialien steht oder was bei der Gesetzesberatung in der gesetzgebenden Behörde gesagt wurde, sondern was dem Gesetz im Lichte allgemeiner Rechtsanschauung zu entnehmen ist, wobei die gegenwärtigen Verhältnisse zu berücksichtigen sind (BGE 63 II 155,BGE 78 I 30,BGE 79 I 20).
Unter den Wortlaut des Art. 42 Abs. 2 OG lassen sich zwanglos alle Streitigkeiten subsumieren, welche die Entschädigung für die Entziehung oder Minderung von Eigentumsrechten zu Gunsten öffentlicher Unternehmungen durch das Gemeinwesen zum Gegenstand haben, also sowohl Ansprüche aus der formellen wie aus materieller Enteignung und ohne Rücksicht darauf, ob der betreffende Kanton dafür ein besonderes formelles Verfahren (vor einer Schätzungskommission mit der Weiterzugsmöglichkeit an das Gericht) oder nur den ordentlichen Prozessweg zur Verfügung stellt. Der Wortlaut des Gesetzes zwingt umso weniger zur bisherigen einschränkenden Auslegung des Begriffes "Expropriationsstreitigkeiten" in dem Sinne, dass darunter nur die in einem besonderen kantonalen Expropriationsverfahren zu erledigenden Streitigkeiten zu verstehen seien, als Abs. 1 des Art. 42 eine derartige Unterscheidung mit Bezug auf die Art des kantonalen Verfahrens ausdrücklich ausschliesst und Abs. 2 in dieser Beziehung nichts Gegenteiliges bestimmt. Abgesehen davon vermag die historische Begründung, dass nur insoweit, als die Kantone ein besonderes Expropriationsverfahren aufgestellt haben, eine konkurrierende Kompetenz des Bundesgerichts als unzweckmässig und entbehrlich erscheine, deswegen sachlich nicht zu befriedigen, weil sie für die Bestimmung des Begriffs der Expropriationsstreitigkeit entscheidend auf ein rein äusserliches, mit der Rechtsnatur des streitigen Anspruches nicht in notwendigem Zusammenhang stehendes, formelles Element abstellt, nämlich auf die Ausgestaltung des zur Austragung des Streites zur Verfügung stehenden kantonalen Verfahrens. Von der Art dieses Verfahrens, das die Kantone frei regeln können (Art. 64 Abs. 3 BV) und das daher von Kanton zu Kanton verschieden sein kann (vgl. HAUSER, a.a.O., S. 88 unten; IMBODEN, Der Schutz der Eigentumsgarantie, in Festschrift für Fritzsche, S. 57 N. 34), hängt es nach der bisherigen Rechtsprechung ab, ob die direkte Klage an das Bundesgericht möglich sei oder nicht. Konsequent durchgedacht führt diese Auslegung dazu, dass nicht einmal streitige Entschädigungsansprüche aus einer formellen Enteignung unter die Expropriationsstreitigkeiten des Art. 42 Abs. 2 OG fallen, wenn der betreffende Kanton dafür kein besonderes Verfahren, sondern nur den ordentlichen Prozessweg zur Verfügung stellt. Anderseits können in Kantonen, die nicht nur Ansprüche aus formeller, sondern auch solche aus materieller Enteignung in ein besonderes Verfahren verweisen, bei konsequenter Durchführung der bisherigen Rechtsprechung auch diese nicht direkt vor das Bundesgericht gebracht werden, während dies in Kantonen, die solche Streitigkeiten vor den ordentlichen Richter verweisen, möglich ist. Es besteht also zweierlei Recht für die Angehörigen von Kantonen mit und solcher ohne besonderes Verfahren für die Beurteilung der Enteignungsentschädigung (vgl. HAUSER, a.a. O., S. 103 N. 19). Diese sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichheiten in der Möglichkeit der direkten Anrufung des Bundesgerichts, die sich aus der bisherigen Auslegung des Art. 42 Abs. 2 OG ergeben, sind umso stossender, als sie ausserdem eine unterschiedliche Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts je nach der Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens nach sich ziehen. Wenn nämlich der Kanton kein besonderes formelles Verfahren aufstellt und die direkte Klage an das Bundesgericht möglich ist, dann steht diesem eine freie Überprüfungsbefugnis zu. Ist aber ein besonderes Verfahren vorgesehen, dann ist die direkte Anrufung des Bundesgerichts ausgeschlossen; vielmehr muss das kantonale Verfahren durchgeführt werden, wobei gegen die letztinstanzliche kantonale Entscheidung nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Eigentumsgarantie und willkürlicher Anwendung der kantonalen Gesetze an das Bundesgericht offen steht. Dabei fällt praktisch die erste dieser beiden Rügen meistens mit der zweiten zusammen, so dass dem Bundesgericht insoweit keine freie, sondern nur eine Überprüfung unter dem beschränkten Winkel der Willkür zusteht.
Angesichts dieser Konsequenzen der bisherigen Gesetzesauslegung drängt es sich auf, sie aufzugeben, zumal sie im Gesetzestext keine Stütze findet. Die genannten stossenden Rechtsungleichheiten lassen sich vermeiden, wenn der Begriff "Expropriationsstreitigkeiten" nicht im Hinblick auf das gerade in Frage stehende kantonale Verfahren, sondern nach der innern Natur dieser Streitigkeiten ausgelegt wird. Dabei wäre es aber auch unbefriedigend, wenn nur Entschädigungsansprüche aus formeller Enteignung darunter verstanden würden. Solche aus materieller Enteignung könnten dann auf dem Wege der direkten Klage gemäss Art. 42 OG vor das Bundesgericht gebracht und von ihm in jedem Falle frei überprüft werden, während Ansprüche aus normalen formellen Enteignungsfällen lediglich auf dem Wege der staatsrechtlichen Beschwerde mit der in der Regel beschränkten Kognitionsbefugnis des Bundesgerichts an dieses weiterziehbar wären, so dass also für jene ein besserer Rechtsschutz bestünde als für den Normalfall der formellen Enteignung. Dieses Ergebnis wäre umso unbefriedigender, als die Grenze zwischen formeller und materieller Enteignung oft schwer zu ziehen und fliessend ist (HAAB, Privateigentum und materielle Enteignung, S. 17 ff., insbesondere S. 19/20). Das alles lässt sich vermeiden, wenn der Ausdruck "Expropriationsstreitigkeiten" in Art. 42 Abs. 2 OG nicht auf Enteignungsansprüche aus formellen Enteignungsverfahren beschränkt, sondern, wie es der Wortlaut ohne weiteres zulässt, weiter ausgelegt wird und darunter auch Streitigkeiten über Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung verstanden werden. Auf dem Boden dieser weiteren Auslegung steht offensichtlich auch IMBODEN, a.a.O., S. 57, wo er ausführt: "Auszuschliessen ist aber auch die Geltendmachung des Entschädigungsanspruches (gemeint ist derjenige aus materieller Enteignung) durch direkte zivilrechtliche Klage beim Bundesgericht." Zur Begründung führt er ebenda in N. 36 aus, die Zulassung der direkten Klage beim Bundesgericht würde eine vom Gesetzgeber in diesem Fall gewiss nicht gewollte Konkurrenz mit der staatsrechtlichen Beschwerde schaffen.
Darin, dass bei Abs. 2 des Art. 42 OG die bisherige historische Auslegung aufgegeben, sie aber mit Bezug auf den Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeiten in Abs. 1 angewendet wird, liegt keine Inkonsequenz. Abs. 1 ist - im Unterschied zu Abs. 2 - einfach die Ausführung von Art. 110 Ziff. 4 BV, und im Zeitpunkt des Erlasses der Verfassung galt der Anspruch auf Entschädigung aus der formellen und materiellen Enteignung allgemein als zivilrechtlich. Die bisherige einschränkende Auslegung von Abs. 2 des Art. 42 OG dagegen stützt sich nicht darauf, was im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes allgemein als Expropriationsstreitigkeit betrachtet wurde, sondern auf ein Unterscheidungsmerkmal, das weder in der Verfassung noch im Gesetzestext eine Stütze findet.
Auf Grund dieser Erwägungen ist auf die vorliegende Klage nicht einzutreten.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Auf die Klage wird nicht eingetreten.
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Art. 42 cp. 2 OG. Sono contestazioni in materia di espropriazione per causa di utilità pubblica nel senso dell'art. 42 cp. 2 OG non solo quelle concernenti pretese d'espropriazione in una procedura d'espropriazione in senso formale bensì anche quelle relative a pretese d'indennità risultanti da un'espropriazione in senso materiale (cambiamento di giurisprudenza).
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Erwägungen ab Seite 287
Con l'affermazione che sarebbe disposto a ripresentarsi davanti alla CVS, il ricorrente sembra contestare la fondatezza della decisione con cui è stato dichiarato inabile al servizio militare. Nella misura in cui egli intendesse con ciò far valere di essere in realtà abile al servizio, le sue conclusioni sono irricevibili, poichè il Tribunale federale è vincolato dalla decisione di riforma e deve unicamente esaminare la questione della tassa militare. Questa sarebbe del resto dovuta quand'anche il ricorrente fosse effettivamente abile al servizio, in quanto egli non sarebbe in tale ipotesi stato dichiarato inabile a causa del servizio prestato. Così stando le cose, con i vantaggi dello scarto pronunciato a torto il ricorrente dovrebbe accettare anche gli svantaggi, come l'obbligo di pagare la tassa militare (sentenza non pubblicata 17 giugno 1955 nella causa Signorini).
Irricevibile è parimente la richiesta di condono delle tasse dovute per gli anni 1953 e 1954. Le domande di condono nel senso dell'art. 96 RTM devono infatti essere presentate alle autorità designate dal Cantone e le decisioni di tali autorità non possono essere impugnate mediante il ricorso di diritto amministrativo.
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Tassa d'esenzione dal servizio militare. 1. La decisione sanitaria con la quale il milite è stato dichiarato inabile al servizio è vincolante per il Tribunale federale.
2. Le decisioni cantonali in materia di condono della tassa militare non possono essere impugnate mediante il ricorso di diritto amministrativo.
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Con l'affermazione che sarebbe disposto a ripresentarsi davanti alla CVS, il ricorrente sembra contestare la fondatezza della decisione con cui è stato dichiarato inabile al servizio militare. Nella misura in cui egli intendesse con ciò far valere di essere in realtà abile al servizio, le sue conclusioni sono irricevibili, poichè il Tribunale federale è vincolato dalla decisione di riforma e deve unicamente esaminare la questione della tassa militare. Questa sarebbe del resto dovuta quand'anche il ricorrente fosse effettivamente abile al servizio, in quanto egli non sarebbe in tale ipotesi stato dichiarato inabile a causa del servizio prestato. Così stando le cose, con i vantaggi dello scarto pronunciato a torto il ricorrente dovrebbe accettare anche gli svantaggi, come l'obbligo di pagare la tassa militare (sentenza non pubblicata 17 giugno 1955 nella causa Signorini).
Irricevibile è parimente la richiesta di condono delle tasse dovute per gli anni 1953 e 1954. Le domande di condono nel senso dell'art. 96 RTM devono infatti essere presentate alle autorità designate dal Cantone e le decisioni di tali autorità non possono essere impugnate mediante il ricorso di diritto amministrativo.
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Militärpflichtersatz. 1. Die Verfügungen der sanitarischen Untersuchungskommission, durch welche der Wehrmann dienstuntauglich erklärt wird, sind für das Bundesgericht verbindlich.
2. Kantonale Entscheide über Steuererlass unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht.
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Erwägungen ab Seite 287
Con l'affermazione che sarebbe disposto a ripresentarsi davanti alla CVS, il ricorrente sembra contestare la fondatezza della decisione con cui è stato dichiarato inabile al servizio militare. Nella misura in cui egli intendesse con ciò far valere di essere in realtà abile al servizio, le sue conclusioni sono irricevibili, poichè il Tribunale federale è vincolato dalla decisione di riforma e deve unicamente esaminare la questione della tassa militare. Questa sarebbe del resto dovuta quand'anche il ricorrente fosse effettivamente abile al servizio, in quanto egli non sarebbe in tale ipotesi stato dichiarato inabile a causa del servizio prestato. Così stando le cose, con i vantaggi dello scarto pronunciato a torto il ricorrente dovrebbe accettare anche gli svantaggi, come l'obbligo di pagare la tassa militare (sentenza non pubblicata 17 giugno 1955 nella causa Signorini).
Irricevibile è parimente la richiesta di condono delle tasse dovute per gli anni 1953 e 1954. Le domande di condono nel senso dell'art. 96 RTM devono infatti essere presentate alle autorità designate dal Cantone e le decisioni di tali autorità non possono essere impugnate mediante il ricorso di diritto amministrativo.
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Taxe d'exemption du service militaire. 1. La décision par laquelle la CVS prononce l'inaptitude au service lie le Tribunal fédéral.
2. Les décisions cantonales relatives à la remise de la taxe ne peuvent être attaquées par la voie du recours de droit administratif.
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Sachverhalt ab Seite 288
A.- Le 31 décembre 1951, la société anonyme R. a été dissoute et remplacée, le 1er janvier 1952, par la société en commandite R. & Cie. R., qui avait été directeur de la première, devint associé indéfiniment responsable de la seconde.
Dans sa déclaration afférente à la VIle période de l'impôt pour la défense nationale (années fiscales 1953 et 1954, années de calcul 1951 et 1952), il a calculé son revenu imposable en tenant compte, d'une part, du traitement qu'il avait touché en 1951, comme directeur de R. SA (26 276 fr.) et, d'autre part, du gain qu'il avait réalisé, en 1952, comme associé indéfiniment responsable de la société en commandite R. & Cie (76 674 fr.), ce qui donnait un revenu moyen de 51 475 fr.
Considérant qu'il y avait eu changement de profession au cours des années de calcul et vu les art. 42 et 41 al. 4 AIN, l'autorité de taxation ne tint compte, dans le calcul du revenu imposable, que du gain réalisé en 1952, à l'exclusion du traitement touché en 1951.
R. forma une réclamation, puis, débouté, déféra l'affaire à la Commission genevoise de recours de l'impôt pour la défense nationale. Il contestait avoir changé de profession pendant la période de calcul et demandait que, pour fixer son revenu net moyen et son revenu imposable, on tînt compte de son gain de 1951 aussi bien que de celui de 1952.
Le 17 mai 1955, la Commission genevoise de recours le débouta, en bref par les motifs suivants:
Le recourant qui, comme directeur, était l'employé de la société anonyme et percevait un salaire, est devenu associé indéfiniment responsable de la société en commandite. Les prestations qu'il touche depuis lors et en cette qualité ont pour cause juridique le contrat de société. Il a donc passé d'une condition dépendante à une condition indépendante, ce qui constitue un changement de profession au sens de l'art. 42 AIN. Le revenu imposable doit dès lors être calculé conformément à l'art. 41 al. 4 AIN. Dans cette opération, il y a lieu de tenir compte du gain réalisé non seulement au cours de la seconde année de la période de calcul (1952), mais encore pendant l'année suivante. Le résultat auquel on aboutit par cette voie montre cependant que le calcul de base de l'autorité de taxation n'était pas en contradiction avec la loi.
B.- Contre cette décision, R. a formé, en temps utile, un recours de droit administratif. Il conclut à ce que son revenu imposable pour la VIIe période de l'impôt pour la défense nationale soit fixé à 51 475 fr., conformément à sa déclaration. Son argumentation se résume comme il suit:
Le recourant commence par contester le compte de son revenu imposable établi par l'administration pour l'année de calcul 1953. Il affirme ensuite que, contrairement à ce qu'a admis l'autorité cantonale, il n'a pas changé de profession au sens de l'art. 42 AIN. En effet, dit-il, organe et "partie intégrante" de la société anonyme (art. 717 al. 2 CO), il est devenu organe et "partie intégrante" de la société en commandite. Comme directeur, il touchait un salaire; comme actionnaire, il participait aux bénéfices et aux pertes de la société anonyme. Il en va de même dans la situation où il se trouve aujourd'hui. Il est faux, aussi bien du point de vue économique que du point de vue juridique, d'affirmer que la rémunération du directeur d'une société anonyme fait partie des frais de production, tandis qu'il n'en irait pas de même de la rémunération payée à l'associé-gérant. Peu importe que, du point de vue fiscal, la société anonyme et ses actionnaires, à la différence de la société en nom collectif et de ses participants, soient considérés comme des contribuables distincts. La société anonyme n'est précisément pas taxée sur les rémunérations qu'elle verse à ses directeurs et à ses administrateurs. Enfin, l'administration fait erreur en affirmant que le salaire du recourant a presque doublé du fait de son entrée dans la société anonyme. Son revenu a doublé du fait que l'entreprise a produit des bénéfices en 1952, tandis qu'elle avait été en déficit jusqu'en 1950 et que les bénéfices de 1951 avaient été absorbés par les pertes reportées. Le changement survenu dans la forme juridique de l'entreprise n'a joué aucun rôle. Supposé que le Tribunal fédéral ait, dans certains cas, posé des principes contraires, il y aurait lieu de les reconsidérer. Enfin, même si le Tribunal fédéral estimait que les art. 42 et 41 al. 4 AIN sont applicables en l'espèce, il faudrait calculer le revenu imposable en prenant le gain moyen du recourant pendant les années 1952, 1953 et 1954.
C.- La Commission genevoise de recours déclare persister dans sa décision. L'Administration fédérale des contributions conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'art. 42 AIN prescrit que le revenu imposable se calcule selon la règle spéciale de l'art. 41 al. 4 AIN, dans la mesure où il a subi une modification durable au cours de la période de calcul par suite de certaines circonstances, en particulier d'un changement de profession. Dans son arrêt Chabot du 18 septembre 1953 (RO 79 I 357), le Tribunal fédéral a dit qu'il y a un tel changement lorsque le genre ou le mode d'activité qu'exerce le contribuable s'est profondément modifié, soit que le contribuable ait embrassé un autre état, soit qu'à l'intérieur d'un même état sa condition ait fondamentalement changé. Tel sera en général le cas, selon le même arrêt, lorsque, sans avoir pris un autre état, un contribuable passe d'une position dépendante à une position indépendante.
Le présent recours ne contient rien qui puisse ébranler les arguments sur lesquels le Tribunal fédéral a fondé ces principes de jurisprudence. Aussi bien R. s'en prend-il plutôt à l'application qui a été faite de ces principes dans la présente espèce.
2. Il conteste tout d'abord que l'on puisse voir un changement de profession au sens de l'art. 42 AIN dans le fait qu'après avoir été directeur d'une entreprise constituée sous forme de société anonyme, il est devenu associé indéfiniment responsable de la société en commandite qui a repris la même entreprise. Car, dit-il, selon l'art. 717 CO, le directeur, de même que le gérant, est un organe de la société anonyme; il est donc resté, dans la société en commandite, ce qu'il était déjà dans la société anonyme, à savoir un organe.
Au moment où la société anonyme a été dissoute, R., qui avait été membre du conseil d'administration, en était sorti et n'était plus que directeur. Du point de vue de la société, le directeur est un tiers; il peut ne participer en aucune manière à l'entreprise (art. 717 al. 2 CO); c'est un simple employé (cf. art. 727 al. 2 CO), même s'il est en outre actionnaire. Comme directeur, il ne participe pas aux pertes de la société. Même s'il est aussi actionnaire, il n'en répond du reste pas personnellement, mais seulement par l'intermédiaire et dans la mesure de sa souscription. Il n'agit pas comme un entrepreneur et ce n'est pas en cette qualité qu'il touche les rémunérations auxquelles il a droit. Il est donc dans une condition dépendante; peu importe, de ce point de vue, qu'il soit ou non un organe de la société.
Au contraire, l'associé indéfiniment responsable d'une société en commandite apparaît comme une personne de condition indépendante, car la société ne se distingue pas de la personne des associés eux-mêmes (RO 72 II 181 s.), lesquels ne peuvent en être les employés. En principe, ils n'ont pas droit à une rémunération pour le travail qu'ils fournissent à la société (art. 598, 557 et 537 al. 3 CO); s'ils en touchent une de par une convention spéciale, c'est en tant qu'associés et comme participation aux bénéfices (arrêt précité). Sous certaines conditions, ils répondent personnellement des dettes sociales (art. 604 ss. CO).
La différence de nature entre la société anonyme et la société en commandite, qui fait que l'actionnaire peut être en même temps l'employé de la société, tandis que l'associé indéfiniment responsable ne peut l'être, se marque du reste dans le système de l'impôt pour la défense nationale. On y distingue entre l'actionnaire de la société anonyme, d'une part, et la société, d'autre part, qui sont l'un et l'autre des contribuables, tandis que la société en commandite ne se distingue pas de ses participants, seuls ceux-ci étant soumis à l'impôt.
3. Subsidiairement, R. conteste que la modification de son revenu, survenue au cours de la période de calcul, soit une conséquence du changement de profession. Si ce rapport de causalité faisait effectivement défaut, l'art. 42 AIN ne serait pas applicable.
Tel n'est cependant pas le cas. Il est possible que, jusqu'en 1950, l'entreprise ait subi des pertes qui ont absorbé tout le bénéfice de 1951 et qu'elle n'ait produit de bénéfices disponibles qu'à partir de 1952, année où fut créée la société en commandite. On ne saurait néanmoins admettre que si la forme juridique de l'entreprise ni les tâches du recourant n'avaient changé, c'est-à-dire s'il n'y avait pas eu changement de profession au sens de l'art. 42 AIN, une augmentation du traitement de 26 276 fr. (1951) jusqu'à concurrence de 76 674 fr. (1952) aurait pu entrer en ligne de compte. Cette augmentation des sommes touchées par R. ne peut s'expliquer que par son passage du poste de directeur, qui lui donnait droit au seul traitement avec les gratifications, à la qualité d'associé avec la participation aux bénéfices qu'elle comporte.
La modification du revenu est donc bien une conséquence du changement de profession constaté. Le recourant ne conteste pas lui-même que cette modification soit durable. Ainsi, les conditions de l'art. 42 AIN sont remplies.
4 -...
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.
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Art. 42 WStB. Begriff des Berufswechsels (Erw. 1).
- Liegt ein Berufswechsel vor, wenn der Direktor eines in Form einer Aktiengesellschaft betriebenen Unternehmens unbeschränkt haftender Teilhaber der Kommanditgesellschaft wird, die das Unternehmen übernommen hat (Erw. 2).
- Kausalzusammenhang zwischen diesem Berufswechsel und der Steigerung des Einkommens (Erw. 3).
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Sachverhalt ab Seite 288
A.- Le 31 décembre 1951, la société anonyme R. a été dissoute et remplacée, le 1er janvier 1952, par la société en commandite R. & Cie. R., qui avait été directeur de la première, devint associé indéfiniment responsable de la seconde.
Dans sa déclaration afférente à la VIle période de l'impôt pour la défense nationale (années fiscales 1953 et 1954, années de calcul 1951 et 1952), il a calculé son revenu imposable en tenant compte, d'une part, du traitement qu'il avait touché en 1951, comme directeur de R. SA (26 276 fr.) et, d'autre part, du gain qu'il avait réalisé, en 1952, comme associé indéfiniment responsable de la société en commandite R. & Cie (76 674 fr.), ce qui donnait un revenu moyen de 51 475 fr.
Considérant qu'il y avait eu changement de profession au cours des années de calcul et vu les art. 42 et 41 al. 4 AIN, l'autorité de taxation ne tint compte, dans le calcul du revenu imposable, que du gain réalisé en 1952, à l'exclusion du traitement touché en 1951.
R. forma une réclamation, puis, débouté, déféra l'affaire à la Commission genevoise de recours de l'impôt pour la défense nationale. Il contestait avoir changé de profession pendant la période de calcul et demandait que, pour fixer son revenu net moyen et son revenu imposable, on tînt compte de son gain de 1951 aussi bien que de celui de 1952.
Le 17 mai 1955, la Commission genevoise de recours le débouta, en bref par les motifs suivants:
Le recourant qui, comme directeur, était l'employé de la société anonyme et percevait un salaire, est devenu associé indéfiniment responsable de la société en commandite. Les prestations qu'il touche depuis lors et en cette qualité ont pour cause juridique le contrat de société. Il a donc passé d'une condition dépendante à une condition indépendante, ce qui constitue un changement de profession au sens de l'art. 42 AIN. Le revenu imposable doit dès lors être calculé conformément à l'art. 41 al. 4 AIN. Dans cette opération, il y a lieu de tenir compte du gain réalisé non seulement au cours de la seconde année de la période de calcul (1952), mais encore pendant l'année suivante. Le résultat auquel on aboutit par cette voie montre cependant que le calcul de base de l'autorité de taxation n'était pas en contradiction avec la loi.
B.- Contre cette décision, R. a formé, en temps utile, un recours de droit administratif. Il conclut à ce que son revenu imposable pour la VIIe période de l'impôt pour la défense nationale soit fixé à 51 475 fr., conformément à sa déclaration. Son argumentation se résume comme il suit:
Le recourant commence par contester le compte de son revenu imposable établi par l'administration pour l'année de calcul 1953. Il affirme ensuite que, contrairement à ce qu'a admis l'autorité cantonale, il n'a pas changé de profession au sens de l'art. 42 AIN. En effet, dit-il, organe et "partie intégrante" de la société anonyme (art. 717 al. 2 CO), il est devenu organe et "partie intégrante" de la société en commandite. Comme directeur, il touchait un salaire; comme actionnaire, il participait aux bénéfices et aux pertes de la société anonyme. Il en va de même dans la situation où il se trouve aujourd'hui. Il est faux, aussi bien du point de vue économique que du point de vue juridique, d'affirmer que la rémunération du directeur d'une société anonyme fait partie des frais de production, tandis qu'il n'en irait pas de même de la rémunération payée à l'associé-gérant. Peu importe que, du point de vue fiscal, la société anonyme et ses actionnaires, à la différence de la société en nom collectif et de ses participants, soient considérés comme des contribuables distincts. La société anonyme n'est précisément pas taxée sur les rémunérations qu'elle verse à ses directeurs et à ses administrateurs. Enfin, l'administration fait erreur en affirmant que le salaire du recourant a presque doublé du fait de son entrée dans la société anonyme. Son revenu a doublé du fait que l'entreprise a produit des bénéfices en 1952, tandis qu'elle avait été en déficit jusqu'en 1950 et que les bénéfices de 1951 avaient été absorbés par les pertes reportées. Le changement survenu dans la forme juridique de l'entreprise n'a joué aucun rôle. Supposé que le Tribunal fédéral ait, dans certains cas, posé des principes contraires, il y aurait lieu de les reconsidérer. Enfin, même si le Tribunal fédéral estimait que les art. 42 et 41 al. 4 AIN sont applicables en l'espèce, il faudrait calculer le revenu imposable en prenant le gain moyen du recourant pendant les années 1952, 1953 et 1954.
C.- La Commission genevoise de recours déclare persister dans sa décision. L'Administration fédérale des contributions conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'art. 42 AIN prescrit que le revenu imposable se calcule selon la règle spéciale de l'art. 41 al. 4 AIN, dans la mesure où il a subi une modification durable au cours de la période de calcul par suite de certaines circonstances, en particulier d'un changement de profession. Dans son arrêt Chabot du 18 septembre 1953 (RO 79 I 357), le Tribunal fédéral a dit qu'il y a un tel changement lorsque le genre ou le mode d'activité qu'exerce le contribuable s'est profondément modifié, soit que le contribuable ait embrassé un autre état, soit qu'à l'intérieur d'un même état sa condition ait fondamentalement changé. Tel sera en général le cas, selon le même arrêt, lorsque, sans avoir pris un autre état, un contribuable passe d'une position dépendante à une position indépendante.
Le présent recours ne contient rien qui puisse ébranler les arguments sur lesquels le Tribunal fédéral a fondé ces principes de jurisprudence. Aussi bien R. s'en prend-il plutôt à l'application qui a été faite de ces principes dans la présente espèce.
2. Il conteste tout d'abord que l'on puisse voir un changement de profession au sens de l'art. 42 AIN dans le fait qu'après avoir été directeur d'une entreprise constituée sous forme de société anonyme, il est devenu associé indéfiniment responsable de la société en commandite qui a repris la même entreprise. Car, dit-il, selon l'art. 717 CO, le directeur, de même que le gérant, est un organe de la société anonyme; il est donc resté, dans la société en commandite, ce qu'il était déjà dans la société anonyme, à savoir un organe.
Au moment où la société anonyme a été dissoute, R., qui avait été membre du conseil d'administration, en était sorti et n'était plus que directeur. Du point de vue de la société, le directeur est un tiers; il peut ne participer en aucune manière à l'entreprise (art. 717 al. 2 CO); c'est un simple employé (cf. art. 727 al. 2 CO), même s'il est en outre actionnaire. Comme directeur, il ne participe pas aux pertes de la société. Même s'il est aussi actionnaire, il n'en répond du reste pas personnellement, mais seulement par l'intermédiaire et dans la mesure de sa souscription. Il n'agit pas comme un entrepreneur et ce n'est pas en cette qualité qu'il touche les rémunérations auxquelles il a droit. Il est donc dans une condition dépendante; peu importe, de ce point de vue, qu'il soit ou non un organe de la société.
Au contraire, l'associé indéfiniment responsable d'une société en commandite apparaît comme une personne de condition indépendante, car la société ne se distingue pas de la personne des associés eux-mêmes (RO 72 II 181 s.), lesquels ne peuvent en être les employés. En principe, ils n'ont pas droit à une rémunération pour le travail qu'ils fournissent à la société (art. 598, 557 et 537 al. 3 CO); s'ils en touchent une de par une convention spéciale, c'est en tant qu'associés et comme participation aux bénéfices (arrêt précité). Sous certaines conditions, ils répondent personnellement des dettes sociales (art. 604 ss. CO).
La différence de nature entre la société anonyme et la société en commandite, qui fait que l'actionnaire peut être en même temps l'employé de la société, tandis que l'associé indéfiniment responsable ne peut l'être, se marque du reste dans le système de l'impôt pour la défense nationale. On y distingue entre l'actionnaire de la société anonyme, d'une part, et la société, d'autre part, qui sont l'un et l'autre des contribuables, tandis que la société en commandite ne se distingue pas de ses participants, seuls ceux-ci étant soumis à l'impôt.
3. Subsidiairement, R. conteste que la modification de son revenu, survenue au cours de la période de calcul, soit une conséquence du changement de profession. Si ce rapport de causalité faisait effectivement défaut, l'art. 42 AIN ne serait pas applicable.
Tel n'est cependant pas le cas. Il est possible que, jusqu'en 1950, l'entreprise ait subi des pertes qui ont absorbé tout le bénéfice de 1951 et qu'elle n'ait produit de bénéfices disponibles qu'à partir de 1952, année où fut créée la société en commandite. On ne saurait néanmoins admettre que si la forme juridique de l'entreprise ni les tâches du recourant n'avaient changé, c'est-à-dire s'il n'y avait pas eu changement de profession au sens de l'art. 42 AIN, une augmentation du traitement de 26 276 fr. (1951) jusqu'à concurrence de 76 674 fr. (1952) aurait pu entrer en ligne de compte. Cette augmentation des sommes touchées par R. ne peut s'expliquer que par son passage du poste de directeur, qui lui donnait droit au seul traitement avec les gratifications, à la qualité d'associé avec la participation aux bénéfices qu'elle comporte.
La modification du revenu est donc bien une conséquence du changement de profession constaté. Le recourant ne conteste pas lui-même que cette modification soit durable. Ainsi, les conditions de l'art. 42 AIN sont remplies.
4 -...
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.
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Art. 42 AIN. Notion du changement de profession (consid. 1).
- Il y a changement de profession lorsque le directeur d'une entreprise constituée sous forme de société anonyme devient associé indéfiniment responsable de la société en commandite qui a repris la même entreprise (consid. 2).
- Lien de causalité entre ce changement de profession et l'augmentation du revenu (consid. 3).
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A.- Le 31 décembre 1951, la société anonyme R. a été dissoute et remplacée, le 1er janvier 1952, par la société en commandite R. & Cie. R., qui avait été directeur de la première, devint associé indéfiniment responsable de la seconde.
Dans sa déclaration afférente à la VIle période de l'impôt pour la défense nationale (années fiscales 1953 et 1954, années de calcul 1951 et 1952), il a calculé son revenu imposable en tenant compte, d'une part, du traitement qu'il avait touché en 1951, comme directeur de R. SA (26 276 fr.) et, d'autre part, du gain qu'il avait réalisé, en 1952, comme associé indéfiniment responsable de la société en commandite R. & Cie (76 674 fr.), ce qui donnait un revenu moyen de 51 475 fr.
Considérant qu'il y avait eu changement de profession au cours des années de calcul et vu les art. 42 et 41 al. 4 AIN, l'autorité de taxation ne tint compte, dans le calcul du revenu imposable, que du gain réalisé en 1952, à l'exclusion du traitement touché en 1951.
R. forma une réclamation, puis, débouté, déféra l'affaire à la Commission genevoise de recours de l'impôt pour la défense nationale. Il contestait avoir changé de profession pendant la période de calcul et demandait que, pour fixer son revenu net moyen et son revenu imposable, on tînt compte de son gain de 1951 aussi bien que de celui de 1952.
Le 17 mai 1955, la Commission genevoise de recours le débouta, en bref par les motifs suivants:
Le recourant qui, comme directeur, était l'employé de la société anonyme et percevait un salaire, est devenu associé indéfiniment responsable de la société en commandite. Les prestations qu'il touche depuis lors et en cette qualité ont pour cause juridique le contrat de société. Il a donc passé d'une condition dépendante à une condition indépendante, ce qui constitue un changement de profession au sens de l'art. 42 AIN. Le revenu imposable doit dès lors être calculé conformément à l'art. 41 al. 4 AIN. Dans cette opération, il y a lieu de tenir compte du gain réalisé non seulement au cours de la seconde année de la période de calcul (1952), mais encore pendant l'année suivante. Le résultat auquel on aboutit par cette voie montre cependant que le calcul de base de l'autorité de taxation n'était pas en contradiction avec la loi.
B.- Contre cette décision, R. a formé, en temps utile, un recours de droit administratif. Il conclut à ce que son revenu imposable pour la VIIe période de l'impôt pour la défense nationale soit fixé à 51 475 fr., conformément à sa déclaration. Son argumentation se résume comme il suit:
Le recourant commence par contester le compte de son revenu imposable établi par l'administration pour l'année de calcul 1953. Il affirme ensuite que, contrairement à ce qu'a admis l'autorité cantonale, il n'a pas changé de profession au sens de l'art. 42 AIN. En effet, dit-il, organe et "partie intégrante" de la société anonyme (art. 717 al. 2 CO), il est devenu organe et "partie intégrante" de la société en commandite. Comme directeur, il touchait un salaire; comme actionnaire, il participait aux bénéfices et aux pertes de la société anonyme. Il en va de même dans la situation où il se trouve aujourd'hui. Il est faux, aussi bien du point de vue économique que du point de vue juridique, d'affirmer que la rémunération du directeur d'une société anonyme fait partie des frais de production, tandis qu'il n'en irait pas de même de la rémunération payée à l'associé-gérant. Peu importe que, du point de vue fiscal, la société anonyme et ses actionnaires, à la différence de la société en nom collectif et de ses participants, soient considérés comme des contribuables distincts. La société anonyme n'est précisément pas taxée sur les rémunérations qu'elle verse à ses directeurs et à ses administrateurs. Enfin, l'administration fait erreur en affirmant que le salaire du recourant a presque doublé du fait de son entrée dans la société anonyme. Son revenu a doublé du fait que l'entreprise a produit des bénéfices en 1952, tandis qu'elle avait été en déficit jusqu'en 1950 et que les bénéfices de 1951 avaient été absorbés par les pertes reportées. Le changement survenu dans la forme juridique de l'entreprise n'a joué aucun rôle. Supposé que le Tribunal fédéral ait, dans certains cas, posé des principes contraires, il y aurait lieu de les reconsidérer. Enfin, même si le Tribunal fédéral estimait que les art. 42 et 41 al. 4 AIN sont applicables en l'espèce, il faudrait calculer le revenu imposable en prenant le gain moyen du recourant pendant les années 1952, 1953 et 1954.
C.- La Commission genevoise de recours déclare persister dans sa décision. L'Administration fédérale des contributions conclut au rejet du recours.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. L'art. 42 AIN prescrit que le revenu imposable se calcule selon la règle spéciale de l'art. 41 al. 4 AIN, dans la mesure où il a subi une modification durable au cours de la période de calcul par suite de certaines circonstances, en particulier d'un changement de profession. Dans son arrêt Chabot du 18 septembre 1953 (RO 79 I 357), le Tribunal fédéral a dit qu'il y a un tel changement lorsque le genre ou le mode d'activité qu'exerce le contribuable s'est profondément modifié, soit que le contribuable ait embrassé un autre état, soit qu'à l'intérieur d'un même état sa condition ait fondamentalement changé. Tel sera en général le cas, selon le même arrêt, lorsque, sans avoir pris un autre état, un contribuable passe d'une position dépendante à une position indépendante.
Le présent recours ne contient rien qui puisse ébranler les arguments sur lesquels le Tribunal fédéral a fondé ces principes de jurisprudence. Aussi bien R. s'en prend-il plutôt à l'application qui a été faite de ces principes dans la présente espèce.
2. Il conteste tout d'abord que l'on puisse voir un changement de profession au sens de l'art. 42 AIN dans le fait qu'après avoir été directeur d'une entreprise constituée sous forme de société anonyme, il est devenu associé indéfiniment responsable de la société en commandite qui a repris la même entreprise. Car, dit-il, selon l'art. 717 CO, le directeur, de même que le gérant, est un organe de la société anonyme; il est donc resté, dans la société en commandite, ce qu'il était déjà dans la société anonyme, à savoir un organe.
Au moment où la société anonyme a été dissoute, R., qui avait été membre du conseil d'administration, en était sorti et n'était plus que directeur. Du point de vue de la société, le directeur est un tiers; il peut ne participer en aucune manière à l'entreprise (art. 717 al. 2 CO); c'est un simple employé (cf. art. 727 al. 2 CO), même s'il est en outre actionnaire. Comme directeur, il ne participe pas aux pertes de la société. Même s'il est aussi actionnaire, il n'en répond du reste pas personnellement, mais seulement par l'intermédiaire et dans la mesure de sa souscription. Il n'agit pas comme un entrepreneur et ce n'est pas en cette qualité qu'il touche les rémunérations auxquelles il a droit. Il est donc dans une condition dépendante; peu importe, de ce point de vue, qu'il soit ou non un organe de la société.
Au contraire, l'associé indéfiniment responsable d'une société en commandite apparaît comme une personne de condition indépendante, car la société ne se distingue pas de la personne des associés eux-mêmes (RO 72 II 181 s.), lesquels ne peuvent en être les employés. En principe, ils n'ont pas droit à une rémunération pour le travail qu'ils fournissent à la société (art. 598, 557 et 537 al. 3 CO); s'ils en touchent une de par une convention spéciale, c'est en tant qu'associés et comme participation aux bénéfices (arrêt précité). Sous certaines conditions, ils répondent personnellement des dettes sociales (art. 604 ss. CO).
La différence de nature entre la société anonyme et la société en commandite, qui fait que l'actionnaire peut être en même temps l'employé de la société, tandis que l'associé indéfiniment responsable ne peut l'être, se marque du reste dans le système de l'impôt pour la défense nationale. On y distingue entre l'actionnaire de la société anonyme, d'une part, et la société, d'autre part, qui sont l'un et l'autre des contribuables, tandis que la société en commandite ne se distingue pas de ses participants, seuls ceux-ci étant soumis à l'impôt.
3. Subsidiairement, R. conteste que la modification de son revenu, survenue au cours de la période de calcul, soit une conséquence du changement de profession. Si ce rapport de causalité faisait effectivement défaut, l'art. 42 AIN ne serait pas applicable.
Tel n'est cependant pas le cas. Il est possible que, jusqu'en 1950, l'entreprise ait subi des pertes qui ont absorbé tout le bénéfice de 1951 et qu'elle n'ait produit de bénéfices disponibles qu'à partir de 1952, année où fut créée la société en commandite. On ne saurait néanmoins admettre que si la forme juridique de l'entreprise ni les tâches du recourant n'avaient changé, c'est-à-dire s'il n'y avait pas eu changement de profession au sens de l'art. 42 AIN, une augmentation du traitement de 26 276 fr. (1951) jusqu'à concurrence de 76 674 fr. (1952) aurait pu entrer en ligne de compte. Cette augmentation des sommes touchées par R. ne peut s'expliquer que par son passage du poste de directeur, qui lui donnait droit au seul traitement avec les gratifications, à la qualité d'associé avec la participation aux bénéfices qu'elle comporte.
La modification du revenu est donc bien une conséquence du changement de profession constaté. Le recourant ne conteste pas lui-même que cette modification soit durable. Ainsi, les conditions de l'art. 42 AIN sont remplies.
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.
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Art. 42 DIN. Nozione del mutamento di professione (consid. 1).
- Si è in presenza di un mutamento di professione quando il direttore di un'impresa commerciale costituita sotto forma di società anonima diventa socio illimitatamente responsabile della società in accomandita che ha ripreso l'impresa (consid. 2).
- Nesso causale tra questo cambiamento di professione e l'aumento del reddito (consid. 3).
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81 I 293
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Sachverhalt ab Seite 293
A.- Die Angestellten der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft in Zürich erhalten, wenn sie altershalber zurücktreten, von der Personalfürsorgestiftung der Gesellschaft eine lebenslängliche Pension, die sich nach der Besoldung zur Zeit der Pensionierung und nach der Anzahl der Dienstjahre richtet, und ausserdem einen nach der Höhe der Besoldung abgestuften Kapitalbetrag, der am Tage des Austritts ausbezahlt wird (§§ 15 und 16 des Statuts der Stiftung für die Angestelltenfürsorge der Schweiz. Rückversicherungs-Gesellschaft und ihrer Tochtergesellschaften, vom 3. Juni 1949).
B.- Meyer war Angestellter der Schweiz. Rückversicherungsgesellschaft und wurde bei Erreichung der Altersgrenze auf Ende 1952 in den Ruhestand versetzt. Ihm wurde am 31. Dezember 1952 der Kapitalbetrag der Personalfürsorge ausbezahlt, sodann bezog er seit dem 1. Januar 1953 eine jährliche Pension. Meyer ist am 21. April 1955 gestorben.
C.- Bei der Einschätzung für die Wehrsteuer VII (1953 und 1954, Berechnungszeitraum 1951/52) war der Bemessung des Einkommens aus dem Dienstverhältnis die seit dem 1. Januar 1953 laufende Altersrente zugrundegelegt worden; ausserdem wurde der am 31. Dezember 1952 ausgerichtete Kapitalbetrag angerechnet unter Anwendung des Rentensatzes gemäss Art. 40 WStB. Die kantonale Wehrsteuer-Rekurskommission hat eine gegen diese Einkommensberechnung gerichtete Beschwerde abgewiesen (Entscheid vom 30. März 1955).
D.- Gegen diesen Entscheid erheben die Erben des inzwischen verstorbenen Steuerpflichtigen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie machen geltend, die angefochtene Einschätzung beruhe insoweit auf einer Verletzung von Bundesrecht, als die am 31. Dezember 1952 ausgerichtete Kapitalleistung angerechnet wurde. Die Einschätzung habe den Charakter einer Zwischenveranlagung im Sinne von Art. 96, Abs. 1 WStB. Für diesen Fall sei aber nach Art. 41, Abs. 4 WStB nur das nach Eintritt der Voraussetzung der Zwischenveranlagung erzielte Einkommen zugrunde zu legen. Die Kapitalzahlung sei vor Antritt des Ruhestandes erfolgt. Die Auffassung der kantonalen Rekurskommission, dass der Zeitpunkt des Anspruchserwerbs nicht massgebend sein solle, stehe daher im Gegensatz zum Gesetzeswortlaut.
Wenn schon bei Zwischenveranlagungen wegen Berufsaufgabe das vor der Pensionierung erzielte höhere Arbeitseinkommen nicht mehr zu versteuern sei, obwohl der Pensionierte es bezogen habe und in der Lage wäre, es zu versteuern, so müsse das nämliche erst recht für eine Kapitalzahlung gelten.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 96 WStB ist eine Zwischenveranlagung vorzunehmen, wenn sich die Veranlagungsgrundlagen während der Veranlagungsperiode aus bestimmten, im Gesetze bezeichneten Gründen verändert haben. Dann findet "eine neue Veranlagung (Zwischenveranlagung)" statt. Diese gilt "für den Rest der Veranlagungsperiode". Für den bei Eintritt der Veränderung bereits abgelaufenen Teil der Veranlagungsperiode bleibt es bei der ordentlichen Veranlagung.
Wo die Veränderung auf den Beginn der Veranlagungsperiode eingetreten ist, kommt eine Zwischenveranlagung nicht in Frage, da sich die Veränderung, soweit sie für die Einschätzung von Bedeutung ist, von Anfang an und nicht nur - was Voraussetzung für eine Zwischenveranlagung wäre - während eines Restes der Veranlagungsperiode auswirkt.
Die hier angefochtene Einschätzung ist die ordentliche Veranlagung des Steuerpflichtigen für die 7. Periode der Wehrsteuer. Art. 96 WStB findet auf sie nicht Anwendung. Soweit bei ihr veränderte Verhältnisse zu berücksichtigen sind, hat dies gestützt auf Art. 42 WStB zu geschehen. In dieser Bestimmung ist allerdings nur von Veränderungen die Rede, die im Laufe der Berechnungsperiode eintreten. Die Ordnung umfasst aber - wie der Vergleich mit Art. 96 zeigt - sinngemäss alle Veränderungen, die sich vom Beginn der Veranlagungsperiode an auswirken und darum schon bei der ordentlichen Veranlagung berücksichtigt werden müssen, also nicht zu einer Zwischenveranlagung nach Art. 96 für einen "Rest der Veranlagungsperiode" Anlass geben können.
2. Bei der eidg. Wehrsteuer wird das steuerbare Einkommen im allgemeinen nach den Einkünften bemessen, die der Steuerpflichtige in der Berechnungsperiode erzielt hat, d.h. in den beiden Jahren, die der Veranlagungsperiode vorangegangen sind. Massgebend für die Einschätzung ist der Jahresdurchschnitt des Einkommens in der Berechnungsperiode (Art. 41, Abs. 1 und 2 WStB). Es kommt dann für die Steuerberechnung nicht darauf an, welches Einkommen der Steuerpflichtige in der Veranlagungsperiode, also in dem Zeitraum erzielt, für welchen er die Steuer zu bezahlen hat. Dies gilt sowohl für einen Ausfall von Einkommen, als auch für Einkommenszuwachs.
Von dieser Berechnungsweise, die die Regel bildet, werden zwei Ausnahmen gemacht. Einmal wird bei Steuerpflichtigen, die neu, nämlich nach Beginn der Berechnungsperiode, in die Steuerpflicht eintreten, auf das Einkommen abgestellt, das nach dem Eintritt in die Steuerpflicht erzielt wurde (Art. 41, Abs. 4). Es wird damit ausgeschlossen, dass in die Steuerberechnung das Einkommen einbezogen wird, das der Steuerpflichtige vor Begründung der subjektiven Steuerpflicht gemäss Art. 3 WStB gehabt hatte. Anderseits wird, wenn im Laufe der Berechnungsperiode aus bestimmten, im Gesetz einzeln aufgeführten Gründen eine dauernde Veränderung des Einkommens eingetreten ist, für die von der Veränderung betroffenen Einkommensbestandteile auf das neue Einkommen abgestellt (Art. 42). Das bedeutet praktisch, dass in diesen Fällen die Einkommensverhältnisse massgebend sein sollen, wie sie bei Beginn der Veranlagungsperiode bestanden haben. Das vor der Veränderung erzielte Einkommen fällt ausser Betracht. An dessen Stelle tritt für die von der Veränderung betroffenen Einkommensbestandteile das neue Einkommen. Und zwar gilt dies, wie aus Art. 42 WStB und aus den erläuternden Bemerkungen der bundesrätlichen Botschaft (BBl 1950 III S. 570, vgl. auch S. 572) klar hervorgeht, sowohl für den Fall, dass sich das Einkommen vermindert hat, wie auch wenn es sich vermehrt. Das Gesetz geht noch weiter. Es erfasst neues Einkommen überhaupt, auch wo es nicht weggefallenes ersetzt. Es ordnet die Anwendung der Ausnahmebestimmung auch an für den Fall der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Art. 42 (Fassung vom 20. Dezember 1950) ist also nicht zu verstehen im Sinne einer Erleichterung für den Steuerpflichtigen, sondern als Anordnung der Anpassung der Besteuerung an die veränderten Einkommensverhältnisse des Steuerpflichtigen überhaupt (BGE 79 I S. 67).
Es liegt aber auf der Hand, dass dort, wo das Gesetz eine Anpassung an veränderte Verhältnisse anordnet, das Einkommen voll erfasst werden muss, das der Steuerpflichtige an Stelle der bisher erzielten Einkünfte bezieht (nicht publ. Entscheid vom 20. Dezember 1951 i.S. Oechslin, BGE 79 I S. 68).
3. Ob Art. 41, Abs. 4 WStB für den Fall'den er unmittelbar regelt, den Eintritt in die (subjektive) Steuerpflicht während der Veranlagungsperiode, wirklich eine derart scharfe zeitliche Abgrenzung anordnet, wie sie die Beschwerdeführer annehmen möchten, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn es so ist, muss für die in Art. 42 WStB geordneten Fälle eine Auslegung Platz greifen, welche die durch die Veränderung geschaffene neue Lage sachgemäss erfasst. Eine solche Auslegung entspricht dem Wortlaute des Gesetzes. Denn in Art. 42 WStB wird ausdrücklich die sinngemässe Anwendung von Art. 41, Abs. 4 WStB angeordnet.
In einem Falle, wo an Stelle bisherigen Arbeitseinkommens das Ersatzeinkommen tritt, das dem Steuerpflichtigen infolge seiner Versetzung in den Ruhestand anfällt, wären die neuen, nach der Veränderung bestehenden Einkommensverhältnisse unrichtig erfasst, wenn eine beim Dienstaustritt auszurichtende Kapitalleistung ausser Betracht gelassen würde. Eine solche Kapitalleistung bildet einen wesentlichen Bestandteil des dem Pensionierten anfallenden Ruhegehaltes und bestimmt die durch die Pensionierung geschaffene neue Situation. Ob sie vor oder nach dem Dienstaustritt ausgerichtet wird, ist dabei ohne Bedeutung.
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Wehrsteuer: 1. Änderung des Einkommens auf den Beginn einer Veranlagungsperiode zufolge Übertritts eines unselbständig Erwerbenden in den Ruhestand.
2. Berechnung des steuerbaren Einkommens, wenn sich das Ruhegehalt aus einem Kapitalbetrag und einer Rente zusammensetzt.
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81 I 293
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Sachverhalt ab Seite 293
A.- Die Angestellten der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft in Zürich erhalten, wenn sie altershalber zurücktreten, von der Personalfürsorgestiftung der Gesellschaft eine lebenslängliche Pension, die sich nach der Besoldung zur Zeit der Pensionierung und nach der Anzahl der Dienstjahre richtet, und ausserdem einen nach der Höhe der Besoldung abgestuften Kapitalbetrag, der am Tage des Austritts ausbezahlt wird (§§ 15 und 16 des Statuts der Stiftung für die Angestelltenfürsorge der Schweiz. Rückversicherungs-Gesellschaft und ihrer Tochtergesellschaften, vom 3. Juni 1949).
B.- Meyer war Angestellter der Schweiz. Rückversicherungsgesellschaft und wurde bei Erreichung der Altersgrenze auf Ende 1952 in den Ruhestand versetzt. Ihm wurde am 31. Dezember 1952 der Kapitalbetrag der Personalfürsorge ausbezahlt, sodann bezog er seit dem 1. Januar 1953 eine jährliche Pension. Meyer ist am 21. April 1955 gestorben.
C.- Bei der Einschätzung für die Wehrsteuer VII (1953 und 1954, Berechnungszeitraum 1951/52) war der Bemessung des Einkommens aus dem Dienstverhältnis die seit dem 1. Januar 1953 laufende Altersrente zugrundegelegt worden; ausserdem wurde der am 31. Dezember 1952 ausgerichtete Kapitalbetrag angerechnet unter Anwendung des Rentensatzes gemäss Art. 40 WStB. Die kantonale Wehrsteuer-Rekurskommission hat eine gegen diese Einkommensberechnung gerichtete Beschwerde abgewiesen (Entscheid vom 30. März 1955).
D.- Gegen diesen Entscheid erheben die Erben des inzwischen verstorbenen Steuerpflichtigen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie machen geltend, die angefochtene Einschätzung beruhe insoweit auf einer Verletzung von Bundesrecht, als die am 31. Dezember 1952 ausgerichtete Kapitalleistung angerechnet wurde. Die Einschätzung habe den Charakter einer Zwischenveranlagung im Sinne von Art. 96, Abs. 1 WStB. Für diesen Fall sei aber nach Art. 41, Abs. 4 WStB nur das nach Eintritt der Voraussetzung der Zwischenveranlagung erzielte Einkommen zugrunde zu legen. Die Kapitalzahlung sei vor Antritt des Ruhestandes erfolgt. Die Auffassung der kantonalen Rekurskommission, dass der Zeitpunkt des Anspruchserwerbs nicht massgebend sein solle, stehe daher im Gegensatz zum Gesetzeswortlaut.
Wenn schon bei Zwischenveranlagungen wegen Berufsaufgabe das vor der Pensionierung erzielte höhere Arbeitseinkommen nicht mehr zu versteuern sei, obwohl der Pensionierte es bezogen habe und in der Lage wäre, es zu versteuern, so müsse das nämliche erst recht für eine Kapitalzahlung gelten.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 96 WStB ist eine Zwischenveranlagung vorzunehmen, wenn sich die Veranlagungsgrundlagen während der Veranlagungsperiode aus bestimmten, im Gesetze bezeichneten Gründen verändert haben. Dann findet "eine neue Veranlagung (Zwischenveranlagung)" statt. Diese gilt "für den Rest der Veranlagungsperiode". Für den bei Eintritt der Veränderung bereits abgelaufenen Teil der Veranlagungsperiode bleibt es bei der ordentlichen Veranlagung.
Wo die Veränderung auf den Beginn der Veranlagungsperiode eingetreten ist, kommt eine Zwischenveranlagung nicht in Frage, da sich die Veränderung, soweit sie für die Einschätzung von Bedeutung ist, von Anfang an und nicht nur - was Voraussetzung für eine Zwischenveranlagung wäre - während eines Restes der Veranlagungsperiode auswirkt.
Die hier angefochtene Einschätzung ist die ordentliche Veranlagung des Steuerpflichtigen für die 7. Periode der Wehrsteuer. Art. 96 WStB findet auf sie nicht Anwendung. Soweit bei ihr veränderte Verhältnisse zu berücksichtigen sind, hat dies gestützt auf Art. 42 WStB zu geschehen. In dieser Bestimmung ist allerdings nur von Veränderungen die Rede, die im Laufe der Berechnungsperiode eintreten. Die Ordnung umfasst aber - wie der Vergleich mit Art. 96 zeigt - sinngemäss alle Veränderungen, die sich vom Beginn der Veranlagungsperiode an auswirken und darum schon bei der ordentlichen Veranlagung berücksichtigt werden müssen, also nicht zu einer Zwischenveranlagung nach Art. 96 für einen "Rest der Veranlagungsperiode" Anlass geben können.
2. Bei der eidg. Wehrsteuer wird das steuerbare Einkommen im allgemeinen nach den Einkünften bemessen, die der Steuerpflichtige in der Berechnungsperiode erzielt hat, d.h. in den beiden Jahren, die der Veranlagungsperiode vorangegangen sind. Massgebend für die Einschätzung ist der Jahresdurchschnitt des Einkommens in der Berechnungsperiode (Art. 41, Abs. 1 und 2 WStB). Es kommt dann für die Steuerberechnung nicht darauf an, welches Einkommen der Steuerpflichtige in der Veranlagungsperiode, also in dem Zeitraum erzielt, für welchen er die Steuer zu bezahlen hat. Dies gilt sowohl für einen Ausfall von Einkommen, als auch für Einkommenszuwachs.
Von dieser Berechnungsweise, die die Regel bildet, werden zwei Ausnahmen gemacht. Einmal wird bei Steuerpflichtigen, die neu, nämlich nach Beginn der Berechnungsperiode, in die Steuerpflicht eintreten, auf das Einkommen abgestellt, das nach dem Eintritt in die Steuerpflicht erzielt wurde (Art. 41, Abs. 4). Es wird damit ausgeschlossen, dass in die Steuerberechnung das Einkommen einbezogen wird, das der Steuerpflichtige vor Begründung der subjektiven Steuerpflicht gemäss Art. 3 WStB gehabt hatte. Anderseits wird, wenn im Laufe der Berechnungsperiode aus bestimmten, im Gesetz einzeln aufgeführten Gründen eine dauernde Veränderung des Einkommens eingetreten ist, für die von der Veränderung betroffenen Einkommensbestandteile auf das neue Einkommen abgestellt (Art. 42). Das bedeutet praktisch, dass in diesen Fällen die Einkommensverhältnisse massgebend sein sollen, wie sie bei Beginn der Veranlagungsperiode bestanden haben. Das vor der Veränderung erzielte Einkommen fällt ausser Betracht. An dessen Stelle tritt für die von der Veränderung betroffenen Einkommensbestandteile das neue Einkommen. Und zwar gilt dies, wie aus Art. 42 WStB und aus den erläuternden Bemerkungen der bundesrätlichen Botschaft (BBl 1950 III S. 570, vgl. auch S. 572) klar hervorgeht, sowohl für den Fall, dass sich das Einkommen vermindert hat, wie auch wenn es sich vermehrt. Das Gesetz geht noch weiter. Es erfasst neues Einkommen überhaupt, auch wo es nicht weggefallenes ersetzt. Es ordnet die Anwendung der Ausnahmebestimmung auch an für den Fall der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Art. 42 (Fassung vom 20. Dezember 1950) ist also nicht zu verstehen im Sinne einer Erleichterung für den Steuerpflichtigen, sondern als Anordnung der Anpassung der Besteuerung an die veränderten Einkommensverhältnisse des Steuerpflichtigen überhaupt (BGE 79 I S. 67).
Es liegt aber auf der Hand, dass dort, wo das Gesetz eine Anpassung an veränderte Verhältnisse anordnet, das Einkommen voll erfasst werden muss, das der Steuerpflichtige an Stelle der bisher erzielten Einkünfte bezieht (nicht publ. Entscheid vom 20. Dezember 1951 i.S. Oechslin, BGE 79 I S. 68).
3. Ob Art. 41, Abs. 4 WStB für den Fall'den er unmittelbar regelt, den Eintritt in die (subjektive) Steuerpflicht während der Veranlagungsperiode, wirklich eine derart scharfe zeitliche Abgrenzung anordnet, wie sie die Beschwerdeführer annehmen möchten, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn es so ist, muss für die in Art. 42 WStB geordneten Fälle eine Auslegung Platz greifen, welche die durch die Veränderung geschaffene neue Lage sachgemäss erfasst. Eine solche Auslegung entspricht dem Wortlaute des Gesetzes. Denn in Art. 42 WStB wird ausdrücklich die sinngemässe Anwendung von Art. 41, Abs. 4 WStB angeordnet.
In einem Falle, wo an Stelle bisherigen Arbeitseinkommens das Ersatzeinkommen tritt, das dem Steuerpflichtigen infolge seiner Versetzung in den Ruhestand anfällt, wären die neuen, nach der Veränderung bestehenden Einkommensverhältnisse unrichtig erfasst, wenn eine beim Dienstaustritt auszurichtende Kapitalleistung ausser Betracht gelassen würde. Eine solche Kapitalleistung bildet einen wesentlichen Bestandteil des dem Pensionierten anfallenden Ruhegehaltes und bestimmt die durch die Pensionierung geschaffene neue Situation. Ob sie vor oder nach dem Dienstaustritt ausgerichtet wird, ist dabei ohne Bedeutung.
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Impôt pour la défense nationale. 1. Modification du revenu survenue au début de la période de taxation par suite de la retraite du contribuable, qui était employé.
2. Calcul du revenu imposable dans le cas où les prestations au retraité consistent à la fois dans un capital et dans une rente.
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Sachverhalt ab Seite 293
A.- Die Angestellten der Schweizerischen Rückversicherungsgesellschaft in Zürich erhalten, wenn sie altershalber zurücktreten, von der Personalfürsorgestiftung der Gesellschaft eine lebenslängliche Pension, die sich nach der Besoldung zur Zeit der Pensionierung und nach der Anzahl der Dienstjahre richtet, und ausserdem einen nach der Höhe der Besoldung abgestuften Kapitalbetrag, der am Tage des Austritts ausbezahlt wird (§§ 15 und 16 des Statuts der Stiftung für die Angestelltenfürsorge der Schweiz. Rückversicherungs-Gesellschaft und ihrer Tochtergesellschaften, vom 3. Juni 1949).
B.- Meyer war Angestellter der Schweiz. Rückversicherungsgesellschaft und wurde bei Erreichung der Altersgrenze auf Ende 1952 in den Ruhestand versetzt. Ihm wurde am 31. Dezember 1952 der Kapitalbetrag der Personalfürsorge ausbezahlt, sodann bezog er seit dem 1. Januar 1953 eine jährliche Pension. Meyer ist am 21. April 1955 gestorben.
C.- Bei der Einschätzung für die Wehrsteuer VII (1953 und 1954, Berechnungszeitraum 1951/52) war der Bemessung des Einkommens aus dem Dienstverhältnis die seit dem 1. Januar 1953 laufende Altersrente zugrundegelegt worden; ausserdem wurde der am 31. Dezember 1952 ausgerichtete Kapitalbetrag angerechnet unter Anwendung des Rentensatzes gemäss Art. 40 WStB. Die kantonale Wehrsteuer-Rekurskommission hat eine gegen diese Einkommensberechnung gerichtete Beschwerde abgewiesen (Entscheid vom 30. März 1955).
D.- Gegen diesen Entscheid erheben die Erben des inzwischen verstorbenen Steuerpflichtigen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Sie machen geltend, die angefochtene Einschätzung beruhe insoweit auf einer Verletzung von Bundesrecht, als die am 31. Dezember 1952 ausgerichtete Kapitalleistung angerechnet wurde. Die Einschätzung habe den Charakter einer Zwischenveranlagung im Sinne von Art. 96, Abs. 1 WStB. Für diesen Fall sei aber nach Art. 41, Abs. 4 WStB nur das nach Eintritt der Voraussetzung der Zwischenveranlagung erzielte Einkommen zugrunde zu legen. Die Kapitalzahlung sei vor Antritt des Ruhestandes erfolgt. Die Auffassung der kantonalen Rekurskommission, dass der Zeitpunkt des Anspruchserwerbs nicht massgebend sein solle, stehe daher im Gegensatz zum Gesetzeswortlaut.
Wenn schon bei Zwischenveranlagungen wegen Berufsaufgabe das vor der Pensionierung erzielte höhere Arbeitseinkommen nicht mehr zu versteuern sei, obwohl der Pensionierte es bezogen habe und in der Lage wäre, es zu versteuern, so müsse das nämliche erst recht für eine Kapitalzahlung gelten.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Nach Art. 96 WStB ist eine Zwischenveranlagung vorzunehmen, wenn sich die Veranlagungsgrundlagen während der Veranlagungsperiode aus bestimmten, im Gesetze bezeichneten Gründen verändert haben. Dann findet "eine neue Veranlagung (Zwischenveranlagung)" statt. Diese gilt "für den Rest der Veranlagungsperiode". Für den bei Eintritt der Veränderung bereits abgelaufenen Teil der Veranlagungsperiode bleibt es bei der ordentlichen Veranlagung.
Wo die Veränderung auf den Beginn der Veranlagungsperiode eingetreten ist, kommt eine Zwischenveranlagung nicht in Frage, da sich die Veränderung, soweit sie für die Einschätzung von Bedeutung ist, von Anfang an und nicht nur - was Voraussetzung für eine Zwischenveranlagung wäre - während eines Restes der Veranlagungsperiode auswirkt.
Die hier angefochtene Einschätzung ist die ordentliche Veranlagung des Steuerpflichtigen für die 7. Periode der Wehrsteuer. Art. 96 WStB findet auf sie nicht Anwendung. Soweit bei ihr veränderte Verhältnisse zu berücksichtigen sind, hat dies gestützt auf Art. 42 WStB zu geschehen. In dieser Bestimmung ist allerdings nur von Veränderungen die Rede, die im Laufe der Berechnungsperiode eintreten. Die Ordnung umfasst aber - wie der Vergleich mit Art. 96 zeigt - sinngemäss alle Veränderungen, die sich vom Beginn der Veranlagungsperiode an auswirken und darum schon bei der ordentlichen Veranlagung berücksichtigt werden müssen, also nicht zu einer Zwischenveranlagung nach Art. 96 für einen "Rest der Veranlagungsperiode" Anlass geben können.
2. Bei der eidg. Wehrsteuer wird das steuerbare Einkommen im allgemeinen nach den Einkünften bemessen, die der Steuerpflichtige in der Berechnungsperiode erzielt hat, d.h. in den beiden Jahren, die der Veranlagungsperiode vorangegangen sind. Massgebend für die Einschätzung ist der Jahresdurchschnitt des Einkommens in der Berechnungsperiode (Art. 41, Abs. 1 und 2 WStB). Es kommt dann für die Steuerberechnung nicht darauf an, welches Einkommen der Steuerpflichtige in der Veranlagungsperiode, also in dem Zeitraum erzielt, für welchen er die Steuer zu bezahlen hat. Dies gilt sowohl für einen Ausfall von Einkommen, als auch für Einkommenszuwachs.
Von dieser Berechnungsweise, die die Regel bildet, werden zwei Ausnahmen gemacht. Einmal wird bei Steuerpflichtigen, die neu, nämlich nach Beginn der Berechnungsperiode, in die Steuerpflicht eintreten, auf das Einkommen abgestellt, das nach dem Eintritt in die Steuerpflicht erzielt wurde (Art. 41, Abs. 4). Es wird damit ausgeschlossen, dass in die Steuerberechnung das Einkommen einbezogen wird, das der Steuerpflichtige vor Begründung der subjektiven Steuerpflicht gemäss Art. 3 WStB gehabt hatte. Anderseits wird, wenn im Laufe der Berechnungsperiode aus bestimmten, im Gesetz einzeln aufgeführten Gründen eine dauernde Veränderung des Einkommens eingetreten ist, für die von der Veränderung betroffenen Einkommensbestandteile auf das neue Einkommen abgestellt (Art. 42). Das bedeutet praktisch, dass in diesen Fällen die Einkommensverhältnisse massgebend sein sollen, wie sie bei Beginn der Veranlagungsperiode bestanden haben. Das vor der Veränderung erzielte Einkommen fällt ausser Betracht. An dessen Stelle tritt für die von der Veränderung betroffenen Einkommensbestandteile das neue Einkommen. Und zwar gilt dies, wie aus Art. 42 WStB und aus den erläuternden Bemerkungen der bundesrätlichen Botschaft (BBl 1950 III S. 570, vgl. auch S. 572) klar hervorgeht, sowohl für den Fall, dass sich das Einkommen vermindert hat, wie auch wenn es sich vermehrt. Das Gesetz geht noch weiter. Es erfasst neues Einkommen überhaupt, auch wo es nicht weggefallenes ersetzt. Es ordnet die Anwendung der Ausnahmebestimmung auch an für den Fall der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Art. 42 (Fassung vom 20. Dezember 1950) ist also nicht zu verstehen im Sinne einer Erleichterung für den Steuerpflichtigen, sondern als Anordnung der Anpassung der Besteuerung an die veränderten Einkommensverhältnisse des Steuerpflichtigen überhaupt (BGE 79 I S. 67).
Es liegt aber auf der Hand, dass dort, wo das Gesetz eine Anpassung an veränderte Verhältnisse anordnet, das Einkommen voll erfasst werden muss, das der Steuerpflichtige an Stelle der bisher erzielten Einkünfte bezieht (nicht publ. Entscheid vom 20. Dezember 1951 i.S. Oechslin, BGE 79 I S. 68).
3. Ob Art. 41, Abs. 4 WStB für den Fall'den er unmittelbar regelt, den Eintritt in die (subjektive) Steuerpflicht während der Veranlagungsperiode, wirklich eine derart scharfe zeitliche Abgrenzung anordnet, wie sie die Beschwerdeführer annehmen möchten, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn es so ist, muss für die in Art. 42 WStB geordneten Fälle eine Auslegung Platz greifen, welche die durch die Veränderung geschaffene neue Lage sachgemäss erfasst. Eine solche Auslegung entspricht dem Wortlaute des Gesetzes. Denn in Art. 42 WStB wird ausdrücklich die sinngemässe Anwendung von Art. 41, Abs. 4 WStB angeordnet.
In einem Falle, wo an Stelle bisherigen Arbeitseinkommens das Ersatzeinkommen tritt, das dem Steuerpflichtigen infolge seiner Versetzung in den Ruhestand anfällt, wären die neuen, nach der Veränderung bestehenden Einkommensverhältnisse unrichtig erfasst, wenn eine beim Dienstaustritt auszurichtende Kapitalleistung ausser Betracht gelassen würde. Eine solche Kapitalleistung bildet einen wesentlichen Bestandteil des dem Pensionierten anfallenden Ruhegehaltes und bestimmt die durch die Pensionierung geschaffene neue Situation. Ob sie vor oder nach dem Dienstaustritt ausgerichtet wird, ist dabei ohne Bedeutung.
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Imposta per la difesa nazionale. 1. Modificazione del reddito all'inizio del periodo di tassazione nel caso d'un impiegato che è messo in pensione.
2. Calcolo del reddito imponibile quando le prestazioni corrisposte all'impiegato pensionato consistono in un capitale e in una rendita.
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81 I 298
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Sachverhalt ab Seite 298
Die in Birmingham ansässige Firma Geo. Bouverat & Co. Ltd. ist Inhaberin der englischen Marke "Bernex", unter der sie seit vielen Jahren aus der Schweiz bezogene Uhren vertreibt. Am 17. März 1954 ersuchte sie um Eintragung dieser Marke im schweizerischen Register. Das Eidgenössische Amt für geistiges Eigentum erliess am 4. September 1954 eine ablehnende Verfügung, weil Bernex der Name einer schweizerischen Ortschaft, daher Gemeingut und gemäss Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 MSchG als Marke untauglich sei. Hiegegen richtet sich die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der am Eintragungsbegehren festgehalten wird. Das Amt schliesst auf Abweisung.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Grundsätzlich ist der in der angefochtenen Entscheidung eingenommene Standpunkt richtig. Schweizerische Ortsnamen gehören an sich, nach der eidgenössischen Gesetzgebung wie in Hinsicht auf die Pariser Verbandsübereinkunft vom 20. März 1883 /2. Juni 1934, zum Gemeingut und können nicht als Marken eingetragen werden (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 MSchG; BGE 72 I 240, BGE 55 I 270).
Aber die Rechtsprechung lässt unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen zu, so für geographische Bezeichnungen, die in ihrer Verwendung reinen Phantasiecharakter haben, die als Ortsangaben wenig bekannt oder unbestimmt sind, die sich im Verkehr durchgesetzt haben usw. (BGE 79 II 101, BGE 77 II 326, BGE 73 II 188, BGE 59 II 212, BGE 55 I 271 und vom 10. Mai 1955 i.S. Ebneter A.-G. c. Hugentobler & Co.; vgl. MATTER, Kommentar zum MSchG S. 70 f.).
2. Bernex ist der Name eines Dorfes im Kanton Genf. Die Beschwerdeführerin spricht von einer "unbedeutenden Ortschaft". Bei Bedachtnahme auf die schweizerischen Verhältnisse kann dieser Wertung nicht zugestimmt werden. Es handelt sich nicht um einen kleinen Weiler oder eine blosse Häusergruppe (vgl. BGE 79 II 101), sondern um eine Gemeinde mit 1260 Einwohnern, von einer Grösse also, wie sie sich in der Schweiz häufig findet.
Auch die Beschwerdebehauptung, das zufällig gewählte Markenwort stelle für Uhren eine reine Phantasiebezeichnung dar, hält nicht stand. Wenn es in Bernex keine Uhrenfabrik gibt, so liegt der Ort nichtsdestoweniger in einer Gegend, deren Uhrenindustrie Weltruf geniesst. Es könnte einmal auch in Bernex ein Betrieb eröffnet werden, was die Beziehung des Namens zum Gegenstande offenkundig machen würde.
Erwiesen ist dagegen, durch die im Beschwerdeverfahren beigebrachten Belege, dass im Ursprungslande Grossbritannien die Uhrenmarke "Bernex" gültig eingetragen ist, seit dem Jahre 1925 verwendet wird und als Warenzeichen der Beschwerdeführerin Verkehrsgeltung erlangt hat. Ob das genüge, um den beanspruchten Markenschutz in der Schweiz zu erzwingen, ist anhand der internationalen Vereinbarungen zu prüfen.
3. Massgeblich ist die Pariser Verbandsübereinkunft vom 20. März 1883 in der revidierten Londoner-Fassung vom 2. Juni 1934, der sowohl die Schweiz wie Grossbritannien und Nordirland beigetreten sind. Aus Art. 2 ergibt sich zunächst formell die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Geltendmachung von Markenrechten in der Schweiz. Sodann sieht Art. 6 lit. A vor, dass "jede im Ursprungslande regelrecht eingetragene Fabrik- oder Handelsmarke in den anderen Verbandsländern unter den nachstehenden Vorbehalten unverändert zur Hinterlegung zugelassen und geschützt werden". Die Vorbehalte, welche eine Zurückweisung oder Ungültigerklärung erlauben, sind in Art. 6 lit. B Abs. 1 aufgezählt. Sie betreffen u.a. gemäss Ziff. 2:
"Marken, welche jeder Unterscheidungskraft entbehren oder ausschliesslich aus Zeichen oder Angaben zusammengesetzt sind, die im Verkehr zur Bezeichnung der Art, der Beschaffenheit, der Menge, der Best immung, des Wertes, des Ursprungsortes der Ware oder der Zeit ihrer Erzeugung dienen können, oder welche in der gewöhnlichen Sprache oder in den redlichen und ständigen Verkehrsgepflogenheiten des Landes, wo der Schutz beansprucht wird, gebräuchlich geworden sind";
gemäss Ziff. 3:
"Marken, welche gegen die guten Sitten oder gegen die öffentliche Ordnung verstossen, namentlich solche, welche geeignet sind, das Publikum zu täuschen."
4. Unter die in Art. 6 lit. B Ziff. 2 gegebene Umschreibung der Voraussetzungen für die Verweigerung der Eintragung einer Marke fällt deren Eigenschaft als Freizeichen.
Laut der an gleicher Stelle abschliessend angefügten Weisung sind "bei der Würdigung der Unterscheidungskraft einer Marke alle Tatumstände... namentlich die Dauer des Gebrauchs" zu berücksichtigen.
Das Amt will auf den Gebrauch im Inlande abstellen und, wo er fehlt, den Gebrauch im Auslande höchstens beachten für "ein Zeichen mit grösserem, ja internationalem Ruf... welches in anderer Weise (z.B. durch Reklame im Radio oder in Zeitungen. Fachschriften usw.) beim Publikum des Hinterlegungslandes doch als Marke des Hinterlegers bekannt ist". Indessen sprach sich das Bundesgericht bereits in seinem Entscheide BGE 55 I 262 - betreffend die Marke "Tunbridge Wells" der englischen Firma A. Romary & Co. Ltd. - dahin aus, dass es auf den Gebrauch im Ursprungslande ankomme. Von dieser Anschauung abzugehen besteht kein Grund. Die an ihr geübte, auf eine engere Auslegung zielende Kritik (vgl. SEILER, Die Entstehung des Rechts an ausländischen Marken in der Schweiz, Berner Diss. 1943 S. 69 /70) ist unzutreffend. Sie kann sich sachlich weder auf die Entstehungsgeschichte des Art. 6 lit. B der Pariser Übereinkunft, noch auf Wortlaut und Wortsinn der Bestimmung, noch auf die Streichung von Art. 4 des Schlussprotokolls, noch auf die weitere Entwicklung stützen. Vielmehr zeigt ein Rückblick, dass an der Konferenz von Washington "dans le but de concilier les desiderata des différents pays" eine allgemeine Fassung des Art. 6 vorgeschlagen und angenommen wurde, und dass es dabei an der Haager-Konferenz blieb (vgl. PILLET, Le régime international de la propriété industrielle S. 15 /16, 347 ff.; OSTERRIETH, Die Washingtoner Konferenz, S. 59 ff.; LUZZATO, La proprietà industriale nelle convenzioni internazionali S. 125 ff., 147 ff., 151 /52; Actes de la Conférence réunie à Washington S. 300; PATAILLES, Annales Bd. 77 S. 347 ff.; BGE 55 I 270 ff.). Falsch ist anderseits die Behauptung, das Bundesgericht habe die in BGE 55 I 262 niedergelegte Auffassung "preisgegeben" (SEILER a.a.O.).
Im Urteil BGE 63 II 423, auf das verwiesen wird, war darüber zu befinden, ob die Marke "Hammerschlagfarbe" Beschaffenheitsangabe sei, nicht über die Frage, ob das Hinterlegungsland die im Ursprungslande erreichte Verkehrungsgeltung einer Marke anzuerkennen habe. Auch anderweitig wurde die Stellungnahme in BGE 55 I 262 weder aufgegeben noch in Wiedererwägung gezogen, wohl aber zweimal - in BGE 72 I 241 und BGE 59 II 212 - zumindest beiläufig durch Verweisung bestätigt. Sie ist im Einklang mit der inhaltlich gewollt weiten Fassung des Art. 6 der Übereinkunft. Sie ist auch zweckentsprechend, weil den Bedürfnissen eines gesteigerten internationalen Handelsverkehrs und den Schutzbestrebungen des Abkommens angepasst (vgl. OSTERRIETH, a.a.O. S. 65 ff.; LUZZATO, a.a.O. S. 127). Sie wurde endlich durch eine analoge ausländische Praxis erhärtet (vgl. PLAISANT, Traite de droit conventionnel international concernant la propriété industrielle S. 209 ff., besonders 211). Umso weniger hat das Bundesgericht Veranlassung, darauf zurückzukommen. Der Umstand allein, dass heute die Eintragung des Namens einer schweizerischen Ortschaft (Bernex) statt einer englischen Stadt (Tunbridge Wells) als im Ursprungslande verkehrsbekannte Marke verlangt wird, rechtfertigt keine Abweichung vom Präjudiz. Denn unter dem Gesichtspunkte von Art. 6 lit. B Ziff. 2 der Verbandsübereinkunft ist die Rechtslage in beiden Fällen gleich.
5. Alsdann bleibt nach Art. 6 lit. B Ziff. 3 des Abkommens zu untersuchen, ob die Marke "Bernex" geeignet sei, das Publikum zu täuschen. Nichts deutet darauf hin. Die verkauften Uhren sind tatsächlich schweizerischer Herkunft. Ob sie nun den mit keinerlei Fachruf verbundenen Namen einer Ortschaft im Genfer- oder in einem sonstigen Uhrenfabrikationsgebiete tragen, ist in Hinsicht auf die Interessen sowohl der Käufer wie der Industrie unerheblich. Gewiss besteht die Möglichkeit, dass früher oder später in Bernex eine Fabrik eingerichtet werden könnte. Doch ist sie als gering einzuschätzen. Und sollte sie sich verwirklichen, so würde wohl eher in geeigneter Form auf den eingeführten Genfernamen gegriffen, als auf den wenig bekannten Ortsnamen. Anders als die Marken "Schweizer Gruss" für Rosen, die nicht aus der Schweiz, sondern aus Deutschland stammten (BGE 79 I 252), "Big Ben" für wasserdichte Kleidungsstücke, die nicht in England, sondern in Holland hergestellt wurden (BGE 76 I 168) oder "Kremlin" für nichtrussische Maschinenöle (BGE 56 I 469), bewirkt die Uhrenmarke "Bernex" nach dem Gesagten bei den beteiligten Verkehrskreisen keine Täuschungsgefahr.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Eidgenössische Amt für geistiges Eigentum angewiesen, die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Marke "Bernex" einzutragen.
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Geographische Namen als Marke, Voraussetzungen der Zulässigkeit. Eintragsfähigkeit einer seit Jahren bestehenden englischen Marke in der Schweiz, obwohl sie mit einem schweizerischen Ortsnamen übereinstimmt?
Pariser Verbandsübereinkunft Art. 6 B Ziff. 2 und 3.
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81 I 298
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Sachverhalt ab Seite 298
Die in Birmingham ansässige Firma Geo. Bouverat & Co. Ltd. ist Inhaberin der englischen Marke "Bernex", unter der sie seit vielen Jahren aus der Schweiz bezogene Uhren vertreibt. Am 17. März 1954 ersuchte sie um Eintragung dieser Marke im schweizerischen Register. Das Eidgenössische Amt für geistiges Eigentum erliess am 4. September 1954 eine ablehnende Verfügung, weil Bernex der Name einer schweizerischen Ortschaft, daher Gemeingut und gemäss Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 MSchG als Marke untauglich sei. Hiegegen richtet sich die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der am Eintragungsbegehren festgehalten wird. Das Amt schliesst auf Abweisung.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Grundsätzlich ist der in der angefochtenen Entscheidung eingenommene Standpunkt richtig. Schweizerische Ortsnamen gehören an sich, nach der eidgenössischen Gesetzgebung wie in Hinsicht auf die Pariser Verbandsübereinkunft vom 20. März 1883 /2. Juni 1934, zum Gemeingut und können nicht als Marken eingetragen werden (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 MSchG; BGE 72 I 240, BGE 55 I 270).
Aber die Rechtsprechung lässt unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen zu, so für geographische Bezeichnungen, die in ihrer Verwendung reinen Phantasiecharakter haben, die als Ortsangaben wenig bekannt oder unbestimmt sind, die sich im Verkehr durchgesetzt haben usw. (BGE 79 II 101, BGE 77 II 326, BGE 73 II 188, BGE 59 II 212, BGE 55 I 271 und vom 10. Mai 1955 i.S. Ebneter A.-G. c. Hugentobler & Co.; vgl. MATTER, Kommentar zum MSchG S. 70 f.).
2. Bernex ist der Name eines Dorfes im Kanton Genf. Die Beschwerdeführerin spricht von einer "unbedeutenden Ortschaft". Bei Bedachtnahme auf die schweizerischen Verhältnisse kann dieser Wertung nicht zugestimmt werden. Es handelt sich nicht um einen kleinen Weiler oder eine blosse Häusergruppe (vgl. BGE 79 II 101), sondern um eine Gemeinde mit 1260 Einwohnern, von einer Grösse also, wie sie sich in der Schweiz häufig findet.
Auch die Beschwerdebehauptung, das zufällig gewählte Markenwort stelle für Uhren eine reine Phantasiebezeichnung dar, hält nicht stand. Wenn es in Bernex keine Uhrenfabrik gibt, so liegt der Ort nichtsdestoweniger in einer Gegend, deren Uhrenindustrie Weltruf geniesst. Es könnte einmal auch in Bernex ein Betrieb eröffnet werden, was die Beziehung des Namens zum Gegenstande offenkundig machen würde.
Erwiesen ist dagegen, durch die im Beschwerdeverfahren beigebrachten Belege, dass im Ursprungslande Grossbritannien die Uhrenmarke "Bernex" gültig eingetragen ist, seit dem Jahre 1925 verwendet wird und als Warenzeichen der Beschwerdeführerin Verkehrsgeltung erlangt hat. Ob das genüge, um den beanspruchten Markenschutz in der Schweiz zu erzwingen, ist anhand der internationalen Vereinbarungen zu prüfen.
3. Massgeblich ist die Pariser Verbandsübereinkunft vom 20. März 1883 in der revidierten Londoner-Fassung vom 2. Juni 1934, der sowohl die Schweiz wie Grossbritannien und Nordirland beigetreten sind. Aus Art. 2 ergibt sich zunächst formell die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Geltendmachung von Markenrechten in der Schweiz. Sodann sieht Art. 6 lit. A vor, dass "jede im Ursprungslande regelrecht eingetragene Fabrik- oder Handelsmarke in den anderen Verbandsländern unter den nachstehenden Vorbehalten unverändert zur Hinterlegung zugelassen und geschützt werden". Die Vorbehalte, welche eine Zurückweisung oder Ungültigerklärung erlauben, sind in Art. 6 lit. B Abs. 1 aufgezählt. Sie betreffen u.a. gemäss Ziff. 2:
"Marken, welche jeder Unterscheidungskraft entbehren oder ausschliesslich aus Zeichen oder Angaben zusammengesetzt sind, die im Verkehr zur Bezeichnung der Art, der Beschaffenheit, der Menge, der Best immung, des Wertes, des Ursprungsortes der Ware oder der Zeit ihrer Erzeugung dienen können, oder welche in der gewöhnlichen Sprache oder in den redlichen und ständigen Verkehrsgepflogenheiten des Landes, wo der Schutz beansprucht wird, gebräuchlich geworden sind";
gemäss Ziff. 3:
"Marken, welche gegen die guten Sitten oder gegen die öffentliche Ordnung verstossen, namentlich solche, welche geeignet sind, das Publikum zu täuschen."
4. Unter die in Art. 6 lit. B Ziff. 2 gegebene Umschreibung der Voraussetzungen für die Verweigerung der Eintragung einer Marke fällt deren Eigenschaft als Freizeichen.
Laut der an gleicher Stelle abschliessend angefügten Weisung sind "bei der Würdigung der Unterscheidungskraft einer Marke alle Tatumstände... namentlich die Dauer des Gebrauchs" zu berücksichtigen.
Das Amt will auf den Gebrauch im Inlande abstellen und, wo er fehlt, den Gebrauch im Auslande höchstens beachten für "ein Zeichen mit grösserem, ja internationalem Ruf... welches in anderer Weise (z.B. durch Reklame im Radio oder in Zeitungen. Fachschriften usw.) beim Publikum des Hinterlegungslandes doch als Marke des Hinterlegers bekannt ist". Indessen sprach sich das Bundesgericht bereits in seinem Entscheide BGE 55 I 262 - betreffend die Marke "Tunbridge Wells" der englischen Firma A. Romary & Co. Ltd. - dahin aus, dass es auf den Gebrauch im Ursprungslande ankomme. Von dieser Anschauung abzugehen besteht kein Grund. Die an ihr geübte, auf eine engere Auslegung zielende Kritik (vgl. SEILER, Die Entstehung des Rechts an ausländischen Marken in der Schweiz, Berner Diss. 1943 S. 69 /70) ist unzutreffend. Sie kann sich sachlich weder auf die Entstehungsgeschichte des Art. 6 lit. B der Pariser Übereinkunft, noch auf Wortlaut und Wortsinn der Bestimmung, noch auf die Streichung von Art. 4 des Schlussprotokolls, noch auf die weitere Entwicklung stützen. Vielmehr zeigt ein Rückblick, dass an der Konferenz von Washington "dans le but de concilier les desiderata des différents pays" eine allgemeine Fassung des Art. 6 vorgeschlagen und angenommen wurde, und dass es dabei an der Haager-Konferenz blieb (vgl. PILLET, Le régime international de la propriété industrielle S. 15 /16, 347 ff.; OSTERRIETH, Die Washingtoner Konferenz, S. 59 ff.; LUZZATO, La proprietà industriale nelle convenzioni internazionali S. 125 ff., 147 ff., 151 /52; Actes de la Conférence réunie à Washington S. 300; PATAILLES, Annales Bd. 77 S. 347 ff.; BGE 55 I 270 ff.). Falsch ist anderseits die Behauptung, das Bundesgericht habe die in BGE 55 I 262 niedergelegte Auffassung "preisgegeben" (SEILER a.a.O.).
Im Urteil BGE 63 II 423, auf das verwiesen wird, war darüber zu befinden, ob die Marke "Hammerschlagfarbe" Beschaffenheitsangabe sei, nicht über die Frage, ob das Hinterlegungsland die im Ursprungslande erreichte Verkehrungsgeltung einer Marke anzuerkennen habe. Auch anderweitig wurde die Stellungnahme in BGE 55 I 262 weder aufgegeben noch in Wiedererwägung gezogen, wohl aber zweimal - in BGE 72 I 241 und BGE 59 II 212 - zumindest beiläufig durch Verweisung bestätigt. Sie ist im Einklang mit der inhaltlich gewollt weiten Fassung des Art. 6 der Übereinkunft. Sie ist auch zweckentsprechend, weil den Bedürfnissen eines gesteigerten internationalen Handelsverkehrs und den Schutzbestrebungen des Abkommens angepasst (vgl. OSTERRIETH, a.a.O. S. 65 ff.; LUZZATO, a.a.O. S. 127). Sie wurde endlich durch eine analoge ausländische Praxis erhärtet (vgl. PLAISANT, Traite de droit conventionnel international concernant la propriété industrielle S. 209 ff., besonders 211). Umso weniger hat das Bundesgericht Veranlassung, darauf zurückzukommen. Der Umstand allein, dass heute die Eintragung des Namens einer schweizerischen Ortschaft (Bernex) statt einer englischen Stadt (Tunbridge Wells) als im Ursprungslande verkehrsbekannte Marke verlangt wird, rechtfertigt keine Abweichung vom Präjudiz. Denn unter dem Gesichtspunkte von Art. 6 lit. B Ziff. 2 der Verbandsübereinkunft ist die Rechtslage in beiden Fällen gleich.
5. Alsdann bleibt nach Art. 6 lit. B Ziff. 3 des Abkommens zu untersuchen, ob die Marke "Bernex" geeignet sei, das Publikum zu täuschen. Nichts deutet darauf hin. Die verkauften Uhren sind tatsächlich schweizerischer Herkunft. Ob sie nun den mit keinerlei Fachruf verbundenen Namen einer Ortschaft im Genfer- oder in einem sonstigen Uhrenfabrikationsgebiete tragen, ist in Hinsicht auf die Interessen sowohl der Käufer wie der Industrie unerheblich. Gewiss besteht die Möglichkeit, dass früher oder später in Bernex eine Fabrik eingerichtet werden könnte. Doch ist sie als gering einzuschätzen. Und sollte sie sich verwirklichen, so würde wohl eher in geeigneter Form auf den eingeführten Genfernamen gegriffen, als auf den wenig bekannten Ortsnamen. Anders als die Marken "Schweizer Gruss" für Rosen, die nicht aus der Schweiz, sondern aus Deutschland stammten (BGE 79 I 252), "Big Ben" für wasserdichte Kleidungsstücke, die nicht in England, sondern in Holland hergestellt wurden (BGE 76 I 168) oder "Kremlin" für nichtrussische Maschinenöle (BGE 56 I 469), bewirkt die Uhrenmarke "Bernex" nach dem Gesagten bei den beteiligten Verkehrskreisen keine Täuschungsgefahr.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Eidgenössische Amt für geistiges Eigentum angewiesen, die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Marke "Bernex" einzutragen.
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A quelles conditions peut-on utiliser des noms de lieux comme marques? Une marque anglaise qui existe depuis de nombreuses années peut-elle être enregistrée en Suisse bien que ce terme désigne également une localité suisse?
Convention d'union de Paris, art. 6 B ch. 2 et 3.
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81 I 298
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Sachverhalt ab Seite 298
Die in Birmingham ansässige Firma Geo. Bouverat & Co. Ltd. ist Inhaberin der englischen Marke "Bernex", unter der sie seit vielen Jahren aus der Schweiz bezogene Uhren vertreibt. Am 17. März 1954 ersuchte sie um Eintragung dieser Marke im schweizerischen Register. Das Eidgenössische Amt für geistiges Eigentum erliess am 4. September 1954 eine ablehnende Verfügung, weil Bernex der Name einer schweizerischen Ortschaft, daher Gemeingut und gemäss Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 MSchG als Marke untauglich sei. Hiegegen richtet sich die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde, mit der am Eintragungsbegehren festgehalten wird. Das Amt schliesst auf Abweisung.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Grundsätzlich ist der in der angefochtenen Entscheidung eingenommene Standpunkt richtig. Schweizerische Ortsnamen gehören an sich, nach der eidgenössischen Gesetzgebung wie in Hinsicht auf die Pariser Verbandsübereinkunft vom 20. März 1883 /2. Juni 1934, zum Gemeingut und können nicht als Marken eingetragen werden (Art. 14 Abs. 1 Ziff. 2 MSchG; BGE 72 I 240, BGE 55 I 270).
Aber die Rechtsprechung lässt unter bestimmten Bedingungen Ausnahmen zu, so für geographische Bezeichnungen, die in ihrer Verwendung reinen Phantasiecharakter haben, die als Ortsangaben wenig bekannt oder unbestimmt sind, die sich im Verkehr durchgesetzt haben usw. (BGE 79 II 101, BGE 77 II 326, BGE 73 II 188, BGE 59 II 212, BGE 55 I 271 und vom 10. Mai 1955 i.S. Ebneter A.-G. c. Hugentobler & Co.; vgl. MATTER, Kommentar zum MSchG S. 70 f.).
2. Bernex ist der Name eines Dorfes im Kanton Genf. Die Beschwerdeführerin spricht von einer "unbedeutenden Ortschaft". Bei Bedachtnahme auf die schweizerischen Verhältnisse kann dieser Wertung nicht zugestimmt werden. Es handelt sich nicht um einen kleinen Weiler oder eine blosse Häusergruppe (vgl. BGE 79 II 101), sondern um eine Gemeinde mit 1260 Einwohnern, von einer Grösse also, wie sie sich in der Schweiz häufig findet.
Auch die Beschwerdebehauptung, das zufällig gewählte Markenwort stelle für Uhren eine reine Phantasiebezeichnung dar, hält nicht stand. Wenn es in Bernex keine Uhrenfabrik gibt, so liegt der Ort nichtsdestoweniger in einer Gegend, deren Uhrenindustrie Weltruf geniesst. Es könnte einmal auch in Bernex ein Betrieb eröffnet werden, was die Beziehung des Namens zum Gegenstande offenkundig machen würde.
Erwiesen ist dagegen, durch die im Beschwerdeverfahren beigebrachten Belege, dass im Ursprungslande Grossbritannien die Uhrenmarke "Bernex" gültig eingetragen ist, seit dem Jahre 1925 verwendet wird und als Warenzeichen der Beschwerdeführerin Verkehrsgeltung erlangt hat. Ob das genüge, um den beanspruchten Markenschutz in der Schweiz zu erzwingen, ist anhand der internationalen Vereinbarungen zu prüfen.
3. Massgeblich ist die Pariser Verbandsübereinkunft vom 20. März 1883 in der revidierten Londoner-Fassung vom 2. Juni 1934, der sowohl die Schweiz wie Grossbritannien und Nordirland beigetreten sind. Aus Art. 2 ergibt sich zunächst formell die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Geltendmachung von Markenrechten in der Schweiz. Sodann sieht Art. 6 lit. A vor, dass "jede im Ursprungslande regelrecht eingetragene Fabrik- oder Handelsmarke in den anderen Verbandsländern unter den nachstehenden Vorbehalten unverändert zur Hinterlegung zugelassen und geschützt werden". Die Vorbehalte, welche eine Zurückweisung oder Ungültigerklärung erlauben, sind in Art. 6 lit. B Abs. 1 aufgezählt. Sie betreffen u.a. gemäss Ziff. 2:
"Marken, welche jeder Unterscheidungskraft entbehren oder ausschliesslich aus Zeichen oder Angaben zusammengesetzt sind, die im Verkehr zur Bezeichnung der Art, der Beschaffenheit, der Menge, der Best immung, des Wertes, des Ursprungsortes der Ware oder der Zeit ihrer Erzeugung dienen können, oder welche in der gewöhnlichen Sprache oder in den redlichen und ständigen Verkehrsgepflogenheiten des Landes, wo der Schutz beansprucht wird, gebräuchlich geworden sind";
gemäss Ziff. 3:
"Marken, welche gegen die guten Sitten oder gegen die öffentliche Ordnung verstossen, namentlich solche, welche geeignet sind, das Publikum zu täuschen."
4. Unter die in Art. 6 lit. B Ziff. 2 gegebene Umschreibung der Voraussetzungen für die Verweigerung der Eintragung einer Marke fällt deren Eigenschaft als Freizeichen.
Laut der an gleicher Stelle abschliessend angefügten Weisung sind "bei der Würdigung der Unterscheidungskraft einer Marke alle Tatumstände... namentlich die Dauer des Gebrauchs" zu berücksichtigen.
Das Amt will auf den Gebrauch im Inlande abstellen und, wo er fehlt, den Gebrauch im Auslande höchstens beachten für "ein Zeichen mit grösserem, ja internationalem Ruf... welches in anderer Weise (z.B. durch Reklame im Radio oder in Zeitungen. Fachschriften usw.) beim Publikum des Hinterlegungslandes doch als Marke des Hinterlegers bekannt ist". Indessen sprach sich das Bundesgericht bereits in seinem Entscheide BGE 55 I 262 - betreffend die Marke "Tunbridge Wells" der englischen Firma A. Romary & Co. Ltd. - dahin aus, dass es auf den Gebrauch im Ursprungslande ankomme. Von dieser Anschauung abzugehen besteht kein Grund. Die an ihr geübte, auf eine engere Auslegung zielende Kritik (vgl. SEILER, Die Entstehung des Rechts an ausländischen Marken in der Schweiz, Berner Diss. 1943 S. 69 /70) ist unzutreffend. Sie kann sich sachlich weder auf die Entstehungsgeschichte des Art. 6 lit. B der Pariser Übereinkunft, noch auf Wortlaut und Wortsinn der Bestimmung, noch auf die Streichung von Art. 4 des Schlussprotokolls, noch auf die weitere Entwicklung stützen. Vielmehr zeigt ein Rückblick, dass an der Konferenz von Washington "dans le but de concilier les desiderata des différents pays" eine allgemeine Fassung des Art. 6 vorgeschlagen und angenommen wurde, und dass es dabei an der Haager-Konferenz blieb (vgl. PILLET, Le régime international de la propriété industrielle S. 15 /16, 347 ff.; OSTERRIETH, Die Washingtoner Konferenz, S. 59 ff.; LUZZATO, La proprietà industriale nelle convenzioni internazionali S. 125 ff., 147 ff., 151 /52; Actes de la Conférence réunie à Washington S. 300; PATAILLES, Annales Bd. 77 S. 347 ff.; BGE 55 I 270 ff.). Falsch ist anderseits die Behauptung, das Bundesgericht habe die in BGE 55 I 262 niedergelegte Auffassung "preisgegeben" (SEILER a.a.O.).
Im Urteil BGE 63 II 423, auf das verwiesen wird, war darüber zu befinden, ob die Marke "Hammerschlagfarbe" Beschaffenheitsangabe sei, nicht über die Frage, ob das Hinterlegungsland die im Ursprungslande erreichte Verkehrungsgeltung einer Marke anzuerkennen habe. Auch anderweitig wurde die Stellungnahme in BGE 55 I 262 weder aufgegeben noch in Wiedererwägung gezogen, wohl aber zweimal - in BGE 72 I 241 und BGE 59 II 212 - zumindest beiläufig durch Verweisung bestätigt. Sie ist im Einklang mit der inhaltlich gewollt weiten Fassung des Art. 6 der Übereinkunft. Sie ist auch zweckentsprechend, weil den Bedürfnissen eines gesteigerten internationalen Handelsverkehrs und den Schutzbestrebungen des Abkommens angepasst (vgl. OSTERRIETH, a.a.O. S. 65 ff.; LUZZATO, a.a.O. S. 127). Sie wurde endlich durch eine analoge ausländische Praxis erhärtet (vgl. PLAISANT, Traite de droit conventionnel international concernant la propriété industrielle S. 209 ff., besonders 211). Umso weniger hat das Bundesgericht Veranlassung, darauf zurückzukommen. Der Umstand allein, dass heute die Eintragung des Namens einer schweizerischen Ortschaft (Bernex) statt einer englischen Stadt (Tunbridge Wells) als im Ursprungslande verkehrsbekannte Marke verlangt wird, rechtfertigt keine Abweichung vom Präjudiz. Denn unter dem Gesichtspunkte von Art. 6 lit. B Ziff. 2 der Verbandsübereinkunft ist die Rechtslage in beiden Fällen gleich.
5. Alsdann bleibt nach Art. 6 lit. B Ziff. 3 des Abkommens zu untersuchen, ob die Marke "Bernex" geeignet sei, das Publikum zu täuschen. Nichts deutet darauf hin. Die verkauften Uhren sind tatsächlich schweizerischer Herkunft. Ob sie nun den mit keinerlei Fachruf verbundenen Namen einer Ortschaft im Genfer- oder in einem sonstigen Uhrenfabrikationsgebiete tragen, ist in Hinsicht auf die Interessen sowohl der Käufer wie der Industrie unerheblich. Gewiss besteht die Möglichkeit, dass früher oder später in Bernex eine Fabrik eingerichtet werden könnte. Doch ist sie als gering einzuschätzen. Und sollte sie sich verwirklichen, so würde wohl eher in geeigneter Form auf den eingeführten Genfernamen gegriffen, als auf den wenig bekannten Ortsnamen. Anders als die Marken "Schweizer Gruss" für Rosen, die nicht aus der Schweiz, sondern aus Deutschland stammten (BGE 79 I 252), "Big Ben" für wasserdichte Kleidungsstücke, die nicht in England, sondern in Holland hergestellt wurden (BGE 76 I 168) oder "Kremlin" für nichtrussische Maschinenöle (BGE 56 I 469), bewirkt die Uhrenmarke "Bernex" nach dem Gesagten bei den beteiligten Verkehrskreisen keine Täuschungsgefahr.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Eidgenössische Amt für geistiges Eigentum angewiesen, die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Marke "Bernex" einzutragen.
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A quali condizioni si possono usare nomi geografici come marche? Una marca inglese, che esiste da parecchi anni, può essere iscritta nel registro svizzero benchè il termine usato designi anche una località svizzera?
Convenzione dell'Unione di Parigi, art. 6 B cifre 2 e 3.
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81 I 303
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Sachverhalt ab Seite 303
A.- Raymond Jubin exploite, à Courgenay, un atelier d'ébénisterie et un commerce de bois. Le 21 mai 1953, le préposé au registre du commerce du district de Porrentruy le somma d'inscrire son entreprise au registre du commerce jusqu'au 30 mai ou de motiver son opposition dans le même délai. Jubin ne fournit aucune réponse et le préposé laissa l'affaire en suspens durant une année.
Jubin se vit notifier une nouvelle sommation le 14 mai 1954. Il répondit, le 20 mai, qu'il estimait ne pas remplir les conditions exigées par l'art. 55 ORC, mais qu'il donnerait une certaine extension à son entreprise et demanderait son inscription pour le 1er novembre. Toutefois, il n'en fit rien.
Le 2 décembre 1954, le préposé transmit la cause à la Direction de la justice du canton de Berne. Il envoya cependant à Jubin, le 20 janvier 1955, une troisième sommation qui portait la mention suivante: "Vu les différentes sommations à lui adressées, Raymond Jubin est spécialement rendu attentif au fait que, s'il ne donne pas suite à la présente sommation, son cas sera signalé à l'Autorité de surveillance afin que celle-ci ordonne son inscription d'office et prononce contre lui une amende". Jubin ne réagit point. Interrogé le 18 avril 1955, il demanda un délai de trois mois, disant qu'il ne s'opposait pas à son inscription s'il y était légalement tenu. En outre, la Direction de la justice demanda des renseignements aux autorités communales de Courgenay; elles répondirent, le 17 mai, que Jubin remplissait, à leur avis, les conditions de l'inscription au registre du commerce. Le 23 mai, la Direction de la justice impartit un dernier délai à Jubin pour requérir son inscription. Celui-ci déclara qu'il ignorait s'il était tenu de figurer au registre du commerce, mais qu'il allait constituer une société et qu'il l'inscrirait dans un délai de deux mois.
Enfin, l'affaire fut transmise à l'autorité de surveillance, le Conseil-exécutif du canton de Berne, qui, le 24 juin 1955, a ordonné que l'entreprise de Jubin fût inscrite d'office au registre du commerce. La juridiction cantonale a considéré que cette entreprise tombait sous le coup de l'art. 53
litt. A ch. 1 et litt. C ORC, qu'elle atteignait une recette brute de 25 000 fr. par année et que Jubin n'avait pas contesté réaliser un chiffre d'affaires annuel de 50 000 fr.
B.- Jubin forme un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il allègue que les autorités compétentes n'ont pas établi son obligation de s'inscrire et il conclut à l'annulation de la décision du 24 juin 1955.
Le Conseil-exécutif du canton de Berne propose que le recours soit rejeté. De son côté, le Département fédéral de justice et police conclut à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Lorsque la personne sommée d'inscrire son entreprise au registre du commerce ne motive pas son opposition dans le délai fixé, le préposé doit, en vertu de l'art. 57 al. 4 ORC, procéder d'office à l'inscription. Dans ce cas, l'autorité cantonale de surveillance n'a pas à statuer sur l'assujettissement et l'intéressé ne saurait, sur ce point, former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il ressort en effet de l'art. 58 al. 2 ORC que ce recours n'est ouvert qu'à celui qui a fait connaître en temps utile les motifs de son opposition mais a succombé devant l'autorité de surveillance. Lors donc que la personne sommée de s'inscrire ne réagit point, elle renonce implicitement à recourir au Tribunal fédéral contre son inscription. La situation n'est pas différente quand, malgré le défaut d'opposition motivée, le préposé a déféré l'affaire à l'autorité cantonale et que celle-ci a statué. Car le silence de la personne sommée de s'inscrire n'en doit pas moins être considéré comme une renonciation au recours de droit administratif. C'est du reste dans ce sens que le Conseil fédéral (cf. STAMPA, Sammlungen von Entscheiden in Handelsgerichtssachen, nos 32 et 33) et le Tribunal fédéral (cf. arrêt non publié du 17 novembre 1931 dans la cause Benz) s'étaient prononcés sous l'empire de l'ancien règlement sur le registre du commerce, du 6 mai 1890, dont l'art. 26 correspondait aux art. 57 et 58 de l'ordonnance actuellement en vigueur.
b) Comme Jubin a reçu plusieurs sommations et n'a répondu qu'à certaines d'entre elles, il faut examiner d'abord si son silence le privait de la possibilité de recourir contre la décision cantonale du 24 juin 1955.
Il est de jurisprudence constante (RO 81 I 79, 76 I 155 et les arrêts cités) que, pour décider si une personne a l'obligation de s'inscrire au registre du commerce, on doit se reporter à l'époque de la sommation. Mais ce dernier terme désigne uniquement la sommation qui a été suivie de la procédure des art. 57 et 58 ORC. On ne saurait, en effet, tenir compte des sommations antérieures que le préposé a pu notifier mais auxquelles il n'a donné aucune suite: elles ne font point partie de la procédure en cours. Peu importe donc que la personne sommée de s'inscrire n'ait pas répondu à de tels actes du préposé. Pour juger si elle a implicitement renoncé à recourir, il ne faut prendre en considération que la sommation décernée dans la procédure au cours de laquelle le Tribunal fédéral est appelé à statuer.
On ne saurait dès lors tenir compte, en l'espèce, des sommations que le recourant a reçues en 1953 et 1954 et après lesquelles le préposé a laissé l'affaire en suspens pendant plusieurs mois. C'est par celle du 20 janvier 1955 qu'a débuté la procédure actuelle. Il est vrai que le recourant n'a donné aucune suite à cette sommation. On ne saurait toutefois déduire de son attitude qu'il ait admis son obligation de s'inscrire et renoncé à recourir au Tribunal fédéral. La sommation du 20 janvier 1955 mentionnait en effet que, si Jubin ne s'inscrivait pas lui-même, l'affaire serait déférée à l'autorité de surveillance. Il a pu en conclure que, s'il ne produisait pas une nouvelle opposition motivée, on tiendrait compte des moyens qu'il avait fait valoir antérieurement, de sorte que l'autorité de surveillance prendrait une décision susceptible de recours au Tribunal fédéral. On ne saurait donc admettre qu'il ait renoncé à un tel recours du fait qu'il a laissé sans réponse la sommation du 20 janvier 1955. Quant à la lettre que la Direction cantonale de la justice lui a envoyée le 23 mai 1955, elle ne constitue pas une sommation selon l'art. 57 ORC; au surplus, il y a répondu en expliquant les motifs de son opposition.
Dès lors, le recours de Jubin est recevable.
2. Au fond, l'autorité cantonale a jugé avec raison que l'entreprise de Jubin tombait sous le coup de l'art. 53 litt. A ch. 1 et litt. C ORC. Pour être assujetti à l'inscription au registre du commerce, il faut en outre qu'il atteigne un chiffre d'affaires de 50 000 fr. par année, comme l'art. 54 ORC l'exige depuis le 1er janvier 1955. On doit admettre que cette condition est remplie. Les autorités communales de Courgenay s'en disent persuadées et Jubin ne l'a jamais contesté avec quelque précision; en particulier, il n'a pas offert d'établir, par la production de ses livres, que ses recettes brutes annuelles étaient inférieures à 50 000 fr. Son recours n'est donc pas fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est rejeté.
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Eintragung im Handelsregister, Art. 57/58 HR V. Das Stillschweigen des zur Eintragung Aufgeforderten ist grundsätzlich als Verzicht auf die Erhebung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Eintragung zu betrachten (Erw. 1a).
Massgebende Aufforderung (Erw. 1b).
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81 I 303
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Sachverhalt ab Seite 303
A.- Raymond Jubin exploite, à Courgenay, un atelier d'ébénisterie et un commerce de bois. Le 21 mai 1953, le préposé au registre du commerce du district de Porrentruy le somma d'inscrire son entreprise au registre du commerce jusqu'au 30 mai ou de motiver son opposition dans le même délai. Jubin ne fournit aucune réponse et le préposé laissa l'affaire en suspens durant une année.
Jubin se vit notifier une nouvelle sommation le 14 mai 1954. Il répondit, le 20 mai, qu'il estimait ne pas remplir les conditions exigées par l'art. 55 ORC, mais qu'il donnerait une certaine extension à son entreprise et demanderait son inscription pour le 1er novembre. Toutefois, il n'en fit rien.
Le 2 décembre 1954, le préposé transmit la cause à la Direction de la justice du canton de Berne. Il envoya cependant à Jubin, le 20 janvier 1955, une troisième sommation qui portait la mention suivante: "Vu les différentes sommations à lui adressées, Raymond Jubin est spécialement rendu attentif au fait que, s'il ne donne pas suite à la présente sommation, son cas sera signalé à l'Autorité de surveillance afin que celle-ci ordonne son inscription d'office et prononce contre lui une amende". Jubin ne réagit point. Interrogé le 18 avril 1955, il demanda un délai de trois mois, disant qu'il ne s'opposait pas à son inscription s'il y était légalement tenu. En outre, la Direction de la justice demanda des renseignements aux autorités communales de Courgenay; elles répondirent, le 17 mai, que Jubin remplissait, à leur avis, les conditions de l'inscription au registre du commerce. Le 23 mai, la Direction de la justice impartit un dernier délai à Jubin pour requérir son inscription. Celui-ci déclara qu'il ignorait s'il était tenu de figurer au registre du commerce, mais qu'il allait constituer une société et qu'il l'inscrirait dans un délai de deux mois.
Enfin, l'affaire fut transmise à l'autorité de surveillance, le Conseil-exécutif du canton de Berne, qui, le 24 juin 1955, a ordonné que l'entreprise de Jubin fût inscrite d'office au registre du commerce. La juridiction cantonale a considéré que cette entreprise tombait sous le coup de l'art. 53
litt. A ch. 1 et litt. C ORC, qu'elle atteignait une recette brute de 25 000 fr. par année et que Jubin n'avait pas contesté réaliser un chiffre d'affaires annuel de 50 000 fr.
B.- Jubin forme un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il allègue que les autorités compétentes n'ont pas établi son obligation de s'inscrire et il conclut à l'annulation de la décision du 24 juin 1955.
Le Conseil-exécutif du canton de Berne propose que le recours soit rejeté. De son côté, le Département fédéral de justice et police conclut à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Lorsque la personne sommée d'inscrire son entreprise au registre du commerce ne motive pas son opposition dans le délai fixé, le préposé doit, en vertu de l'art. 57 al. 4 ORC, procéder d'office à l'inscription. Dans ce cas, l'autorité cantonale de surveillance n'a pas à statuer sur l'assujettissement et l'intéressé ne saurait, sur ce point, former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il ressort en effet de l'art. 58 al. 2 ORC que ce recours n'est ouvert qu'à celui qui a fait connaître en temps utile les motifs de son opposition mais a succombé devant l'autorité de surveillance. Lors donc que la personne sommée de s'inscrire ne réagit point, elle renonce implicitement à recourir au Tribunal fédéral contre son inscription. La situation n'est pas différente quand, malgré le défaut d'opposition motivée, le préposé a déféré l'affaire à l'autorité cantonale et que celle-ci a statué. Car le silence de la personne sommée de s'inscrire n'en doit pas moins être considéré comme une renonciation au recours de droit administratif. C'est du reste dans ce sens que le Conseil fédéral (cf. STAMPA, Sammlungen von Entscheiden in Handelsgerichtssachen, nos 32 et 33) et le Tribunal fédéral (cf. arrêt non publié du 17 novembre 1931 dans la cause Benz) s'étaient prononcés sous l'empire de l'ancien règlement sur le registre du commerce, du 6 mai 1890, dont l'art. 26 correspondait aux art. 57 et 58 de l'ordonnance actuellement en vigueur.
b) Comme Jubin a reçu plusieurs sommations et n'a répondu qu'à certaines d'entre elles, il faut examiner d'abord si son silence le privait de la possibilité de recourir contre la décision cantonale du 24 juin 1955.
Il est de jurisprudence constante (RO 81 I 79, 76 I 155 et les arrêts cités) que, pour décider si une personne a l'obligation de s'inscrire au registre du commerce, on doit se reporter à l'époque de la sommation. Mais ce dernier terme désigne uniquement la sommation qui a été suivie de la procédure des art. 57 et 58 ORC. On ne saurait, en effet, tenir compte des sommations antérieures que le préposé a pu notifier mais auxquelles il n'a donné aucune suite: elles ne font point partie de la procédure en cours. Peu importe donc que la personne sommée de s'inscrire n'ait pas répondu à de tels actes du préposé. Pour juger si elle a implicitement renoncé à recourir, il ne faut prendre en considération que la sommation décernée dans la procédure au cours de laquelle le Tribunal fédéral est appelé à statuer.
On ne saurait dès lors tenir compte, en l'espèce, des sommations que le recourant a reçues en 1953 et 1954 et après lesquelles le préposé a laissé l'affaire en suspens pendant plusieurs mois. C'est par celle du 20 janvier 1955 qu'a débuté la procédure actuelle. Il est vrai que le recourant n'a donné aucune suite à cette sommation. On ne saurait toutefois déduire de son attitude qu'il ait admis son obligation de s'inscrire et renoncé à recourir au Tribunal fédéral. La sommation du 20 janvier 1955 mentionnait en effet que, si Jubin ne s'inscrivait pas lui-même, l'affaire serait déférée à l'autorité de surveillance. Il a pu en conclure que, s'il ne produisait pas une nouvelle opposition motivée, on tiendrait compte des moyens qu'il avait fait valoir antérieurement, de sorte que l'autorité de surveillance prendrait une décision susceptible de recours au Tribunal fédéral. On ne saurait donc admettre qu'il ait renoncé à un tel recours du fait qu'il a laissé sans réponse la sommation du 20 janvier 1955. Quant à la lettre que la Direction cantonale de la justice lui a envoyée le 23 mai 1955, elle ne constitue pas une sommation selon l'art. 57 ORC; au surplus, il y a répondu en expliquant les motifs de son opposition.
Dès lors, le recours de Jubin est recevable.
2. Au fond, l'autorité cantonale a jugé avec raison que l'entreprise de Jubin tombait sous le coup de l'art. 53 litt. A ch. 1 et litt. C ORC. Pour être assujetti à l'inscription au registre du commerce, il faut en outre qu'il atteigne un chiffre d'affaires de 50 000 fr. par année, comme l'art. 54 ORC l'exige depuis le 1er janvier 1955. On doit admettre que cette condition est remplie. Les autorités communales de Courgenay s'en disent persuadées et Jubin ne l'a jamais contesté avec quelque précision; en particulier, il n'a pas offert d'établir, par la production de ses livres, que ses recettes brutes annuelles étaient inférieures à 50 000 fr. Son recours n'est donc pas fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est rejeté.
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Inscription sur le registre du commerce, art. 57 et 58 ORC. Le silence de la personne sommée de s'inscrire doit être considéré, en principe, comme une renonciation à former, contre l'inscription, un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (consid. 1a).
Sommation déterminante (consid. 1b).
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A.- Raymond Jubin exploite, à Courgenay, un atelier d'ébénisterie et un commerce de bois. Le 21 mai 1953, le préposé au registre du commerce du district de Porrentruy le somma d'inscrire son entreprise au registre du commerce jusqu'au 30 mai ou de motiver son opposition dans le même délai. Jubin ne fournit aucune réponse et le préposé laissa l'affaire en suspens durant une année.
Jubin se vit notifier une nouvelle sommation le 14 mai 1954. Il répondit, le 20 mai, qu'il estimait ne pas remplir les conditions exigées par l'art. 55 ORC, mais qu'il donnerait une certaine extension à son entreprise et demanderait son inscription pour le 1er novembre. Toutefois, il n'en fit rien.
Le 2 décembre 1954, le préposé transmit la cause à la Direction de la justice du canton de Berne. Il envoya cependant à Jubin, le 20 janvier 1955, une troisième sommation qui portait la mention suivante: "Vu les différentes sommations à lui adressées, Raymond Jubin est spécialement rendu attentif au fait que, s'il ne donne pas suite à la présente sommation, son cas sera signalé à l'Autorité de surveillance afin que celle-ci ordonne son inscription d'office et prononce contre lui une amende". Jubin ne réagit point. Interrogé le 18 avril 1955, il demanda un délai de trois mois, disant qu'il ne s'opposait pas à son inscription s'il y était légalement tenu. En outre, la Direction de la justice demanda des renseignements aux autorités communales de Courgenay; elles répondirent, le 17 mai, que Jubin remplissait, à leur avis, les conditions de l'inscription au registre du commerce. Le 23 mai, la Direction de la justice impartit un dernier délai à Jubin pour requérir son inscription. Celui-ci déclara qu'il ignorait s'il était tenu de figurer au registre du commerce, mais qu'il allait constituer une société et qu'il l'inscrirait dans un délai de deux mois.
Enfin, l'affaire fut transmise à l'autorité de surveillance, le Conseil-exécutif du canton de Berne, qui, le 24 juin 1955, a ordonné que l'entreprise de Jubin fût inscrite d'office au registre du commerce. La juridiction cantonale a considéré que cette entreprise tombait sous le coup de l'art. 53
litt. A ch. 1 et litt. C ORC, qu'elle atteignait une recette brute de 25 000 fr. par année et que Jubin n'avait pas contesté réaliser un chiffre d'affaires annuel de 50 000 fr.
B.- Jubin forme un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il allègue que les autorités compétentes n'ont pas établi son obligation de s'inscrire et il conclut à l'annulation de la décision du 24 juin 1955.
Le Conseil-exécutif du canton de Berne propose que le recours soit rejeté. De son côté, le Département fédéral de justice et police conclut à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. a) Lorsque la personne sommée d'inscrire son entreprise au registre du commerce ne motive pas son opposition dans le délai fixé, le préposé doit, en vertu de l'art. 57 al. 4 ORC, procéder d'office à l'inscription. Dans ce cas, l'autorité cantonale de surveillance n'a pas à statuer sur l'assujettissement et l'intéressé ne saurait, sur ce point, former un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il ressort en effet de l'art. 58 al. 2 ORC que ce recours n'est ouvert qu'à celui qui a fait connaître en temps utile les motifs de son opposition mais a succombé devant l'autorité de surveillance. Lors donc que la personne sommée de s'inscrire ne réagit point, elle renonce implicitement à recourir au Tribunal fédéral contre son inscription. La situation n'est pas différente quand, malgré le défaut d'opposition motivée, le préposé a déféré l'affaire à l'autorité cantonale et que celle-ci a statué. Car le silence de la personne sommée de s'inscrire n'en doit pas moins être considéré comme une renonciation au recours de droit administratif. C'est du reste dans ce sens que le Conseil fédéral (cf. STAMPA, Sammlungen von Entscheiden in Handelsgerichtssachen, nos 32 et 33) et le Tribunal fédéral (cf. arrêt non publié du 17 novembre 1931 dans la cause Benz) s'étaient prononcés sous l'empire de l'ancien règlement sur le registre du commerce, du 6 mai 1890, dont l'art. 26 correspondait aux art. 57 et 58 de l'ordonnance actuellement en vigueur.
b) Comme Jubin a reçu plusieurs sommations et n'a répondu qu'à certaines d'entre elles, il faut examiner d'abord si son silence le privait de la possibilité de recourir contre la décision cantonale du 24 juin 1955.
Il est de jurisprudence constante (RO 81 I 79, 76 I 155 et les arrêts cités) que, pour décider si une personne a l'obligation de s'inscrire au registre du commerce, on doit se reporter à l'époque de la sommation. Mais ce dernier terme désigne uniquement la sommation qui a été suivie de la procédure des art. 57 et 58 ORC. On ne saurait, en effet, tenir compte des sommations antérieures que le préposé a pu notifier mais auxquelles il n'a donné aucune suite: elles ne font point partie de la procédure en cours. Peu importe donc que la personne sommée de s'inscrire n'ait pas répondu à de tels actes du préposé. Pour juger si elle a implicitement renoncé à recourir, il ne faut prendre en considération que la sommation décernée dans la procédure au cours de laquelle le Tribunal fédéral est appelé à statuer.
On ne saurait dès lors tenir compte, en l'espèce, des sommations que le recourant a reçues en 1953 et 1954 et après lesquelles le préposé a laissé l'affaire en suspens pendant plusieurs mois. C'est par celle du 20 janvier 1955 qu'a débuté la procédure actuelle. Il est vrai que le recourant n'a donné aucune suite à cette sommation. On ne saurait toutefois déduire de son attitude qu'il ait admis son obligation de s'inscrire et renoncé à recourir au Tribunal fédéral. La sommation du 20 janvier 1955 mentionnait en effet que, si Jubin ne s'inscrivait pas lui-même, l'affaire serait déférée à l'autorité de surveillance. Il a pu en conclure que, s'il ne produisait pas une nouvelle opposition motivée, on tiendrait compte des moyens qu'il avait fait valoir antérieurement, de sorte que l'autorité de surveillance prendrait une décision susceptible de recours au Tribunal fédéral. On ne saurait donc admettre qu'il ait renoncé à un tel recours du fait qu'il a laissé sans réponse la sommation du 20 janvier 1955. Quant à la lettre que la Direction cantonale de la justice lui a envoyée le 23 mai 1955, elle ne constitue pas une sommation selon l'art. 57 ORC; au surplus, il y a répondu en expliquant les motifs de son opposition.
Dès lors, le recours de Jubin est recevable.
2. Au fond, l'autorité cantonale a jugé avec raison que l'entreprise de Jubin tombait sous le coup de l'art. 53 litt. A ch. 1 et litt. C ORC. Pour être assujetti à l'inscription au registre du commerce, il faut en outre qu'il atteigne un chiffre d'affaires de 50 000 fr. par année, comme l'art. 54 ORC l'exige depuis le 1er janvier 1955. On doit admettre que cette condition est remplie. Les autorités communales de Courgenay s'en disent persuadées et Jubin ne l'a jamais contesté avec quelque précision; en particulier, il n'a pas offert d'établir, par la production de ses livres, que ses recettes brutes annuelles étaient inférieures à 50 000 fr. Son recours n'est donc pas fondé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est rejeté.
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Iscrizione nel registro di commercio, art. 57 e 58 ORC. Il silenzio della persona diffidata ad iscriversi dev'essere considerato, in massima, come una rinuncia ad interporre, contro l'iscrizione, un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (consid. 1a).
Diffida determinante (consid. 1b).
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81 I 307
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Sachverhalt ab Seite 308
A.- Luc Mathez a fait un apprentissage d'horloger complet de 1909 à 1911. Par la suite, il a travaillé dans différentes fabriques comme horloger complet, acheveur, rhabilleur, décotteur, visiteur et chef de fabrication. De 1918 à 1931 et de 1939 à 1946, il a été termineur indépendant. Le 3 mars 1947, il a cédé son atelier de terminage à Enoch Blaser, après avoir été engagé comme chef de fabrication par l'entreprise Froidevaux SA, à Neuchâtel. Il a été ensuite, depuis le 1er janvier 1950, décotteurvisiteur dans la même entreprise et a quitté cet emploi le 31 mars 1955.
Le 15 janvier 1955, Mathez a demandé l'autorisation d'ouvrir un atelier de terminage comprenant cinq ouvriers.
Par décision du 19 avril 1955, le Département fédéral de l'économie publique a refusé le permis sollicité. Il a admis que Mathez remplissait les conditions prévues par l'art. 4 al. 1 litt. a AIH, mais a considéré que, comme le recourant avait cédé son atelier de terminage, il serait contraire aux intérêts importants de l'industrie horlogère de lui accorder l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise. L'octroi d'un permis dans de telles conditions favoriserait la spéculation sur les permis, qui constitue un danger sérieux pour l'organisation de l'industrie horlogère suisse. Il n'existe au surplus pas de circonstances particulières au sens de l'art. 4 al. 2 AIH justifiant en l'espèce une autorisation; au contraire, la situation est défavorable dans le terminage des mouvements et plusieurs ateliers ne parviennent pas à occuper tout leur personnel.
B.- Contre cette décision, Mathez a formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral et conclu à ce que l'autorisation demandée lui fût accordée. Il fait valoir qu'il a dû renoncer à l'exploitation de son atelier de terminage en raison du service actif, d'autres entreprises lui ayant pris sa clientèle pendant son absence. Il n'a reçu aucune rémunération de la part de Blaser mais lui a uniquement permis de prendre sa succession sans en retirer un quelconque profit. Une spéculation sur les permis est au demeurant exclue, car les autorisations prévues par les dispositions actuellement en vigueur ne sont pas transmissibles. Au surplus, il s'engage à ne pas céder ni vendre le permis qui lui sera accordé. Pour gagner du temps, il avait à la fin janvier résilié son emploi deux mois à l'avance, étant persuadé d'obtenir l'autorisation nécessaire à l'ouverture de son atelier. Il lui est difficile de retrouver une place mais, en revanche, il pourrait avoir des travaux de terminage.
C.- Le Département fédéral de l'économie publique conclut au rejet du recours. Il argumente en résumé comme il suit: Tandis que l'art. 4 AIH prévoit des conditions de capacité strictes pour l'ouverture et la transformation d'entreprises horlogères, l'art. 3 n'exige aucun permis pour l'acquisition d'une exploitation existante avec l'actif et le passif. Il y a danger que, grâce à cette dernière disposition, on arrive à éluder l'application des règles de l'art. 4; en effet, une personne capable, au bénéfice d'un permis, pourrait céder son exploitation à un acquéreur ne présentant aucune garantie et, après le transfert, obtenir l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise et la remettre à nouveau librement. Pour ces motifs, l'autorisation d'exploiter un atelier doit être refusée, sauf circonstances tout à fait spéciales, à la personne qui en a déjà obtenu une et qui a cédé son entreprise. Cette pratique se justifie particulièrement dans le domaine du terminage, car les entreprises de cette branche n'ont le plus souvent qu'un actif très minime, dont le permis d'exploiter l'atelier et d'occuper des ouvriers est en réalité l'élément le plus important. En l'espèce, le danger que le recourant n'élude les dispositions de l'art. 4 AIH est, à la vérité, peu grave, la cession de son atelier de terminage remontant à huit ans. Ce motif n'est toutefois pas suffisant pour qu'il soit dérogé à la pratique suivie dans les cas semblables.
D.- Le 13 juillet 1955, la Commission d'instruction du Tribunal fédéral a procédé à l'audition du recourant et du représentant du Département fédéral de l'économie publique.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Dans son arrêt Nicolet, du 13 juillet 1954 (RO 80 I 397), le Tribunal fédéral a jugé que celui qui, ayant été titulaire d'une entreprise, l'a cédée à un tiers avec l'actif et le passif ne peut se fonder sur l'art. 4 al. 1 litt. a AIH en invoquant son expérience et ses connaissances pour demander l'autorisation d'ouvrir une nouvelle exploitation horlogère. En effet, d'importants intérêts de l'industrie horlogère dans son ensemble ou d'une de ses branches dans son ensemble, au sens du préambule de l'art. 4 AIH, seraient lésés par l'octroi d'un permis dans de telles conditions. Comme, en vertu de l'art. 3 al. 1 in fine AIH, la cession d'une entreprise avec l'actif et le passif est possible sans permis, même à une personne qui ne présente aucune garantie, le cédant pourrait, le transfert étant opéré, faire usage du droit à l'autorisation que lui confère l'art. 4 al. 1 litt. a AIH et ouvrir une nouvelle entreprise, puis la revendre à nouveau librement et ainsi de suite. L'appareil de production dans la branche visée serait ainsi augmenté sans que l'administration puisse exercer aucun contrôle. De plus, un nombre croissant de personnes ne remplissant pas les conditions de l'art. 4 al. 1 litt. a AIH pourraient s'établir dans l'horlogerie en éludant les exigences de cette disposition. Enfin, de telles cessions suivies de nouvelles ouvertures n'auraient lieu qu'au bénéfice des spéculateurs dont elles favoriseraient l'activité.
Le Tribunal fédéral a cependant réservé, dans l'arrêt précité, les exceptions qui pourraient être faites à ce principe par application de l'art. 4 al. 2 AIH. En effet, cette disposition légale permet d'accorder l'autorisation dans d'autres cas encore que ceux qui sont fixés par l'al. 1. Le requérant peut ainsi obtenir le permis sollicité même s'il ne satisfait pas intégralement aux conditions de l'art. 4 al. 1 litt. a, si des circonstances spéciales le justifient.
2. En l'espèce, Mathez a exploité à son compte un atelier de terminage jusqu'en 1946 et l'a cédé en 1947 à un tiers avec l'actifet le passif. Il ne peut dès lors invoquer l'art. 4 al. 1 litt. a AIH pour prétendre à l'octroi de l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise, bien qu'il réponde aux exigences de capacité prévues par cette disposition. En raison des circonstances spéciales de son cas, il se justifie en revanche de faire application de l'art. 4 al. 2 AIH.
Il ressort tout d'abord de la procédure qu'en cédant son atelier de terminage à Blaser, non seulement le recourant n'avait pas dans l'idée d'ouvrir plus tard une nouvelle entreprise - ce qui serait insuffisant - mais qu'il n'a nullement agi dans un dessein de spéculation. En effet, Mathez a fermé son entreprise en février 1946 déjà, parce qu'elle ne marchait pas, et a été engagé par la maison Froidevaux SA comme chef de fabrication. Ce n'est que plus d'une année après, en mars 1947, qu'il a cédé son exploitation à Blaser pour lui rendre service. Ce dernier s'était établi comme termineur indépendant sans avoir obtenu l'autorisation nécessaire et se trouvait de ce fait en difficulté avec le Département fédéral de l'économie publique. Les dispositions alors en vigueur ne s'y opposant pas, cette autorité a admis que la situation de Blaser fût régularisée par le transfert du permis dont le recourant était titulaire. L'engagement pris par Mathez envers le cessionnaire de ne rouvrir ni à Neuchâtel ni ailleurs un atelier de terminage en son nom personnel indique clairement qu'il ne songeait en aucune manière à s'installer plus tard à nouveau comme termineur et que c'est sans intention quelconque de spéculation qu'il a remis son exploitation. Cette clause de prohibition de concurrence ne saurait en revanche constituer un empêchement à l'octroi du permis sollicité présentement par le recourant, car elle ne déploie que des effets de droit privé entre les parties contractantes et n'a pas à être prise en considération par les autorités appelées à appliquer les dispositions de l'AIH.
D'autre part, il n'est pas établi que Mathez ait reçu une somme appréciable pour la cession de son exploitation. Non seulement, la convention conclue entre Blaser et le recourant ne mentionne aucun prix, mais l'entreprise étant fermée depuis plus d'une année en raison de sa situation économique défavorable, sa remise ne pouvait guère procurer de profit au cédant. Si elle ne doit pas être prise à la lettre, l'affirmation de Mathez au cours de l'instruction qu'il n'a "rien touché de Blaser" n'est pas contredite par les circonstances dans lesquelles s'est effectué le transfert mais correspond à celles-ci.
Il y a lieu de tenir compte également du fait que plus de huit ans se sont écoulés depuis la cession de son atelier à Blaser et que c'est à la suite d'un changement de circonstances, particulièrement la perte de sa place de chef de fabrication, que le recourant s'est vu amené à demander l'autorisation de s'établir comme termineur indépendant.
Enfin, dans son recours, Mathez affirme qu'il ne vendra ni ne cédera le permis qu'il sollicite et, lors de son interrogatoire dans l'instruction, il a déclaré que ses deux fils et sa fille étaient élevés, qu'ils ne travailleraient pas avec lui et que, s'il obtenait l'autorisation demandée, il renoncerait volontiers à céder son entreprise.
Les circonstances spéciales de l'espèce justifiant l'application de l'art. 4 al. 2 AIH, il y a lieu de reconnaître au recourant le droit d'ouvrir l'entreprise de terminage qu'il se propose d'exploiter avec cinq ouvriers. Pour sanctionner l'engagement de Mathez de ne vendre ni céder son exploitation, l'autorisation doit être déclarée absolument personnelle et incessible, et c'est dans ces limites que, selon sa pratique, il incombera au Département fédéral de l'économie publique de délivrer le permis demandé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est admis, la décision attaquée est annulée et l'affaire est renvoyée au Département fédéral de l'économie publique pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
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Art. 4, Abs. 1, lit. a UB. Ein Unternehmer, der seinen Betrieb einem Dritten abgetreten hat, kann sein Gesuch um eine neue Betriebsbewilligung nicht auf Art. 4, Abs. 1 lit. a UB stützen.
Art. 4, Abs. 2, bleibt anwendbar. Voraussetzungen dafür.
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constitutional law and administrative law and public international law
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775 |
81 I 307
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Sachverhalt ab Seite 308
A.- Luc Mathez a fait un apprentissage d'horloger complet de 1909 à 1911. Par la suite, il a travaillé dans différentes fabriques comme horloger complet, acheveur, rhabilleur, décotteur, visiteur et chef de fabrication. De 1918 à 1931 et de 1939 à 1946, il a été termineur indépendant. Le 3 mars 1947, il a cédé son atelier de terminage à Enoch Blaser, après avoir été engagé comme chef de fabrication par l'entreprise Froidevaux SA, à Neuchâtel. Il a été ensuite, depuis le 1er janvier 1950, décotteurvisiteur dans la même entreprise et a quitté cet emploi le 31 mars 1955.
Le 15 janvier 1955, Mathez a demandé l'autorisation d'ouvrir un atelier de terminage comprenant cinq ouvriers.
Par décision du 19 avril 1955, le Département fédéral de l'économie publique a refusé le permis sollicité. Il a admis que Mathez remplissait les conditions prévues par l'art. 4 al. 1 litt. a AIH, mais a considéré que, comme le recourant avait cédé son atelier de terminage, il serait contraire aux intérêts importants de l'industrie horlogère de lui accorder l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise. L'octroi d'un permis dans de telles conditions favoriserait la spéculation sur les permis, qui constitue un danger sérieux pour l'organisation de l'industrie horlogère suisse. Il n'existe au surplus pas de circonstances particulières au sens de l'art. 4 al. 2 AIH justifiant en l'espèce une autorisation; au contraire, la situation est défavorable dans le terminage des mouvements et plusieurs ateliers ne parviennent pas à occuper tout leur personnel.
B.- Contre cette décision, Mathez a formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral et conclu à ce que l'autorisation demandée lui fût accordée. Il fait valoir qu'il a dû renoncer à l'exploitation de son atelier de terminage en raison du service actif, d'autres entreprises lui ayant pris sa clientèle pendant son absence. Il n'a reçu aucune rémunération de la part de Blaser mais lui a uniquement permis de prendre sa succession sans en retirer un quelconque profit. Une spéculation sur les permis est au demeurant exclue, car les autorisations prévues par les dispositions actuellement en vigueur ne sont pas transmissibles. Au surplus, il s'engage à ne pas céder ni vendre le permis qui lui sera accordé. Pour gagner du temps, il avait à la fin janvier résilié son emploi deux mois à l'avance, étant persuadé d'obtenir l'autorisation nécessaire à l'ouverture de son atelier. Il lui est difficile de retrouver une place mais, en revanche, il pourrait avoir des travaux de terminage.
C.- Le Département fédéral de l'économie publique conclut au rejet du recours. Il argumente en résumé comme il suit: Tandis que l'art. 4 AIH prévoit des conditions de capacité strictes pour l'ouverture et la transformation d'entreprises horlogères, l'art. 3 n'exige aucun permis pour l'acquisition d'une exploitation existante avec l'actif et le passif. Il y a danger que, grâce à cette dernière disposition, on arrive à éluder l'application des règles de l'art. 4; en effet, une personne capable, au bénéfice d'un permis, pourrait céder son exploitation à un acquéreur ne présentant aucune garantie et, après le transfert, obtenir l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise et la remettre à nouveau librement. Pour ces motifs, l'autorisation d'exploiter un atelier doit être refusée, sauf circonstances tout à fait spéciales, à la personne qui en a déjà obtenu une et qui a cédé son entreprise. Cette pratique se justifie particulièrement dans le domaine du terminage, car les entreprises de cette branche n'ont le plus souvent qu'un actif très minime, dont le permis d'exploiter l'atelier et d'occuper des ouvriers est en réalité l'élément le plus important. En l'espèce, le danger que le recourant n'élude les dispositions de l'art. 4 AIH est, à la vérité, peu grave, la cession de son atelier de terminage remontant à huit ans. Ce motif n'est toutefois pas suffisant pour qu'il soit dérogé à la pratique suivie dans les cas semblables.
D.- Le 13 juillet 1955, la Commission d'instruction du Tribunal fédéral a procédé à l'audition du recourant et du représentant du Département fédéral de l'économie publique.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Dans son arrêt Nicolet, du 13 juillet 1954 (RO 80 I 397), le Tribunal fédéral a jugé que celui qui, ayant été titulaire d'une entreprise, l'a cédée à un tiers avec l'actif et le passif ne peut se fonder sur l'art. 4 al. 1 litt. a AIH en invoquant son expérience et ses connaissances pour demander l'autorisation d'ouvrir une nouvelle exploitation horlogère. En effet, d'importants intérêts de l'industrie horlogère dans son ensemble ou d'une de ses branches dans son ensemble, au sens du préambule de l'art. 4 AIH, seraient lésés par l'octroi d'un permis dans de telles conditions. Comme, en vertu de l'art. 3 al. 1 in fine AIH, la cession d'une entreprise avec l'actif et le passif est possible sans permis, même à une personne qui ne présente aucune garantie, le cédant pourrait, le transfert étant opéré, faire usage du droit à l'autorisation que lui confère l'art. 4 al. 1 litt. a AIH et ouvrir une nouvelle entreprise, puis la revendre à nouveau librement et ainsi de suite. L'appareil de production dans la branche visée serait ainsi augmenté sans que l'administration puisse exercer aucun contrôle. De plus, un nombre croissant de personnes ne remplissant pas les conditions de l'art. 4 al. 1 litt. a AIH pourraient s'établir dans l'horlogerie en éludant les exigences de cette disposition. Enfin, de telles cessions suivies de nouvelles ouvertures n'auraient lieu qu'au bénéfice des spéculateurs dont elles favoriseraient l'activité.
Le Tribunal fédéral a cependant réservé, dans l'arrêt précité, les exceptions qui pourraient être faites à ce principe par application de l'art. 4 al. 2 AIH. En effet, cette disposition légale permet d'accorder l'autorisation dans d'autres cas encore que ceux qui sont fixés par l'al. 1. Le requérant peut ainsi obtenir le permis sollicité même s'il ne satisfait pas intégralement aux conditions de l'art. 4 al. 1 litt. a, si des circonstances spéciales le justifient.
2. En l'espèce, Mathez a exploité à son compte un atelier de terminage jusqu'en 1946 et l'a cédé en 1947 à un tiers avec l'actifet le passif. Il ne peut dès lors invoquer l'art. 4 al. 1 litt. a AIH pour prétendre à l'octroi de l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise, bien qu'il réponde aux exigences de capacité prévues par cette disposition. En raison des circonstances spéciales de son cas, il se justifie en revanche de faire application de l'art. 4 al. 2 AIH.
Il ressort tout d'abord de la procédure qu'en cédant son atelier de terminage à Blaser, non seulement le recourant n'avait pas dans l'idée d'ouvrir plus tard une nouvelle entreprise - ce qui serait insuffisant - mais qu'il n'a nullement agi dans un dessein de spéculation. En effet, Mathez a fermé son entreprise en février 1946 déjà, parce qu'elle ne marchait pas, et a été engagé par la maison Froidevaux SA comme chef de fabrication. Ce n'est que plus d'une année après, en mars 1947, qu'il a cédé son exploitation à Blaser pour lui rendre service. Ce dernier s'était établi comme termineur indépendant sans avoir obtenu l'autorisation nécessaire et se trouvait de ce fait en difficulté avec le Département fédéral de l'économie publique. Les dispositions alors en vigueur ne s'y opposant pas, cette autorité a admis que la situation de Blaser fût régularisée par le transfert du permis dont le recourant était titulaire. L'engagement pris par Mathez envers le cessionnaire de ne rouvrir ni à Neuchâtel ni ailleurs un atelier de terminage en son nom personnel indique clairement qu'il ne songeait en aucune manière à s'installer plus tard à nouveau comme termineur et que c'est sans intention quelconque de spéculation qu'il a remis son exploitation. Cette clause de prohibition de concurrence ne saurait en revanche constituer un empêchement à l'octroi du permis sollicité présentement par le recourant, car elle ne déploie que des effets de droit privé entre les parties contractantes et n'a pas à être prise en considération par les autorités appelées à appliquer les dispositions de l'AIH.
D'autre part, il n'est pas établi que Mathez ait reçu une somme appréciable pour la cession de son exploitation. Non seulement, la convention conclue entre Blaser et le recourant ne mentionne aucun prix, mais l'entreprise étant fermée depuis plus d'une année en raison de sa situation économique défavorable, sa remise ne pouvait guère procurer de profit au cédant. Si elle ne doit pas être prise à la lettre, l'affirmation de Mathez au cours de l'instruction qu'il n'a "rien touché de Blaser" n'est pas contredite par les circonstances dans lesquelles s'est effectué le transfert mais correspond à celles-ci.
Il y a lieu de tenir compte également du fait que plus de huit ans se sont écoulés depuis la cession de son atelier à Blaser et que c'est à la suite d'un changement de circonstances, particulièrement la perte de sa place de chef de fabrication, que le recourant s'est vu amené à demander l'autorisation de s'établir comme termineur indépendant.
Enfin, dans son recours, Mathez affirme qu'il ne vendra ni ne cédera le permis qu'il sollicite et, lors de son interrogatoire dans l'instruction, il a déclaré que ses deux fils et sa fille étaient élevés, qu'ils ne travailleraient pas avec lui et que, s'il obtenait l'autorisation demandée, il renoncerait volontiers à céder son entreprise.
Les circonstances spéciales de l'espèce justifiant l'application de l'art. 4 al. 2 AIH, il y a lieu de reconnaître au recourant le droit d'ouvrir l'entreprise de terminage qu'il se propose d'exploiter avec cinq ouvriers. Pour sanctionner l'engagement de Mathez de ne vendre ni céder son exploitation, l'autorisation doit être déclarée absolument personnelle et incessible, et c'est dans ces limites que, selon sa pratique, il incombera au Département fédéral de l'économie publique de délivrer le permis demandé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est admis, la décision attaquée est annulée et l'affaire est renvoyée au Département fédéral de l'économie publique pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
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Art. 4 al. 1 litt. a et al. 2 AIH. Celui qui, ayant été titulaire d'une entreprise, l'a cédée à un tiers et demande l'autorisation d'en ouvrir une nouvelle, ne peut invoquer la litt. a de l'art. 4 al. 1.
L'art. 4 al. 2 lui demeure applicable. Conditions d'application de cette disposition.
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Sachverhalt ab Seite 308
A.- Luc Mathez a fait un apprentissage d'horloger complet de 1909 à 1911. Par la suite, il a travaillé dans différentes fabriques comme horloger complet, acheveur, rhabilleur, décotteur, visiteur et chef de fabrication. De 1918 à 1931 et de 1939 à 1946, il a été termineur indépendant. Le 3 mars 1947, il a cédé son atelier de terminage à Enoch Blaser, après avoir été engagé comme chef de fabrication par l'entreprise Froidevaux SA, à Neuchâtel. Il a été ensuite, depuis le 1er janvier 1950, décotteurvisiteur dans la même entreprise et a quitté cet emploi le 31 mars 1955.
Le 15 janvier 1955, Mathez a demandé l'autorisation d'ouvrir un atelier de terminage comprenant cinq ouvriers.
Par décision du 19 avril 1955, le Département fédéral de l'économie publique a refusé le permis sollicité. Il a admis que Mathez remplissait les conditions prévues par l'art. 4 al. 1 litt. a AIH, mais a considéré que, comme le recourant avait cédé son atelier de terminage, il serait contraire aux intérêts importants de l'industrie horlogère de lui accorder l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise. L'octroi d'un permis dans de telles conditions favoriserait la spéculation sur les permis, qui constitue un danger sérieux pour l'organisation de l'industrie horlogère suisse. Il n'existe au surplus pas de circonstances particulières au sens de l'art. 4 al. 2 AIH justifiant en l'espèce une autorisation; au contraire, la situation est défavorable dans le terminage des mouvements et plusieurs ateliers ne parviennent pas à occuper tout leur personnel.
B.- Contre cette décision, Mathez a formé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral et conclu à ce que l'autorisation demandée lui fût accordée. Il fait valoir qu'il a dû renoncer à l'exploitation de son atelier de terminage en raison du service actif, d'autres entreprises lui ayant pris sa clientèle pendant son absence. Il n'a reçu aucune rémunération de la part de Blaser mais lui a uniquement permis de prendre sa succession sans en retirer un quelconque profit. Une spéculation sur les permis est au demeurant exclue, car les autorisations prévues par les dispositions actuellement en vigueur ne sont pas transmissibles. Au surplus, il s'engage à ne pas céder ni vendre le permis qui lui sera accordé. Pour gagner du temps, il avait à la fin janvier résilié son emploi deux mois à l'avance, étant persuadé d'obtenir l'autorisation nécessaire à l'ouverture de son atelier. Il lui est difficile de retrouver une place mais, en revanche, il pourrait avoir des travaux de terminage.
C.- Le Département fédéral de l'économie publique conclut au rejet du recours. Il argumente en résumé comme il suit: Tandis que l'art. 4 AIH prévoit des conditions de capacité strictes pour l'ouverture et la transformation d'entreprises horlogères, l'art. 3 n'exige aucun permis pour l'acquisition d'une exploitation existante avec l'actif et le passif. Il y a danger que, grâce à cette dernière disposition, on arrive à éluder l'application des règles de l'art. 4; en effet, une personne capable, au bénéfice d'un permis, pourrait céder son exploitation à un acquéreur ne présentant aucune garantie et, après le transfert, obtenir l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise et la remettre à nouveau librement. Pour ces motifs, l'autorisation d'exploiter un atelier doit être refusée, sauf circonstances tout à fait spéciales, à la personne qui en a déjà obtenu une et qui a cédé son entreprise. Cette pratique se justifie particulièrement dans le domaine du terminage, car les entreprises de cette branche n'ont le plus souvent qu'un actif très minime, dont le permis d'exploiter l'atelier et d'occuper des ouvriers est en réalité l'élément le plus important. En l'espèce, le danger que le recourant n'élude les dispositions de l'art. 4 AIH est, à la vérité, peu grave, la cession de son atelier de terminage remontant à huit ans. Ce motif n'est toutefois pas suffisant pour qu'il soit dérogé à la pratique suivie dans les cas semblables.
D.- Le 13 juillet 1955, la Commission d'instruction du Tribunal fédéral a procédé à l'audition du recourant et du représentant du Département fédéral de l'économie publique.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Dans son arrêt Nicolet, du 13 juillet 1954 (RO 80 I 397), le Tribunal fédéral a jugé que celui qui, ayant été titulaire d'une entreprise, l'a cédée à un tiers avec l'actif et le passif ne peut se fonder sur l'art. 4 al. 1 litt. a AIH en invoquant son expérience et ses connaissances pour demander l'autorisation d'ouvrir une nouvelle exploitation horlogère. En effet, d'importants intérêts de l'industrie horlogère dans son ensemble ou d'une de ses branches dans son ensemble, au sens du préambule de l'art. 4 AIH, seraient lésés par l'octroi d'un permis dans de telles conditions. Comme, en vertu de l'art. 3 al. 1 in fine AIH, la cession d'une entreprise avec l'actif et le passif est possible sans permis, même à une personne qui ne présente aucune garantie, le cédant pourrait, le transfert étant opéré, faire usage du droit à l'autorisation que lui confère l'art. 4 al. 1 litt. a AIH et ouvrir une nouvelle entreprise, puis la revendre à nouveau librement et ainsi de suite. L'appareil de production dans la branche visée serait ainsi augmenté sans que l'administration puisse exercer aucun contrôle. De plus, un nombre croissant de personnes ne remplissant pas les conditions de l'art. 4 al. 1 litt. a AIH pourraient s'établir dans l'horlogerie en éludant les exigences de cette disposition. Enfin, de telles cessions suivies de nouvelles ouvertures n'auraient lieu qu'au bénéfice des spéculateurs dont elles favoriseraient l'activité.
Le Tribunal fédéral a cependant réservé, dans l'arrêt précité, les exceptions qui pourraient être faites à ce principe par application de l'art. 4 al. 2 AIH. En effet, cette disposition légale permet d'accorder l'autorisation dans d'autres cas encore que ceux qui sont fixés par l'al. 1. Le requérant peut ainsi obtenir le permis sollicité même s'il ne satisfait pas intégralement aux conditions de l'art. 4 al. 1 litt. a, si des circonstances spéciales le justifient.
2. En l'espèce, Mathez a exploité à son compte un atelier de terminage jusqu'en 1946 et l'a cédé en 1947 à un tiers avec l'actifet le passif. Il ne peut dès lors invoquer l'art. 4 al. 1 litt. a AIH pour prétendre à l'octroi de l'autorisation d'ouvrir une nouvelle entreprise, bien qu'il réponde aux exigences de capacité prévues par cette disposition. En raison des circonstances spéciales de son cas, il se justifie en revanche de faire application de l'art. 4 al. 2 AIH.
Il ressort tout d'abord de la procédure qu'en cédant son atelier de terminage à Blaser, non seulement le recourant n'avait pas dans l'idée d'ouvrir plus tard une nouvelle entreprise - ce qui serait insuffisant - mais qu'il n'a nullement agi dans un dessein de spéculation. En effet, Mathez a fermé son entreprise en février 1946 déjà, parce qu'elle ne marchait pas, et a été engagé par la maison Froidevaux SA comme chef de fabrication. Ce n'est que plus d'une année après, en mars 1947, qu'il a cédé son exploitation à Blaser pour lui rendre service. Ce dernier s'était établi comme termineur indépendant sans avoir obtenu l'autorisation nécessaire et se trouvait de ce fait en difficulté avec le Département fédéral de l'économie publique. Les dispositions alors en vigueur ne s'y opposant pas, cette autorité a admis que la situation de Blaser fût régularisée par le transfert du permis dont le recourant était titulaire. L'engagement pris par Mathez envers le cessionnaire de ne rouvrir ni à Neuchâtel ni ailleurs un atelier de terminage en son nom personnel indique clairement qu'il ne songeait en aucune manière à s'installer plus tard à nouveau comme termineur et que c'est sans intention quelconque de spéculation qu'il a remis son exploitation. Cette clause de prohibition de concurrence ne saurait en revanche constituer un empêchement à l'octroi du permis sollicité présentement par le recourant, car elle ne déploie que des effets de droit privé entre les parties contractantes et n'a pas à être prise en considération par les autorités appelées à appliquer les dispositions de l'AIH.
D'autre part, il n'est pas établi que Mathez ait reçu une somme appréciable pour la cession de son exploitation. Non seulement, la convention conclue entre Blaser et le recourant ne mentionne aucun prix, mais l'entreprise étant fermée depuis plus d'une année en raison de sa situation économique défavorable, sa remise ne pouvait guère procurer de profit au cédant. Si elle ne doit pas être prise à la lettre, l'affirmation de Mathez au cours de l'instruction qu'il n'a "rien touché de Blaser" n'est pas contredite par les circonstances dans lesquelles s'est effectué le transfert mais correspond à celles-ci.
Il y a lieu de tenir compte également du fait que plus de huit ans se sont écoulés depuis la cession de son atelier à Blaser et que c'est à la suite d'un changement de circonstances, particulièrement la perte de sa place de chef de fabrication, que le recourant s'est vu amené à demander l'autorisation de s'établir comme termineur indépendant.
Enfin, dans son recours, Mathez affirme qu'il ne vendra ni ne cédera le permis qu'il sollicite et, lors de son interrogatoire dans l'instruction, il a déclaré que ses deux fils et sa fille étaient élevés, qu'ils ne travailleraient pas avec lui et que, s'il obtenait l'autorisation demandée, il renoncerait volontiers à céder son entreprise.
Les circonstances spéciales de l'espèce justifiant l'application de l'art. 4 al. 2 AIH, il y a lieu de reconnaître au recourant le droit d'ouvrir l'entreprise de terminage qu'il se propose d'exploiter avec cinq ouvriers. Pour sanctionner l'engagement de Mathez de ne vendre ni céder son exploitation, l'autorisation doit être déclarée absolument personnelle et incessible, et c'est dans ces limites que, selon sa pratique, il incombera au Département fédéral de l'économie publique de délivrer le permis demandé.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
Le recours est admis, la décision attaquée est annulée et l'affaire est renvoyée au Département fédéral de l'économie publique pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
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Art. 4, cp. 1, lett. a e cp. 2 DISO. Colui che, titolare d'un'azienda, l'ha ceduta a un terzo e chiede l'autorizzazione di aprirne una nuova, non può invocare la lett. a dell'art. 4 cp. 1 DISO.
Rimane applicabile l'art. 4 cp. 2. Condizioni cui è subordinata l'applicabilità di questo disposto.
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81 I 313
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Sachverhalt ab Seite 314
A.- Josef Ulrich, geb. 1891, ist Eigentümer eines rund 711 a umfassenden landwirtschaftlichen Heimwesens im Gebiete der solothurnischen Gemeinden Rickenbach, Wangen b. Olten und Kappel. Da er selber die Landwirtschaft nicht mehr betreiben kann und seine Söhne sich dafür nicht interessieren, hat er den Hof verpachtet. Weil er sich zudem in finanzieller Bedrängnis befindet, hat er sich entschlossen, das Heimwesen der Aktiengesellschaft Hunziker & Cie zum Preise von Fr. 130'000.-- zu verkaufen. Diese Gesellschaft betreibt in Olten-Hammer eine Zementwaren- und Kalkfabrik sowie ein Kies- und Sandwerk. Da das Kies- und Sandlager, das sie dort abbaut, nach ihrer Darstellung voraussichtlich in 15-20 Jahren erschöpft sein wird, sucht sie sich in der Gegend weiteres ausbeutungsfähiges Land zu sichern. Deshalb will sie das von ihren Oltner Werkanlagen etwa 3 km (Luftlinie) entfernte Heimwesen Ulrichs erwerben; denn es ist mit einer Fläche von über 540 a an den ausgedehnten von einer Humus- und Lehmschicht überdeckten Kies- und Sandvorkommen der Gäuebene beteiligt. Bis zum Beginn der in Aussicht genommenen industriellen Ausbeutung soll der Hof im vollen Umfange der landwirtschaftlichen Nutzung erhalten bleiben. Die für jene Ausbeutung vorgesehenen Parzellen liegen im Bereich eines Grundwasserstroms, der von Gemeinden, so von der Stadt Olten, zur Trinkwasserversorgung herangezogen wird.
B.- Das Landwirtschafts-Departement des Kantons Solothurn hat gegen das erwähnte Kaufsvorhaben gestützt auf Art. 19 Abs. 1 lit. a und c des BG über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes vom 12. Juni 1951 (EGG) Einspruch erhoben. Es hat ursprünglich die Auffassung vertreten, Zweck des Verkaufs sei nicht die Überbauung oder die gewerbliche oder industrielle Ausnützung des Bodens; eventuell habe man es mit Güteraufkauf zu tun. In der Folge hat es unter Berufung auf ein Gutachten der Abteilung Wasserbau des kantonalen Tiefbauamtes noch geltend gemacht, dass eine Ausbeutung des in Frage stehenden Kies- und Sandlagers, soweit sie über eine geringe Tiefe hinausginge, nach der heutigen Rechtslage wegen der Gefahr der Beeinträchtigung des Grundwasserstroms und damit der Trinkwasserversorgung verschiedener Gemeinden unzulässig wäre, im erlaubten Umfange aber sich wirtschaftlich nicht lohnen würde.
Die kantonale Bodenrechtskommission hat den Einspruch in Anwendung der lit. c wie auch der lit. a des Art. 19, Abs. 1 EGG geschützt. Das solothurnische Obergericht hat die Beschwerde der Vertragsparteien hiegegen mit Entscheid vom 31. Oktober 1953 abgewiesen. Es nimmt an, infolge des Verkaufs verlöre ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit und das Kaufsobjekt eigne sich nicht für die vorgesehene industrielle Ausnützung, weil diese nach dem Gutachten des Tiefbauamtes von der zuständigen kantonalen Behörde auf Grund der Verordnung des Regierungsrates vom 9. Oktober 1944 über die Reinhaltung der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers zum grössten Teil verboten werden müsste und im übrigen wirtschaftlich nicht ergiebig wäre. Der Einspruch sei daher nach Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG begründet.
C.- Der Verkäufer und die Käuferin erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Obergerichts sei aufzuheben, der Einspruch für unbegründet zu erklären und das Grundbuchamt anzuweisen, den angemeldeten Kauf zu fertigen und im Grundbuch einzutragen. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Rentabilität der geplanten industriellen Ausnützung sei im Einspruchsverfahren nicht zu prüfen. Entscheidend sei, dass die Ausbeutung objektiv möglich und rechtlich zulässig sei. Für die Beurteilung der Frage, ob sich der Grundbesitz Ulrichs für die vorgesehene Ausnützung eigne, sei allein das eidg. Bodenrecht massgebend. Die vom Obergericht herangezogenen Bestimmungen des kantonalen Wasserrechts spielten keine Rolle, abgesehen davon, dass fragwürdig sei, ob sie rechtlich haltbar seien. Auch bei einer Baggerung unter den Grundwasserspiegel hinab könne durch geeignete Vorkehren jede Verschmutzung des Grundwassers vermieden werden.
D.- Das Obergericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Das kantonale Landwirtschafts-Departement beantragt Abweisung der Beschwerde.
Das eidg. Justiz- und Polizeidepartement hält dafür, dass entscheidend die Ermessensfrage sein werde, was volkswirtschaftlich wichtiger sei, die Erhaltung des Landwirtschaftsbetriebes oder die Kies- und Sandausbeutung bis in die polizeilich zulässige Tiefe.
E.- Im Instruktionsverfahren vor Bundesgericht ist eine Expertise angeordnet worden. Die Experten, die Herren F. Baldinger, dipl. Ingenieur in Aarau, und Dr. H. Schmassmann, Geologe in Liestal, hatten zu untersuchen, ob und inwieweit die Kies- und Sandvorkommen auf dem Land Ulrichs ausgebeutet werden können, ohne dass die den Grundwasserstrom nutzenden Trinkwasserversorgungen beeinträchtigt werden, und ob allfällige Beeinträchtigungen durch geeignete Massnahmen verhindert werden können.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG kann Einspruch erhoben werden, wenn durch den Verkauf ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit verliert, es sei denn, die Liegenschaften werden zur Überbauung oder zur gewerblichen oder industriellen Ausnützung des Bodens verkauft und eignen sich hiefür, oder die Aufhebung des landwirtschaftlichen Gewerbes lasse sich durch andere wichtige Gründe rechtfertigen. Hier hat man es mit einem Verkauf zum Zwecke der industriellen Ausnützung zu tun. Die Aktiengesellschaft Hunziker & Cie will, wie sie erklärt, das landwirtschaftliche Heimwesen Ulrichs deshalb erwerben, weil sie das dort vorhandene Kies- und Sandlager in absehbarer Zukunft, nach Erschöpfung der von ihr zur Zeit noch ausgebeuteten Kies- und Sandvorkommen auf ihrem Grundbesitz in Olten-Hammer, für die Herstellung von Zementwaren in ihrem Oltner Werk abbauen möchte. Da diese Darstellung glaubhaft gemacht ist, kann es sich nicht um einen Kauf zum offensichtlichen Zwecke der Spekulation oder des Güteraufkaufs im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. a EGG handeln, jedenfalls dann nicht, wenn das in Frage stehende Land sich im Sinne der lit. c daselbst für die vorgesehene Ausnützung eignet. Der Einspruchsgrund der lit. b fällt von vornherein ausser Betracht.
Da von den rund 711 a, die das Heimwesen Ulrichs umfasst, über 540 a auf den Boden entfallen, aus dem die Käuferin später Kies und Sand gewinnen will, könnten höchstens noch rund 170 a landwirtschaftlich genutzt werden, sobald einmal die geplante industrielle Ausnützung im vollen Gange wäre. Es liegt daher nahe anzunehmen, dass durch den Verkauf ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit verlieren würde. Wie es sich damit verhält, kann indessen offen gelassen werden. Auf jeden Fall ist der Einspruch, auch unter dem Gesichtspunkte von Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG, dann unbegründet, wenn sich ergibt, dass der kies- und sandhaltige Boden Ulrichs sich für die beabsichtigte industrielle Verwendung eignet.
2. In Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG ist von Eignung schlechthin die Rede. Verlangt ist demnach eine allseitige Eignung, d.h. es dürfen der beabsichtigten Verwendung keinerlei Hindernisse im Wege stehen. Die Verwendung muss in technischer und wirtschaftlicher Beziehung möglich und auch rechtlich zulässig sein.
a) Die technische Eignung ist hier gegeben, was nicht bestritten ist. Das Land Ulrichs birgt Kies- und Sandvorkommen, die nach dem Stande der Technik industriell ausgebeutet werden können.
b) Rechtliche Hindernisse, die einer industriellen Ausnützung landwirtschaftlichen Bodens entgegenstehen, können sich ergeben aus Abmachungen oder Vorschriften verschiedener Art, privat- oder öffentlichrechtlichen Charakters. Ob sie auf kantonalem oder eidgenössischem Recht beruhen, ist unerheblich. Die abweichende Auffassung der Beschwerdeführer findet in Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG keine Stütze.
Hier fällt § 249 des seit 1. Januar 1955 in Kraft stehenden sol. EG zum ZGB in Betracht, wonach die Eröffnung neuer Gruben zur Gewinnung von Baumaterial der Bewilligung des Regierungsrates bedarf, die nur verweigert oder an beschränkende Bedingungen geknüpft werden darf, wenn öffentliche Interessen es erfordern. In Frage steht das öffentliche Interesse daran, dass Kies- und Sandgruben unter dem Gesichtspunkte der Baupolizei einwandfrei eingerichtet und betrieben und dass durch ihre Anlage und ihren Betrieb Grundwasservorkommen, die zur Trinkwasserversorgung herangezogen werden, nicht verunreinigt oder geschmälert werden. Besteht die Gefahr, dass die beabsichtigte industrielle Ausnützung zu einer Verschmutzung des Grundwassers führt, so wird die zuständige kantonale Behörde auf Grund des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vor Verunreinigung vom 16. März 1955 (BBl 1955 I S. 552) einschreiten können, nachdem dieses Gesetz einmal in Kraft gesetzt sein wird. Eventuell wird sich die Behörde (auch) auf die solothurnische Verordnung vom 9. Oktober 1944 über die Reinhaltung der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers stützen können, wenn und soweit dieser Erlass nicht durch jenes Bundesgesetz und die kantonalen Ausführungsbestimmungen dazu überholt sein wird.
Nach dem Gutachten Baldinger/Schmassmann hätte die Ausbeutung der Kies- und Sandschicht auf dem Areal, das verkauft werden soll, ohne besondere Massnahmen zur Folge, dass die den Grundwasserstrom nutzenden Trinkwasserversorgungen quantitativ und qualitativ beeinträchtigt würden, auch dann, wenn nicht unter den Grundwasserspiegel hinab gebaggert würde. Indessen kommen die Experten zum Schluss, dass bei Anwendung der von ihnen zum Schutz des Grundwassers vorgesehenen Vorkehren, die im einzelnen aufgeführt werden, die gesamte vorhandene Kies- und Sandschicht, auch soweit sie unter dem Grundwasserspiegel liegt, unter Vorbehalt der bautechnischen und baupolizeilichen Vorsichtsmassnahmen ausgebeutet werden kann. Dieser Befund beruht auf sorgfältiger Untersuchung und überzeugender Würdigung der Verhältnisse. Er ist daher dem Urteile zugrunde zu legen. Aus ihm ergibt sich, dass die geplante Ausbeutung unter den Gesichtspunkten der Baupolizei und des Gewässerschutzes als zulässig erscheint. Dass nach anderen Richtungen rechtliche Hindernisse bestehen, wird nicht geltend gemacht. Indessen kann die Aktiengesellschaft Hunziker & Cie aus dem vorliegenden Urteil ein Recht auf Ausbeutung des in Rede stehenden Kies- und Sandlagers nicht ableiten. Im gegenwärtigen Verfahren kann die rechtliche Zulässigkeit solcher Ausbeutung nur vorläufig, vorfrageweise geprüft werden; der Entscheid der zuständigen Behörde im Bewilligungsverfahren bleibt vorbehalten. Die Gesellschaft anerkennt das denn auch; sie hat dementsprechend die Erklärung abgegeben, dass sie sachlich begründete Sicherungsmassnahmen, die von der Behörde zu gegebener Zeit angeordnet würden, akzeptieren und genau beachten werde, und dabei ist sie zu behaften. In diesem Sinne ist die rechtliche Eignung zu bejahen.
c) Zu prüfen bleibt die wirtschaftliche Eignung. Eine genaue zahlenmässige Rentabilitätsberechnung kann nicht verlangt werden. Da die beabsichtigte Ausbeutung erst in 15-20 Jahren beginnen soll, könnte eine solche Berechnung heute gar nicht aufgestellt werden. Die Beurteilung der Erfolgsaussichten ist in erster Linie Sache des geschäftlichen Ermessens der Firma Hunziker. Der Gerichtshof könnte die Wirtschaftlichkeit nur dann verneinen, wenn nach den gegebenen Verhältnissen von vornherein feststände, dass die Verwirklichung des Ausbeutungsprojektes zu einem geschäftlichen Misserfolg führen würde und daher für einen vernünftig überlegenden Unternehmer nicht in Frage komme. Ein zureichender Grund zur Annahme, dass es sich so verhalte, besteht jedoch nicht.
3. Da die Beschwerde nur im Sinne der Erwägungen gutgeheissen werden kann und die Abklärung des Sachverhalts durch die gerichtliche Expertise im Interesse aller Parteien - namentlich auch der Firma Hunziker - lag, rechtfertigt es sich, die bundesgerichtlichen Kosten verhältnismässig zu verlegen und den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben und der Einspruch im Sinne der Erwägungen für unbegründet erklärt wird.
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Bäuerlicher Grundbesitz, Einspruch gegen Liegenschaftsverkauf. Verkauf zur Ausbeutung eines Kies- und Sandlagers. Begriff der Eignung (Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG): Die Ausnützung muss technisch und wirtschaftlich möglich und rechtlich zulässig sein. Einspruch wegen Gefahr der Beeinträchtigung eines für Trinkwasserversorgungen herangezogenen Grundwasserstroms.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 313
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Sachverhalt ab Seite 314
A.- Josef Ulrich, geb. 1891, ist Eigentümer eines rund 711 a umfassenden landwirtschaftlichen Heimwesens im Gebiete der solothurnischen Gemeinden Rickenbach, Wangen b. Olten und Kappel. Da er selber die Landwirtschaft nicht mehr betreiben kann und seine Söhne sich dafür nicht interessieren, hat er den Hof verpachtet. Weil er sich zudem in finanzieller Bedrängnis befindet, hat er sich entschlossen, das Heimwesen der Aktiengesellschaft Hunziker & Cie zum Preise von Fr. 130'000.-- zu verkaufen. Diese Gesellschaft betreibt in Olten-Hammer eine Zementwaren- und Kalkfabrik sowie ein Kies- und Sandwerk. Da das Kies- und Sandlager, das sie dort abbaut, nach ihrer Darstellung voraussichtlich in 15-20 Jahren erschöpft sein wird, sucht sie sich in der Gegend weiteres ausbeutungsfähiges Land zu sichern. Deshalb will sie das von ihren Oltner Werkanlagen etwa 3 km (Luftlinie) entfernte Heimwesen Ulrichs erwerben; denn es ist mit einer Fläche von über 540 a an den ausgedehnten von einer Humus- und Lehmschicht überdeckten Kies- und Sandvorkommen der Gäuebene beteiligt. Bis zum Beginn der in Aussicht genommenen industriellen Ausbeutung soll der Hof im vollen Umfange der landwirtschaftlichen Nutzung erhalten bleiben. Die für jene Ausbeutung vorgesehenen Parzellen liegen im Bereich eines Grundwasserstroms, der von Gemeinden, so von der Stadt Olten, zur Trinkwasserversorgung herangezogen wird.
B.- Das Landwirtschafts-Departement des Kantons Solothurn hat gegen das erwähnte Kaufsvorhaben gestützt auf Art. 19 Abs. 1 lit. a und c des BG über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes vom 12. Juni 1951 (EGG) Einspruch erhoben. Es hat ursprünglich die Auffassung vertreten, Zweck des Verkaufs sei nicht die Überbauung oder die gewerbliche oder industrielle Ausnützung des Bodens; eventuell habe man es mit Güteraufkauf zu tun. In der Folge hat es unter Berufung auf ein Gutachten der Abteilung Wasserbau des kantonalen Tiefbauamtes noch geltend gemacht, dass eine Ausbeutung des in Frage stehenden Kies- und Sandlagers, soweit sie über eine geringe Tiefe hinausginge, nach der heutigen Rechtslage wegen der Gefahr der Beeinträchtigung des Grundwasserstroms und damit der Trinkwasserversorgung verschiedener Gemeinden unzulässig wäre, im erlaubten Umfange aber sich wirtschaftlich nicht lohnen würde.
Die kantonale Bodenrechtskommission hat den Einspruch in Anwendung der lit. c wie auch der lit. a des Art. 19, Abs. 1 EGG geschützt. Das solothurnische Obergericht hat die Beschwerde der Vertragsparteien hiegegen mit Entscheid vom 31. Oktober 1953 abgewiesen. Es nimmt an, infolge des Verkaufs verlöre ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit und das Kaufsobjekt eigne sich nicht für die vorgesehene industrielle Ausnützung, weil diese nach dem Gutachten des Tiefbauamtes von der zuständigen kantonalen Behörde auf Grund der Verordnung des Regierungsrates vom 9. Oktober 1944 über die Reinhaltung der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers zum grössten Teil verboten werden müsste und im übrigen wirtschaftlich nicht ergiebig wäre. Der Einspruch sei daher nach Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG begründet.
C.- Der Verkäufer und die Käuferin erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Obergerichts sei aufzuheben, der Einspruch für unbegründet zu erklären und das Grundbuchamt anzuweisen, den angemeldeten Kauf zu fertigen und im Grundbuch einzutragen. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Rentabilität der geplanten industriellen Ausnützung sei im Einspruchsverfahren nicht zu prüfen. Entscheidend sei, dass die Ausbeutung objektiv möglich und rechtlich zulässig sei. Für die Beurteilung der Frage, ob sich der Grundbesitz Ulrichs für die vorgesehene Ausnützung eigne, sei allein das eidg. Bodenrecht massgebend. Die vom Obergericht herangezogenen Bestimmungen des kantonalen Wasserrechts spielten keine Rolle, abgesehen davon, dass fragwürdig sei, ob sie rechtlich haltbar seien. Auch bei einer Baggerung unter den Grundwasserspiegel hinab könne durch geeignete Vorkehren jede Verschmutzung des Grundwassers vermieden werden.
D.- Das Obergericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Das kantonale Landwirtschafts-Departement beantragt Abweisung der Beschwerde.
Das eidg. Justiz- und Polizeidepartement hält dafür, dass entscheidend die Ermessensfrage sein werde, was volkswirtschaftlich wichtiger sei, die Erhaltung des Landwirtschaftsbetriebes oder die Kies- und Sandausbeutung bis in die polizeilich zulässige Tiefe.
E.- Im Instruktionsverfahren vor Bundesgericht ist eine Expertise angeordnet worden. Die Experten, die Herren F. Baldinger, dipl. Ingenieur in Aarau, und Dr. H. Schmassmann, Geologe in Liestal, hatten zu untersuchen, ob und inwieweit die Kies- und Sandvorkommen auf dem Land Ulrichs ausgebeutet werden können, ohne dass die den Grundwasserstrom nutzenden Trinkwasserversorgungen beeinträchtigt werden, und ob allfällige Beeinträchtigungen durch geeignete Massnahmen verhindert werden können.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG kann Einspruch erhoben werden, wenn durch den Verkauf ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit verliert, es sei denn, die Liegenschaften werden zur Überbauung oder zur gewerblichen oder industriellen Ausnützung des Bodens verkauft und eignen sich hiefür, oder die Aufhebung des landwirtschaftlichen Gewerbes lasse sich durch andere wichtige Gründe rechtfertigen. Hier hat man es mit einem Verkauf zum Zwecke der industriellen Ausnützung zu tun. Die Aktiengesellschaft Hunziker & Cie will, wie sie erklärt, das landwirtschaftliche Heimwesen Ulrichs deshalb erwerben, weil sie das dort vorhandene Kies- und Sandlager in absehbarer Zukunft, nach Erschöpfung der von ihr zur Zeit noch ausgebeuteten Kies- und Sandvorkommen auf ihrem Grundbesitz in Olten-Hammer, für die Herstellung von Zementwaren in ihrem Oltner Werk abbauen möchte. Da diese Darstellung glaubhaft gemacht ist, kann es sich nicht um einen Kauf zum offensichtlichen Zwecke der Spekulation oder des Güteraufkaufs im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. a EGG handeln, jedenfalls dann nicht, wenn das in Frage stehende Land sich im Sinne der lit. c daselbst für die vorgesehene Ausnützung eignet. Der Einspruchsgrund der lit. b fällt von vornherein ausser Betracht.
Da von den rund 711 a, die das Heimwesen Ulrichs umfasst, über 540 a auf den Boden entfallen, aus dem die Käuferin später Kies und Sand gewinnen will, könnten höchstens noch rund 170 a landwirtschaftlich genutzt werden, sobald einmal die geplante industrielle Ausnützung im vollen Gange wäre. Es liegt daher nahe anzunehmen, dass durch den Verkauf ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit verlieren würde. Wie es sich damit verhält, kann indessen offen gelassen werden. Auf jeden Fall ist der Einspruch, auch unter dem Gesichtspunkte von Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG, dann unbegründet, wenn sich ergibt, dass der kies- und sandhaltige Boden Ulrichs sich für die beabsichtigte industrielle Verwendung eignet.
2. In Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG ist von Eignung schlechthin die Rede. Verlangt ist demnach eine allseitige Eignung, d.h. es dürfen der beabsichtigten Verwendung keinerlei Hindernisse im Wege stehen. Die Verwendung muss in technischer und wirtschaftlicher Beziehung möglich und auch rechtlich zulässig sein.
a) Die technische Eignung ist hier gegeben, was nicht bestritten ist. Das Land Ulrichs birgt Kies- und Sandvorkommen, die nach dem Stande der Technik industriell ausgebeutet werden können.
b) Rechtliche Hindernisse, die einer industriellen Ausnützung landwirtschaftlichen Bodens entgegenstehen, können sich ergeben aus Abmachungen oder Vorschriften verschiedener Art, privat- oder öffentlichrechtlichen Charakters. Ob sie auf kantonalem oder eidgenössischem Recht beruhen, ist unerheblich. Die abweichende Auffassung der Beschwerdeführer findet in Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG keine Stütze.
Hier fällt § 249 des seit 1. Januar 1955 in Kraft stehenden sol. EG zum ZGB in Betracht, wonach die Eröffnung neuer Gruben zur Gewinnung von Baumaterial der Bewilligung des Regierungsrates bedarf, die nur verweigert oder an beschränkende Bedingungen geknüpft werden darf, wenn öffentliche Interessen es erfordern. In Frage steht das öffentliche Interesse daran, dass Kies- und Sandgruben unter dem Gesichtspunkte der Baupolizei einwandfrei eingerichtet und betrieben und dass durch ihre Anlage und ihren Betrieb Grundwasservorkommen, die zur Trinkwasserversorgung herangezogen werden, nicht verunreinigt oder geschmälert werden. Besteht die Gefahr, dass die beabsichtigte industrielle Ausnützung zu einer Verschmutzung des Grundwassers führt, so wird die zuständige kantonale Behörde auf Grund des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vor Verunreinigung vom 16. März 1955 (BBl 1955 I S. 552) einschreiten können, nachdem dieses Gesetz einmal in Kraft gesetzt sein wird. Eventuell wird sich die Behörde (auch) auf die solothurnische Verordnung vom 9. Oktober 1944 über die Reinhaltung der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers stützen können, wenn und soweit dieser Erlass nicht durch jenes Bundesgesetz und die kantonalen Ausführungsbestimmungen dazu überholt sein wird.
Nach dem Gutachten Baldinger/Schmassmann hätte die Ausbeutung der Kies- und Sandschicht auf dem Areal, das verkauft werden soll, ohne besondere Massnahmen zur Folge, dass die den Grundwasserstrom nutzenden Trinkwasserversorgungen quantitativ und qualitativ beeinträchtigt würden, auch dann, wenn nicht unter den Grundwasserspiegel hinab gebaggert würde. Indessen kommen die Experten zum Schluss, dass bei Anwendung der von ihnen zum Schutz des Grundwassers vorgesehenen Vorkehren, die im einzelnen aufgeführt werden, die gesamte vorhandene Kies- und Sandschicht, auch soweit sie unter dem Grundwasserspiegel liegt, unter Vorbehalt der bautechnischen und baupolizeilichen Vorsichtsmassnahmen ausgebeutet werden kann. Dieser Befund beruht auf sorgfältiger Untersuchung und überzeugender Würdigung der Verhältnisse. Er ist daher dem Urteile zugrunde zu legen. Aus ihm ergibt sich, dass die geplante Ausbeutung unter den Gesichtspunkten der Baupolizei und des Gewässerschutzes als zulässig erscheint. Dass nach anderen Richtungen rechtliche Hindernisse bestehen, wird nicht geltend gemacht. Indessen kann die Aktiengesellschaft Hunziker & Cie aus dem vorliegenden Urteil ein Recht auf Ausbeutung des in Rede stehenden Kies- und Sandlagers nicht ableiten. Im gegenwärtigen Verfahren kann die rechtliche Zulässigkeit solcher Ausbeutung nur vorläufig, vorfrageweise geprüft werden; der Entscheid der zuständigen Behörde im Bewilligungsverfahren bleibt vorbehalten. Die Gesellschaft anerkennt das denn auch; sie hat dementsprechend die Erklärung abgegeben, dass sie sachlich begründete Sicherungsmassnahmen, die von der Behörde zu gegebener Zeit angeordnet würden, akzeptieren und genau beachten werde, und dabei ist sie zu behaften. In diesem Sinne ist die rechtliche Eignung zu bejahen.
c) Zu prüfen bleibt die wirtschaftliche Eignung. Eine genaue zahlenmässige Rentabilitätsberechnung kann nicht verlangt werden. Da die beabsichtigte Ausbeutung erst in 15-20 Jahren beginnen soll, könnte eine solche Berechnung heute gar nicht aufgestellt werden. Die Beurteilung der Erfolgsaussichten ist in erster Linie Sache des geschäftlichen Ermessens der Firma Hunziker. Der Gerichtshof könnte die Wirtschaftlichkeit nur dann verneinen, wenn nach den gegebenen Verhältnissen von vornherein feststände, dass die Verwirklichung des Ausbeutungsprojektes zu einem geschäftlichen Misserfolg führen würde und daher für einen vernünftig überlegenden Unternehmer nicht in Frage komme. Ein zureichender Grund zur Annahme, dass es sich so verhalte, besteht jedoch nicht.
3. Da die Beschwerde nur im Sinne der Erwägungen gutgeheissen werden kann und die Abklärung des Sachverhalts durch die gerichtliche Expertise im Interesse aller Parteien - namentlich auch der Firma Hunziker - lag, rechtfertigt es sich, die bundesgerichtlichen Kosten verhältnismässig zu verlegen und den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben und der Einspruch im Sinne der Erwägungen für unbegründet erklärt wird.
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Propriété foncière rurale, opposition à la vente d'un bien-fonds. Vente en vue de l'exploitation d'une carrière de gravier et de sable. Qu'est-ce qu'un fonds qui "se prête" à l'un des usages visés par l'art. 19 al. 1 lit. c de la loi sur le maintien de la propriété foncière rurale? L'utilisation doit être non seulement possible du point de vue technique et économique, mais aussi licite. Opposition fondée sur le fait que l'utilisation risquerait de porter atteinte à un courant d'eau souterrain utilisé pour la fourniture d'eau potable.
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Sachverhalt ab Seite 314
A.- Josef Ulrich, geb. 1891, ist Eigentümer eines rund 711 a umfassenden landwirtschaftlichen Heimwesens im Gebiete der solothurnischen Gemeinden Rickenbach, Wangen b. Olten und Kappel. Da er selber die Landwirtschaft nicht mehr betreiben kann und seine Söhne sich dafür nicht interessieren, hat er den Hof verpachtet. Weil er sich zudem in finanzieller Bedrängnis befindet, hat er sich entschlossen, das Heimwesen der Aktiengesellschaft Hunziker & Cie zum Preise von Fr. 130'000.-- zu verkaufen. Diese Gesellschaft betreibt in Olten-Hammer eine Zementwaren- und Kalkfabrik sowie ein Kies- und Sandwerk. Da das Kies- und Sandlager, das sie dort abbaut, nach ihrer Darstellung voraussichtlich in 15-20 Jahren erschöpft sein wird, sucht sie sich in der Gegend weiteres ausbeutungsfähiges Land zu sichern. Deshalb will sie das von ihren Oltner Werkanlagen etwa 3 km (Luftlinie) entfernte Heimwesen Ulrichs erwerben; denn es ist mit einer Fläche von über 540 a an den ausgedehnten von einer Humus- und Lehmschicht überdeckten Kies- und Sandvorkommen der Gäuebene beteiligt. Bis zum Beginn der in Aussicht genommenen industriellen Ausbeutung soll der Hof im vollen Umfange der landwirtschaftlichen Nutzung erhalten bleiben. Die für jene Ausbeutung vorgesehenen Parzellen liegen im Bereich eines Grundwasserstroms, der von Gemeinden, so von der Stadt Olten, zur Trinkwasserversorgung herangezogen wird.
B.- Das Landwirtschafts-Departement des Kantons Solothurn hat gegen das erwähnte Kaufsvorhaben gestützt auf Art. 19 Abs. 1 lit. a und c des BG über die Erhaltung des bäuerlichen Grundbesitzes vom 12. Juni 1951 (EGG) Einspruch erhoben. Es hat ursprünglich die Auffassung vertreten, Zweck des Verkaufs sei nicht die Überbauung oder die gewerbliche oder industrielle Ausnützung des Bodens; eventuell habe man es mit Güteraufkauf zu tun. In der Folge hat es unter Berufung auf ein Gutachten der Abteilung Wasserbau des kantonalen Tiefbauamtes noch geltend gemacht, dass eine Ausbeutung des in Frage stehenden Kies- und Sandlagers, soweit sie über eine geringe Tiefe hinausginge, nach der heutigen Rechtslage wegen der Gefahr der Beeinträchtigung des Grundwasserstroms und damit der Trinkwasserversorgung verschiedener Gemeinden unzulässig wäre, im erlaubten Umfange aber sich wirtschaftlich nicht lohnen würde.
Die kantonale Bodenrechtskommission hat den Einspruch in Anwendung der lit. c wie auch der lit. a des Art. 19, Abs. 1 EGG geschützt. Das solothurnische Obergericht hat die Beschwerde der Vertragsparteien hiegegen mit Entscheid vom 31. Oktober 1953 abgewiesen. Es nimmt an, infolge des Verkaufs verlöre ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit und das Kaufsobjekt eigne sich nicht für die vorgesehene industrielle Ausnützung, weil diese nach dem Gutachten des Tiefbauamtes von der zuständigen kantonalen Behörde auf Grund der Verordnung des Regierungsrates vom 9. Oktober 1944 über die Reinhaltung der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers zum grössten Teil verboten werden müsste und im übrigen wirtschaftlich nicht ergiebig wäre. Der Einspruch sei daher nach Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG begründet.
C.- Der Verkäufer und die Käuferin erheben Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Entscheid des Obergerichts sei aufzuheben, der Einspruch für unbegründet zu erklären und das Grundbuchamt anzuweisen, den angemeldeten Kauf zu fertigen und im Grundbuch einzutragen. Die Beschwerdeführer machen geltend, die Rentabilität der geplanten industriellen Ausnützung sei im Einspruchsverfahren nicht zu prüfen. Entscheidend sei, dass die Ausbeutung objektiv möglich und rechtlich zulässig sei. Für die Beurteilung der Frage, ob sich der Grundbesitz Ulrichs für die vorgesehene Ausnützung eigne, sei allein das eidg. Bodenrecht massgebend. Die vom Obergericht herangezogenen Bestimmungen des kantonalen Wasserrechts spielten keine Rolle, abgesehen davon, dass fragwürdig sei, ob sie rechtlich haltbar seien. Auch bei einer Baggerung unter den Grundwasserspiegel hinab könne durch geeignete Vorkehren jede Verschmutzung des Grundwassers vermieden werden.
D.- Das Obergericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Das kantonale Landwirtschafts-Departement beantragt Abweisung der Beschwerde.
Das eidg. Justiz- und Polizeidepartement hält dafür, dass entscheidend die Ermessensfrage sein werde, was volkswirtschaftlich wichtiger sei, die Erhaltung des Landwirtschaftsbetriebes oder die Kies- und Sandausbeutung bis in die polizeilich zulässige Tiefe.
E.- Im Instruktionsverfahren vor Bundesgericht ist eine Expertise angeordnet worden. Die Experten, die Herren F. Baldinger, dipl. Ingenieur in Aarau, und Dr. H. Schmassmann, Geologe in Liestal, hatten zu untersuchen, ob und inwieweit die Kies- und Sandvorkommen auf dem Land Ulrichs ausgebeutet werden können, ohne dass die den Grundwasserstrom nutzenden Trinkwasserversorgungen beeinträchtigt werden, und ob allfällige Beeinträchtigungen durch geeignete Massnahmen verhindert werden können.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG kann Einspruch erhoben werden, wenn durch den Verkauf ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit verliert, es sei denn, die Liegenschaften werden zur Überbauung oder zur gewerblichen oder industriellen Ausnützung des Bodens verkauft und eignen sich hiefür, oder die Aufhebung des landwirtschaftlichen Gewerbes lasse sich durch andere wichtige Gründe rechtfertigen. Hier hat man es mit einem Verkauf zum Zwecke der industriellen Ausnützung zu tun. Die Aktiengesellschaft Hunziker & Cie will, wie sie erklärt, das landwirtschaftliche Heimwesen Ulrichs deshalb erwerben, weil sie das dort vorhandene Kies- und Sandlager in absehbarer Zukunft, nach Erschöpfung der von ihr zur Zeit noch ausgebeuteten Kies- und Sandvorkommen auf ihrem Grundbesitz in Olten-Hammer, für die Herstellung von Zementwaren in ihrem Oltner Werk abbauen möchte. Da diese Darstellung glaubhaft gemacht ist, kann es sich nicht um einen Kauf zum offensichtlichen Zwecke der Spekulation oder des Güteraufkaufs im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. a EGG handeln, jedenfalls dann nicht, wenn das in Frage stehende Land sich im Sinne der lit. c daselbst für die vorgesehene Ausnützung eignet. Der Einspruchsgrund der lit. b fällt von vornherein ausser Betracht.
Da von den rund 711 a, die das Heimwesen Ulrichs umfasst, über 540 a auf den Boden entfallen, aus dem die Käuferin später Kies und Sand gewinnen will, könnten höchstens noch rund 170 a landwirtschaftlich genutzt werden, sobald einmal die geplante industrielle Ausnützung im vollen Gange wäre. Es liegt daher nahe anzunehmen, dass durch den Verkauf ein landwirtschaftliches Gewerbe seine Existenzfähigkeit verlieren würde. Wie es sich damit verhält, kann indessen offen gelassen werden. Auf jeden Fall ist der Einspruch, auch unter dem Gesichtspunkte von Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG, dann unbegründet, wenn sich ergibt, dass der kies- und sandhaltige Boden Ulrichs sich für die beabsichtigte industrielle Verwendung eignet.
2. In Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG ist von Eignung schlechthin die Rede. Verlangt ist demnach eine allseitige Eignung, d.h. es dürfen der beabsichtigten Verwendung keinerlei Hindernisse im Wege stehen. Die Verwendung muss in technischer und wirtschaftlicher Beziehung möglich und auch rechtlich zulässig sein.
a) Die technische Eignung ist hier gegeben, was nicht bestritten ist. Das Land Ulrichs birgt Kies- und Sandvorkommen, die nach dem Stande der Technik industriell ausgebeutet werden können.
b) Rechtliche Hindernisse, die einer industriellen Ausnützung landwirtschaftlichen Bodens entgegenstehen, können sich ergeben aus Abmachungen oder Vorschriften verschiedener Art, privat- oder öffentlichrechtlichen Charakters. Ob sie auf kantonalem oder eidgenössischem Recht beruhen, ist unerheblich. Die abweichende Auffassung der Beschwerdeführer findet in Art. 19 Abs. 1 lit. c EGG keine Stütze.
Hier fällt § 249 des seit 1. Januar 1955 in Kraft stehenden sol. EG zum ZGB in Betracht, wonach die Eröffnung neuer Gruben zur Gewinnung von Baumaterial der Bewilligung des Regierungsrates bedarf, die nur verweigert oder an beschränkende Bedingungen geknüpft werden darf, wenn öffentliche Interessen es erfordern. In Frage steht das öffentliche Interesse daran, dass Kies- und Sandgruben unter dem Gesichtspunkte der Baupolizei einwandfrei eingerichtet und betrieben und dass durch ihre Anlage und ihren Betrieb Grundwasservorkommen, die zur Trinkwasserversorgung herangezogen werden, nicht verunreinigt oder geschmälert werden. Besteht die Gefahr, dass die beabsichtigte industrielle Ausnützung zu einer Verschmutzung des Grundwassers führt, so wird die zuständige kantonale Behörde auf Grund des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vor Verunreinigung vom 16. März 1955 (BBl 1955 I S. 552) einschreiten können, nachdem dieses Gesetz einmal in Kraft gesetzt sein wird. Eventuell wird sich die Behörde (auch) auf die solothurnische Verordnung vom 9. Oktober 1944 über die Reinhaltung der oberirdischen Gewässer und des Grundwassers stützen können, wenn und soweit dieser Erlass nicht durch jenes Bundesgesetz und die kantonalen Ausführungsbestimmungen dazu überholt sein wird.
Nach dem Gutachten Baldinger/Schmassmann hätte die Ausbeutung der Kies- und Sandschicht auf dem Areal, das verkauft werden soll, ohne besondere Massnahmen zur Folge, dass die den Grundwasserstrom nutzenden Trinkwasserversorgungen quantitativ und qualitativ beeinträchtigt würden, auch dann, wenn nicht unter den Grundwasserspiegel hinab gebaggert würde. Indessen kommen die Experten zum Schluss, dass bei Anwendung der von ihnen zum Schutz des Grundwassers vorgesehenen Vorkehren, die im einzelnen aufgeführt werden, die gesamte vorhandene Kies- und Sandschicht, auch soweit sie unter dem Grundwasserspiegel liegt, unter Vorbehalt der bautechnischen und baupolizeilichen Vorsichtsmassnahmen ausgebeutet werden kann. Dieser Befund beruht auf sorgfältiger Untersuchung und überzeugender Würdigung der Verhältnisse. Er ist daher dem Urteile zugrunde zu legen. Aus ihm ergibt sich, dass die geplante Ausbeutung unter den Gesichtspunkten der Baupolizei und des Gewässerschutzes als zulässig erscheint. Dass nach anderen Richtungen rechtliche Hindernisse bestehen, wird nicht geltend gemacht. Indessen kann die Aktiengesellschaft Hunziker & Cie aus dem vorliegenden Urteil ein Recht auf Ausbeutung des in Rede stehenden Kies- und Sandlagers nicht ableiten. Im gegenwärtigen Verfahren kann die rechtliche Zulässigkeit solcher Ausbeutung nur vorläufig, vorfrageweise geprüft werden; der Entscheid der zuständigen Behörde im Bewilligungsverfahren bleibt vorbehalten. Die Gesellschaft anerkennt das denn auch; sie hat dementsprechend die Erklärung abgegeben, dass sie sachlich begründete Sicherungsmassnahmen, die von der Behörde zu gegebener Zeit angeordnet würden, akzeptieren und genau beachten werde, und dabei ist sie zu behaften. In diesem Sinne ist die rechtliche Eignung zu bejahen.
c) Zu prüfen bleibt die wirtschaftliche Eignung. Eine genaue zahlenmässige Rentabilitätsberechnung kann nicht verlangt werden. Da die beabsichtigte Ausbeutung erst in 15-20 Jahren beginnen soll, könnte eine solche Berechnung heute gar nicht aufgestellt werden. Die Beurteilung der Erfolgsaussichten ist in erster Linie Sache des geschäftlichen Ermessens der Firma Hunziker. Der Gerichtshof könnte die Wirtschaftlichkeit nur dann verneinen, wenn nach den gegebenen Verhältnissen von vornherein feststände, dass die Verwirklichung des Ausbeutungsprojektes zu einem geschäftlichen Misserfolg führen würde und daher für einen vernünftig überlegenden Unternehmer nicht in Frage komme. Ein zureichender Grund zur Annahme, dass es sich so verhalte, besteht jedoch nicht.
3. Da die Beschwerde nur im Sinne der Erwägungen gutgeheissen werden kann und die Abklärung des Sachverhalts durch die gerichtliche Expertise im Interesse aller Parteien - namentlich auch der Firma Hunziker - lag, rechtfertigt es sich, die bundesgerichtlichen Kosten verhältnismässig zu verlegen und den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der angefochtene Entscheid aufgehoben und der Einspruch im Sinne der Erwägungen für unbegründet erklärt wird.
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Proprietà fondiaria agricola, opposizione alla vendita di un fondo. Vendita per lo sfruttamento d'una cava di ghiaia e sabbia. Nozione del "prestarsi" ad uno degli scopi previsti dall'art. 19 cp. 1 lett. c della legge sulla conservazione della proprietà fondiaria agricola. Lo sfruttamento dev'essere non soltanto possibile dal punto di vista tecnico ed economico, ma anche giuridicamente lecito. Opposizione pel motivo che lo sfruttamento porterebbe pregiudizio ad un corso d'acqua sotterraneo che fornisce l'acqua potabile.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 321
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Sachverhalt ab Seite 322
A.- Die Kollektiv-Konvention der schweizerischen Uhrenindustrie (KK) ist abgeschlossen zwischen der Fédération Suisse des Associations de Fabricants d'Horlogerie (F. H.), der Union des Branches annexes de l'Horlogerie (Übah) und der Ebauches S. A. Sie gilt auch für die Sektionen der F. H. und die Gruppen der Übah, für die sich einzeln bindenden Mitglieder dieser Unterorganisationen und für die von der Ebauches S. A. kontrollierten Betriebe. Sie bezweckt den Schutz, die Förderung und die Sanierung der schweizerischen Uhrenindustrie, vor allem durch Verpflichtung zu gegenseitiger Kaufs- und Verkaufstreue. Für die Beurteilung von Streitigkeiten zwischen den Verbänden oder zwischen einem Verband und seinen Mitgliedern über die Ausführung der Konvention sowie zur Fällung von Vertragsstrafen ist ein Schiedsgericht vorgesehen, das nach Art. 82 KK wie folgt organisiert ist:
"Das Schiedsgericht wird auf die Dauer von drei Jahren ernannt.
Es setzt sich aus sechs Richtern zusammen, und zwar aus drei Berufsrichtern und drei Vertretern der Industrie. Der Vorsitzende entscheidet bei Stimmengleichheit.
Die Berufsrichter sollen aus den amtierenden oder zurückgetretenen Richtern gewählt werden. Der erste wird vom Kantonsgericht von Neuenburg, der zweite vom Obergericht des Kantons Bern und der dritte vom Obergericht des Kantons Solothurn bezeichnet.
Die Vertreter der Industrie werden von den Berufsrichtern ernannt. Es ist ein Uhrenfabrikant, ein Rohwerkfabrikant und ein Bestandteilfabrikant zu wählen.
Auf die gleiche Weise sind Ersatzmänner für jeden der sechs Richter zu ernennen.
Das Schiedsgericht wählt seinen Vorsitzenden aus den Berufsrichtern.
Das Schiedsgericht kann nötigenfalls einen Gerichtsschreiber beiziehen.
Der Sitz des Schiedsgerichtes ist in Biel. Die Vertragsunterzeichner anerkennen diesen Sitz für alle Streitigkeiten, die dem Schiedsgericht unterbreitet werden müssen.
Zur Behandlung eines Falles setzt sich das Schiedsgericht aus fünf Richtern zusammen, und zwar aus drei Berufsrichtern und zwei Industrievertretern. Die letzteren werden jedesmal durch den Präsidenten unter Rücksichtnahme auf die Art des Geschäftes bezeichnet.
Wenn die Firma eines Industrievertreters des Schiedsgerichtes ... wegen Übertretung der Konvention eingeklagt ist, tritt an die Stelle des betreffenden Richters ohne weiteres dessen Ersatzmann, und zwar bis zu einem gegenteiligen Entscheid des Vorsitzenden, unter allen Umständen aber bis der Fall erledigt ist."
Für die Wahl der Industrievertreter pflegen die Berufsrichter Vorschläge der drei Spitzenverbände einzuholen. Einer der Berufsrichter sagte darüber als Zeuge aus: "Die Berufsrichter sind da ganz frei, sie sind aber angewiesen auf die Nomination geeigneter Personen. Bis jetzt war es nie nötig, andere Personen als die Vorgeschlagenen zu wählen. Es gibt keine Fachrichter, die den Verbänden nicht angeschlossen sind. Das ist praktisch unmöglich".
B.- C. Henzi-Schaffter, Inhaber der Uhrenfabrik "Lunesa" in Bettlach, war Mitglied des Verbandes deutschschweizerischer Uhrenfabrikanten, einer Sektion der F. H., und hatte die Verpflichtungen aus der KK unterschriftlich anerkannt. Er wurde von der F. H., der Übah und der Ebauches S. A. wegen verschiedener Vertragsverletzungen vor dem Schiedsgericht belangt. Er liess sich auf das Verfahren ein und bestritt auch nicht, dass er zu büssen sei; der Streit ging nur um die Höhe der Ansprüche der Verbände. Am 16. Juni 1953 verurteilte das Schiedsgericht den Beklagten, den Klägern an Bussen, Entschädigung und Kosten insgesamt Fr. 51'292.80 nebst Zins zu zahlen. Gegen das Urteil wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
Am 25. September 1953 übernahm die Lunesa Watch S. A. die Aktiven und Passiven der Firma Henzi-Schaffter. Auch sie ist Mitglied des Verbandes deutschschweizerischer Uhrenfabrikanten und hat die Verpflichtungen aus der KK durch Unterschrift anerkannt. Die drei Spitzenverbände hoben den von ihr hinterlegten Garantiebetrag von Fr. 6000.-- bei der F. H. ab. Für den Rest der ihnen zugesprochenen Forderung betrieben sie die Lunesa Watch S. A. Diese erhob Rechtsvorschlag. Das Begehren der Gläubiger um definitive, eventuell provisorische Rechtsöffnung wurde vom Gerichtspräsidenten von Solothurn-Lebern abgewiesen. Auf Nichtigkeitsbeschwerde hin erteilte das Obergericht des Kantons Solothurn definitive Rechtsöffnung (Entscheid vom 7. September 1955). Es nahm an, das nach Art. 82 KK bestellte Schiedsgericht biete die nach der Praxis des Bundesgerichts erforderliche Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt die Lunesa Watch S. A. Aufhebung des Entscheides des Obergerichts und Verweigerung der definitiven Rechtsöffnung.
Sie macht geltend, das in Frage stehende Schiedsgerichtsurteil dürfe im Kanton Solothurn nicht vollstreckt werden, da es den Anforderungen der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 61 BV nicht genüge. Der angefochtene Entscheid verletze diese Verfassungsbestimmung, ferner Art. 58 und auch Art. 4 BV.
Bei der Ernennung der Vertreter der Industrie im Schiedsgericht der KK hätten die Verbände eine Vorzugsstellung. Den Berufsrichtern sei vorgeschrieben, einen Uhren-, einen Rohwerk- und einen Bestandteilfabrikanten zu wählen, und überdies werde die Wahl dieser Industriellen auf Vorschlag der Verbände getroffen. Die "juges industriels" gehörten notwendig den drei Verbänden an; denn die KK lasse Aussenseiter praktisch nicht aufkommen. Die Vertreter der Verbände im Schiedsgericht seien naturgemäss geneigt, für die Verbandsinteressen einzutreten, insbesondere für strenge Urteile gegen fehlbare Mitglieder. Die Verbände schlügen nur "linientreue" Leute vor. Den Industrierichtern fehle daher die Unbefangenheit. Den im vorliegenden Fall beteiligten sei sie umsomehr abzusprechen, als sie noch ein eigenes Interesse am Prozessausgang gehabt hätten; denn der eine von ihnen sei als Schalenfabrikant daran interessiert gewesen, dass die dem Beklagten Henzi u.a. vorgeworfene Übertretung des Verbotes der Ausfuhr von Uhren ohne Schalen streng bestraft werde, und der andere sei Direktor einer Uhrenfabrik gewesen, die ein unmittelbarer Konkurrent der Firma Lunesa sei. Gehe somit den Industrievertretern die Unabhängigkeit ab, so fehle sie auch dem Schiedsgericht. Das mit den Verbänden streitende Mitglied könne von vornherein nur mit den Stimmen sämtlicher drei Berufsrichter gegen die Vertreter der Industrie obsiegen. Die Industrierichter seien nicht nur selbst Verbandsorgan, sondern würden auch von einem solchen gewählt; denn die Berufsrichter handelten bei der Wahl nicht als staatliche Richter, sondern gestützt auf die KK. Das Schiedsgericht sei selbst Verbandsorgan und werde denn auch in Art. 63 KK als richterliches Organ der Konvention bezeichnet.
Es könne nicht eingewendet werden, die Beschwerdeführerin bzw. ihr Rechtsvorgänger habe mit der Unterzeichnung der "carte de signature" das Schiedsgericht anerkannt. Die Unterzeichnung sei nicht freiwillig erfolgt, sondern weil die Firma sonst von der Belieferung mit den für ihre Fabrikation notwendigen Rohwerken und Bestandteilen ausgeschlossen gewesen wäre. Gerade ein staatlich approbiertes Zwangskartell, wie es durch die KK geschaffen worden sei, müsse sich strikte auf den Boden des Rechtes stellen und für dessen Verwirklichung durch das Schiedsgericht die grösstmöglichen Garantien vorsehen. Wie das Obergericht zutreffend ausführe, sei auch unerheblich, dass eine Rekusation unterblieben sei.
D.- F. H., Übah und Ebauches S. A. schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 61 BV sollen die rechtskräftigen Zivilurteile, die in einem Kanton gefällt sind, in der ganzen Schweiz vollzogen werden können. Die Art. 80 und 81 (insbesondere Abs. 2) SchKG führen diesen Grundsatz für auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung gerichtete Zivilurteile gesetzlich aus. Als gerichtliches Urteil im Sinne dieser Bestimmungen gilt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts auch der Entscheid eines privaten Schiedsgerichts, wenn der Kanton, in dem er ergangen ist, ihn hinsichtlich Rechtskraft und Vollstreckbarkeit den staatlichen Urteilen gleichstellt und wenn das Schiedsgericht die Eigenschaften aufweist, die rechtfertigen, dass sein Urteil als Richterspruch anerkannt wird. Die Entscheidung, mit der eine kantonale Behörde in Missachtung dieser Grundsätze die definitive Rechtsöffnung für eine in einem anderen Kanton durch rechtskräftiges und vollstreckbares Schiedsgerichtsurteil zugesprochene Zivilforderung verweigert, verstösst daher nicht nur gegen Art. 80 und 81 SchKG, sondern auch gegen Art. 61 BV. Wird sie mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung dieser Verfassungsbestimmung angefochten, so prüft das Bundesgericht frei, ob ein vollstreckbares gerichtliches Urteil vorliege (BGE 78 I 112).
Dagegen kann Art. 61 BV durch Gewährung der Rechtsöffnung nicht verletzt werden. Er begründet ein Recht nur für den die Vollziehung Begehrenden, nicht auch für den Widersprechenden (BGE 67 I 8, BGE 76 I 126; BURCKHARDT, Komm. der BV, 3. Aufl., S. 573, lit. e). Nichtsdestoweniger verstösst ein Rechtsöffnungsentscheid, durch den ein ausserkantonales Schiedsgerichtsurteil in einer Zivilsache zu Unrecht als Richterspruch anerkannt wird, gegen Art. 80 und 81 SchKG. Indes hat das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen ungerechtfertigter Bewilligung der Rechtsöffnung hin die Anwendung dieser gesetzlichen Bestimmungen stets nur beschränkt, unter dem Gesichtswinkel der Willkür, überprüft (BGE 76 I 126). Es hat erklärt, dass die Entscheidung einer kantonalen Behörde nicht schon deshalb als willkürlich betrachtet werden könne, weil sie im Widerspruch stehe mit seiner auf dem Boden des Art. 61 BV entwickelten Rechtsprechung über die Anforderungen, denen ein privates Schiedsgericht genügen muss, damit sein Urteil dem Spruch eines staatlichen Richters gleichgestellt werden kann (BGE 73 I 187). Man kann sich fragen, ob an diesem Standpunkt, der auf Kritik gestossen ist (H. HUBER in ZbJV 85, S. 51; NEF, Unabhängige Schiedsgerichte, in der Festschrift für Fritzsche, S. 105 ff., Ziff. III), festzuhalten sei, zumal da jene Anforderungen um der öffentlichen Ordnung willen gestellt werden, wie das Bundesgericht wiederholt ausgesprochen hat (BGE 78 I 112 Erw. 3, BGE 80 I 342 /3). Die Frage kann jedoch im vorliegenden Fall offen gelassen werden, wenn sich ergibt, dass der angefochtene Entscheid auch einer freien Prüfung standhält. Er verletzt dann weder Art. 4 noch Art. 58 BV (Garantie des verfassungsmässigen, ordentlichen Richters).
2. Es ist unbestritten, dass das Schiedsgerichtsurteil, um das es hier geht, sich auf Zivilansprüche bezieht. Da das Schiedsgericht der KK seinen Sitz in Biel hat, gilt sein Entscheid als im Kanton Bern gefällt. Die Gesetzgebung dieses Kantons behandelt Schiedssprüche über zivilrechtliche Streitigkeiten im Hinblick auf die Vollstreckung grundsätzlich gleich wie Urteile staatlicher Gerichte (Art. 396 ZPO). Fraglich ist einzig, ob nicht die bundesrechtliche öffentliche Ordnung die Gleichstellung mit einem staatlichen Urteil verbiete.
3. Nach der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 61 BV kann ein Schiedsspruch nicht als gerichtliches Urteil anerkannt werden, wenn das Schiedsgericht, das ihn gefällt hat, nicht hinreichende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung bietet. Das Bundesgericht hat angenommen, diese Voraussetzung fehle nicht nur dann, wenn dem Schiedsgericht wegen seiner besonderen Beziehungen zu einer Parteil die Unbefangenheit abgehe, sondern schon dann, wenn einer Partei bei der Bestellung des Schiedsgerichts eine Vorzugsstellung zukomme. Die Frage, ob in dieser Hinsicht beide Parteien gleichberechtigt seien, hat sich wiederholt gestellt für ständige Schiedsgerichte, die von Wirtschaftsverbänden eingesetzt sind. Das Bundesgericht hat entschieden, dass ein solches Verbandsschiedsgericht, falls es selber Verbandsorgan sei oder von einem Verbandsorgan ernannt worden sei, weder im Streit zwischen dem Verband und einem Mitglied noch in demjenigen zwischen einem Mitglied und einem Nichtmitglied einen wie ein staatliches Urteil vollstreckbaren Entscheid fällen könne, und zwar selbst dann nicht, wenn das Schiedsgericht aus Berufsrichtern zusammengesetzt sei (BGE 80 I 341). Wiederholt ist ausgesprochen worden, dass auch eine Partei, die sich auf das Verfahren vor dem Schiedsgericht vorbehaltlos eingelassen hat, später noch mit Aussicht auf Erfolg geltend machen könne, die Unabhängigkeit des Schiedsgerichts sei nicht genügend gewährleistet (a.a.O. 343).
Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den bisher beurteilten dadurch, dass sich das Schiedsgericht der KK aus zwei Elementen zusammensetzt, die hinsichtlich Wählbarkeit und Wahlart nicht der gleichen Ordnung unterstehen: Drei Berufsrichtern, von denen je einer durch das Kantonsgericht von Neuenburg und die Obergerichte von Bern und Solothurn aus den amtierenden oder zurückgetretenen Richtern gewählt wird, stehen drei "Vertreter der Industrie" ("juges industriels") gegenüber, von denen je einer aus den Uhren-, Rohwerk- und Bestandteilfabrikanten durch jene Berufsrichter gewählt wird. Bezüglich der Berufsrichter - aus denen das Schiedsgericht selbst seinen Vorsitzenden wählt - sind die vom Bundesgericht gestellten Anforderungen offensichtlich und unbestrittenermassen erfüllt. Streitig ist, wie es sich mit den Industrierichtern und dem Schiedsgericht als Ganzem verhält.
a) Obwohl das Schiedsgericht in Art. 63 KK unter den "Organen der Konvention" aufgeführt und als "richterliches Organ" bezeichnet wird, ist es nicht Verbandsorgan im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis. Massgebend ist nicht jene Bezeichnung - aber auch nicht das formelle Argument des Obergerichts, dass die KK keine juristische Person schaffe und daher keine Organe haben könne; denn es liesse sich die Auffassung vertreten, dass die drei Verbände, welche die KK abgeschlossen haben und juristische Personen sind, gemeinsame Organe besitzen. Entscheidend ist vielmehr der materielle Sachverhalt, nämlich dass das Schiedsgericht in Art. 82 KK - im Gegensatz zu den anderen "Organen der Konvention" - offensichtlich gewollt ausserhalb der Verbände und ihrer Organisation aufgestellt wird. Der Umstand allein, dass es durch die KK eingesetzt ist, macht es noch nicht zu einem Verbandsorgan; sonst müssten alle von Verbänden vorgesehenen Schiedsgerichte als solche Organe betrachtet werden, auch wenn ihre Ausgestaltung Gewähr für völlige Unabhängigkeit böte.
Die Mitglieder des Schiedsgerichts der KK werden aber auch nicht von Verbandsorganen ernannt, noch kommt den Verbänden bei der Wahl sonstwie eine ins Gewicht fallende Vorzugsstellung zu. Das gilt nicht nur für die Berufs-, sondern auch für die Industrierichter. Die einen wie die andern werden von unabhängigen Kollegien gewählt, die Berufsrichter von staatlichen Gerichten und die Industrierichter von den Berufsrichtern. Gewiss handeln die Berufsrichter bei der Wahl nicht in ihrer Eigenschaft als staatliche Richter, sondern kraft des ihnen durch die KK erteilten Auftrags. Durch diesen werden sie jedoch nicht zu einem Organ der KK oder der Verbände; vielmehr werden sie in Art. 82 KK zweifellos gerade wegen ihrer unabhängigen Stellung ausserhalb der Organisation mit der Wahl betraut. Sie befinden sich als Wahlkörper in ähnlicher Lage wie die kantonalen Gerichte, von denen sie selbst - ebenfalls auf Grund der KK - ins Schiedsgericht gewählt werden. Allerdings sind die Berufsrichter in ihrer Wahl beschränkt durch die Bestimmung, dass als Vertreter der Industrie ein Uhren-, ein Rohwerk- und ein Bestandteilfabrikant zu ernennen sind. Diese Beschränkung ist aber nicht einseitig von den Verbänden auferlegt, sondern die einzelnen Mitglieder, so auch die Beschwerdeführerin und ihr Rechtsvorgänger, haben ihr durch unterschriftliche Anerkennung der KK zugestimmt. Dass die Anerkennung, weil "erzwungen", unverbindlich sei, wird nicht behauptet. Unerheblich ist auch, dass die Berufsrichter bei den drei Verbänden Wahlvorschläge einzuholen pflegen und bis jetzt offenbar nie Personen, die nicht vorgeschlagen waren, gewählt haben. Die Berufsrichter sind an die Vorschläge rechtlich nicht gebunden, und die Verbände haben nicht einmal einen Rechtsanspruch darauf, solche zu unterbreiten. Wenn die Verbände nicht, wie es wünschbar wäre, von sich aus von Anfang an für jeden zu besetzenden Posten mehrere Vorschläge machen, so können sie nachträglich von den Berufsrichtern dazu angehalten werden. Diesen steht es auch frei, an anderer Stelle (weitere) Vorschläge einzuholen oder wenigstens Erkundigungen über die von den Verbänden Vorgeschlagenen einzuziehen.
b) Es wird zutreffen, dass die bestehende Organisation der Uhrenindustrie nur solchen Firmen die Uhren-, Rohwerk- oder Bestandteilfabrikation ermöglicht, die einem Verband angeschlossen sind. Praktisch werden daher nur Verbandsmitglieder - oder Leiter von solchen (vgl. KK Art. 82, letzter Abs.) - Industrierichter sein können. Diese Ordnung ist indes nicht sachwidrig. Das Schiedsgericht ist auf Fachleute angewiesen, die sich nicht nur in technischer Beziehung auskennen, sondern vor allem auch mit den kaufmännischen Belangen und der Organisation der Uhrenindustrie vertraut sind. Diesen Anforderungen genügen offenbar nur Industrielle, die Verbandsmitglieder sind oder solche leiten, dagegen nicht z.B. Lehrer an Uhrmacherschulen und im allgemeinen wohl auch nicht ehemalige Fabrikanten, da die Verhältnisse sich rasch ändern. Freilich haben die Verbandsangehörigen in der Regel ein Interesse daran, dass die Vorschriften der KK innegehalten werden. Aber es besteht kein zureichender Grund zur Annahme, dass die Industrierichter deswegen in Streitigkeiten zwischen den Verbänden und einem Mitglied stets dazu neigen werden, einseitig nur den Standpunkt der Verbände zu berücksichtigen. Es kann auch vorkommen, dass sie grundsätzlich eher gleich oder ähnlich wie das streitende Mitglied eingestellt sind, wie denn die KK selbst (Art. 82, letzter Abs.) sogar mit der Möglichkeit rechnet, dass die Firma eines Industrievertreters ihrerseits wegen Übertretung der Konvention eingeklagt wird. Es geht daher zu weit, in bezug auf Streitigkeiten zwischen einem Verband oder der Verbandsorganisation und einem Mitglied den Industrierichtern von vornherein, allgemein die Unbefangenheit abzusprechen und anzunehmen, das Schiedsgericht als Ganzes biete deshalb - ungeachtet des zahlenmässigen Übergewichts der Berufsrichter im einzelnen Fall - keine genügende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung. Wenn in einer bestimmten Streitigkeit eine Partei Anlass zu haben glaubt, den einen oder andern Richter als befangen anzusehen, so kann sie ihn auf Grund des kantonalen Prozessrechtes in dem dafür vorgesehenen besonderen Verfahren ablehnen (Art. 11, 384 Abs. 2, 385 bern. ZPO). Auf diesem Wege wären auch die Einwendungen geltend zu machen gewesen, welche die Beschwerdeführerin gegen die in ihrem Fall beteiligten Industrierichter vorbringt mit der Begründung, diese hätten ein eigenes Interesse am Prozessausgang gehabt. Der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin hat es indes unterlassen, rechtzeitig, noch vor dem Schiedsspruch (LEUCH, Komm. der bern ZPO, N. 1 zu Art. 385), ein Ausstandsbegehren einzureichen.
c) Da somit die Auffassung des Obergerichts, dass das Schiedsgericht der KK genügende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung biete, auch bei freier Prüfung nicht zu beanstanden ist, braucht nicht erörtert zu werden, ob der gegenteilige Standpunkt der Beschwerdeführerin im Rechtsöffnungsverfahren nicht überhaupt schon deshalb hätte abgelehnt werden dürfen, weil der Beklagte sich vor dem Schiedsgericht vorbehaltlos eingelassen hatte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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de
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Art. 4, 58, 61 BV. Rechtsöffnung auf Grund eines Schiedsgerichtsurteils, das in einem andern Kanton als dem des Betreibungsortes gefällt ist. 1. Art. 61 BV kann durch Gewährung der Rechtsöffnung nicht verletzt werden. Kann das Bundesgericht auf Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 und 58 BV hin frei prüfen, ob der Rechtsöffnungsrichter den Schiedsspruch als gerichtliches Urteil habe anerkennen dürfen? (Erw. 1).
2. Das in der Kollektiv-Konvention der schweizerischen Uhrenindustrie vorgesehene Schiedsgericht bietet hinreichende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung (Erw. 3).
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de
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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781 |
81 I 321
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Sachverhalt ab Seite 322
A.- Die Kollektiv-Konvention der schweizerischen Uhrenindustrie (KK) ist abgeschlossen zwischen der Fédération Suisse des Associations de Fabricants d'Horlogerie (F. H.), der Union des Branches annexes de l'Horlogerie (Übah) und der Ebauches S. A. Sie gilt auch für die Sektionen der F. H. und die Gruppen der Übah, für die sich einzeln bindenden Mitglieder dieser Unterorganisationen und für die von der Ebauches S. A. kontrollierten Betriebe. Sie bezweckt den Schutz, die Förderung und die Sanierung der schweizerischen Uhrenindustrie, vor allem durch Verpflichtung zu gegenseitiger Kaufs- und Verkaufstreue. Für die Beurteilung von Streitigkeiten zwischen den Verbänden oder zwischen einem Verband und seinen Mitgliedern über die Ausführung der Konvention sowie zur Fällung von Vertragsstrafen ist ein Schiedsgericht vorgesehen, das nach Art. 82 KK wie folgt organisiert ist:
"Das Schiedsgericht wird auf die Dauer von drei Jahren ernannt.
Es setzt sich aus sechs Richtern zusammen, und zwar aus drei Berufsrichtern und drei Vertretern der Industrie. Der Vorsitzende entscheidet bei Stimmengleichheit.
Die Berufsrichter sollen aus den amtierenden oder zurückgetretenen Richtern gewählt werden. Der erste wird vom Kantonsgericht von Neuenburg, der zweite vom Obergericht des Kantons Bern und der dritte vom Obergericht des Kantons Solothurn bezeichnet.
Die Vertreter der Industrie werden von den Berufsrichtern ernannt. Es ist ein Uhrenfabrikant, ein Rohwerkfabrikant und ein Bestandteilfabrikant zu wählen.
Auf die gleiche Weise sind Ersatzmänner für jeden der sechs Richter zu ernennen.
Das Schiedsgericht wählt seinen Vorsitzenden aus den Berufsrichtern.
Das Schiedsgericht kann nötigenfalls einen Gerichtsschreiber beiziehen.
Der Sitz des Schiedsgerichtes ist in Biel. Die Vertragsunterzeichner anerkennen diesen Sitz für alle Streitigkeiten, die dem Schiedsgericht unterbreitet werden müssen.
Zur Behandlung eines Falles setzt sich das Schiedsgericht aus fünf Richtern zusammen, und zwar aus drei Berufsrichtern und zwei Industrievertretern. Die letzteren werden jedesmal durch den Präsidenten unter Rücksichtnahme auf die Art des Geschäftes bezeichnet.
Wenn die Firma eines Industrievertreters des Schiedsgerichtes ... wegen Übertretung der Konvention eingeklagt ist, tritt an die Stelle des betreffenden Richters ohne weiteres dessen Ersatzmann, und zwar bis zu einem gegenteiligen Entscheid des Vorsitzenden, unter allen Umständen aber bis der Fall erledigt ist."
Für die Wahl der Industrievertreter pflegen die Berufsrichter Vorschläge der drei Spitzenverbände einzuholen. Einer der Berufsrichter sagte darüber als Zeuge aus: "Die Berufsrichter sind da ganz frei, sie sind aber angewiesen auf die Nomination geeigneter Personen. Bis jetzt war es nie nötig, andere Personen als die Vorgeschlagenen zu wählen. Es gibt keine Fachrichter, die den Verbänden nicht angeschlossen sind. Das ist praktisch unmöglich".
B.- C. Henzi-Schaffter, Inhaber der Uhrenfabrik "Lunesa" in Bettlach, war Mitglied des Verbandes deutschschweizerischer Uhrenfabrikanten, einer Sektion der F. H., und hatte die Verpflichtungen aus der KK unterschriftlich anerkannt. Er wurde von der F. H., der Übah und der Ebauches S. A. wegen verschiedener Vertragsverletzungen vor dem Schiedsgericht belangt. Er liess sich auf das Verfahren ein und bestritt auch nicht, dass er zu büssen sei; der Streit ging nur um die Höhe der Ansprüche der Verbände. Am 16. Juni 1953 verurteilte das Schiedsgericht den Beklagten, den Klägern an Bussen, Entschädigung und Kosten insgesamt Fr. 51'292.80 nebst Zins zu zahlen. Gegen das Urteil wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
Am 25. September 1953 übernahm die Lunesa Watch S. A. die Aktiven und Passiven der Firma Henzi-Schaffter. Auch sie ist Mitglied des Verbandes deutschschweizerischer Uhrenfabrikanten und hat die Verpflichtungen aus der KK durch Unterschrift anerkannt. Die drei Spitzenverbände hoben den von ihr hinterlegten Garantiebetrag von Fr. 6000.-- bei der F. H. ab. Für den Rest der ihnen zugesprochenen Forderung betrieben sie die Lunesa Watch S. A. Diese erhob Rechtsvorschlag. Das Begehren der Gläubiger um definitive, eventuell provisorische Rechtsöffnung wurde vom Gerichtspräsidenten von Solothurn-Lebern abgewiesen. Auf Nichtigkeitsbeschwerde hin erteilte das Obergericht des Kantons Solothurn definitive Rechtsöffnung (Entscheid vom 7. September 1955). Es nahm an, das nach Art. 82 KK bestellte Schiedsgericht biete die nach der Praxis des Bundesgerichts erforderliche Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt die Lunesa Watch S. A. Aufhebung des Entscheides des Obergerichts und Verweigerung der definitiven Rechtsöffnung.
Sie macht geltend, das in Frage stehende Schiedsgerichtsurteil dürfe im Kanton Solothurn nicht vollstreckt werden, da es den Anforderungen der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 61 BV nicht genüge. Der angefochtene Entscheid verletze diese Verfassungsbestimmung, ferner Art. 58 und auch Art. 4 BV.
Bei der Ernennung der Vertreter der Industrie im Schiedsgericht der KK hätten die Verbände eine Vorzugsstellung. Den Berufsrichtern sei vorgeschrieben, einen Uhren-, einen Rohwerk- und einen Bestandteilfabrikanten zu wählen, und überdies werde die Wahl dieser Industriellen auf Vorschlag der Verbände getroffen. Die "juges industriels" gehörten notwendig den drei Verbänden an; denn die KK lasse Aussenseiter praktisch nicht aufkommen. Die Vertreter der Verbände im Schiedsgericht seien naturgemäss geneigt, für die Verbandsinteressen einzutreten, insbesondere für strenge Urteile gegen fehlbare Mitglieder. Die Verbände schlügen nur "linientreue" Leute vor. Den Industrierichtern fehle daher die Unbefangenheit. Den im vorliegenden Fall beteiligten sei sie umsomehr abzusprechen, als sie noch ein eigenes Interesse am Prozessausgang gehabt hätten; denn der eine von ihnen sei als Schalenfabrikant daran interessiert gewesen, dass die dem Beklagten Henzi u.a. vorgeworfene Übertretung des Verbotes der Ausfuhr von Uhren ohne Schalen streng bestraft werde, und der andere sei Direktor einer Uhrenfabrik gewesen, die ein unmittelbarer Konkurrent der Firma Lunesa sei. Gehe somit den Industrievertretern die Unabhängigkeit ab, so fehle sie auch dem Schiedsgericht. Das mit den Verbänden streitende Mitglied könne von vornherein nur mit den Stimmen sämtlicher drei Berufsrichter gegen die Vertreter der Industrie obsiegen. Die Industrierichter seien nicht nur selbst Verbandsorgan, sondern würden auch von einem solchen gewählt; denn die Berufsrichter handelten bei der Wahl nicht als staatliche Richter, sondern gestützt auf die KK. Das Schiedsgericht sei selbst Verbandsorgan und werde denn auch in Art. 63 KK als richterliches Organ der Konvention bezeichnet.
Es könne nicht eingewendet werden, die Beschwerdeführerin bzw. ihr Rechtsvorgänger habe mit der Unterzeichnung der "carte de signature" das Schiedsgericht anerkannt. Die Unterzeichnung sei nicht freiwillig erfolgt, sondern weil die Firma sonst von der Belieferung mit den für ihre Fabrikation notwendigen Rohwerken und Bestandteilen ausgeschlossen gewesen wäre. Gerade ein staatlich approbiertes Zwangskartell, wie es durch die KK geschaffen worden sei, müsse sich strikte auf den Boden des Rechtes stellen und für dessen Verwirklichung durch das Schiedsgericht die grösstmöglichen Garantien vorsehen. Wie das Obergericht zutreffend ausführe, sei auch unerheblich, dass eine Rekusation unterblieben sei.
D.- F. H., Übah und Ebauches S. A. schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 61 BV sollen die rechtskräftigen Zivilurteile, die in einem Kanton gefällt sind, in der ganzen Schweiz vollzogen werden können. Die Art. 80 und 81 (insbesondere Abs. 2) SchKG führen diesen Grundsatz für auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung gerichtete Zivilurteile gesetzlich aus. Als gerichtliches Urteil im Sinne dieser Bestimmungen gilt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts auch der Entscheid eines privaten Schiedsgerichts, wenn der Kanton, in dem er ergangen ist, ihn hinsichtlich Rechtskraft und Vollstreckbarkeit den staatlichen Urteilen gleichstellt und wenn das Schiedsgericht die Eigenschaften aufweist, die rechtfertigen, dass sein Urteil als Richterspruch anerkannt wird. Die Entscheidung, mit der eine kantonale Behörde in Missachtung dieser Grundsätze die definitive Rechtsöffnung für eine in einem anderen Kanton durch rechtskräftiges und vollstreckbares Schiedsgerichtsurteil zugesprochene Zivilforderung verweigert, verstösst daher nicht nur gegen Art. 80 und 81 SchKG, sondern auch gegen Art. 61 BV. Wird sie mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung dieser Verfassungsbestimmung angefochten, so prüft das Bundesgericht frei, ob ein vollstreckbares gerichtliches Urteil vorliege (BGE 78 I 112).
Dagegen kann Art. 61 BV durch Gewährung der Rechtsöffnung nicht verletzt werden. Er begründet ein Recht nur für den die Vollziehung Begehrenden, nicht auch für den Widersprechenden (BGE 67 I 8, BGE 76 I 126; BURCKHARDT, Komm. der BV, 3. Aufl., S. 573, lit. e). Nichtsdestoweniger verstösst ein Rechtsöffnungsentscheid, durch den ein ausserkantonales Schiedsgerichtsurteil in einer Zivilsache zu Unrecht als Richterspruch anerkannt wird, gegen Art. 80 und 81 SchKG. Indes hat das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen ungerechtfertigter Bewilligung der Rechtsöffnung hin die Anwendung dieser gesetzlichen Bestimmungen stets nur beschränkt, unter dem Gesichtswinkel der Willkür, überprüft (BGE 76 I 126). Es hat erklärt, dass die Entscheidung einer kantonalen Behörde nicht schon deshalb als willkürlich betrachtet werden könne, weil sie im Widerspruch stehe mit seiner auf dem Boden des Art. 61 BV entwickelten Rechtsprechung über die Anforderungen, denen ein privates Schiedsgericht genügen muss, damit sein Urteil dem Spruch eines staatlichen Richters gleichgestellt werden kann (BGE 73 I 187). Man kann sich fragen, ob an diesem Standpunkt, der auf Kritik gestossen ist (H. HUBER in ZbJV 85, S. 51; NEF, Unabhängige Schiedsgerichte, in der Festschrift für Fritzsche, S. 105 ff., Ziff. III), festzuhalten sei, zumal da jene Anforderungen um der öffentlichen Ordnung willen gestellt werden, wie das Bundesgericht wiederholt ausgesprochen hat (BGE 78 I 112 Erw. 3, BGE 80 I 342 /3). Die Frage kann jedoch im vorliegenden Fall offen gelassen werden, wenn sich ergibt, dass der angefochtene Entscheid auch einer freien Prüfung standhält. Er verletzt dann weder Art. 4 noch Art. 58 BV (Garantie des verfassungsmässigen, ordentlichen Richters).
2. Es ist unbestritten, dass das Schiedsgerichtsurteil, um das es hier geht, sich auf Zivilansprüche bezieht. Da das Schiedsgericht der KK seinen Sitz in Biel hat, gilt sein Entscheid als im Kanton Bern gefällt. Die Gesetzgebung dieses Kantons behandelt Schiedssprüche über zivilrechtliche Streitigkeiten im Hinblick auf die Vollstreckung grundsätzlich gleich wie Urteile staatlicher Gerichte (Art. 396 ZPO). Fraglich ist einzig, ob nicht die bundesrechtliche öffentliche Ordnung die Gleichstellung mit einem staatlichen Urteil verbiete.
3. Nach der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 61 BV kann ein Schiedsspruch nicht als gerichtliches Urteil anerkannt werden, wenn das Schiedsgericht, das ihn gefällt hat, nicht hinreichende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung bietet. Das Bundesgericht hat angenommen, diese Voraussetzung fehle nicht nur dann, wenn dem Schiedsgericht wegen seiner besonderen Beziehungen zu einer Parteil die Unbefangenheit abgehe, sondern schon dann, wenn einer Partei bei der Bestellung des Schiedsgerichts eine Vorzugsstellung zukomme. Die Frage, ob in dieser Hinsicht beide Parteien gleichberechtigt seien, hat sich wiederholt gestellt für ständige Schiedsgerichte, die von Wirtschaftsverbänden eingesetzt sind. Das Bundesgericht hat entschieden, dass ein solches Verbandsschiedsgericht, falls es selber Verbandsorgan sei oder von einem Verbandsorgan ernannt worden sei, weder im Streit zwischen dem Verband und einem Mitglied noch in demjenigen zwischen einem Mitglied und einem Nichtmitglied einen wie ein staatliches Urteil vollstreckbaren Entscheid fällen könne, und zwar selbst dann nicht, wenn das Schiedsgericht aus Berufsrichtern zusammengesetzt sei (BGE 80 I 341). Wiederholt ist ausgesprochen worden, dass auch eine Partei, die sich auf das Verfahren vor dem Schiedsgericht vorbehaltlos eingelassen hat, später noch mit Aussicht auf Erfolg geltend machen könne, die Unabhängigkeit des Schiedsgerichts sei nicht genügend gewährleistet (a.a.O. 343).
Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den bisher beurteilten dadurch, dass sich das Schiedsgericht der KK aus zwei Elementen zusammensetzt, die hinsichtlich Wählbarkeit und Wahlart nicht der gleichen Ordnung unterstehen: Drei Berufsrichtern, von denen je einer durch das Kantonsgericht von Neuenburg und die Obergerichte von Bern und Solothurn aus den amtierenden oder zurückgetretenen Richtern gewählt wird, stehen drei "Vertreter der Industrie" ("juges industriels") gegenüber, von denen je einer aus den Uhren-, Rohwerk- und Bestandteilfabrikanten durch jene Berufsrichter gewählt wird. Bezüglich der Berufsrichter - aus denen das Schiedsgericht selbst seinen Vorsitzenden wählt - sind die vom Bundesgericht gestellten Anforderungen offensichtlich und unbestrittenermassen erfüllt. Streitig ist, wie es sich mit den Industrierichtern und dem Schiedsgericht als Ganzem verhält.
a) Obwohl das Schiedsgericht in Art. 63 KK unter den "Organen der Konvention" aufgeführt und als "richterliches Organ" bezeichnet wird, ist es nicht Verbandsorgan im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis. Massgebend ist nicht jene Bezeichnung - aber auch nicht das formelle Argument des Obergerichts, dass die KK keine juristische Person schaffe und daher keine Organe haben könne; denn es liesse sich die Auffassung vertreten, dass die drei Verbände, welche die KK abgeschlossen haben und juristische Personen sind, gemeinsame Organe besitzen. Entscheidend ist vielmehr der materielle Sachverhalt, nämlich dass das Schiedsgericht in Art. 82 KK - im Gegensatz zu den anderen "Organen der Konvention" - offensichtlich gewollt ausserhalb der Verbände und ihrer Organisation aufgestellt wird. Der Umstand allein, dass es durch die KK eingesetzt ist, macht es noch nicht zu einem Verbandsorgan; sonst müssten alle von Verbänden vorgesehenen Schiedsgerichte als solche Organe betrachtet werden, auch wenn ihre Ausgestaltung Gewähr für völlige Unabhängigkeit böte.
Die Mitglieder des Schiedsgerichts der KK werden aber auch nicht von Verbandsorganen ernannt, noch kommt den Verbänden bei der Wahl sonstwie eine ins Gewicht fallende Vorzugsstellung zu. Das gilt nicht nur für die Berufs-, sondern auch für die Industrierichter. Die einen wie die andern werden von unabhängigen Kollegien gewählt, die Berufsrichter von staatlichen Gerichten und die Industrierichter von den Berufsrichtern. Gewiss handeln die Berufsrichter bei der Wahl nicht in ihrer Eigenschaft als staatliche Richter, sondern kraft des ihnen durch die KK erteilten Auftrags. Durch diesen werden sie jedoch nicht zu einem Organ der KK oder der Verbände; vielmehr werden sie in Art. 82 KK zweifellos gerade wegen ihrer unabhängigen Stellung ausserhalb der Organisation mit der Wahl betraut. Sie befinden sich als Wahlkörper in ähnlicher Lage wie die kantonalen Gerichte, von denen sie selbst - ebenfalls auf Grund der KK - ins Schiedsgericht gewählt werden. Allerdings sind die Berufsrichter in ihrer Wahl beschränkt durch die Bestimmung, dass als Vertreter der Industrie ein Uhren-, ein Rohwerk- und ein Bestandteilfabrikant zu ernennen sind. Diese Beschränkung ist aber nicht einseitig von den Verbänden auferlegt, sondern die einzelnen Mitglieder, so auch die Beschwerdeführerin und ihr Rechtsvorgänger, haben ihr durch unterschriftliche Anerkennung der KK zugestimmt. Dass die Anerkennung, weil "erzwungen", unverbindlich sei, wird nicht behauptet. Unerheblich ist auch, dass die Berufsrichter bei den drei Verbänden Wahlvorschläge einzuholen pflegen und bis jetzt offenbar nie Personen, die nicht vorgeschlagen waren, gewählt haben. Die Berufsrichter sind an die Vorschläge rechtlich nicht gebunden, und die Verbände haben nicht einmal einen Rechtsanspruch darauf, solche zu unterbreiten. Wenn die Verbände nicht, wie es wünschbar wäre, von sich aus von Anfang an für jeden zu besetzenden Posten mehrere Vorschläge machen, so können sie nachträglich von den Berufsrichtern dazu angehalten werden. Diesen steht es auch frei, an anderer Stelle (weitere) Vorschläge einzuholen oder wenigstens Erkundigungen über die von den Verbänden Vorgeschlagenen einzuziehen.
b) Es wird zutreffen, dass die bestehende Organisation der Uhrenindustrie nur solchen Firmen die Uhren-, Rohwerk- oder Bestandteilfabrikation ermöglicht, die einem Verband angeschlossen sind. Praktisch werden daher nur Verbandsmitglieder - oder Leiter von solchen (vgl. KK Art. 82, letzter Abs.) - Industrierichter sein können. Diese Ordnung ist indes nicht sachwidrig. Das Schiedsgericht ist auf Fachleute angewiesen, die sich nicht nur in technischer Beziehung auskennen, sondern vor allem auch mit den kaufmännischen Belangen und der Organisation der Uhrenindustrie vertraut sind. Diesen Anforderungen genügen offenbar nur Industrielle, die Verbandsmitglieder sind oder solche leiten, dagegen nicht z.B. Lehrer an Uhrmacherschulen und im allgemeinen wohl auch nicht ehemalige Fabrikanten, da die Verhältnisse sich rasch ändern. Freilich haben die Verbandsangehörigen in der Regel ein Interesse daran, dass die Vorschriften der KK innegehalten werden. Aber es besteht kein zureichender Grund zur Annahme, dass die Industrierichter deswegen in Streitigkeiten zwischen den Verbänden und einem Mitglied stets dazu neigen werden, einseitig nur den Standpunkt der Verbände zu berücksichtigen. Es kann auch vorkommen, dass sie grundsätzlich eher gleich oder ähnlich wie das streitende Mitglied eingestellt sind, wie denn die KK selbst (Art. 82, letzter Abs.) sogar mit der Möglichkeit rechnet, dass die Firma eines Industrievertreters ihrerseits wegen Übertretung der Konvention eingeklagt wird. Es geht daher zu weit, in bezug auf Streitigkeiten zwischen einem Verband oder der Verbandsorganisation und einem Mitglied den Industrierichtern von vornherein, allgemein die Unbefangenheit abzusprechen und anzunehmen, das Schiedsgericht als Ganzes biete deshalb - ungeachtet des zahlenmässigen Übergewichts der Berufsrichter im einzelnen Fall - keine genügende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung. Wenn in einer bestimmten Streitigkeit eine Partei Anlass zu haben glaubt, den einen oder andern Richter als befangen anzusehen, so kann sie ihn auf Grund des kantonalen Prozessrechtes in dem dafür vorgesehenen besonderen Verfahren ablehnen (Art. 11, 384 Abs. 2, 385 bern. ZPO). Auf diesem Wege wären auch die Einwendungen geltend zu machen gewesen, welche die Beschwerdeführerin gegen die in ihrem Fall beteiligten Industrierichter vorbringt mit der Begründung, diese hätten ein eigenes Interesse am Prozessausgang gehabt. Der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin hat es indes unterlassen, rechtzeitig, noch vor dem Schiedsspruch (LEUCH, Komm. der bern ZPO, N. 1 zu Art. 385), ein Ausstandsbegehren einzureichen.
c) Da somit die Auffassung des Obergerichts, dass das Schiedsgericht der KK genügende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung biete, auch bei freier Prüfung nicht zu beanstanden ist, braucht nicht erörtert zu werden, ob der gegenteilige Standpunkt der Beschwerdeführerin im Rechtsöffnungsverfahren nicht überhaupt schon deshalb hätte abgelehnt werden dürfen, weil der Beklagte sich vor dem Schiedsgericht vorbehaltlos eingelassen hatte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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de
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Art. 4, 58, 61 Cst. Mainlevée d'opposition sur la base d'une sentence arbitrale rendue dans un autre canton que celui du for de la poursuite. 1. L'art. 61 Cst. ne peut être violé par l'octroi de la mainlevée. Le Tribunal fédéral, saisi d'un recours pour violation des art. 4 et 58 Cst., peut-il examiner librement si le juge de mainlevée aurait dû reconnaître la sentence arbitrale comme une décision émanant d'un tribunal ordinaire? (consid. 1).
2. Le tribunal arbitral institué par la Convention collective de l'industrie horlogère suisse offre des garanties suffisantes d'indépendance (consid. 3).
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 321
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Sachverhalt ab Seite 322
A.- Die Kollektiv-Konvention der schweizerischen Uhrenindustrie (KK) ist abgeschlossen zwischen der Fédération Suisse des Associations de Fabricants d'Horlogerie (F. H.), der Union des Branches annexes de l'Horlogerie (Übah) und der Ebauches S. A. Sie gilt auch für die Sektionen der F. H. und die Gruppen der Übah, für die sich einzeln bindenden Mitglieder dieser Unterorganisationen und für die von der Ebauches S. A. kontrollierten Betriebe. Sie bezweckt den Schutz, die Förderung und die Sanierung der schweizerischen Uhrenindustrie, vor allem durch Verpflichtung zu gegenseitiger Kaufs- und Verkaufstreue. Für die Beurteilung von Streitigkeiten zwischen den Verbänden oder zwischen einem Verband und seinen Mitgliedern über die Ausführung der Konvention sowie zur Fällung von Vertragsstrafen ist ein Schiedsgericht vorgesehen, das nach Art. 82 KK wie folgt organisiert ist:
"Das Schiedsgericht wird auf die Dauer von drei Jahren ernannt.
Es setzt sich aus sechs Richtern zusammen, und zwar aus drei Berufsrichtern und drei Vertretern der Industrie. Der Vorsitzende entscheidet bei Stimmengleichheit.
Die Berufsrichter sollen aus den amtierenden oder zurückgetretenen Richtern gewählt werden. Der erste wird vom Kantonsgericht von Neuenburg, der zweite vom Obergericht des Kantons Bern und der dritte vom Obergericht des Kantons Solothurn bezeichnet.
Die Vertreter der Industrie werden von den Berufsrichtern ernannt. Es ist ein Uhrenfabrikant, ein Rohwerkfabrikant und ein Bestandteilfabrikant zu wählen.
Auf die gleiche Weise sind Ersatzmänner für jeden der sechs Richter zu ernennen.
Das Schiedsgericht wählt seinen Vorsitzenden aus den Berufsrichtern.
Das Schiedsgericht kann nötigenfalls einen Gerichtsschreiber beiziehen.
Der Sitz des Schiedsgerichtes ist in Biel. Die Vertragsunterzeichner anerkennen diesen Sitz für alle Streitigkeiten, die dem Schiedsgericht unterbreitet werden müssen.
Zur Behandlung eines Falles setzt sich das Schiedsgericht aus fünf Richtern zusammen, und zwar aus drei Berufsrichtern und zwei Industrievertretern. Die letzteren werden jedesmal durch den Präsidenten unter Rücksichtnahme auf die Art des Geschäftes bezeichnet.
Wenn die Firma eines Industrievertreters des Schiedsgerichtes ... wegen Übertretung der Konvention eingeklagt ist, tritt an die Stelle des betreffenden Richters ohne weiteres dessen Ersatzmann, und zwar bis zu einem gegenteiligen Entscheid des Vorsitzenden, unter allen Umständen aber bis der Fall erledigt ist."
Für die Wahl der Industrievertreter pflegen die Berufsrichter Vorschläge der drei Spitzenverbände einzuholen. Einer der Berufsrichter sagte darüber als Zeuge aus: "Die Berufsrichter sind da ganz frei, sie sind aber angewiesen auf die Nomination geeigneter Personen. Bis jetzt war es nie nötig, andere Personen als die Vorgeschlagenen zu wählen. Es gibt keine Fachrichter, die den Verbänden nicht angeschlossen sind. Das ist praktisch unmöglich".
B.- C. Henzi-Schaffter, Inhaber der Uhrenfabrik "Lunesa" in Bettlach, war Mitglied des Verbandes deutschschweizerischer Uhrenfabrikanten, einer Sektion der F. H., und hatte die Verpflichtungen aus der KK unterschriftlich anerkannt. Er wurde von der F. H., der Übah und der Ebauches S. A. wegen verschiedener Vertragsverletzungen vor dem Schiedsgericht belangt. Er liess sich auf das Verfahren ein und bestritt auch nicht, dass er zu büssen sei; der Streit ging nur um die Höhe der Ansprüche der Verbände. Am 16. Juni 1953 verurteilte das Schiedsgericht den Beklagten, den Klägern an Bussen, Entschädigung und Kosten insgesamt Fr. 51'292.80 nebst Zins zu zahlen. Gegen das Urteil wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
Am 25. September 1953 übernahm die Lunesa Watch S. A. die Aktiven und Passiven der Firma Henzi-Schaffter. Auch sie ist Mitglied des Verbandes deutschschweizerischer Uhrenfabrikanten und hat die Verpflichtungen aus der KK durch Unterschrift anerkannt. Die drei Spitzenverbände hoben den von ihr hinterlegten Garantiebetrag von Fr. 6000.-- bei der F. H. ab. Für den Rest der ihnen zugesprochenen Forderung betrieben sie die Lunesa Watch S. A. Diese erhob Rechtsvorschlag. Das Begehren der Gläubiger um definitive, eventuell provisorische Rechtsöffnung wurde vom Gerichtspräsidenten von Solothurn-Lebern abgewiesen. Auf Nichtigkeitsbeschwerde hin erteilte das Obergericht des Kantons Solothurn definitive Rechtsöffnung (Entscheid vom 7. September 1955). Es nahm an, das nach Art. 82 KK bestellte Schiedsgericht biete die nach der Praxis des Bundesgerichts erforderliche Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung.
C.- Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt die Lunesa Watch S. A. Aufhebung des Entscheides des Obergerichts und Verweigerung der definitiven Rechtsöffnung.
Sie macht geltend, das in Frage stehende Schiedsgerichtsurteil dürfe im Kanton Solothurn nicht vollstreckt werden, da es den Anforderungen der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 61 BV nicht genüge. Der angefochtene Entscheid verletze diese Verfassungsbestimmung, ferner Art. 58 und auch Art. 4 BV.
Bei der Ernennung der Vertreter der Industrie im Schiedsgericht der KK hätten die Verbände eine Vorzugsstellung. Den Berufsrichtern sei vorgeschrieben, einen Uhren-, einen Rohwerk- und einen Bestandteilfabrikanten zu wählen, und überdies werde die Wahl dieser Industriellen auf Vorschlag der Verbände getroffen. Die "juges industriels" gehörten notwendig den drei Verbänden an; denn die KK lasse Aussenseiter praktisch nicht aufkommen. Die Vertreter der Verbände im Schiedsgericht seien naturgemäss geneigt, für die Verbandsinteressen einzutreten, insbesondere für strenge Urteile gegen fehlbare Mitglieder. Die Verbände schlügen nur "linientreue" Leute vor. Den Industrierichtern fehle daher die Unbefangenheit. Den im vorliegenden Fall beteiligten sei sie umsomehr abzusprechen, als sie noch ein eigenes Interesse am Prozessausgang gehabt hätten; denn der eine von ihnen sei als Schalenfabrikant daran interessiert gewesen, dass die dem Beklagten Henzi u.a. vorgeworfene Übertretung des Verbotes der Ausfuhr von Uhren ohne Schalen streng bestraft werde, und der andere sei Direktor einer Uhrenfabrik gewesen, die ein unmittelbarer Konkurrent der Firma Lunesa sei. Gehe somit den Industrievertretern die Unabhängigkeit ab, so fehle sie auch dem Schiedsgericht. Das mit den Verbänden streitende Mitglied könne von vornherein nur mit den Stimmen sämtlicher drei Berufsrichter gegen die Vertreter der Industrie obsiegen. Die Industrierichter seien nicht nur selbst Verbandsorgan, sondern würden auch von einem solchen gewählt; denn die Berufsrichter handelten bei der Wahl nicht als staatliche Richter, sondern gestützt auf die KK. Das Schiedsgericht sei selbst Verbandsorgan und werde denn auch in Art. 63 KK als richterliches Organ der Konvention bezeichnet.
Es könne nicht eingewendet werden, die Beschwerdeführerin bzw. ihr Rechtsvorgänger habe mit der Unterzeichnung der "carte de signature" das Schiedsgericht anerkannt. Die Unterzeichnung sei nicht freiwillig erfolgt, sondern weil die Firma sonst von der Belieferung mit den für ihre Fabrikation notwendigen Rohwerken und Bestandteilen ausgeschlossen gewesen wäre. Gerade ein staatlich approbiertes Zwangskartell, wie es durch die KK geschaffen worden sei, müsse sich strikte auf den Boden des Rechtes stellen und für dessen Verwirklichung durch das Schiedsgericht die grösstmöglichen Garantien vorsehen. Wie das Obergericht zutreffend ausführe, sei auch unerheblich, dass eine Rekusation unterblieben sei.
D.- F. H., Übah und Ebauches S. A. schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Obergericht hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Nach Art. 61 BV sollen die rechtskräftigen Zivilurteile, die in einem Kanton gefällt sind, in der ganzen Schweiz vollzogen werden können. Die Art. 80 und 81 (insbesondere Abs. 2) SchKG führen diesen Grundsatz für auf Geldzahlung oder Sicherheitsleistung gerichtete Zivilurteile gesetzlich aus. Als gerichtliches Urteil im Sinne dieser Bestimmungen gilt nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts auch der Entscheid eines privaten Schiedsgerichts, wenn der Kanton, in dem er ergangen ist, ihn hinsichtlich Rechtskraft und Vollstreckbarkeit den staatlichen Urteilen gleichstellt und wenn das Schiedsgericht die Eigenschaften aufweist, die rechtfertigen, dass sein Urteil als Richterspruch anerkannt wird. Die Entscheidung, mit der eine kantonale Behörde in Missachtung dieser Grundsätze die definitive Rechtsöffnung für eine in einem anderen Kanton durch rechtskräftiges und vollstreckbares Schiedsgerichtsurteil zugesprochene Zivilforderung verweigert, verstösst daher nicht nur gegen Art. 80 und 81 SchKG, sondern auch gegen Art. 61 BV. Wird sie mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung dieser Verfassungsbestimmung angefochten, so prüft das Bundesgericht frei, ob ein vollstreckbares gerichtliches Urteil vorliege (BGE 78 I 112).
Dagegen kann Art. 61 BV durch Gewährung der Rechtsöffnung nicht verletzt werden. Er begründet ein Recht nur für den die Vollziehung Begehrenden, nicht auch für den Widersprechenden (BGE 67 I 8, BGE 76 I 126; BURCKHARDT, Komm. der BV, 3. Aufl., S. 573, lit. e). Nichtsdestoweniger verstösst ein Rechtsöffnungsentscheid, durch den ein ausserkantonales Schiedsgerichtsurteil in einer Zivilsache zu Unrecht als Richterspruch anerkannt wird, gegen Art. 80 und 81 SchKG. Indes hat das Bundesgericht auf staatsrechtliche Beschwerde wegen ungerechtfertigter Bewilligung der Rechtsöffnung hin die Anwendung dieser gesetzlichen Bestimmungen stets nur beschränkt, unter dem Gesichtswinkel der Willkür, überprüft (BGE 76 I 126). Es hat erklärt, dass die Entscheidung einer kantonalen Behörde nicht schon deshalb als willkürlich betrachtet werden könne, weil sie im Widerspruch stehe mit seiner auf dem Boden des Art. 61 BV entwickelten Rechtsprechung über die Anforderungen, denen ein privates Schiedsgericht genügen muss, damit sein Urteil dem Spruch eines staatlichen Richters gleichgestellt werden kann (BGE 73 I 187). Man kann sich fragen, ob an diesem Standpunkt, der auf Kritik gestossen ist (H. HUBER in ZbJV 85, S. 51; NEF, Unabhängige Schiedsgerichte, in der Festschrift für Fritzsche, S. 105 ff., Ziff. III), festzuhalten sei, zumal da jene Anforderungen um der öffentlichen Ordnung willen gestellt werden, wie das Bundesgericht wiederholt ausgesprochen hat (BGE 78 I 112 Erw. 3, BGE 80 I 342 /3). Die Frage kann jedoch im vorliegenden Fall offen gelassen werden, wenn sich ergibt, dass der angefochtene Entscheid auch einer freien Prüfung standhält. Er verletzt dann weder Art. 4 noch Art. 58 BV (Garantie des verfassungsmässigen, ordentlichen Richters).
2. Es ist unbestritten, dass das Schiedsgerichtsurteil, um das es hier geht, sich auf Zivilansprüche bezieht. Da das Schiedsgericht der KK seinen Sitz in Biel hat, gilt sein Entscheid als im Kanton Bern gefällt. Die Gesetzgebung dieses Kantons behandelt Schiedssprüche über zivilrechtliche Streitigkeiten im Hinblick auf die Vollstreckung grundsätzlich gleich wie Urteile staatlicher Gerichte (Art. 396 ZPO). Fraglich ist einzig, ob nicht die bundesrechtliche öffentliche Ordnung die Gleichstellung mit einem staatlichen Urteil verbiete.
3. Nach der bundesgerichtlichen Praxis zu Art. 61 BV kann ein Schiedsspruch nicht als gerichtliches Urteil anerkannt werden, wenn das Schiedsgericht, das ihn gefällt hat, nicht hinreichende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung bietet. Das Bundesgericht hat angenommen, diese Voraussetzung fehle nicht nur dann, wenn dem Schiedsgericht wegen seiner besonderen Beziehungen zu einer Parteil die Unbefangenheit abgehe, sondern schon dann, wenn einer Partei bei der Bestellung des Schiedsgerichts eine Vorzugsstellung zukomme. Die Frage, ob in dieser Hinsicht beide Parteien gleichberechtigt seien, hat sich wiederholt gestellt für ständige Schiedsgerichte, die von Wirtschaftsverbänden eingesetzt sind. Das Bundesgericht hat entschieden, dass ein solches Verbandsschiedsgericht, falls es selber Verbandsorgan sei oder von einem Verbandsorgan ernannt worden sei, weder im Streit zwischen dem Verband und einem Mitglied noch in demjenigen zwischen einem Mitglied und einem Nichtmitglied einen wie ein staatliches Urteil vollstreckbaren Entscheid fällen könne, und zwar selbst dann nicht, wenn das Schiedsgericht aus Berufsrichtern zusammengesetzt sei (BGE 80 I 341). Wiederholt ist ausgesprochen worden, dass auch eine Partei, die sich auf das Verfahren vor dem Schiedsgericht vorbehaltlos eingelassen hat, später noch mit Aussicht auf Erfolg geltend machen könne, die Unabhängigkeit des Schiedsgerichts sei nicht genügend gewährleistet (a.a.O. 343).
Der vorliegende Fall unterscheidet sich von den bisher beurteilten dadurch, dass sich das Schiedsgericht der KK aus zwei Elementen zusammensetzt, die hinsichtlich Wählbarkeit und Wahlart nicht der gleichen Ordnung unterstehen: Drei Berufsrichtern, von denen je einer durch das Kantonsgericht von Neuenburg und die Obergerichte von Bern und Solothurn aus den amtierenden oder zurückgetretenen Richtern gewählt wird, stehen drei "Vertreter der Industrie" ("juges industriels") gegenüber, von denen je einer aus den Uhren-, Rohwerk- und Bestandteilfabrikanten durch jene Berufsrichter gewählt wird. Bezüglich der Berufsrichter - aus denen das Schiedsgericht selbst seinen Vorsitzenden wählt - sind die vom Bundesgericht gestellten Anforderungen offensichtlich und unbestrittenermassen erfüllt. Streitig ist, wie es sich mit den Industrierichtern und dem Schiedsgericht als Ganzem verhält.
a) Obwohl das Schiedsgericht in Art. 63 KK unter den "Organen der Konvention" aufgeführt und als "richterliches Organ" bezeichnet wird, ist es nicht Verbandsorgan im Sinne der bundesgerichtlichen Praxis. Massgebend ist nicht jene Bezeichnung - aber auch nicht das formelle Argument des Obergerichts, dass die KK keine juristische Person schaffe und daher keine Organe haben könne; denn es liesse sich die Auffassung vertreten, dass die drei Verbände, welche die KK abgeschlossen haben und juristische Personen sind, gemeinsame Organe besitzen. Entscheidend ist vielmehr der materielle Sachverhalt, nämlich dass das Schiedsgericht in Art. 82 KK - im Gegensatz zu den anderen "Organen der Konvention" - offensichtlich gewollt ausserhalb der Verbände und ihrer Organisation aufgestellt wird. Der Umstand allein, dass es durch die KK eingesetzt ist, macht es noch nicht zu einem Verbandsorgan; sonst müssten alle von Verbänden vorgesehenen Schiedsgerichte als solche Organe betrachtet werden, auch wenn ihre Ausgestaltung Gewähr für völlige Unabhängigkeit böte.
Die Mitglieder des Schiedsgerichts der KK werden aber auch nicht von Verbandsorganen ernannt, noch kommt den Verbänden bei der Wahl sonstwie eine ins Gewicht fallende Vorzugsstellung zu. Das gilt nicht nur für die Berufs-, sondern auch für die Industrierichter. Die einen wie die andern werden von unabhängigen Kollegien gewählt, die Berufsrichter von staatlichen Gerichten und die Industrierichter von den Berufsrichtern. Gewiss handeln die Berufsrichter bei der Wahl nicht in ihrer Eigenschaft als staatliche Richter, sondern kraft des ihnen durch die KK erteilten Auftrags. Durch diesen werden sie jedoch nicht zu einem Organ der KK oder der Verbände; vielmehr werden sie in Art. 82 KK zweifellos gerade wegen ihrer unabhängigen Stellung ausserhalb der Organisation mit der Wahl betraut. Sie befinden sich als Wahlkörper in ähnlicher Lage wie die kantonalen Gerichte, von denen sie selbst - ebenfalls auf Grund der KK - ins Schiedsgericht gewählt werden. Allerdings sind die Berufsrichter in ihrer Wahl beschränkt durch die Bestimmung, dass als Vertreter der Industrie ein Uhren-, ein Rohwerk- und ein Bestandteilfabrikant zu ernennen sind. Diese Beschränkung ist aber nicht einseitig von den Verbänden auferlegt, sondern die einzelnen Mitglieder, so auch die Beschwerdeführerin und ihr Rechtsvorgänger, haben ihr durch unterschriftliche Anerkennung der KK zugestimmt. Dass die Anerkennung, weil "erzwungen", unverbindlich sei, wird nicht behauptet. Unerheblich ist auch, dass die Berufsrichter bei den drei Verbänden Wahlvorschläge einzuholen pflegen und bis jetzt offenbar nie Personen, die nicht vorgeschlagen waren, gewählt haben. Die Berufsrichter sind an die Vorschläge rechtlich nicht gebunden, und die Verbände haben nicht einmal einen Rechtsanspruch darauf, solche zu unterbreiten. Wenn die Verbände nicht, wie es wünschbar wäre, von sich aus von Anfang an für jeden zu besetzenden Posten mehrere Vorschläge machen, so können sie nachträglich von den Berufsrichtern dazu angehalten werden. Diesen steht es auch frei, an anderer Stelle (weitere) Vorschläge einzuholen oder wenigstens Erkundigungen über die von den Verbänden Vorgeschlagenen einzuziehen.
b) Es wird zutreffen, dass die bestehende Organisation der Uhrenindustrie nur solchen Firmen die Uhren-, Rohwerk- oder Bestandteilfabrikation ermöglicht, die einem Verband angeschlossen sind. Praktisch werden daher nur Verbandsmitglieder - oder Leiter von solchen (vgl. KK Art. 82, letzter Abs.) - Industrierichter sein können. Diese Ordnung ist indes nicht sachwidrig. Das Schiedsgericht ist auf Fachleute angewiesen, die sich nicht nur in technischer Beziehung auskennen, sondern vor allem auch mit den kaufmännischen Belangen und der Organisation der Uhrenindustrie vertraut sind. Diesen Anforderungen genügen offenbar nur Industrielle, die Verbandsmitglieder sind oder solche leiten, dagegen nicht z.B. Lehrer an Uhrmacherschulen und im allgemeinen wohl auch nicht ehemalige Fabrikanten, da die Verhältnisse sich rasch ändern. Freilich haben die Verbandsangehörigen in der Regel ein Interesse daran, dass die Vorschriften der KK innegehalten werden. Aber es besteht kein zureichender Grund zur Annahme, dass die Industrierichter deswegen in Streitigkeiten zwischen den Verbänden und einem Mitglied stets dazu neigen werden, einseitig nur den Standpunkt der Verbände zu berücksichtigen. Es kann auch vorkommen, dass sie grundsätzlich eher gleich oder ähnlich wie das streitende Mitglied eingestellt sind, wie denn die KK selbst (Art. 82, letzter Abs.) sogar mit der Möglichkeit rechnet, dass die Firma eines Industrievertreters ihrerseits wegen Übertretung der Konvention eingeklagt wird. Es geht daher zu weit, in bezug auf Streitigkeiten zwischen einem Verband oder der Verbandsorganisation und einem Mitglied den Industrierichtern von vornherein, allgemein die Unbefangenheit abzusprechen und anzunehmen, das Schiedsgericht als Ganzes biete deshalb - ungeachtet des zahlenmässigen Übergewichts der Berufsrichter im einzelnen Fall - keine genügende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung. Wenn in einer bestimmten Streitigkeit eine Partei Anlass zu haben glaubt, den einen oder andern Richter als befangen anzusehen, so kann sie ihn auf Grund des kantonalen Prozessrechtes in dem dafür vorgesehenen besonderen Verfahren ablehnen (Art. 11, 384 Abs. 2, 385 bern. ZPO). Auf diesem Wege wären auch die Einwendungen geltend zu machen gewesen, welche die Beschwerdeführerin gegen die in ihrem Fall beteiligten Industrierichter vorbringt mit der Begründung, diese hätten ein eigenes Interesse am Prozessausgang gehabt. Der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin hat es indes unterlassen, rechtzeitig, noch vor dem Schiedsspruch (LEUCH, Komm. der bern ZPO, N. 1 zu Art. 385), ein Ausstandsbegehren einzureichen.
c) Da somit die Auffassung des Obergerichts, dass das Schiedsgericht der KK genügende Gewähr für eine unabhängige Rechtsprechung biete, auch bei freier Prüfung nicht zu beanstanden ist, braucht nicht erörtert zu werden, ob der gegenteilige Standpunkt der Beschwerdeführerin im Rechtsöffnungsverfahren nicht überhaupt schon deshalb hätte abgelehnt werden dürfen, weil der Beklagte sich vor dem Schiedsgericht vorbehaltlos eingelassen hatte.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
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Art. 4, 58, 61 CF. Rigetto dell'opposizione in base a una sentenza arbitrale pronunciata in un Cantone diverso da quello del foro dell'esecuzione. 1. L'art. 61 non può essere violato dal rigetto dell'opposizione. Può il Tribunale federale, su ricorso per violazione degli art. 4e 58 CF, esaminare liberamente se il giudice competente per il rigetto avrebbe dovuto riconoscere la sentenza arbitrale come una sentenza giudiziaria ordinaria? (consid. 1).
2. Il tribunale arbitrale istituito dalla Convenzione collettiva dell'industria svizzera degli orologi offre garanzie sufficienti d'indipendenza (consid. 3).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-321%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 332
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Sachverhalt ab Seite 332
A.- Das solothurnische Gesetz betreffend die direkte Staats- und Gemeindesteuer vom 24. September 1939 (StG) enthält u.a. folgende Vorschriften:
§ 15 Abs. 1:
"Als Einkommen wird angesehen der geldwerte Ertrag des eigenen und des Nutzniessungsvermögens, der Unternehmung, der Berufs- und Lohnarbeit, der Pensionen und Renten, sowie der Gewinn aus einer Spekulationstätigkeit, Lotteriegewinne, der realisierte Kapitalgewinn und der aus irgendwelchen andern Einnahmequellen fliessende Gewinn.
§ 17:
"Erbschaften, Vermächtnisse, Schenkungen und ähnliche einmalige Zuwendungen gelten für den Empfänger nicht als steuerbares Einkommen."
Die vom Kantonsrat des Kantons Solothurn erlassene Vollziehungsverordnung vom 25. Oktober 1939 zum StG (VV) enthält folgenden
§ 18:
"Als Kapitalgewinne beziehungsweise -verluste im Sinne der §§ 15 und 16 des Gesetzes fallen nur die beim Vermögen des Steuerpflichtigen auf Liegenschaften, Wertpapieren oder andern Vermögensobjekten und Rechten in dem für die Steuerveranlagung massgebenden Jahre tatsächlich eingetretenen Gewinne und Verluste in Betracht.
Eine Kapitalgewinnsteuer kann nicht erhoben werden bei Handänderungen auf Grund einer Erbfolge oder Erbteilung, sowie bei Handänderungen zufolge Begründung, Anderung oder Aufhebung des ehelichen Güterstandes."
B.- Die Beschwerdeführerin erwarb gemäss Inventar vom 27. Januar 1930 gemeinsam mit ihren acht Geschwistern durch Erbgang die Grundstücke GB Nr. 88, 144, 165, 756, 1191 und 1203 in Trimbach. Die Erben besassen diese Grundstücke während 23 Jahren zu gesamter Hand. Im Dezember 1952 teilten sie sie in neun ungefähr gleichwertige Parzellen. In der Folge lösten sie das Gesamthandsverhältnis auf, und am 31. März 1953 übernahm jeder Erbe eine der neun neu gebildeten Parzellen zu alleinigem Eigentum.
C.- Die Steuerkommission Trimbach stellte fest, dass der wahre Wert aller Grundstücke beim Erbanfall im Jahre 1930 Fr. 83'000.-- betragen habe. Bis zum Zeitpunkte der Erbteilung sei der Wert des ganzen Grundeigentums auf Fr. 292'816.-- angestiegen. Die Erben hätten also einen Kapitalgewinn von Fr. 209'816.-- realisiert. Frau Bloch sei daran mit einem Neuntel = Fr. 23'312.-- beteiligt. Nach Abzug der Handänderungskosten wurde sie mit einem reinen Kapitalgewinn von Fr. 23'000.-- veranlagt.
Frau Bloch erhob Einsprache, jedoch ohne Erfolg. Die Steuerkommission stellte im Einspracheentscheid fest, dass § 18 Abs. 2 VV gesetzwidrig sei.
Die Kantonale Rekurskommission (KRK) bestätigte den Einspracheentscheid. Sie stellte unter Hinweis auf einen früheren Entscheid (RB 1949 Nr. 27) fest, dass "die Teilung des Gesamteigentums, sofern nicht wieder ein Gesamteigentumsverhältnis begründet werde, einen Realisationsakt im Sinne des Kapitalgewinnsteuerrechts darstelle". Wenn mehr als ein Erbe vorhanden sei, vollziehe sich der Erbgang durch zwei Handänderungen. Im Kapitalgewinnsteuerrecht müsse vom Erbanfall ausgegangen werden.
Durch die Auflösung des Gesamteigentums hätten die bisherigen Gesamthänder Alleineigentum erworben und einen Gewinn im Sinne von § 15 StG realisiert.
D.- Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde ficht Frau Bloch das Urteil der KRK wegen Verletzung des Art. 4 BV an. Sie macht geltend, die Argumentation der KRK und namentlich ihre Auslegung der §§ 15 und 17 StG und des § 18 VV seien schlechterdings unhaltbar und daher willkürlich. Sie habe keinen steuerpflichtigen Kapitalgewinn realisiert. Nur die "Verwertung oder Veräusserung" eines Vermögensgegenstandes sei Entstehungsgrund eines Kapitalgewinns. Das habe die KRK im Jahre 1946 selber entschieden (RB 1946 Nr. 20). Durch den angefochtenen Entscheid stelle sie sich in Gegensatz zu ihrer bisherigen Auffassung. Sie knüpfe zu Unrecht an die Überführung der ideellen Eigentumsquote in Alleineigentum steuerrechtliche Folgen. Die blosse Wertsteigerung eines Vermögensgegenstandes bilde kein versteuerbares Einkommen. Eine Besteuerung komme erst in Betracht, wenn feststehe, dass auf dem Objekt beim Ausscheiden aus dem Vermögen des Steuerpflichtigen ein Gewinn realisiert worden sei. Das der Beschwerdeführerin bei der Erbteilung zugewiesene Grundstück sei aber aus ihrem Vermögen noch nicht ausgeschieden. Es sei nicht sicher, ob sie für das übernommene Grundstück je den angerechneten Wert lösen werde.
Wenn beim Erwerb einer Erbschaft durch einen einzigen Erben keine Kapitalgewinnbesteuerung der vorliegenden Art möglich sei, dürfe diese auch in Fällen, in denen mehrere Erben eine Erbschaft antreten und Erbanfall und Erbteilung zeitlich auseinanderfallen, nicht stattfinden. Daher verbiete § 17 StG die Besteuerung realisierter Erbansprüche als Einkommen, ebenso § 18 VV. Die KRK habe zwar im genannten Entscheid vom Jahre 1949 diese Bestimmung als gesetzwidrig befunden, soweit dabei der Begriff der Erbteilung verwendet werde. Damals sei aber ein Kapitalgewinn infolge Erbauskaufs in Frage gestanden.
Der Erbe habe damals seinen Gesamteigentumsanteil an seinen Bruder veräussert. Der Ausscheidende sei auf Grund der damaligen Wertverhältnisse abgefunden, ausgekauft worden. Er habe einen Kapitalgewinn realisieren können. Im vorliegenden Falle stehe aber weder eine Veräusserung noch eine Verwertung in Frage, höchstens eine Veräusserung durch einen Erben an sich selbst, die aber keine steuerrechtlichen Wirkungen haben könne. § 18 VV sei nur in dem Umfange gesetzwidrig, als mit der Erbteilung ein Erbauskauf, ein Veräusserungs- oder Verwertungsakt verbunden sei.
E.- Die KRK beantragt die Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde. Sie macht geltend, die Beschwerdeführerin habe nichts an sich selbst veräussert. Vielmehr habe sie ihre ideellen Gesamteigentumsanteile an allen jenen Grundstücken, die sie nicht selbst übernommen habe, veräussert und deren Wert realisiert, indem sie dafür ein Grundstück zu alleinigem Eigentum erhalten habe. Der Wert dieses Grundstückes sei der Gegenwert der aufgegebenen Gesamteigentumsanteile. Soweit dieser Wert den Einstandspreis (Wert 1930) übersteige, habe die Beschwerdeführerin einen Kapitalgewinn realisiert. Nach § 17 StG würden zwar "Erbschaften" nicht als steuerbares Einkommen gelten. Daraus, dass § 15 "Erbschaften" mit "einmaligen Zuwendungen" in Parallele setze, ergebe sich aber, dass darunter nur der Erbanfall zu verstehen sei. Der Gewinn, der bei einer weiteren Handänderung - anlässlich der Erbteilung - realisiert werde, müsse versteuert werden.
Durch diese Auslegung des Gesetzes werde eine ungleiche Behandlung des vorliegenden Falles gegenüber demjenigen des Alleinerben vermieden. Wenn die Beschwerdeführerin das jetzt zu Alleineigentum erworbene Grundstück veräussere, werde sie bei der Kapitalgewinnberechnung vom Wert im Zeitpunkt des Erwerbes des Alleineigentums (1953) ausgehen. Die Wertsteigerung in der Zeit von 1930 (Erbanfall) bis 1953 bliebe also unversteuert. Beim Alleinerben, der 1930 geerbt hätte, müsste aber vom Wert von 1930 ausgegangen werden. Gleichbehandlung sei nur möglich, wenn in beiden Fällen der Wert beim Erbanfall als Einstandspreis angenommen werde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die KRK erachtet die Voraussetzungen eines Einkommens im Sinne von § 15 Abs. 1 StG als erfüllt, indem sie annimmt, die Erben hätten durch Umwandlung der ideellen Gesamteigentumsanteile an der ganzen Liegenschaft in Alleineigentum an einzelnen Parzellen einen Kapitalgewinn realisiert. Unbestritten ist, dass in der Zeit vom Erbanfall bis zur Erbteilung der Wert der Liegenschaft um Fr. 209'816.-- gestiegen ist. Der Wertzuwachs auf einem Vermögensobjekt wird aber erst realisiert, wenn dieses veräussert und der sich damit als endgültig erweisende Mehrwert als Gewinn liquidiert wird (BGE 78 I 421, BGE 79 I 12), wenn sich eine Umwandlung der Wertform, beispielsweise in einen Veräusserungspreis, vollzieht, wenn die Wertvermehrung irgendwie äusserlich in Erscheinung tritt (Urteile der staatsrechtlichen Kammer vom 14. September 1949 i.S. Brand, vom 4. Oktober 1950 i.S. Spahn und vom 28. Januar 1953 i.S. Oeri; auch die Urteile vom 27. Mai 1953 i.S. Ritter und vom 10. März 1954 i.S. Salathé gehen von diesen Voraussetzungen aus). Im vorliegenden Falle hat sich eine Umwandlung der neun ideellen Gesamteigentumsquoten an der ganzen Liegenschaft in Alleineigentum an je einem Neuntel derselben vollzogen. Das bedeutet aber keine Umwandlung der Wertform, sondern lediglich der rechtlichen Form der Eigentumsanteile der Erben, ohne dass die Wertvermehrung irgendwie äusserlich in Erscheinung getreten wäre. Es hatte also nach wie vor bei einem bloss latenten Wertzuwachs sein Bewenden. Ein solcher erfüllt aber niemals die Voraussetzungen eines realisierten Kapitalgewinns im Sinne von § 15 Abs. 1 StG. Seine Besteuerung erscheint daher als willkürlich, weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist.
2. Unter diesen Umständen kann die Frage offen bleiben, ob die Beschwerde auch auf Grund von § 17 StG und § 18 Abs. 2 VV gutzuheissen wäre.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
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Willkürliche Annahme eines realisierten Kapitalgewinns. Die Annahme, durch die Umwandlung der ideellen Gesamteigentumsquoten der Erben an einer Liegenschaft in Alleineigentum an entsprechenden Parzellen bei der Erbteilung werde ein Kapitalgewinn realisiert, wenn die Liegenschaft seit dem Erbanfall im Werte gestiegen sei, ist willkürlich.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 332
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Sachverhalt ab Seite 332
A.- Das solothurnische Gesetz betreffend die direkte Staats- und Gemeindesteuer vom 24. September 1939 (StG) enthält u.a. folgende Vorschriften:
§ 15 Abs. 1:
"Als Einkommen wird angesehen der geldwerte Ertrag des eigenen und des Nutzniessungsvermögens, der Unternehmung, der Berufs- und Lohnarbeit, der Pensionen und Renten, sowie der Gewinn aus einer Spekulationstätigkeit, Lotteriegewinne, der realisierte Kapitalgewinn und der aus irgendwelchen andern Einnahmequellen fliessende Gewinn.
§ 17:
"Erbschaften, Vermächtnisse, Schenkungen und ähnliche einmalige Zuwendungen gelten für den Empfänger nicht als steuerbares Einkommen."
Die vom Kantonsrat des Kantons Solothurn erlassene Vollziehungsverordnung vom 25. Oktober 1939 zum StG (VV) enthält folgenden
§ 18:
"Als Kapitalgewinne beziehungsweise -verluste im Sinne der §§ 15 und 16 des Gesetzes fallen nur die beim Vermögen des Steuerpflichtigen auf Liegenschaften, Wertpapieren oder andern Vermögensobjekten und Rechten in dem für die Steuerveranlagung massgebenden Jahre tatsächlich eingetretenen Gewinne und Verluste in Betracht.
Eine Kapitalgewinnsteuer kann nicht erhoben werden bei Handänderungen auf Grund einer Erbfolge oder Erbteilung, sowie bei Handänderungen zufolge Begründung, Anderung oder Aufhebung des ehelichen Güterstandes."
B.- Die Beschwerdeführerin erwarb gemäss Inventar vom 27. Januar 1930 gemeinsam mit ihren acht Geschwistern durch Erbgang die Grundstücke GB Nr. 88, 144, 165, 756, 1191 und 1203 in Trimbach. Die Erben besassen diese Grundstücke während 23 Jahren zu gesamter Hand. Im Dezember 1952 teilten sie sie in neun ungefähr gleichwertige Parzellen. In der Folge lösten sie das Gesamthandsverhältnis auf, und am 31. März 1953 übernahm jeder Erbe eine der neun neu gebildeten Parzellen zu alleinigem Eigentum.
C.- Die Steuerkommission Trimbach stellte fest, dass der wahre Wert aller Grundstücke beim Erbanfall im Jahre 1930 Fr. 83'000.-- betragen habe. Bis zum Zeitpunkte der Erbteilung sei der Wert des ganzen Grundeigentums auf Fr. 292'816.-- angestiegen. Die Erben hätten also einen Kapitalgewinn von Fr. 209'816.-- realisiert. Frau Bloch sei daran mit einem Neuntel = Fr. 23'312.-- beteiligt. Nach Abzug der Handänderungskosten wurde sie mit einem reinen Kapitalgewinn von Fr. 23'000.-- veranlagt.
Frau Bloch erhob Einsprache, jedoch ohne Erfolg. Die Steuerkommission stellte im Einspracheentscheid fest, dass § 18 Abs. 2 VV gesetzwidrig sei.
Die Kantonale Rekurskommission (KRK) bestätigte den Einspracheentscheid. Sie stellte unter Hinweis auf einen früheren Entscheid (RB 1949 Nr. 27) fest, dass "die Teilung des Gesamteigentums, sofern nicht wieder ein Gesamteigentumsverhältnis begründet werde, einen Realisationsakt im Sinne des Kapitalgewinnsteuerrechts darstelle". Wenn mehr als ein Erbe vorhanden sei, vollziehe sich der Erbgang durch zwei Handänderungen. Im Kapitalgewinnsteuerrecht müsse vom Erbanfall ausgegangen werden.
Durch die Auflösung des Gesamteigentums hätten die bisherigen Gesamthänder Alleineigentum erworben und einen Gewinn im Sinne von § 15 StG realisiert.
D.- Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde ficht Frau Bloch das Urteil der KRK wegen Verletzung des Art. 4 BV an. Sie macht geltend, die Argumentation der KRK und namentlich ihre Auslegung der §§ 15 und 17 StG und des § 18 VV seien schlechterdings unhaltbar und daher willkürlich. Sie habe keinen steuerpflichtigen Kapitalgewinn realisiert. Nur die "Verwertung oder Veräusserung" eines Vermögensgegenstandes sei Entstehungsgrund eines Kapitalgewinns. Das habe die KRK im Jahre 1946 selber entschieden (RB 1946 Nr. 20). Durch den angefochtenen Entscheid stelle sie sich in Gegensatz zu ihrer bisherigen Auffassung. Sie knüpfe zu Unrecht an die Überführung der ideellen Eigentumsquote in Alleineigentum steuerrechtliche Folgen. Die blosse Wertsteigerung eines Vermögensgegenstandes bilde kein versteuerbares Einkommen. Eine Besteuerung komme erst in Betracht, wenn feststehe, dass auf dem Objekt beim Ausscheiden aus dem Vermögen des Steuerpflichtigen ein Gewinn realisiert worden sei. Das der Beschwerdeführerin bei der Erbteilung zugewiesene Grundstück sei aber aus ihrem Vermögen noch nicht ausgeschieden. Es sei nicht sicher, ob sie für das übernommene Grundstück je den angerechneten Wert lösen werde.
Wenn beim Erwerb einer Erbschaft durch einen einzigen Erben keine Kapitalgewinnbesteuerung der vorliegenden Art möglich sei, dürfe diese auch in Fällen, in denen mehrere Erben eine Erbschaft antreten und Erbanfall und Erbteilung zeitlich auseinanderfallen, nicht stattfinden. Daher verbiete § 17 StG die Besteuerung realisierter Erbansprüche als Einkommen, ebenso § 18 VV. Die KRK habe zwar im genannten Entscheid vom Jahre 1949 diese Bestimmung als gesetzwidrig befunden, soweit dabei der Begriff der Erbteilung verwendet werde. Damals sei aber ein Kapitalgewinn infolge Erbauskaufs in Frage gestanden.
Der Erbe habe damals seinen Gesamteigentumsanteil an seinen Bruder veräussert. Der Ausscheidende sei auf Grund der damaligen Wertverhältnisse abgefunden, ausgekauft worden. Er habe einen Kapitalgewinn realisieren können. Im vorliegenden Falle stehe aber weder eine Veräusserung noch eine Verwertung in Frage, höchstens eine Veräusserung durch einen Erben an sich selbst, die aber keine steuerrechtlichen Wirkungen haben könne. § 18 VV sei nur in dem Umfange gesetzwidrig, als mit der Erbteilung ein Erbauskauf, ein Veräusserungs- oder Verwertungsakt verbunden sei.
E.- Die KRK beantragt die Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde. Sie macht geltend, die Beschwerdeführerin habe nichts an sich selbst veräussert. Vielmehr habe sie ihre ideellen Gesamteigentumsanteile an allen jenen Grundstücken, die sie nicht selbst übernommen habe, veräussert und deren Wert realisiert, indem sie dafür ein Grundstück zu alleinigem Eigentum erhalten habe. Der Wert dieses Grundstückes sei der Gegenwert der aufgegebenen Gesamteigentumsanteile. Soweit dieser Wert den Einstandspreis (Wert 1930) übersteige, habe die Beschwerdeführerin einen Kapitalgewinn realisiert. Nach § 17 StG würden zwar "Erbschaften" nicht als steuerbares Einkommen gelten. Daraus, dass § 15 "Erbschaften" mit "einmaligen Zuwendungen" in Parallele setze, ergebe sich aber, dass darunter nur der Erbanfall zu verstehen sei. Der Gewinn, der bei einer weiteren Handänderung - anlässlich der Erbteilung - realisiert werde, müsse versteuert werden.
Durch diese Auslegung des Gesetzes werde eine ungleiche Behandlung des vorliegenden Falles gegenüber demjenigen des Alleinerben vermieden. Wenn die Beschwerdeführerin das jetzt zu Alleineigentum erworbene Grundstück veräussere, werde sie bei der Kapitalgewinnberechnung vom Wert im Zeitpunkt des Erwerbes des Alleineigentums (1953) ausgehen. Die Wertsteigerung in der Zeit von 1930 (Erbanfall) bis 1953 bliebe also unversteuert. Beim Alleinerben, der 1930 geerbt hätte, müsste aber vom Wert von 1930 ausgegangen werden. Gleichbehandlung sei nur möglich, wenn in beiden Fällen der Wert beim Erbanfall als Einstandspreis angenommen werde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die KRK erachtet die Voraussetzungen eines Einkommens im Sinne von § 15 Abs. 1 StG als erfüllt, indem sie annimmt, die Erben hätten durch Umwandlung der ideellen Gesamteigentumsanteile an der ganzen Liegenschaft in Alleineigentum an einzelnen Parzellen einen Kapitalgewinn realisiert. Unbestritten ist, dass in der Zeit vom Erbanfall bis zur Erbteilung der Wert der Liegenschaft um Fr. 209'816.-- gestiegen ist. Der Wertzuwachs auf einem Vermögensobjekt wird aber erst realisiert, wenn dieses veräussert und der sich damit als endgültig erweisende Mehrwert als Gewinn liquidiert wird (BGE 78 I 421, BGE 79 I 12), wenn sich eine Umwandlung der Wertform, beispielsweise in einen Veräusserungspreis, vollzieht, wenn die Wertvermehrung irgendwie äusserlich in Erscheinung tritt (Urteile der staatsrechtlichen Kammer vom 14. September 1949 i.S. Brand, vom 4. Oktober 1950 i.S. Spahn und vom 28. Januar 1953 i.S. Oeri; auch die Urteile vom 27. Mai 1953 i.S. Ritter und vom 10. März 1954 i.S. Salathé gehen von diesen Voraussetzungen aus). Im vorliegenden Falle hat sich eine Umwandlung der neun ideellen Gesamteigentumsquoten an der ganzen Liegenschaft in Alleineigentum an je einem Neuntel derselben vollzogen. Das bedeutet aber keine Umwandlung der Wertform, sondern lediglich der rechtlichen Form der Eigentumsanteile der Erben, ohne dass die Wertvermehrung irgendwie äusserlich in Erscheinung getreten wäre. Es hatte also nach wie vor bei einem bloss latenten Wertzuwachs sein Bewenden. Ein solcher erfüllt aber niemals die Voraussetzungen eines realisierten Kapitalgewinns im Sinne von § 15 Abs. 1 StG. Seine Besteuerung erscheint daher als willkürlich, weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist.
2. Unter diesen Umständen kann die Frage offen bleiben, ob die Beschwerde auch auf Grund von § 17 StG und § 18 Abs. 2 VV gutzuheissen wäre.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
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Constatation arbitraire de la réalisation d'un bénéfice en capital. Il est arbitraire d'admettre qu'il y a réalisation d'un bénéfice en capital lorsque la valeur d'un fonds en hoirie a augmenté depuis l'ouverture de la succession et que le partage a lieu, après morcellement du fonds, la propriété de parcelles correspondant aux droits héréditaires se substituant aux parts intellectuelles des héritiers.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 332
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Sachverhalt ab Seite 332
A.- Das solothurnische Gesetz betreffend die direkte Staats- und Gemeindesteuer vom 24. September 1939 (StG) enthält u.a. folgende Vorschriften:
§ 15 Abs. 1:
"Als Einkommen wird angesehen der geldwerte Ertrag des eigenen und des Nutzniessungsvermögens, der Unternehmung, der Berufs- und Lohnarbeit, der Pensionen und Renten, sowie der Gewinn aus einer Spekulationstätigkeit, Lotteriegewinne, der realisierte Kapitalgewinn und der aus irgendwelchen andern Einnahmequellen fliessende Gewinn.
§ 17:
"Erbschaften, Vermächtnisse, Schenkungen und ähnliche einmalige Zuwendungen gelten für den Empfänger nicht als steuerbares Einkommen."
Die vom Kantonsrat des Kantons Solothurn erlassene Vollziehungsverordnung vom 25. Oktober 1939 zum StG (VV) enthält folgenden
§ 18:
"Als Kapitalgewinne beziehungsweise -verluste im Sinne der §§ 15 und 16 des Gesetzes fallen nur die beim Vermögen des Steuerpflichtigen auf Liegenschaften, Wertpapieren oder andern Vermögensobjekten und Rechten in dem für die Steuerveranlagung massgebenden Jahre tatsächlich eingetretenen Gewinne und Verluste in Betracht.
Eine Kapitalgewinnsteuer kann nicht erhoben werden bei Handänderungen auf Grund einer Erbfolge oder Erbteilung, sowie bei Handänderungen zufolge Begründung, Anderung oder Aufhebung des ehelichen Güterstandes."
B.- Die Beschwerdeführerin erwarb gemäss Inventar vom 27. Januar 1930 gemeinsam mit ihren acht Geschwistern durch Erbgang die Grundstücke GB Nr. 88, 144, 165, 756, 1191 und 1203 in Trimbach. Die Erben besassen diese Grundstücke während 23 Jahren zu gesamter Hand. Im Dezember 1952 teilten sie sie in neun ungefähr gleichwertige Parzellen. In der Folge lösten sie das Gesamthandsverhältnis auf, und am 31. März 1953 übernahm jeder Erbe eine der neun neu gebildeten Parzellen zu alleinigem Eigentum.
C.- Die Steuerkommission Trimbach stellte fest, dass der wahre Wert aller Grundstücke beim Erbanfall im Jahre 1930 Fr. 83'000.-- betragen habe. Bis zum Zeitpunkte der Erbteilung sei der Wert des ganzen Grundeigentums auf Fr. 292'816.-- angestiegen. Die Erben hätten also einen Kapitalgewinn von Fr. 209'816.-- realisiert. Frau Bloch sei daran mit einem Neuntel = Fr. 23'312.-- beteiligt. Nach Abzug der Handänderungskosten wurde sie mit einem reinen Kapitalgewinn von Fr. 23'000.-- veranlagt.
Frau Bloch erhob Einsprache, jedoch ohne Erfolg. Die Steuerkommission stellte im Einspracheentscheid fest, dass § 18 Abs. 2 VV gesetzwidrig sei.
Die Kantonale Rekurskommission (KRK) bestätigte den Einspracheentscheid. Sie stellte unter Hinweis auf einen früheren Entscheid (RB 1949 Nr. 27) fest, dass "die Teilung des Gesamteigentums, sofern nicht wieder ein Gesamteigentumsverhältnis begründet werde, einen Realisationsakt im Sinne des Kapitalgewinnsteuerrechts darstelle". Wenn mehr als ein Erbe vorhanden sei, vollziehe sich der Erbgang durch zwei Handänderungen. Im Kapitalgewinnsteuerrecht müsse vom Erbanfall ausgegangen werden.
Durch die Auflösung des Gesamteigentums hätten die bisherigen Gesamthänder Alleineigentum erworben und einen Gewinn im Sinne von § 15 StG realisiert.
D.- Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Beschwerde ficht Frau Bloch das Urteil der KRK wegen Verletzung des Art. 4 BV an. Sie macht geltend, die Argumentation der KRK und namentlich ihre Auslegung der §§ 15 und 17 StG und des § 18 VV seien schlechterdings unhaltbar und daher willkürlich. Sie habe keinen steuerpflichtigen Kapitalgewinn realisiert. Nur die "Verwertung oder Veräusserung" eines Vermögensgegenstandes sei Entstehungsgrund eines Kapitalgewinns. Das habe die KRK im Jahre 1946 selber entschieden (RB 1946 Nr. 20). Durch den angefochtenen Entscheid stelle sie sich in Gegensatz zu ihrer bisherigen Auffassung. Sie knüpfe zu Unrecht an die Überführung der ideellen Eigentumsquote in Alleineigentum steuerrechtliche Folgen. Die blosse Wertsteigerung eines Vermögensgegenstandes bilde kein versteuerbares Einkommen. Eine Besteuerung komme erst in Betracht, wenn feststehe, dass auf dem Objekt beim Ausscheiden aus dem Vermögen des Steuerpflichtigen ein Gewinn realisiert worden sei. Das der Beschwerdeführerin bei der Erbteilung zugewiesene Grundstück sei aber aus ihrem Vermögen noch nicht ausgeschieden. Es sei nicht sicher, ob sie für das übernommene Grundstück je den angerechneten Wert lösen werde.
Wenn beim Erwerb einer Erbschaft durch einen einzigen Erben keine Kapitalgewinnbesteuerung der vorliegenden Art möglich sei, dürfe diese auch in Fällen, in denen mehrere Erben eine Erbschaft antreten und Erbanfall und Erbteilung zeitlich auseinanderfallen, nicht stattfinden. Daher verbiete § 17 StG die Besteuerung realisierter Erbansprüche als Einkommen, ebenso § 18 VV. Die KRK habe zwar im genannten Entscheid vom Jahre 1949 diese Bestimmung als gesetzwidrig befunden, soweit dabei der Begriff der Erbteilung verwendet werde. Damals sei aber ein Kapitalgewinn infolge Erbauskaufs in Frage gestanden.
Der Erbe habe damals seinen Gesamteigentumsanteil an seinen Bruder veräussert. Der Ausscheidende sei auf Grund der damaligen Wertverhältnisse abgefunden, ausgekauft worden. Er habe einen Kapitalgewinn realisieren können. Im vorliegenden Falle stehe aber weder eine Veräusserung noch eine Verwertung in Frage, höchstens eine Veräusserung durch einen Erben an sich selbst, die aber keine steuerrechtlichen Wirkungen haben könne. § 18 VV sei nur in dem Umfange gesetzwidrig, als mit der Erbteilung ein Erbauskauf, ein Veräusserungs- oder Verwertungsakt verbunden sei.
E.- Die KRK beantragt die Abweisung der staatsrechtlichen Beschwerde. Sie macht geltend, die Beschwerdeführerin habe nichts an sich selbst veräussert. Vielmehr habe sie ihre ideellen Gesamteigentumsanteile an allen jenen Grundstücken, die sie nicht selbst übernommen habe, veräussert und deren Wert realisiert, indem sie dafür ein Grundstück zu alleinigem Eigentum erhalten habe. Der Wert dieses Grundstückes sei der Gegenwert der aufgegebenen Gesamteigentumsanteile. Soweit dieser Wert den Einstandspreis (Wert 1930) übersteige, habe die Beschwerdeführerin einen Kapitalgewinn realisiert. Nach § 17 StG würden zwar "Erbschaften" nicht als steuerbares Einkommen gelten. Daraus, dass § 15 "Erbschaften" mit "einmaligen Zuwendungen" in Parallele setze, ergebe sich aber, dass darunter nur der Erbanfall zu verstehen sei. Der Gewinn, der bei einer weiteren Handänderung - anlässlich der Erbteilung - realisiert werde, müsse versteuert werden.
Durch diese Auslegung des Gesetzes werde eine ungleiche Behandlung des vorliegenden Falles gegenüber demjenigen des Alleinerben vermieden. Wenn die Beschwerdeführerin das jetzt zu Alleineigentum erworbene Grundstück veräussere, werde sie bei der Kapitalgewinnberechnung vom Wert im Zeitpunkt des Erwerbes des Alleineigentums (1953) ausgehen. Die Wertsteigerung in der Zeit von 1930 (Erbanfall) bis 1953 bliebe also unversteuert. Beim Alleinerben, der 1930 geerbt hätte, müsste aber vom Wert von 1930 ausgegangen werden. Gleichbehandlung sei nur möglich, wenn in beiden Fällen der Wert beim Erbanfall als Einstandspreis angenommen werde.
Erwägungen
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Die KRK erachtet die Voraussetzungen eines Einkommens im Sinne von § 15 Abs. 1 StG als erfüllt, indem sie annimmt, die Erben hätten durch Umwandlung der ideellen Gesamteigentumsanteile an der ganzen Liegenschaft in Alleineigentum an einzelnen Parzellen einen Kapitalgewinn realisiert. Unbestritten ist, dass in der Zeit vom Erbanfall bis zur Erbteilung der Wert der Liegenschaft um Fr. 209'816.-- gestiegen ist. Der Wertzuwachs auf einem Vermögensobjekt wird aber erst realisiert, wenn dieses veräussert und der sich damit als endgültig erweisende Mehrwert als Gewinn liquidiert wird (BGE 78 I 421, BGE 79 I 12), wenn sich eine Umwandlung der Wertform, beispielsweise in einen Veräusserungspreis, vollzieht, wenn die Wertvermehrung irgendwie äusserlich in Erscheinung tritt (Urteile der staatsrechtlichen Kammer vom 14. September 1949 i.S. Brand, vom 4. Oktober 1950 i.S. Spahn und vom 28. Januar 1953 i.S. Oeri; auch die Urteile vom 27. Mai 1953 i.S. Ritter und vom 10. März 1954 i.S. Salathé gehen von diesen Voraussetzungen aus). Im vorliegenden Falle hat sich eine Umwandlung der neun ideellen Gesamteigentumsquoten an der ganzen Liegenschaft in Alleineigentum an je einem Neuntel derselben vollzogen. Das bedeutet aber keine Umwandlung der Wertform, sondern lediglich der rechtlichen Form der Eigentumsanteile der Erben, ohne dass die Wertvermehrung irgendwie äusserlich in Erscheinung getreten wäre. Es hatte also nach wie vor bei einem bloss latenten Wertzuwachs sein Bewenden. Ein solcher erfüllt aber niemals die Voraussetzungen eines realisierten Kapitalgewinns im Sinne von § 15 Abs. 1 StG. Seine Besteuerung erscheint daher als willkürlich, weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist.
2. Unter diesen Umständen kann die Frage offen bleiben, ob die Beschwerde auch auf Grund von § 17 StG und § 18 Abs. 2 VV gutzuheissen wäre.
Dispositiv
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen.
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Ammissione arbitraria del conseguimento di un utile in capitale. È arbitrario ammettere che la sostituzione, al momento delle divisioni, della proprietà esclusiva su singole particelle alle quote ideali di comproprietà su un fondo indiviso appartenente alla successione abbia per effetto il conseguimento di un utile in capitale, quando il valore del fondo stesso è aumentato dopo l'apertura della successione.
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-332%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 337
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Sachverhalt ab Seite 337
Aus dem Tatbestand:
Die in Düsseldorf ausserehelich geborene Heidi Büttler hat gegen Aldo Brugnoni beim Bezirksgericht Liestal Vaterschaftsklage auf Vermögensleistungen eingereicht. Der Beklagte hat die örtliche Zuständigkeit dieses Gerichts - zwar nicht schon in der Einleitungsverhandlung vor dem Gerichtspräsidenten, wohl aber in der schriftlichen Klageantwort - bestritten mit der Begründung, er habe seinen zivilrechtlichen Wohnsitz nicht, wie nach der Klage anzunehmen wäre, in Pratteln, sondern in Breganzona (Tessin). Das Bezirksgericht Liestal hat seine Zuständigkeit verneint. Auf Appellation der Klägerin hin hat das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft den Fall zur materiellen Behandlung an jene Behörde zurückgewiesen. Es teilt zwar die Auffassung der ersten Instanz, das Brugnoni seinen zivilrechtlichen Wohnsitz in Breganzona habe, hält aber dafür, dass trotzdem das Bezirksgericht Liestal zuständig sei, weil die Gerichtsstandsbestimmung in Art. 312 ZGB insoweit, als die Klage lediglich auf Geldleistung gehe, nicht zwingend sei und der Beklagte sich an der Einleitungsverhandlung auf die Klage eingelassen habe, indem er dort vorbehaltlos zur Sache verhandelt habe.
Brugnoni ficht den Entscheid des Obergerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde an. Er macht unter anderm geltend, er könne sich auf Art. 59 BV berufen, da von den beiden Gerichtsständen, die Art. 312 ZGB vorsieht, hier nur derjenige des Wohnsitzes des Beklagten in Betracht komme. Die Frage der Einlassung beurteile sich daher nach eidgenössischem Recht, d.h. nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu jener Verfassungsvorschrift. Danach habe aber der Bf. sich auf die Klage nicht eingelassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Es ist nicht bestritten, dass für die Bestimmung des Gerichtsstandes im vorliegenden Fall Art. 312 ZGB massgebend ist. Wenn aber diese Vorschrift anwendbar ist, so kann Art. 59 BV nicht angerufen werden. Diese Verfassungsbestimmung begründet nicht einen eidgenössischen Gerichtsstand des Wohnsitzes, sondern setzt der Gerichtshoheit der Kantone und fremder Staaten Grenzen, indem sie den in der Schweiz wohnhaften Personen unter bestimmten Voraussetzungen das Recht gibt, sich dagegen zur Wehr zu setzen, dass sie vor anderen Gerichten als denjenigen des Kantons ihres Wohnsitzes belangt werden. Sie fällt daher nicht in Betracht, wo die örtliche Zuständigkeit eines kantonalen Gerichts aus einer eidgenössischen Gerichtsstandsnorm, wie sie Art. 312 ZGB enthält, abgeleitet wird; denn in solchen Fällen wird die Zuständigkeit nicht auf die Gerichtshoheit eines Kantons gestützt, sondern auf ein Stück Gerichtshoheit, das ausnahmsweise vom Bund in Anspruch genommen und den Kantonen entzogen worden ist. Die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge der Verletzung des Art. 59 BV ist deshalb unbegründet (BGE 72 I 176, Erw. 2 und 3). Daran ändert es nichts, dass der eine der beiden in Art. 312 ZGB wahlweise zur Verfügung gestellten Gerichtsstände, derjenige am Wohnsitz des Beklagten zur Zeit der Klage, von der Norm des Art. 59 BV nicht abweicht.
Wenn anzunehmen wäre, der Beschwerdeführer wolle auch eine Verletzung des Art. 312 ZGB geltend machen, so wäre auf diese Einwendung nicht einzutreten. Man hätte es mit der Rüge der Verletzung einer bundesrechtlichen Vorschrift über die örtliche Zuständigkeit in einer Zivilrechtsstreitigkeit zu tun. Hiefür hätte die Berufung oder, wenn der Streitwert weniger als Fr. 4'000.-- beträgt, die zivilrechtliche Nichtigkeitsbeschwerde zur Verfügung gestanden (Art. 49, 68 Abs. 1 lit. b OG). Insoweit ist die staatsrechtliche Beschwerde, als subsidiäres Rechtsmittel, ausgeschlossen (Art. 84 Abs. 2 OG).
Freilich wird in Art. 49 und 68 Abs. 1 lit. b OG die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Art. 59 BV vorbehalten. Daraus folgt indessen nicht, dass ein Verstoss gegen eine eigentliche bundesrechtliche Gerichtsstandsnorm in einem Fall, wie er hier vorliegt, auch mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung jener Verfassungsbestimmung geltend gemacht werden kann. Art. 43 Abs. 1 OG rechnet zu den Verletzungen von Bundesrecht, die mit der Berufung einzig gerügt werden können, nicht auch die Verletzung verfassungsmässiger (in der BV garantierter) Rechte der Bürger und behält daher deren Geltendmachung allgemein der staatsrechtlichen Beschwerde vor (Botschaft vom 9. Februar 1943 zum neuen OG, BBl 1943 I S. 118). Art. 49 OG wiederholt diesen Grundsatz für einen besonderen Anwendungsfall.
Entsprechend ist Art. 68 Abs. 1 lit b zu verstehen.
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Gerichtsstand: 1. Gegenüber der Anwendung einer besonderen eidgenössischen Gerichtsstandsnorm (hier Art. 312 ZGB) kann Art. 59 BV nicht angerufen werden.
2. Die Rüge der Verletzung des Art. 312 ZGB ist mit der zivilrechtlichen Berufung oder Nichtigkeitsbeschwerde, nicht mit der staatsrechtlichen Beschwerde geltend zu machen.
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81 I 337
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Sachverhalt ab Seite 337
Aus dem Tatbestand:
Die in Düsseldorf ausserehelich geborene Heidi Büttler hat gegen Aldo Brugnoni beim Bezirksgericht Liestal Vaterschaftsklage auf Vermögensleistungen eingereicht. Der Beklagte hat die örtliche Zuständigkeit dieses Gerichts - zwar nicht schon in der Einleitungsverhandlung vor dem Gerichtspräsidenten, wohl aber in der schriftlichen Klageantwort - bestritten mit der Begründung, er habe seinen zivilrechtlichen Wohnsitz nicht, wie nach der Klage anzunehmen wäre, in Pratteln, sondern in Breganzona (Tessin). Das Bezirksgericht Liestal hat seine Zuständigkeit verneint. Auf Appellation der Klägerin hin hat das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft den Fall zur materiellen Behandlung an jene Behörde zurückgewiesen. Es teilt zwar die Auffassung der ersten Instanz, das Brugnoni seinen zivilrechtlichen Wohnsitz in Breganzona habe, hält aber dafür, dass trotzdem das Bezirksgericht Liestal zuständig sei, weil die Gerichtsstandsbestimmung in Art. 312 ZGB insoweit, als die Klage lediglich auf Geldleistung gehe, nicht zwingend sei und der Beklagte sich an der Einleitungsverhandlung auf die Klage eingelassen habe, indem er dort vorbehaltlos zur Sache verhandelt habe.
Brugnoni ficht den Entscheid des Obergerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde an. Er macht unter anderm geltend, er könne sich auf Art. 59 BV berufen, da von den beiden Gerichtsständen, die Art. 312 ZGB vorsieht, hier nur derjenige des Wohnsitzes des Beklagten in Betracht komme. Die Frage der Einlassung beurteile sich daher nach eidgenössischem Recht, d.h. nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu jener Verfassungsvorschrift. Danach habe aber der Bf. sich auf die Klage nicht eingelassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Es ist nicht bestritten, dass für die Bestimmung des Gerichtsstandes im vorliegenden Fall Art. 312 ZGB massgebend ist. Wenn aber diese Vorschrift anwendbar ist, so kann Art. 59 BV nicht angerufen werden. Diese Verfassungsbestimmung begründet nicht einen eidgenössischen Gerichtsstand des Wohnsitzes, sondern setzt der Gerichtshoheit der Kantone und fremder Staaten Grenzen, indem sie den in der Schweiz wohnhaften Personen unter bestimmten Voraussetzungen das Recht gibt, sich dagegen zur Wehr zu setzen, dass sie vor anderen Gerichten als denjenigen des Kantons ihres Wohnsitzes belangt werden. Sie fällt daher nicht in Betracht, wo die örtliche Zuständigkeit eines kantonalen Gerichts aus einer eidgenössischen Gerichtsstandsnorm, wie sie Art. 312 ZGB enthält, abgeleitet wird; denn in solchen Fällen wird die Zuständigkeit nicht auf die Gerichtshoheit eines Kantons gestützt, sondern auf ein Stück Gerichtshoheit, das ausnahmsweise vom Bund in Anspruch genommen und den Kantonen entzogen worden ist. Die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge der Verletzung des Art. 59 BV ist deshalb unbegründet (BGE 72 I 176, Erw. 2 und 3). Daran ändert es nichts, dass der eine der beiden in Art. 312 ZGB wahlweise zur Verfügung gestellten Gerichtsstände, derjenige am Wohnsitz des Beklagten zur Zeit der Klage, von der Norm des Art. 59 BV nicht abweicht.
Wenn anzunehmen wäre, der Beschwerdeführer wolle auch eine Verletzung des Art. 312 ZGB geltend machen, so wäre auf diese Einwendung nicht einzutreten. Man hätte es mit der Rüge der Verletzung einer bundesrechtlichen Vorschrift über die örtliche Zuständigkeit in einer Zivilrechtsstreitigkeit zu tun. Hiefür hätte die Berufung oder, wenn der Streitwert weniger als Fr. 4'000.-- beträgt, die zivilrechtliche Nichtigkeitsbeschwerde zur Verfügung gestanden (Art. 49, 68 Abs. 1 lit. b OG). Insoweit ist die staatsrechtliche Beschwerde, als subsidiäres Rechtsmittel, ausgeschlossen (Art. 84 Abs. 2 OG).
Freilich wird in Art. 49 und 68 Abs. 1 lit. b OG die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Art. 59 BV vorbehalten. Daraus folgt indessen nicht, dass ein Verstoss gegen eine eigentliche bundesrechtliche Gerichtsstandsnorm in einem Fall, wie er hier vorliegt, auch mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung jener Verfassungsbestimmung geltend gemacht werden kann. Art. 43 Abs. 1 OG rechnet zu den Verletzungen von Bundesrecht, die mit der Berufung einzig gerügt werden können, nicht auch die Verletzung verfassungsmässiger (in der BV garantierter) Rechte der Bürger und behält daher deren Geltendmachung allgemein der staatsrechtlichen Beschwerde vor (Botschaft vom 9. Februar 1943 zum neuen OG, BBl 1943 I S. 118). Art. 49 OG wiederholt diesen Grundsatz für einen besonderen Anwendungsfall.
Entsprechend ist Art. 68 Abs. 1 lit b zu verstehen.
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For: 1. L'art. 59 Cst. ne peut être invoqué à l'encontre de l'application d'une règle de for spéciale du droit fédéral (ici l'art. 312 CC).
2. La violation de l'art. 312 CC ouvre la voie du recours en réforme ou du recours en nullité, non celle du recours de droit public.
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constitutional law and administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 337
Aus dem Tatbestand:
Die in Düsseldorf ausserehelich geborene Heidi Büttler hat gegen Aldo Brugnoni beim Bezirksgericht Liestal Vaterschaftsklage auf Vermögensleistungen eingereicht. Der Beklagte hat die örtliche Zuständigkeit dieses Gerichts - zwar nicht schon in der Einleitungsverhandlung vor dem Gerichtspräsidenten, wohl aber in der schriftlichen Klageantwort - bestritten mit der Begründung, er habe seinen zivilrechtlichen Wohnsitz nicht, wie nach der Klage anzunehmen wäre, in Pratteln, sondern in Breganzona (Tessin). Das Bezirksgericht Liestal hat seine Zuständigkeit verneint. Auf Appellation der Klägerin hin hat das Obergericht des Kantons Basel-Landschaft den Fall zur materiellen Behandlung an jene Behörde zurückgewiesen. Es teilt zwar die Auffassung der ersten Instanz, das Brugnoni seinen zivilrechtlichen Wohnsitz in Breganzona habe, hält aber dafür, dass trotzdem das Bezirksgericht Liestal zuständig sei, weil die Gerichtsstandsbestimmung in Art. 312 ZGB insoweit, als die Klage lediglich auf Geldleistung gehe, nicht zwingend sei und der Beklagte sich an der Einleitungsverhandlung auf die Klage eingelassen habe, indem er dort vorbehaltlos zur Sache verhandelt habe.
Brugnoni ficht den Entscheid des Obergerichts mit staatsrechtlicher Beschwerde an. Er macht unter anderm geltend, er könne sich auf Art. 59 BV berufen, da von den beiden Gerichtsständen, die Art. 312 ZGB vorsieht, hier nur derjenige des Wohnsitzes des Beklagten in Betracht komme. Die Frage der Einlassung beurteile sich daher nach eidgenössischem Recht, d.h. nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zu jener Verfassungsvorschrift. Danach habe aber der Bf. sich auf die Klage nicht eingelassen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Es ist nicht bestritten, dass für die Bestimmung des Gerichtsstandes im vorliegenden Fall Art. 312 ZGB massgebend ist. Wenn aber diese Vorschrift anwendbar ist, so kann Art. 59 BV nicht angerufen werden. Diese Verfassungsbestimmung begründet nicht einen eidgenössischen Gerichtsstand des Wohnsitzes, sondern setzt der Gerichtshoheit der Kantone und fremder Staaten Grenzen, indem sie den in der Schweiz wohnhaften Personen unter bestimmten Voraussetzungen das Recht gibt, sich dagegen zur Wehr zu setzen, dass sie vor anderen Gerichten als denjenigen des Kantons ihres Wohnsitzes belangt werden. Sie fällt daher nicht in Betracht, wo die örtliche Zuständigkeit eines kantonalen Gerichts aus einer eidgenössischen Gerichtsstandsnorm, wie sie Art. 312 ZGB enthält, abgeleitet wird; denn in solchen Fällen wird die Zuständigkeit nicht auf die Gerichtshoheit eines Kantons gestützt, sondern auf ein Stück Gerichtshoheit, das ausnahmsweise vom Bund in Anspruch genommen und den Kantonen entzogen worden ist. Die vom Beschwerdeführer erhobene Rüge der Verletzung des Art. 59 BV ist deshalb unbegründet (BGE 72 I 176, Erw. 2 und 3). Daran ändert es nichts, dass der eine der beiden in Art. 312 ZGB wahlweise zur Verfügung gestellten Gerichtsstände, derjenige am Wohnsitz des Beklagten zur Zeit der Klage, von der Norm des Art. 59 BV nicht abweicht.
Wenn anzunehmen wäre, der Beschwerdeführer wolle auch eine Verletzung des Art. 312 ZGB geltend machen, so wäre auf diese Einwendung nicht einzutreten. Man hätte es mit der Rüge der Verletzung einer bundesrechtlichen Vorschrift über die örtliche Zuständigkeit in einer Zivilrechtsstreitigkeit zu tun. Hiefür hätte die Berufung oder, wenn der Streitwert weniger als Fr. 4'000.-- beträgt, die zivilrechtliche Nichtigkeitsbeschwerde zur Verfügung gestanden (Art. 49, 68 Abs. 1 lit. b OG). Insoweit ist die staatsrechtliche Beschwerde, als subsidiäres Rechtsmittel, ausgeschlossen (Art. 84 Abs. 2 OG).
Freilich wird in Art. 49 und 68 Abs. 1 lit. b OG die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung des Art. 59 BV vorbehalten. Daraus folgt indessen nicht, dass ein Verstoss gegen eine eigentliche bundesrechtliche Gerichtsstandsnorm in einem Fall, wie er hier vorliegt, auch mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung jener Verfassungsbestimmung geltend gemacht werden kann. Art. 43 Abs. 1 OG rechnet zu den Verletzungen von Bundesrecht, die mit der Berufung einzig gerügt werden können, nicht auch die Verletzung verfassungsmässiger (in der BV garantierter) Rechte der Bürger und behält daher deren Geltendmachung allgemein der staatsrechtlichen Beschwerde vor (Botschaft vom 9. Februar 1943 zum neuen OG, BBl 1943 I S. 118). Art. 49 OG wiederholt diesen Grundsatz für einen besonderen Anwendungsfall.
Entsprechend ist Art. 68 Abs. 1 lit b zu verstehen.
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Foro: 1. L'art. 59 CF non può essere invocato trattandosi dell'applicazione di una norma particolare di diritto federale relativa al foro (in concreto l'art. 312 CC).
2. Contro la violazione dell'art. 312 CC è ammissibile il ricorso per riforma o per nullità e non il ricorso di diritto pubblico.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 340
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Sachverhalt ab Seite 341
A.- Nach § 182 zürch. EG zum ZGB ist der Regierungsrat berechtigt, "auf dem Verordnungswege ... zur Sicherung von Landschaften ... vor Verunstaltung ... die nötigen Verfügungen zu treffen ...". Gestützt auf diese Ermächtigung erliess der Regierungsrat am 3. Februar 1944 eine Verordnung zum Schutze des Türlersees. Darin wird die Umgebung des Türrlersees in 5 bestimmt umgrenzte Zonen eingeteilt (§ 1). Sie sind in einem der Verordnung beigegebenen Zonenplan dargestellt (§ 2). Die erste Zone umfasst das See- und Strandgebiet, das dem Gemeingebrauch dient (§ 3). Für die andern Zonen werden Baubeschränkungen angeordnet. In der III. Zone sind Bauten grundsätzlich verboten; Bauten für den landwirtschaftlichen Betrieb werden bewilligt, sofern sie sich gut in das Landschaftsbild einfügen (§ 12). In der IV. Zone können andere Bauten bewilligt werden, wenn keine nachteilige Beeinflussung des Landschaftsbildes oder eines im Interesse des Natur- und Heimatschutzes erhaltungswürdigen Objektes zu befürchten ist (§ 13 in Verbindung mit § 7, Abs. 3). Die Verordnung wurde in der Zürcher Gesetzessammlung publiziert, den davon betroffenen Grundeigentümern aber nicht einzeln eröffnet.
B.- Der Beschwerdeführer Paul Spiess, Ofenfabrikant in Adliswil, ist seit 1936 Eigentümer eines Bauerngutes im Weiler Habersaat (Gemeinde Äugst a /A) nördlich des Türlersees. Das dazu gehörende Land liegt, abgesehen von den Waldparzellen, ganz in den Zonen III (Landwirtschaftszone) und IV (Bauzone). Der Beschwerdeführer hat das Gut nie selbst bewirtschaftet. In den ersten Jahren verpachtete er es an Landwirte. 1945 hob er die Bewirtschaftung des Gutes als landwirtschaftliches Gewerbe auf. Er baute das Wohnhaus und das Ökonomiegebäude um und vermietet sie an Nichtlandwirte. Die Scheune benützt er für eigene Lagerzwecke. Den Heu- und Emdertrag des Wieslandes gibt er an Landwirte ab, den Obstertrag behält er für sich.
C.- Der Beschwerdeführer steht in Unterhandlungen mit einem Konsortium, dem er eine Landparzelle "Scheuermatt" zur Überbauung mit Wohnhäusern abtreten möchte. Das Konsortium ist beim Regierungsrat um Erteilung der für die Bauten erforderlichen Bewilligung eingekommen. Der Regierungsrat hat die Bewilligung verweigert.
Daraufhin hat der Beschwerdeführer dem Regierungsrat ein Gesuch um Einleitung des Expropriationsverfahrens eingereicht. Darin macht er geltend, das in Frage stehende Land sei als Bauland anzusprechen. Das Bauverbot komme einer materiellen Enteignung gleich. Der betroffene Grundeigentümer sei daher für die ihm zugefügten Eingriffe zu entschädigen, sofern die Verordnung aufrecht erhalten werde.
Der Regierungsrat hat das Gesuch am 27. Januar 1955 abgewiesen. Er geht davon aus, dass sich die Frage einer materiellen Enteignung höchstens durch das Bauverbot für andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III) stellen könnte. Das Bauverbot für Zone III beruhe unmittelbar auf den Vorschriften der Schutzverordnung. Die bauhindernde Eigentumsbeschränkung liege daher seit Inkrafttreten der Schutzverordnung auf dem Lande des Beschwerdeführers. Für die Frage, ob die Auferlegung des fraglichen Bauverbotes ohne Leistung einer Entschädigung materielle Enteignung wäre, müsse auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung, also auf das Jahr 1944 abgestellt werden. Ein bisher ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch sei dem Gesuchsteller durch Auferlegung des Bauverbotes im Jahre 1944 nicht entzogen worden. Auch wären die Grundstücke des Beschwerdeführers im Jahre 1944 nicht als Bauland anzusprechen gewesen. Übrigens seien sie es auch heute nicht. Unter diesen Umständen seien die Voraussetzungen nicht erfüllt, welche die Annahme eines nur gegen Entschädigung zulässigen Eingriffes in das Eigentum des Gesuchstellers rechtfertigen würden, weshalb - unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie - kein Anlass bestehe, den Expropriationsweg zu beschreiten.
D.- Hiegegen richtet sich die staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, das formelle Enteignungsverfahren gegenüber dem Rekurrenten einzuleiten, eventuell festzustellen, dass dem Beschwerdeführer der Rechtsweg (vor den zürcherischen Zivilgerichten) für die Geltendmachung seiner Entschädigungsprüche offen steht. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, das in der Schutzverordnung niedergelegte Bauverbot für andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III), das den grössten Teil des Grunbesitzes des Beschwerdeführers in Habersaat treffe, bewirke eine materielle Enteignung. Der Regierungsrat verletze die Eigentumsgarantie, wenn er die Einleitung des Enteignungsverfahrens zur Festsetzung der Entschädigung ablehne. Das Bundesgericht habe in einem neuern Entscheide erklärt, dass eine Verletzung der Eigentumsgarantie wegen materieller Enteignung erst dann mit der staatsrechtlichen Beschwerde zur Geltung gebracht werden könne, wenn dem Eigentümer gegen die Verweigerung der Entschädigung der Rechtsweg nicht mehr offen stehe (Urteil vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli).
Im Kanton Zürich ständen für die Entscheidung der Entschädigungsfrage zwei Rechtswege zur Verfügung, das Expropriationsverfahren nach Abtretungsgesetz und die Zivilklage. Über die Einleitung des Enteignungsverfahrens befinde ausschliesslich die Verwaltungsbehörde. Sie beurteile dabei vorfrageweise das Vorliegen materieller Enteignung. Lehne der Regierungsrat als oberste Verwaltungsbehörde in diesem Verfahren die Expropriation ab, so sei dieser ordentliche Rechtsweg endgültig abgeschnitten.
Dem Grundeigentümer stehe aber auch frei, seine Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung gemäss § 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über Streitigkeiten im Verwaltungsfach auf dem Wege der Forderungsklage vor den Zivilgerichten geltend zu machen, wobei der Zivilrichter die gleiche Vorfrage (Vorliegen materieller Enteignung) hier als Voraussetzung für den Entschädigungsanspruch zu entscheiden habe.
Jedes der beiden Verfahren bestehe unabhängig vom andern, und beide Verfahren können - wird in der Beschwerde angenommen - wenn Verletzung der Eigentumsgarantie geltend gemacht wird, in eine staatsrechtliche Beschwerde ausmünden.
Da beide Verfahren dem Grundeigentümer kumulativ zur Verfügung ständen, jedes Verfahren aber selbständig sei und einen verschiedenen Inhalt habe, habe das Bundesgericht über die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde zu entscheiden. Im Falle der Gutheissung der Beschwerde komme der Beschwerdeführer, entsprechend seinem Wunsche und Begehren, zum Expropriationsverfahren. Im Falle der Abweisung sei ihm der Weg vor den zürcherischen Zivilgerichten nicht genommen. Es erscheine gegeben und zweckmässig, dass dies im Entscheide des Bundesgerichts festgehalten werde, damit nicht im spätern eventuellen Zivilprozess auch hierüber gestritten werden müsse.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Abweisung des Hauptbegehrens, soweit damit die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses verlangt wird, und Nichteintreten auf sämtliche übrigen Begehren. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, der Regierungsrat halte dafür, dass auf die Beschwerde einzutreten sei. Er habe aber alle Vorbehalte hinsichtlich der Zuständigkeit des Zivilrichters anzubringen. "Seit vom Bundesgericht die Grundsätze über die materielle Enteignung entwickelt wurden, ist es zu keinem kantonalen Gerichtsverfahren hierüber gekommen, namentlich auch nicht im Falle Schniter. Tatsache ist dagegen, dass der Beschwerdeführer nach unserem Beschluss vom 27. Januar 1955 keine Möglichkeit mehr hat, auf anderem Wege als dem von ihm nun eingeschlagenen im Expropriationsverfahren Entschädigung zu erhalten. Es ist auch einzuräumen, dass er aus verschiedenen Gründen ein Interesse an der Durchführung gerade dieses Verfahrens haben kann. Der Regierungsrat muss sich beispielsweise vorbehalten, in einem Zivilprozess nicht nur die Zuständigkeit des Richters zu bestreiten, sondern auch die Verjährungseinrede zu erheben. Auch sieht das kantonale Abtretungsgesetz die Möglichkeit eines Unfreiwilligkeitszuschlages vor; auf dem Zivilweg muss die Unfreiwilligkeit der Eigentumsbeschränkung unberücksichtigt bleiben. Im übrigen halten auch wir dafür, die Möglichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Beschluss von der Art des hier angefochtenen sei vom Bundesgericht selbst im Urteil vom 18. Juni 1952 in Sachen Bäggli vorgesehen worden."
Das Bundesgericht hat die Beschwerde, soweit es darauf eintritt, abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Staatsrechtliche Beschwerden gegen Entscheide, die kantonale Behörden in Anwendung kantonalen Rechts treffen, haben ausschliesslich kassatorischen Charakter. Sie können nur auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung gerichtet sein. Positive Anordnungen hat das Bundesgericht, dessen Aufgabe sich auf die Überprüfung des Vorwurfes der Verfassungswidrigkeit der konkreten Anordnung beschränkt, nicht zu treffen. Die Beschwerde ist daher von der Hand zu weisen, soweit damit etwas anderes als die Aufhebung des Entscheides des Regierungsrates beantragt wird.
2. Die Eigentumsgarantie nach Art. 4 der zürch. KV gewährleistet dem Bürger den Schutz seiner wohlerworbenen Privatrechte dahingehend, dass Zwangsabtretungen nur zulässig sind, wenn das öffentliche Wohl es erheischt, und dass dafür gerechte Entschädigung gewährt wird. Als solche Zwangsabtretung (Enteignung) gilt nach feststehender Praxis nicht allein die Entziehung von Eigentum oder andern Privatrechten, sondern es können darunter auch verwaltungsrechtliche oder polizeiliche Gebote oder Verbote fallen, durch die der Eigentümer einer Sache in der Verfügung über diese oder in deren Benutzung beschränkt wird. Wohl handelt es sich bei solchen Verfügungen, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, in der Regel um blosse Anwendung allgemeiner gesetzlicher Eigentumsbeschränkungen. Ausnahmsweise kann aber ihre Wirkung in einzelnen Fällen derart sein, dass sie als eigentlicher Eingriff in das durch die objektive Rechtsordnung umschriebene Eigentumsrecht anzusehen sind, materiell, wenn auch nicht der Form nach, als Enteignung erscheinen. Das trifft nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes in der Regel dann zu, wenn dem Eigentümer ein bisher rechtmässig ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch der Sache untersagt wird oder wenn das Verbot die Benützung der Sache in ausserordentlich hohem und empfindlichem Masse einschränkt und dabei ausnahmsweise ein einziger oder nur einzelne wenige Eigentümer so getroffen werden, dass diese ein allzu grosses Opfer zu Gunsten des Gemeinwesens bringen müssten, sofern sie keine Entschädigung erhielten (BGE 69 I 241f. und Zitate;BGE 74 I 150Erw. 2; ferner die nicht publ. Entscheide vom 19. März 1952 i.S. Schniter, Erw. 2, und vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli, Erw. 2).
Der Beschwerdeführer behauptet, die Anwendung der zum Schutze des Türlersees aufgestellten Baubeschränkungen auf seinen Grundbesitze im Weiler Habersaat, speziell auf sein Grundstück Scheuermatt, dessen Bebauung unter Berufung auf die Schutzverordnung verhindert worden ist, komme einer materiellen Enteignung gleich, es müsse dafür das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entschädigung eingeleitet werden. Er erblickt in dem Entscheide des Regierungsrates, mit welchem zwar für den Fall materieller Enteignung die Entschädigungspflicht anerkannt, aber das Vorliegen materieller Enteignung verneint und deswegen die Eröffnung des Enteignungsverfahrens abgelehnt wird, eine Verletzung der in Art. 4 zürch. KV gewährleisteten Garantie.
3. Über die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt oder nicht, wird im Kanton Zürich, wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt und der Regierungsrat wenigstens dem Grundsatze nach anerkennt, in verschiedenen und von einander formell unabhängigen Verfahren entschieden. Einerseits können die Verwaltungsbehörden, wenn sie einen Enteignungsfall im oben umschriebenen Sinne anordnen oder, z.B. auf Begehren des Betroffenen, feststellen, das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entschädigung einleiten. Anderseits hat der von einem behördlichen Eingriff Betroffene die Möglichkeit, die öffentliche Entschädigung mit der Forderungsklage gemäss § 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über die Streitigkeiten im Verwaltungsfach bei den Zivilgerichten geltend zu machen (vgl.BGE 45 I 255f., Tatbestand sub A). In beiden Verfahren ist das Vorliegen materieller Enteignung Vorfrage für den Sachentscheid. In einem Falle, wo, wie hier, dem von einem behördlichen Eingriff Betroffenen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie lediglich ein Anspruch auf Entschädigung, und nicht ein Anspruch auf Rücknahme oder Änderung (Milderung) des Eingriffs zusteht, und wo ihm zur Geltendmachung seiner Forderung der Weg an den Richter geöffnet ist, liegt in der administrativen Ablehnung des Expropriationsverfahrens kein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie. In der Ablehnung kommt lediglich zum Ausdruck, dass nach Auffassung der zuständigen Behörden kein Enteignungsfall vorliegt. Es wird aber nicht erklärt, dass für den Fall eines Tatbestandes materieller Enteignung die verfassungsmässige Entschädigung verweigert werde. Im angefochtenen Entscheid wird denn auch erklärt, dass sich der Kanton beim Vorliegen materieller Enteignung der Entschädigungspflicht nicht entziehen könnte. Es ist also für diesen Fall die Entschädigungspflicht ausdrücklich anerkannt.
Mit dem Entscheide des Regierungsrates ist manifest geworden, dass die Auffassungen über das Vorliegen dieses Tatbestandes auseinandergehen. Der Bürger, der seine Auffassung zur Geltung bringen, nämlich auf eine Entschädigung Anspruch erheben will, hat den Rechtsweg zu beschreiten, den ihm das kantonale Recht zur Verfügung stellt. Er hat den in Streitfällen massgebenden richterlichen Entscheid über seinen Anspruch und über die ihn begründende Vorfrage zu erwirken. Solange er diesen Weg nicht eingeschlagen hat, kann er sich nicht mit Grund wegen Verletzung der Eigentumsgarantie beschweren (vgl.BGE 68 I 157, Erw. 3 und Zitate). Eine Verletzung der Eigentumsgarantie wäre erst anzunehmen, wenn in dem Forderungsprozess vor den Zivilgerichten die verfassungsmässig garantierte Entschädigung bei Vorliegen eines Tatbestandes verweigert würde, der sich als materielle Enteignung erweist (nicht publ. Entscheide vom 22. März 1950 i.S. Messikommer; vom 19. März 1952 i.S. Schniter, Erw. 5, und vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli, Erw. 6; vgl. auchBGE 43 I 206,BGE 68 I 157, Erw. 3).
Hier hat der Beschwerdeführer von seinem Recht, den behaupteten Entschädigungsanspruch durch den Richter beurteilen zu lassen, nicht Gebrauch gemacht. Er beruft sich zu Unrecht auf die Eigentumsgarantie, da ihm der Kanton Zürich die Entschädigung gar nicht verweigern will, wenn materielle Enteignung wirklich vorliegen sollte. Die Beschwerde ist daher unbegründet.
4. Die hievon abweichende Auffassung in der Beschwerde geht von der Annahme aus, dass die beiden hievor erwähnten Verfahren dem Grundeigentümer kumulativ zur Verfügung stehen. Es wird dabei übersehen, dass das Enteignungsverfahren nicht dem Grundeigentümer zur Verfügung steht, sondern sich gegen den Grundeigentümer richtet. Die Enteignung ist ein Recht der öffentlichen Gewalt und dient dazu, die im öffentlichen Interesse angeordnete Inanspruchnahme von Privatrechten gegen den Willen des Grundeigentümers durchzusetzen. Sie wird von der Verwaltung angeordnet, wenn diese Privatrechte zwangsweise in Anspruch nehmen will. Der Grundeigentümer kann wenn er sich einem Eingriff der öffentlichen Gewalt ausgesetzt glaubt, die Einleitung der Expropriation beantragen. Die Verwaltungsbehörde wird einem derartigen Begehren stattgeben, wenn sie zu der Auffassung kommt, es liege ein die Expropriation erfordernder Eingriff vor. Verneint sie diese Frage, so muss sie die Einleitung der Expropriation ablehnen. Dem Grundeigentümer steht im Kanton Zürich in diesem Falle die Verfolgung seines Anspruchs auf Entschädigung im Zivilprozess offen. Im Zivilprozess beurteilt der Richter die Frage, ob der behördliche Eingriff materielle Enteignung bedeutet, frei, ohne Bindung an den vorausgegangenen Befund der Administrativbehörde. Dieser ist für den Richter der Standpunkt einer der Prozessparteien und als solcher zu würdigen. Das richterliche Urteil ist dann der massgebende Entscheid über Bejahung oder Verneinung materieller Enteignung. In Fällen, wo die Administativbehörde, sei es von Amtes wegen, sei es auf Begehren des von einem Eingriff Betroffenen, die Enteignung einleitet, bedarf es keines Richterspruches. Es bleibt dann offen, ob die Erledigung der Frage nach dem Vorliegen materieller Enteignung durch die Verwaltung richterlicher Überprüfung standhalten würde.
5. Die Bedenken, die in der Vernehmlassung des Regierungsrates vorgetragen werden, erscheinen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumgarantie als unerheblich. Ob der Beschwerdeführer in einem Zivilprozess deshalb keinen Sachentscheid über den behaupteten Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung wird erwirken können, weil, wie der Regierungsrat anzunehmen scheint, einer Forderungsklage heute Verjährung entgegenzuhalten wäre, ist keine Frage der Eigentumsgarantie. Sie hat daher hier unerörtert zu bleiben. Darauf, wie der Zivilrichter die Entschädigung festzusetzen haben wird, kann es für die grundsätzliche Frage nicht ankommen. Die Verfassung gewährleistet dem durch den Eingriff Betroffenen "gerechte Entschädigung". Sollte der Zivilrichter gegen die so eingeräumte Verfassungsgarantie, sei es durch ungerechtfertigte Ablehnung der Entschädigung oder durch willkürlich ungenügende Festsetzung einer solchen verstossen, so stände, wie schon wiederholt festgestellt wurde, dem Betroffenen das Recht zu, diesem Entscheide gegenüber die Beachtung der Eigentumsgarantie mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Geltung zu bringen.
Sollte schliesslich der Zivilrichter seine Zuständigkeit zur Beurteilung von Entschädigungsklagen wegen materieller Enteignung ablehnen und demnach eine wesentliche Voraussetzung, auf der die heutige Praxis des Bundesgerichts beruht, sich nicht verwirklichen, so stände dem Beschwerdeführer immer noch die Möglichkeit offen, die Revision des vorliegenden Urteils zu beantragen gestützt auf den Nachweis, dass ihm, entgegen der.Annahme im Urteil, der Weg an den Zivilrichter nicht zur Verfügung stand (nicht publ. Urteil vom 20. März 1947 i.S. Reformierte Teilkirchgemeinde Möriken, Erw. 6).
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Eigentumsgarantie: 1. Begriff und Inhalt der Garantie.
2. Verfahren zur Geltendmachung der Entschädigung für materielle Enteignung zufolge öffentlichrechtlicher Eigentumsbeschränkungen. Verhältnis des Expropriationsverfahrens und der Entschädigungsklage vor den ordentlichen richterlichen Behörden (Zürich).
3. Wo dem von einem behördlichen Eingriff Betroffenen zur Geltendmachung seiner Entschädigungsforderung der Weg an den Richter geöffnet ist, liegt in der administrativen Ablehnung der Eröffnung eines Expropriationsverfahrens kein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie.
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Sachverhalt ab Seite 341
A.- Nach § 182 zürch. EG zum ZGB ist der Regierungsrat berechtigt, "auf dem Verordnungswege ... zur Sicherung von Landschaften ... vor Verunstaltung ... die nötigen Verfügungen zu treffen ...". Gestützt auf diese Ermächtigung erliess der Regierungsrat am 3. Februar 1944 eine Verordnung zum Schutze des Türlersees. Darin wird die Umgebung des Türrlersees in 5 bestimmt umgrenzte Zonen eingeteilt (§ 1). Sie sind in einem der Verordnung beigegebenen Zonenplan dargestellt (§ 2). Die erste Zone umfasst das See- und Strandgebiet, das dem Gemeingebrauch dient (§ 3). Für die andern Zonen werden Baubeschränkungen angeordnet. In der III. Zone sind Bauten grundsätzlich verboten; Bauten für den landwirtschaftlichen Betrieb werden bewilligt, sofern sie sich gut in das Landschaftsbild einfügen (§ 12). In der IV. Zone können andere Bauten bewilligt werden, wenn keine nachteilige Beeinflussung des Landschaftsbildes oder eines im Interesse des Natur- und Heimatschutzes erhaltungswürdigen Objektes zu befürchten ist (§ 13 in Verbindung mit § 7, Abs. 3). Die Verordnung wurde in der Zürcher Gesetzessammlung publiziert, den davon betroffenen Grundeigentümern aber nicht einzeln eröffnet.
B.- Der Beschwerdeführer Paul Spiess, Ofenfabrikant in Adliswil, ist seit 1936 Eigentümer eines Bauerngutes im Weiler Habersaat (Gemeinde Äugst a /A) nördlich des Türlersees. Das dazu gehörende Land liegt, abgesehen von den Waldparzellen, ganz in den Zonen III (Landwirtschaftszone) und IV (Bauzone). Der Beschwerdeführer hat das Gut nie selbst bewirtschaftet. In den ersten Jahren verpachtete er es an Landwirte. 1945 hob er die Bewirtschaftung des Gutes als landwirtschaftliches Gewerbe auf. Er baute das Wohnhaus und das Ökonomiegebäude um und vermietet sie an Nichtlandwirte. Die Scheune benützt er für eigene Lagerzwecke. Den Heu- und Emdertrag des Wieslandes gibt er an Landwirte ab, den Obstertrag behält er für sich.
C.- Der Beschwerdeführer steht in Unterhandlungen mit einem Konsortium, dem er eine Landparzelle "Scheuermatt" zur Überbauung mit Wohnhäusern abtreten möchte. Das Konsortium ist beim Regierungsrat um Erteilung der für die Bauten erforderlichen Bewilligung eingekommen. Der Regierungsrat hat die Bewilligung verweigert.
Daraufhin hat der Beschwerdeführer dem Regierungsrat ein Gesuch um Einleitung des Expropriationsverfahrens eingereicht. Darin macht er geltend, das in Frage stehende Land sei als Bauland anzusprechen. Das Bauverbot komme einer materiellen Enteignung gleich. Der betroffene Grundeigentümer sei daher für die ihm zugefügten Eingriffe zu entschädigen, sofern die Verordnung aufrecht erhalten werde.
Der Regierungsrat hat das Gesuch am 27. Januar 1955 abgewiesen. Er geht davon aus, dass sich die Frage einer materiellen Enteignung höchstens durch das Bauverbot für andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III) stellen könnte. Das Bauverbot für Zone III beruhe unmittelbar auf den Vorschriften der Schutzverordnung. Die bauhindernde Eigentumsbeschränkung liege daher seit Inkrafttreten der Schutzverordnung auf dem Lande des Beschwerdeführers. Für die Frage, ob die Auferlegung des fraglichen Bauverbotes ohne Leistung einer Entschädigung materielle Enteignung wäre, müsse auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung, also auf das Jahr 1944 abgestellt werden. Ein bisher ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch sei dem Gesuchsteller durch Auferlegung des Bauverbotes im Jahre 1944 nicht entzogen worden. Auch wären die Grundstücke des Beschwerdeführers im Jahre 1944 nicht als Bauland anzusprechen gewesen. Übrigens seien sie es auch heute nicht. Unter diesen Umständen seien die Voraussetzungen nicht erfüllt, welche die Annahme eines nur gegen Entschädigung zulässigen Eingriffes in das Eigentum des Gesuchstellers rechtfertigen würden, weshalb - unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie - kein Anlass bestehe, den Expropriationsweg zu beschreiten.
D.- Hiegegen richtet sich die staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, das formelle Enteignungsverfahren gegenüber dem Rekurrenten einzuleiten, eventuell festzustellen, dass dem Beschwerdeführer der Rechtsweg (vor den zürcherischen Zivilgerichten) für die Geltendmachung seiner Entschädigungsprüche offen steht. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, das in der Schutzverordnung niedergelegte Bauverbot für andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III), das den grössten Teil des Grunbesitzes des Beschwerdeführers in Habersaat treffe, bewirke eine materielle Enteignung. Der Regierungsrat verletze die Eigentumsgarantie, wenn er die Einleitung des Enteignungsverfahrens zur Festsetzung der Entschädigung ablehne. Das Bundesgericht habe in einem neuern Entscheide erklärt, dass eine Verletzung der Eigentumsgarantie wegen materieller Enteignung erst dann mit der staatsrechtlichen Beschwerde zur Geltung gebracht werden könne, wenn dem Eigentümer gegen die Verweigerung der Entschädigung der Rechtsweg nicht mehr offen stehe (Urteil vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli).
Im Kanton Zürich ständen für die Entscheidung der Entschädigungsfrage zwei Rechtswege zur Verfügung, das Expropriationsverfahren nach Abtretungsgesetz und die Zivilklage. Über die Einleitung des Enteignungsverfahrens befinde ausschliesslich die Verwaltungsbehörde. Sie beurteile dabei vorfrageweise das Vorliegen materieller Enteignung. Lehne der Regierungsrat als oberste Verwaltungsbehörde in diesem Verfahren die Expropriation ab, so sei dieser ordentliche Rechtsweg endgültig abgeschnitten.
Dem Grundeigentümer stehe aber auch frei, seine Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung gemäss § 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über Streitigkeiten im Verwaltungsfach auf dem Wege der Forderungsklage vor den Zivilgerichten geltend zu machen, wobei der Zivilrichter die gleiche Vorfrage (Vorliegen materieller Enteignung) hier als Voraussetzung für den Entschädigungsanspruch zu entscheiden habe.
Jedes der beiden Verfahren bestehe unabhängig vom andern, und beide Verfahren können - wird in der Beschwerde angenommen - wenn Verletzung der Eigentumsgarantie geltend gemacht wird, in eine staatsrechtliche Beschwerde ausmünden.
Da beide Verfahren dem Grundeigentümer kumulativ zur Verfügung ständen, jedes Verfahren aber selbständig sei und einen verschiedenen Inhalt habe, habe das Bundesgericht über die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde zu entscheiden. Im Falle der Gutheissung der Beschwerde komme der Beschwerdeführer, entsprechend seinem Wunsche und Begehren, zum Expropriationsverfahren. Im Falle der Abweisung sei ihm der Weg vor den zürcherischen Zivilgerichten nicht genommen. Es erscheine gegeben und zweckmässig, dass dies im Entscheide des Bundesgerichts festgehalten werde, damit nicht im spätern eventuellen Zivilprozess auch hierüber gestritten werden müsse.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Abweisung des Hauptbegehrens, soweit damit die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses verlangt wird, und Nichteintreten auf sämtliche übrigen Begehren. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, der Regierungsrat halte dafür, dass auf die Beschwerde einzutreten sei. Er habe aber alle Vorbehalte hinsichtlich der Zuständigkeit des Zivilrichters anzubringen. "Seit vom Bundesgericht die Grundsätze über die materielle Enteignung entwickelt wurden, ist es zu keinem kantonalen Gerichtsverfahren hierüber gekommen, namentlich auch nicht im Falle Schniter. Tatsache ist dagegen, dass der Beschwerdeführer nach unserem Beschluss vom 27. Januar 1955 keine Möglichkeit mehr hat, auf anderem Wege als dem von ihm nun eingeschlagenen im Expropriationsverfahren Entschädigung zu erhalten. Es ist auch einzuräumen, dass er aus verschiedenen Gründen ein Interesse an der Durchführung gerade dieses Verfahrens haben kann. Der Regierungsrat muss sich beispielsweise vorbehalten, in einem Zivilprozess nicht nur die Zuständigkeit des Richters zu bestreiten, sondern auch die Verjährungseinrede zu erheben. Auch sieht das kantonale Abtretungsgesetz die Möglichkeit eines Unfreiwilligkeitszuschlages vor; auf dem Zivilweg muss die Unfreiwilligkeit der Eigentumsbeschränkung unberücksichtigt bleiben. Im übrigen halten auch wir dafür, die Möglichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Beschluss von der Art des hier angefochtenen sei vom Bundesgericht selbst im Urteil vom 18. Juni 1952 in Sachen Bäggli vorgesehen worden."
Das Bundesgericht hat die Beschwerde, soweit es darauf eintritt, abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Staatsrechtliche Beschwerden gegen Entscheide, die kantonale Behörden in Anwendung kantonalen Rechts treffen, haben ausschliesslich kassatorischen Charakter. Sie können nur auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung gerichtet sein. Positive Anordnungen hat das Bundesgericht, dessen Aufgabe sich auf die Überprüfung des Vorwurfes der Verfassungswidrigkeit der konkreten Anordnung beschränkt, nicht zu treffen. Die Beschwerde ist daher von der Hand zu weisen, soweit damit etwas anderes als die Aufhebung des Entscheides des Regierungsrates beantragt wird.
2. Die Eigentumsgarantie nach Art. 4 der zürch. KV gewährleistet dem Bürger den Schutz seiner wohlerworbenen Privatrechte dahingehend, dass Zwangsabtretungen nur zulässig sind, wenn das öffentliche Wohl es erheischt, und dass dafür gerechte Entschädigung gewährt wird. Als solche Zwangsabtretung (Enteignung) gilt nach feststehender Praxis nicht allein die Entziehung von Eigentum oder andern Privatrechten, sondern es können darunter auch verwaltungsrechtliche oder polizeiliche Gebote oder Verbote fallen, durch die der Eigentümer einer Sache in der Verfügung über diese oder in deren Benutzung beschränkt wird. Wohl handelt es sich bei solchen Verfügungen, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, in der Regel um blosse Anwendung allgemeiner gesetzlicher Eigentumsbeschränkungen. Ausnahmsweise kann aber ihre Wirkung in einzelnen Fällen derart sein, dass sie als eigentlicher Eingriff in das durch die objektive Rechtsordnung umschriebene Eigentumsrecht anzusehen sind, materiell, wenn auch nicht der Form nach, als Enteignung erscheinen. Das trifft nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes in der Regel dann zu, wenn dem Eigentümer ein bisher rechtmässig ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch der Sache untersagt wird oder wenn das Verbot die Benützung der Sache in ausserordentlich hohem und empfindlichem Masse einschränkt und dabei ausnahmsweise ein einziger oder nur einzelne wenige Eigentümer so getroffen werden, dass diese ein allzu grosses Opfer zu Gunsten des Gemeinwesens bringen müssten, sofern sie keine Entschädigung erhielten (BGE 69 I 241f. und Zitate;BGE 74 I 150Erw. 2; ferner die nicht publ. Entscheide vom 19. März 1952 i.S. Schniter, Erw. 2, und vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli, Erw. 2).
Der Beschwerdeführer behauptet, die Anwendung der zum Schutze des Türlersees aufgestellten Baubeschränkungen auf seinen Grundbesitze im Weiler Habersaat, speziell auf sein Grundstück Scheuermatt, dessen Bebauung unter Berufung auf die Schutzverordnung verhindert worden ist, komme einer materiellen Enteignung gleich, es müsse dafür das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entschädigung eingeleitet werden. Er erblickt in dem Entscheide des Regierungsrates, mit welchem zwar für den Fall materieller Enteignung die Entschädigungspflicht anerkannt, aber das Vorliegen materieller Enteignung verneint und deswegen die Eröffnung des Enteignungsverfahrens abgelehnt wird, eine Verletzung der in Art. 4 zürch. KV gewährleisteten Garantie.
3. Über die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt oder nicht, wird im Kanton Zürich, wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt und der Regierungsrat wenigstens dem Grundsatze nach anerkennt, in verschiedenen und von einander formell unabhängigen Verfahren entschieden. Einerseits können die Verwaltungsbehörden, wenn sie einen Enteignungsfall im oben umschriebenen Sinne anordnen oder, z.B. auf Begehren des Betroffenen, feststellen, das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entschädigung einleiten. Anderseits hat der von einem behördlichen Eingriff Betroffene die Möglichkeit, die öffentliche Entschädigung mit der Forderungsklage gemäss § 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über die Streitigkeiten im Verwaltungsfach bei den Zivilgerichten geltend zu machen (vgl.BGE 45 I 255f., Tatbestand sub A). In beiden Verfahren ist das Vorliegen materieller Enteignung Vorfrage für den Sachentscheid. In einem Falle, wo, wie hier, dem von einem behördlichen Eingriff Betroffenen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie lediglich ein Anspruch auf Entschädigung, und nicht ein Anspruch auf Rücknahme oder Änderung (Milderung) des Eingriffs zusteht, und wo ihm zur Geltendmachung seiner Forderung der Weg an den Richter geöffnet ist, liegt in der administrativen Ablehnung des Expropriationsverfahrens kein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie. In der Ablehnung kommt lediglich zum Ausdruck, dass nach Auffassung der zuständigen Behörden kein Enteignungsfall vorliegt. Es wird aber nicht erklärt, dass für den Fall eines Tatbestandes materieller Enteignung die verfassungsmässige Entschädigung verweigert werde. Im angefochtenen Entscheid wird denn auch erklärt, dass sich der Kanton beim Vorliegen materieller Enteignung der Entschädigungspflicht nicht entziehen könnte. Es ist also für diesen Fall die Entschädigungspflicht ausdrücklich anerkannt.
Mit dem Entscheide des Regierungsrates ist manifest geworden, dass die Auffassungen über das Vorliegen dieses Tatbestandes auseinandergehen. Der Bürger, der seine Auffassung zur Geltung bringen, nämlich auf eine Entschädigung Anspruch erheben will, hat den Rechtsweg zu beschreiten, den ihm das kantonale Recht zur Verfügung stellt. Er hat den in Streitfällen massgebenden richterlichen Entscheid über seinen Anspruch und über die ihn begründende Vorfrage zu erwirken. Solange er diesen Weg nicht eingeschlagen hat, kann er sich nicht mit Grund wegen Verletzung der Eigentumsgarantie beschweren (vgl.BGE 68 I 157, Erw. 3 und Zitate). Eine Verletzung der Eigentumsgarantie wäre erst anzunehmen, wenn in dem Forderungsprozess vor den Zivilgerichten die verfassungsmässig garantierte Entschädigung bei Vorliegen eines Tatbestandes verweigert würde, der sich als materielle Enteignung erweist (nicht publ. Entscheide vom 22. März 1950 i.S. Messikommer; vom 19. März 1952 i.S. Schniter, Erw. 5, und vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli, Erw. 6; vgl. auchBGE 43 I 206,BGE 68 I 157, Erw. 3).
Hier hat der Beschwerdeführer von seinem Recht, den behaupteten Entschädigungsanspruch durch den Richter beurteilen zu lassen, nicht Gebrauch gemacht. Er beruft sich zu Unrecht auf die Eigentumsgarantie, da ihm der Kanton Zürich die Entschädigung gar nicht verweigern will, wenn materielle Enteignung wirklich vorliegen sollte. Die Beschwerde ist daher unbegründet.
4. Die hievon abweichende Auffassung in der Beschwerde geht von der Annahme aus, dass die beiden hievor erwähnten Verfahren dem Grundeigentümer kumulativ zur Verfügung stehen. Es wird dabei übersehen, dass das Enteignungsverfahren nicht dem Grundeigentümer zur Verfügung steht, sondern sich gegen den Grundeigentümer richtet. Die Enteignung ist ein Recht der öffentlichen Gewalt und dient dazu, die im öffentlichen Interesse angeordnete Inanspruchnahme von Privatrechten gegen den Willen des Grundeigentümers durchzusetzen. Sie wird von der Verwaltung angeordnet, wenn diese Privatrechte zwangsweise in Anspruch nehmen will. Der Grundeigentümer kann wenn er sich einem Eingriff der öffentlichen Gewalt ausgesetzt glaubt, die Einleitung der Expropriation beantragen. Die Verwaltungsbehörde wird einem derartigen Begehren stattgeben, wenn sie zu der Auffassung kommt, es liege ein die Expropriation erfordernder Eingriff vor. Verneint sie diese Frage, so muss sie die Einleitung der Expropriation ablehnen. Dem Grundeigentümer steht im Kanton Zürich in diesem Falle die Verfolgung seines Anspruchs auf Entschädigung im Zivilprozess offen. Im Zivilprozess beurteilt der Richter die Frage, ob der behördliche Eingriff materielle Enteignung bedeutet, frei, ohne Bindung an den vorausgegangenen Befund der Administrativbehörde. Dieser ist für den Richter der Standpunkt einer der Prozessparteien und als solcher zu würdigen. Das richterliche Urteil ist dann der massgebende Entscheid über Bejahung oder Verneinung materieller Enteignung. In Fällen, wo die Administativbehörde, sei es von Amtes wegen, sei es auf Begehren des von einem Eingriff Betroffenen, die Enteignung einleitet, bedarf es keines Richterspruches. Es bleibt dann offen, ob die Erledigung der Frage nach dem Vorliegen materieller Enteignung durch die Verwaltung richterlicher Überprüfung standhalten würde.
5. Die Bedenken, die in der Vernehmlassung des Regierungsrates vorgetragen werden, erscheinen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumgarantie als unerheblich. Ob der Beschwerdeführer in einem Zivilprozess deshalb keinen Sachentscheid über den behaupteten Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung wird erwirken können, weil, wie der Regierungsrat anzunehmen scheint, einer Forderungsklage heute Verjährung entgegenzuhalten wäre, ist keine Frage der Eigentumsgarantie. Sie hat daher hier unerörtert zu bleiben. Darauf, wie der Zivilrichter die Entschädigung festzusetzen haben wird, kann es für die grundsätzliche Frage nicht ankommen. Die Verfassung gewährleistet dem durch den Eingriff Betroffenen "gerechte Entschädigung". Sollte der Zivilrichter gegen die so eingeräumte Verfassungsgarantie, sei es durch ungerechtfertigte Ablehnung der Entschädigung oder durch willkürlich ungenügende Festsetzung einer solchen verstossen, so stände, wie schon wiederholt festgestellt wurde, dem Betroffenen das Recht zu, diesem Entscheide gegenüber die Beachtung der Eigentumsgarantie mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Geltung zu bringen.
Sollte schliesslich der Zivilrichter seine Zuständigkeit zur Beurteilung von Entschädigungsklagen wegen materieller Enteignung ablehnen und demnach eine wesentliche Voraussetzung, auf der die heutige Praxis des Bundesgerichts beruht, sich nicht verwirklichen, so stände dem Beschwerdeführer immer noch die Möglichkeit offen, die Revision des vorliegenden Urteils zu beantragen gestützt auf den Nachweis, dass ihm, entgegen der.Annahme im Urteil, der Weg an den Zivilrichter nicht zur Verfügung stand (nicht publ. Urteil vom 20. März 1947 i.S. Reformierte Teilkirchgemeinde Möriken, Erw. 6).
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de
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Garantie de la propriété: 1. Définition et portée de la garantie.
2. Procédure d'indemnisation lorsque des restrictions apportées à la propriété par le droit public constituent effectivement un cas d'expropriation. Rapports de la procédure d'expropriation avec l'action en paiement d'une indemnité, intentée devant le juge ordinaire (Zurich).
3. Lorsque celui que touche un empiétement de la puissance publique est recevable à soumettre sa demande d'indemnité au juge ordinaire, l'autorité administrative ne viole pas la garantie de la propriété en refusant d'ouvrir la procédure d'expropriation.
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fr
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-340%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 340
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Sachverhalt ab Seite 341
A.- Nach § 182 zürch. EG zum ZGB ist der Regierungsrat berechtigt, "auf dem Verordnungswege ... zur Sicherung von Landschaften ... vor Verunstaltung ... die nötigen Verfügungen zu treffen ...". Gestützt auf diese Ermächtigung erliess der Regierungsrat am 3. Februar 1944 eine Verordnung zum Schutze des Türlersees. Darin wird die Umgebung des Türrlersees in 5 bestimmt umgrenzte Zonen eingeteilt (§ 1). Sie sind in einem der Verordnung beigegebenen Zonenplan dargestellt (§ 2). Die erste Zone umfasst das See- und Strandgebiet, das dem Gemeingebrauch dient (§ 3). Für die andern Zonen werden Baubeschränkungen angeordnet. In der III. Zone sind Bauten grundsätzlich verboten; Bauten für den landwirtschaftlichen Betrieb werden bewilligt, sofern sie sich gut in das Landschaftsbild einfügen (§ 12). In der IV. Zone können andere Bauten bewilligt werden, wenn keine nachteilige Beeinflussung des Landschaftsbildes oder eines im Interesse des Natur- und Heimatschutzes erhaltungswürdigen Objektes zu befürchten ist (§ 13 in Verbindung mit § 7, Abs. 3). Die Verordnung wurde in der Zürcher Gesetzessammlung publiziert, den davon betroffenen Grundeigentümern aber nicht einzeln eröffnet.
B.- Der Beschwerdeführer Paul Spiess, Ofenfabrikant in Adliswil, ist seit 1936 Eigentümer eines Bauerngutes im Weiler Habersaat (Gemeinde Äugst a /A) nördlich des Türlersees. Das dazu gehörende Land liegt, abgesehen von den Waldparzellen, ganz in den Zonen III (Landwirtschaftszone) und IV (Bauzone). Der Beschwerdeführer hat das Gut nie selbst bewirtschaftet. In den ersten Jahren verpachtete er es an Landwirte. 1945 hob er die Bewirtschaftung des Gutes als landwirtschaftliches Gewerbe auf. Er baute das Wohnhaus und das Ökonomiegebäude um und vermietet sie an Nichtlandwirte. Die Scheune benützt er für eigene Lagerzwecke. Den Heu- und Emdertrag des Wieslandes gibt er an Landwirte ab, den Obstertrag behält er für sich.
C.- Der Beschwerdeführer steht in Unterhandlungen mit einem Konsortium, dem er eine Landparzelle "Scheuermatt" zur Überbauung mit Wohnhäusern abtreten möchte. Das Konsortium ist beim Regierungsrat um Erteilung der für die Bauten erforderlichen Bewilligung eingekommen. Der Regierungsrat hat die Bewilligung verweigert.
Daraufhin hat der Beschwerdeführer dem Regierungsrat ein Gesuch um Einleitung des Expropriationsverfahrens eingereicht. Darin macht er geltend, das in Frage stehende Land sei als Bauland anzusprechen. Das Bauverbot komme einer materiellen Enteignung gleich. Der betroffene Grundeigentümer sei daher für die ihm zugefügten Eingriffe zu entschädigen, sofern die Verordnung aufrecht erhalten werde.
Der Regierungsrat hat das Gesuch am 27. Januar 1955 abgewiesen. Er geht davon aus, dass sich die Frage einer materiellen Enteignung höchstens durch das Bauverbot für andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III) stellen könnte. Das Bauverbot für Zone III beruhe unmittelbar auf den Vorschriften der Schutzverordnung. Die bauhindernde Eigentumsbeschränkung liege daher seit Inkrafttreten der Schutzverordnung auf dem Lande des Beschwerdeführers. Für die Frage, ob die Auferlegung des fraglichen Bauverbotes ohne Leistung einer Entschädigung materielle Enteignung wäre, müsse auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung, also auf das Jahr 1944 abgestellt werden. Ein bisher ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch sei dem Gesuchsteller durch Auferlegung des Bauverbotes im Jahre 1944 nicht entzogen worden. Auch wären die Grundstücke des Beschwerdeführers im Jahre 1944 nicht als Bauland anzusprechen gewesen. Übrigens seien sie es auch heute nicht. Unter diesen Umständen seien die Voraussetzungen nicht erfüllt, welche die Annahme eines nur gegen Entschädigung zulässigen Eingriffes in das Eigentum des Gesuchstellers rechtfertigen würden, weshalb - unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie - kein Anlass bestehe, den Expropriationsweg zu beschreiten.
D.- Hiegegen richtet sich die staatsrechtliche Beschwerde mit dem Antrag, den angefochtenen Entscheid wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 KV) aufzuheben und den Regierungsrat anzuweisen, das formelle Enteignungsverfahren gegenüber dem Rekurrenten einzuleiten, eventuell festzustellen, dass dem Beschwerdeführer der Rechtsweg (vor den zürcherischen Zivilgerichten) für die Geltendmachung seiner Entschädigungsprüche offen steht. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, das in der Schutzverordnung niedergelegte Bauverbot für andere als landwirtschaftliche Bauten (Zone III), das den grössten Teil des Grunbesitzes des Beschwerdeführers in Habersaat treffe, bewirke eine materielle Enteignung. Der Regierungsrat verletze die Eigentumsgarantie, wenn er die Einleitung des Enteignungsverfahrens zur Festsetzung der Entschädigung ablehne. Das Bundesgericht habe in einem neuern Entscheide erklärt, dass eine Verletzung der Eigentumsgarantie wegen materieller Enteignung erst dann mit der staatsrechtlichen Beschwerde zur Geltung gebracht werden könne, wenn dem Eigentümer gegen die Verweigerung der Entschädigung der Rechtsweg nicht mehr offen stehe (Urteil vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli).
Im Kanton Zürich ständen für die Entscheidung der Entschädigungsfrage zwei Rechtswege zur Verfügung, das Expropriationsverfahren nach Abtretungsgesetz und die Zivilklage. Über die Einleitung des Enteignungsverfahrens befinde ausschliesslich die Verwaltungsbehörde. Sie beurteile dabei vorfrageweise das Vorliegen materieller Enteignung. Lehne der Regierungsrat als oberste Verwaltungsbehörde in diesem Verfahren die Expropriation ab, so sei dieser ordentliche Rechtsweg endgültig abgeschnitten.
Dem Grundeigentümer stehe aber auch frei, seine Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung gemäss § 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über Streitigkeiten im Verwaltungsfach auf dem Wege der Forderungsklage vor den Zivilgerichten geltend zu machen, wobei der Zivilrichter die gleiche Vorfrage (Vorliegen materieller Enteignung) hier als Voraussetzung für den Entschädigungsanspruch zu entscheiden habe.
Jedes der beiden Verfahren bestehe unabhängig vom andern, und beide Verfahren können - wird in der Beschwerde angenommen - wenn Verletzung der Eigentumsgarantie geltend gemacht wird, in eine staatsrechtliche Beschwerde ausmünden.
Da beide Verfahren dem Grundeigentümer kumulativ zur Verfügung ständen, jedes Verfahren aber selbständig sei und einen verschiedenen Inhalt habe, habe das Bundesgericht über die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde zu entscheiden. Im Falle der Gutheissung der Beschwerde komme der Beschwerdeführer, entsprechend seinem Wunsche und Begehren, zum Expropriationsverfahren. Im Falle der Abweisung sei ihm der Weg vor den zürcherischen Zivilgerichten nicht genommen. Es erscheine gegeben und zweckmässig, dass dies im Entscheide des Bundesgerichts festgehalten werde, damit nicht im spätern eventuellen Zivilprozess auch hierüber gestritten werden müsse.
E.- Der Regierungsrat des Kantons Zürich beantragt Abweisung des Hauptbegehrens, soweit damit die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses verlangt wird, und Nichteintreten auf sämtliche übrigen Begehren. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, der Regierungsrat halte dafür, dass auf die Beschwerde einzutreten sei. Er habe aber alle Vorbehalte hinsichtlich der Zuständigkeit des Zivilrichters anzubringen. "Seit vom Bundesgericht die Grundsätze über die materielle Enteignung entwickelt wurden, ist es zu keinem kantonalen Gerichtsverfahren hierüber gekommen, namentlich auch nicht im Falle Schniter. Tatsache ist dagegen, dass der Beschwerdeführer nach unserem Beschluss vom 27. Januar 1955 keine Möglichkeit mehr hat, auf anderem Wege als dem von ihm nun eingeschlagenen im Expropriationsverfahren Entschädigung zu erhalten. Es ist auch einzuräumen, dass er aus verschiedenen Gründen ein Interesse an der Durchführung gerade dieses Verfahrens haben kann. Der Regierungsrat muss sich beispielsweise vorbehalten, in einem Zivilprozess nicht nur die Zuständigkeit des Richters zu bestreiten, sondern auch die Verjährungseinrede zu erheben. Auch sieht das kantonale Abtretungsgesetz die Möglichkeit eines Unfreiwilligkeitszuschlages vor; auf dem Zivilweg muss die Unfreiwilligkeit der Eigentumsbeschränkung unberücksichtigt bleiben. Im übrigen halten auch wir dafür, die Möglichkeit der staatsrechtlichen Beschwerde gegen einen Beschluss von der Art des hier angefochtenen sei vom Bundesgericht selbst im Urteil vom 18. Juni 1952 in Sachen Bäggli vorgesehen worden."
Das Bundesgericht hat die Beschwerde, soweit es darauf eintritt, abgewiesen
Erwägungen
in Erwägung:
1. Staatsrechtliche Beschwerden gegen Entscheide, die kantonale Behörden in Anwendung kantonalen Rechts treffen, haben ausschliesslich kassatorischen Charakter. Sie können nur auf Aufhebung der angefochtenen Entscheidung gerichtet sein. Positive Anordnungen hat das Bundesgericht, dessen Aufgabe sich auf die Überprüfung des Vorwurfes der Verfassungswidrigkeit der konkreten Anordnung beschränkt, nicht zu treffen. Die Beschwerde ist daher von der Hand zu weisen, soweit damit etwas anderes als die Aufhebung des Entscheides des Regierungsrates beantragt wird.
2. Die Eigentumsgarantie nach Art. 4 der zürch. KV gewährleistet dem Bürger den Schutz seiner wohlerworbenen Privatrechte dahingehend, dass Zwangsabtretungen nur zulässig sind, wenn das öffentliche Wohl es erheischt, und dass dafür gerechte Entschädigung gewährt wird. Als solche Zwangsabtretung (Enteignung) gilt nach feststehender Praxis nicht allein die Entziehung von Eigentum oder andern Privatrechten, sondern es können darunter auch verwaltungsrechtliche oder polizeiliche Gebote oder Verbote fallen, durch die der Eigentümer einer Sache in der Verfügung über diese oder in deren Benutzung beschränkt wird. Wohl handelt es sich bei solchen Verfügungen, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, in der Regel um blosse Anwendung allgemeiner gesetzlicher Eigentumsbeschränkungen. Ausnahmsweise kann aber ihre Wirkung in einzelnen Fällen derart sein, dass sie als eigentlicher Eingriff in das durch die objektive Rechtsordnung umschriebene Eigentumsrecht anzusehen sind, materiell, wenn auch nicht der Form nach, als Enteignung erscheinen. Das trifft nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes in der Regel dann zu, wenn dem Eigentümer ein bisher rechtmässig ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch der Sache untersagt wird oder wenn das Verbot die Benützung der Sache in ausserordentlich hohem und empfindlichem Masse einschränkt und dabei ausnahmsweise ein einziger oder nur einzelne wenige Eigentümer so getroffen werden, dass diese ein allzu grosses Opfer zu Gunsten des Gemeinwesens bringen müssten, sofern sie keine Entschädigung erhielten (BGE 69 I 241f. und Zitate;BGE 74 I 150Erw. 2; ferner die nicht publ. Entscheide vom 19. März 1952 i.S. Schniter, Erw. 2, und vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli, Erw. 2).
Der Beschwerdeführer behauptet, die Anwendung der zum Schutze des Türlersees aufgestellten Baubeschränkungen auf seinen Grundbesitze im Weiler Habersaat, speziell auf sein Grundstück Scheuermatt, dessen Bebauung unter Berufung auf die Schutzverordnung verhindert worden ist, komme einer materiellen Enteignung gleich, es müsse dafür das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entschädigung eingeleitet werden. Er erblickt in dem Entscheide des Regierungsrates, mit welchem zwar für den Fall materieller Enteignung die Entschädigungspflicht anerkannt, aber das Vorliegen materieller Enteignung verneint und deswegen die Eröffnung des Enteignungsverfahrens abgelehnt wird, eine Verletzung der in Art. 4 zürch. KV gewährleisteten Garantie.
3. Über die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt oder nicht, wird im Kanton Zürich, wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt und der Regierungsrat wenigstens dem Grundsatze nach anerkennt, in verschiedenen und von einander formell unabhängigen Verfahren entschieden. Einerseits können die Verwaltungsbehörden, wenn sie einen Enteignungsfall im oben umschriebenen Sinne anordnen oder, z.B. auf Begehren des Betroffenen, feststellen, das Enteignungsverfahren zur Festsetzung der Entschädigung einleiten. Anderseits hat der von einem behördlichen Eingriff Betroffene die Möglichkeit, die öffentliche Entschädigung mit der Forderungsklage gemäss § 1 des Gesetzes vom 23. Juni 1831 über die Streitigkeiten im Verwaltungsfach bei den Zivilgerichten geltend zu machen (vgl.BGE 45 I 255f., Tatbestand sub A). In beiden Verfahren ist das Vorliegen materieller Enteignung Vorfrage für den Sachentscheid. In einem Falle, wo, wie hier, dem von einem behördlichen Eingriff Betroffenen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumsgarantie lediglich ein Anspruch auf Entschädigung, und nicht ein Anspruch auf Rücknahme oder Änderung (Milderung) des Eingriffs zusteht, und wo ihm zur Geltendmachung seiner Forderung der Weg an den Richter geöffnet ist, liegt in der administrativen Ablehnung des Expropriationsverfahrens kein Verstoss gegen die Eigentumsgarantie. In der Ablehnung kommt lediglich zum Ausdruck, dass nach Auffassung der zuständigen Behörden kein Enteignungsfall vorliegt. Es wird aber nicht erklärt, dass für den Fall eines Tatbestandes materieller Enteignung die verfassungsmässige Entschädigung verweigert werde. Im angefochtenen Entscheid wird denn auch erklärt, dass sich der Kanton beim Vorliegen materieller Enteignung der Entschädigungspflicht nicht entziehen könnte. Es ist also für diesen Fall die Entschädigungspflicht ausdrücklich anerkannt.
Mit dem Entscheide des Regierungsrates ist manifest geworden, dass die Auffassungen über das Vorliegen dieses Tatbestandes auseinandergehen. Der Bürger, der seine Auffassung zur Geltung bringen, nämlich auf eine Entschädigung Anspruch erheben will, hat den Rechtsweg zu beschreiten, den ihm das kantonale Recht zur Verfügung stellt. Er hat den in Streitfällen massgebenden richterlichen Entscheid über seinen Anspruch und über die ihn begründende Vorfrage zu erwirken. Solange er diesen Weg nicht eingeschlagen hat, kann er sich nicht mit Grund wegen Verletzung der Eigentumsgarantie beschweren (vgl.BGE 68 I 157, Erw. 3 und Zitate). Eine Verletzung der Eigentumsgarantie wäre erst anzunehmen, wenn in dem Forderungsprozess vor den Zivilgerichten die verfassungsmässig garantierte Entschädigung bei Vorliegen eines Tatbestandes verweigert würde, der sich als materielle Enteignung erweist (nicht publ. Entscheide vom 22. März 1950 i.S. Messikommer; vom 19. März 1952 i.S. Schniter, Erw. 5, und vom 18. Juni 1952 i.S. Bäggli, Erw. 6; vgl. auchBGE 43 I 206,BGE 68 I 157, Erw. 3).
Hier hat der Beschwerdeführer von seinem Recht, den behaupteten Entschädigungsanspruch durch den Richter beurteilen zu lassen, nicht Gebrauch gemacht. Er beruft sich zu Unrecht auf die Eigentumsgarantie, da ihm der Kanton Zürich die Entschädigung gar nicht verweigern will, wenn materielle Enteignung wirklich vorliegen sollte. Die Beschwerde ist daher unbegründet.
4. Die hievon abweichende Auffassung in der Beschwerde geht von der Annahme aus, dass die beiden hievor erwähnten Verfahren dem Grundeigentümer kumulativ zur Verfügung stehen. Es wird dabei übersehen, dass das Enteignungsverfahren nicht dem Grundeigentümer zur Verfügung steht, sondern sich gegen den Grundeigentümer richtet. Die Enteignung ist ein Recht der öffentlichen Gewalt und dient dazu, die im öffentlichen Interesse angeordnete Inanspruchnahme von Privatrechten gegen den Willen des Grundeigentümers durchzusetzen. Sie wird von der Verwaltung angeordnet, wenn diese Privatrechte zwangsweise in Anspruch nehmen will. Der Grundeigentümer kann wenn er sich einem Eingriff der öffentlichen Gewalt ausgesetzt glaubt, die Einleitung der Expropriation beantragen. Die Verwaltungsbehörde wird einem derartigen Begehren stattgeben, wenn sie zu der Auffassung kommt, es liege ein die Expropriation erfordernder Eingriff vor. Verneint sie diese Frage, so muss sie die Einleitung der Expropriation ablehnen. Dem Grundeigentümer steht im Kanton Zürich in diesem Falle die Verfolgung seines Anspruchs auf Entschädigung im Zivilprozess offen. Im Zivilprozess beurteilt der Richter die Frage, ob der behördliche Eingriff materielle Enteignung bedeutet, frei, ohne Bindung an den vorausgegangenen Befund der Administrativbehörde. Dieser ist für den Richter der Standpunkt einer der Prozessparteien und als solcher zu würdigen. Das richterliche Urteil ist dann der massgebende Entscheid über Bejahung oder Verneinung materieller Enteignung. In Fällen, wo die Administativbehörde, sei es von Amtes wegen, sei es auf Begehren des von einem Eingriff Betroffenen, die Enteignung einleitet, bedarf es keines Richterspruches. Es bleibt dann offen, ob die Erledigung der Frage nach dem Vorliegen materieller Enteignung durch die Verwaltung richterlicher Überprüfung standhalten würde.
5. Die Bedenken, die in der Vernehmlassung des Regierungsrates vorgetragen werden, erscheinen unter dem Gesichtspunkte der Eigentumgarantie als unerheblich. Ob der Beschwerdeführer in einem Zivilprozess deshalb keinen Sachentscheid über den behaupteten Anspruch auf Entschädigung wegen materieller Enteignung wird erwirken können, weil, wie der Regierungsrat anzunehmen scheint, einer Forderungsklage heute Verjährung entgegenzuhalten wäre, ist keine Frage der Eigentumsgarantie. Sie hat daher hier unerörtert zu bleiben. Darauf, wie der Zivilrichter die Entschädigung festzusetzen haben wird, kann es für die grundsätzliche Frage nicht ankommen. Die Verfassung gewährleistet dem durch den Eingriff Betroffenen "gerechte Entschädigung". Sollte der Zivilrichter gegen die so eingeräumte Verfassungsgarantie, sei es durch ungerechtfertigte Ablehnung der Entschädigung oder durch willkürlich ungenügende Festsetzung einer solchen verstossen, so stände, wie schon wiederholt festgestellt wurde, dem Betroffenen das Recht zu, diesem Entscheide gegenüber die Beachtung der Eigentumsgarantie mit staatsrechtlicher Beschwerde zur Geltung zu bringen.
Sollte schliesslich der Zivilrichter seine Zuständigkeit zur Beurteilung von Entschädigungsklagen wegen materieller Enteignung ablehnen und demnach eine wesentliche Voraussetzung, auf der die heutige Praxis des Bundesgerichts beruht, sich nicht verwirklichen, so stände dem Beschwerdeführer immer noch die Möglichkeit offen, die Revision des vorliegenden Urteils zu beantragen gestützt auf den Nachweis, dass ihm, entgegen der.Annahme im Urteil, der Weg an den Zivilrichter nicht zur Verfügung stand (nicht publ. Urteil vom 20. März 1947 i.S. Reformierte Teilkirchgemeinde Möriken, Erw. 6).
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Garanzia della proprietà: 1. Definizione e contenuto della garanzia.
2. Procedura d'indennizzo quando le limitazioni apportate alla proprietà dal diritto pubblico costituiscono effettivamente un caso di espropriazione. Rapporto della procedura di espropriazione con l'azione di pagamento di una indennità, promossa davanti al giudice ordinario (Zurigo).
3. Quando la persona lesa da un'ingerenza del potere pubblico può sottoporre la sua domanda d'indennità al giudice ordinario, l'autorità amministrativa non viola la garanzia della proprietà se rifiuta l'apertura della procedura di espropriazione.
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constitutional law and administrative law and public international law
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81 I 35
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Sachverhalt ab Seite 35
A.- En vertu de l'art. 37 de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur la navigation aérienne (LNA), "des aérodromes ouverts à la navigation publique ne peuvent être créés et exploités qu'en vertu d'une concession, qui est octroyée par le Département des postes et des chemins de fer".
Le 20 novembre 1951, le canton de Genève a obtenu "la concession pour l'exploitation commerciale de l'aéroport de Genève-Cointrin", dont il est propriétaire. Il a ainsi diverses obligations. Il doit notamment "prendre les mesures nécessaires pour assurer l'exploitation de l'aérodrome dans les meilleures conditions" et veiller à ce que les carburants et lubrifiants dont les aéronefs ont besoin leur soient livrés. Il a d'autre part le droit de "percevoir des taxes pour l'utilisation de l'aéroport et de ses installations". En vertu de l'art. 39 LNA, ces taxes, dites "taxes d'aérodrome", "sont soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air" (OFA). Elles sont perçues actuellement sur la base d'un règlement adopté le 18 mai 1949 par la conférence des directeurs d'aérodromes. Ce règlement, approuvé par l'OFA, est entré en vigueur le 1er octobre 1949; il prévoit des taxes d'atterrissage, d'éclairage, de garage, de stationnement et d'expédition.
B.- Le 31 mai 1946, le canton de Genève a conclu avec chacune des trois sociétés de distribution de carburants Lumina, Esso-Standard et B.P. une convention les autorisant à emmagasiner et à distribuer à l'aéroport de Genève-Cointrin leurs carburants et lubrifiants pour aéronefs. Ces contrats contiennent les dispositions suivantes:
"art. 5. - L'exploitant (c'est-à-dire la société de distribution) paiera à l'Etat de Genève...
b) sur les livraisons de carburants, une redevance de fr. 0.02 par litre, lorsque la livraison est faite à un aéronef d'une entreprise de navigation aérienne ou à un aéronef d'Etat; de fr. 0.04, lorsqu'elle est faite à un autre aéronef;
c) sur les livraisons de lubrifiants, une redevance de fr. 0.15 par litre, lorsque la livraison est faite à un aéronef d'une entreprise de navigation ou à un aéronef d'Etat, de fr. 0.50 lorsqu'elle est faite à un autre aéronef."
"art. 7- - L'exploitant fixe librement le prix de vente de ses carburants et lubrifiants."
"Ces prix ne dépasseront, cependant, en aucun cas ceux qui sont pratiqués sur d'autres aéroports suisses et qui sont autorisés par l'autorité fédérale."
Les sociétés de distribution calculent leur prix de vente en tenant compte de la redevance (ci-après taxe de distribution) due à l'Etat de Genève.
D'autre part, en vertu de l'art. 14 al. 1 de l'ordonnance douanière du 7 juillet 1950 sur la navigation aérienne, l'exploitant d'un aérodrome douanier, comme celui de Cointrin, "est tenu de mettre à la disposition de l'administration des douanes les locaux nécessaires à son service, y compris les laboratoires, les appareils de pesage, etc., et de veiller à leur mise en état". Pour compenser les frais qui en résultent pour lui, le canton de Genève perçoit depuis le 1er juin 1950 une redevance "sur toutes les marchandises commerciales importées soumises au pesage". Cette redevance (ci-après taxe de pesage) est de 0.10 fr. par envoi jusqu'à 100 kg. et de 0.10 fr. par 100 kg. pour envois supérieurs à 100 kg. Le montant en est facturé mensuellement aux transporteurs aériens.
En 1951, le produit de la taxe de distribution a été de 171 121 fr. 82, celui de la taxe de pesage de 2293 fr. 90. Ni l'une ni l'autre de ces taxes n'ont été soumises à l'approbation de l'OFA.
C.- Diverses compagnies aériennes ont saisi l'OFA de réclamations contre le prélèvement de ces deux sortes de taxe. Des avis de droit ont été produits au sujet de la taxe de distribution. Comme ils divergeaient dans leurs conclusions, l'OFA a demandé une consultation au Département fédéral de justice et police. Celui-ci a admis l'opinion qu'il ne pouvait guère être question d'interdire le prélèvement d'une taxe de distribution mais qu'en revanche il appartenait à l'OFA d'en contrôler le montant et de procéder à ce contrôle quelle que soit la manière dont la redevance était portée en compte ou juridiquement fondée.
Se fondant sur cet avis, l'OFA a fait savoir au canton de Genève, le 14 novembre 1952, que les taxes litigieuses étaient des taxes d'aérodrome au sens de l'art. 39 LNA et qu'elles devaient donc être soumises à son approbation, ce qui n'avait pas été fait. Il lui a signifié la décision suivante:
"Il n'est pas permis de prélever sur les aéroports suisses, pour la distribution de lubrifiants et de combustibles liquides, des taxes de distribution qui n'auraient pas été approuvées par l'Office fédéral de l'Air. La même interdiction s'applique aux taxes de pesage qui grèveraient l'expédition du fret."
Le canton de Genève a recouru au Département fédéral des postes et des chemins de fer, qui, le 17 septembre 1953, a confirmé la décision de l'OFA. Il a saisi ensuite le Conseil fédéral, qui a déclaré le recours irrecevable.
D.- Alléguant que les décisions de l'OFA et du Département fédéral des postes et des chemins de fer font surgir un conflit de compétence, le canton de Genève a introduit contre la Confédération une réclamation de droit public (art. 83 litt. a OJ). Il requiert le Tribunal fédéral 1) de prononcer que l'art. 39 LNA n'est pas applicable aux conventions intervenues entre l'Etat de Genève et les sociétés de distribution ni aux prestations qui y sont prévues, 2) d'annuler en conséquence les décisions de l'OFA et du Département fédéral des postes et des chemins de fer. Il soutient en bref ce qui suit:
La question litigieuse est celle de savoir si les taxes de distribution et de pesage sont des taxes d'aérodrome au sens de l'art. 39 LNA. Cette disposition a son origine dans un problème d'exploitation des aérodromes comme tels. Elle vise les taxes que l'exploitant de l'aérodrome peut percevoir en raison du but d'utilité publique qu'il poursuit. Elle ne saurait dès lors s'appliquer aux taxes de distribution et de pesage. En effet, les taxes de distribution reposent sur un bail à ferme et échappent ainsi au droit public. Elles ne sont que la contrepartie de l'avantage que le canton de Genève a accordé aux sociétés pétrolières en leur affermant le droit d'utiliser l'aéroport pour leurs opérations commerciales. Elles ne constituent donc ni une taxe ni un impôt mais une prestation contractuelle librement consentie. Quant aux taxes de pesage, elles ont, elles aussi, un caractère commercial évident. L'exploitation de l'aérodrome à titre commercial suppose la possibilité de récupérer les frais résultant du pesage. Ainsi, ces diverses taxes ne tombent pas sous le coup de l'art. 39 LNA.
L'OFA et le Département fédéral des postes et des chemins de fer ne sauraient donc exiger qu'elles soient soumises à son approbation.
La Confédération conclut au rejet de la réclamation. Elle affirme que l'OFA est compétent pour se prononcer sur les taxes litigieuses. En effet, dit-elle, l'art. 39 LNA vise "toute redevance quelconque mise à la charge du trafic des passagers ou du fret par l'exploitant de l'aéroport du fait de l'utilisation de l'aéroport". Il donne à l'OFA le droit de contrôler ces charges et de juger si elles sont équitables, quelle que soit la manière dont elles sont portées en compte ou juridiquement fondées. Or, en l'espèce, les taxes de distribution et de pesage, qui sont en relation avec l'utilisation de l'aéroport, sont en fin de compte supportées par les usagers. L'art. 39 LNA est donc applicable.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le conflit de compétence visé par l'art. 83 litt. a OJ est un désaccord entre la Confédération et un ou plusieurs cantons au sujet de l'étendue de leurs attributions. Il a pour objet la délimitation des souverainetés fédérale d'une part, cantonale d'autre part. Pareil conflit existe notamment lorsque la Confédération prétend détenir un pouvoir qui empiéterait sur la souveraineté d'un canton et que, pour cette raison précisément, le canton lui dénie (RO 78 I 24, 74 I 163, 49 I 283, 40 I 538). Tel est le cas en l'espèce. La Confédération affirme en effet que l'OFA est compétent pour approuver les taxes de distribution et de pesage que perçoit le canton de Genève. Celui-ci déclare au contraire qu'en sa qualité d'Etat souverain, il a le droit de régler comme il l'entend ses rapports avec des tiers et que les autorités fédérales ne peuvent d'aucune manière intervenir dans ce domaine. La réclamation de droit public est donc recevable.
2. Aux termes de l'art. 39 LNA, "les taxes d'aérodrome sont soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air". C'est sur cette disposition que la Confédération prétend fonder le pouvoir de contrôler les taxes de distribution et de pesage. La solution du présent conflit de compétence dépend donc de la définition qu'il faut donner de la taxe d'aérodrome, et de la question de savoir si les redevances que perçoit le canton de Genève rentrent dans le cadre de cette définition.
La LNA ne définit pas la taxe d'aérodrome. Les travaux préparatoires ne fournissent pas non plus d'indications précises à ce sujet. L'interprétation du texte légal lui-même permet simplement d'affirmer qu'en se servant du mot taxe (en allemand, Flugplatzgebühr), la loi vise une charge financière. En revanche, elle ne fait pas apparaître à qui et pour quelle raison cette charge financière est imposée.
Selon la doctrine générale du droit aérien, la taxe d'aérodrome est une prestation financière imposée par l'exploitant de l'aérodrome aux navigateurs aériens et qui a sa source dans l'utilisation de la place d'aviation et de ses installations (RIESE, Luftrecht, 1949, p. 223/4, 232; LEMOINE, Traité de droit aérien, 1949, p. 138/9; KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, p. 188 ss). Cette définition s'applique sans conteste aux "taxes d'aérodrome" visées par l'art. 39 LNA. C'est ce que confirme d'ailleurs la concession octroyée par la Confédération au canton de Genève pour l'exploitation de l'aéroport de Cointrin. L'art. 11 de cette concession autorise en effet le prélèvement de taxes "pour l'utilisation de l'aéroport et de ses installations". Sans doute, la définition donnée ci-dessus est-elle très large et comprend-elle des prestations qui peuvent être de nature différente. Mais peu importe. En donnant à l'OFA le droit de contrôler les taxes d'aérodrome, c'est-à-dire les charges grevant la navigation aérienne, l'art. 39 LNA tend à empêcher que les exploitants d'aérodrome n'abusent de la situation de monopole, qui est créée en leur faveur par la concession, en exigeant des usagers des prestations de nature à paralyser la navigation aérienne ou du moins à entraver son essor. Or, de ce point de vue, il est indifférent que les prélèvements opérés par les exploitants d'aérodrome le soient en vertu du droit public ou du droit privé. L'OFA peut exercer le droit de surveillance que lui confère l'art. 39 LNA aussi bien quand l'aérodrome est exploité par une corporation de droit public que lorsqu'il l'est par un particulier. Il est donc inutile de rechercher si, comme le prétend le canton de Genève, les taxes litigieuses sont des prestations contractuelles librement consenties et soumises exclusivement au droit privé. Il suffit d'examiner d'une part si elles frappent les navigateurs aériens, d'autre part si elles sont en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome et de ses installations.
Les taxes de pesage sont supportées par les transporteurs aériens auxquels elles sont facturées mensuellement. Les taxes de distribution sont prélevées auprès des compagnies pétrolières. Elles ne sont donc pas supportées directement par les usagers. Toutefois, les compagnies pétrolières en tiennent compte dans la fixation du prix des carburants et des lubrifiants qu'elles vendent aux navigateurs aériens- Il est vrai que, dans son mémoire de réplique, le canton de Genève a soutenu que l'incidence des taxes de distribution sur le prix de vente des carburants et lubrifiants n'était pas démontrée. Mais, ce faisant, il s'est mis en contradiction avec les déclarations qu'il a faites luimême dans sa réclamation où il a clairement admis que les prix des carburants et lubrifiants "comprennent le montant de la rémunération due à l'Etat". D'ailleurs le Conseil fédéral a produit une déclaration de la Swissair, société anonyme suisse pour la navigation aérienne, qui atteste que, jusqu'au 13 septembre 1954, les compagnies pétrolières lui ont toujours porté en compte la redevance de 2 fr. par 100 1. de carburants vendus. En conséquence, il y a lieu d'admettre que tant les taxes de pesage que les taxes de distribution sont en définitive supportées par la navigation aérienne et constituent pour elle une charge financière.
D'autre part, on ne saurait sérieusement contester que la taxe de distribution est en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome. L'aérodrome de Genève-Cointrin est en effet un "aéroport" au sens de l'art. 45 du règlement d'exécution de la LNA, du 5 juin 1950 (RNA). Comme tel, il est destiné "au trafic aérien public" et doit être muni, à l'intention des usagers, "des installations ... pour le service et l'entretien des aéronefs". Lorsqu'il s'agit comme en l'espèce d'un aéroport intercontinental, sur lequel des aéronefs atterrissent après avoir effectué des parcours pouvant atteindre plusieurs milliers de kilomètres, ces "installations" comprennent celles qui sont nécessaires à l'approvisionnement en carburants et lubrifiants. Après des parcours aussi importants, les navigateurs aériens qui utilisent un aéroport doivent avoir la faculté de s'y ravitailler en essence et en huile. D'ailleurs le canton de Genève a l'obligation d'y veiller, ainsi que cela ressort de l'acte de concession (art. 2). Il est de plus tenu d'assurer l'utilisation de l'aéroport dans les meilleures conditions (art. 54 RNA, art. 4 de la concession), ce qui comprend la livraison des carburants et lubrifiants. Il faut donc admettre que les taxes de distribution sont en rapport avec l'utilisation de l'aéroport. Il en va de même des taxes de pesage. Sans doute, ces taxes sont-elles avant tout destinées à des fins douanières. Mais on ne saurait perdre de vue que l'aéroport de Genève-Cointrin est un "aérodrome douanier" au sens de l'art. 46 RNA, c'est-à-dire un "aérodrome que, d'entente avec l'Office fédéral de l'air, la Direction générale des douanes a désigné pour servir au trafic aérien franchissant la frontière du pays". L'utilisation d'un tel aérodrome comprend notamment l'accomplissement des formalités douanières au sujet des marchandises que transportent les navigateurs aériens, en particulier leur pesage.
Ainsi, les taxes litigieuses sont des charges financières imposées par l'exploitant de l'aérodrome de Genève-Cointrin aux navigateurs aériens. Elles sont en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome. Elles constituent donc des "taxes d'aérodrome" au sens de l'art. 39 LNA. Il s'ensuit qu'elles doivent être soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air et que le pouvoir que la Confédération prétend détenir à cet égard doit lui être reconnu.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette la réclamation.
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1. Begriff des Kompetenzkonflikts im Sinne von Art. 83 lit. a OG (Erw. 1). 2. Gehören zu den "Flugplatzgebühren", die nach Art. 39 des eidg. Luftfahrtgesetzes der Genehmigung des eidg. Luftamtes unterliegen, auch die Gebühren, die der Flugplatzhalter auf der Abgabe von Flugtreibstoff und Flugmotorenöl (Ausschankgebühren) und für das Wägen der Luftfrachtsendungen (Waaggebühren) erhebt? (Erw. 2).
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Sachverhalt ab Seite 35
A.- En vertu de l'art. 37 de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur la navigation aérienne (LNA), "des aérodromes ouverts à la navigation publique ne peuvent être créés et exploités qu'en vertu d'une concession, qui est octroyée par le Département des postes et des chemins de fer".
Le 20 novembre 1951, le canton de Genève a obtenu "la concession pour l'exploitation commerciale de l'aéroport de Genève-Cointrin", dont il est propriétaire. Il a ainsi diverses obligations. Il doit notamment "prendre les mesures nécessaires pour assurer l'exploitation de l'aérodrome dans les meilleures conditions" et veiller à ce que les carburants et lubrifiants dont les aéronefs ont besoin leur soient livrés. Il a d'autre part le droit de "percevoir des taxes pour l'utilisation de l'aéroport et de ses installations". En vertu de l'art. 39 LNA, ces taxes, dites "taxes d'aérodrome", "sont soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air" (OFA). Elles sont perçues actuellement sur la base d'un règlement adopté le 18 mai 1949 par la conférence des directeurs d'aérodromes. Ce règlement, approuvé par l'OFA, est entré en vigueur le 1er octobre 1949; il prévoit des taxes d'atterrissage, d'éclairage, de garage, de stationnement et d'expédition.
B.- Le 31 mai 1946, le canton de Genève a conclu avec chacune des trois sociétés de distribution de carburants Lumina, Esso-Standard et B.P. une convention les autorisant à emmagasiner et à distribuer à l'aéroport de Genève-Cointrin leurs carburants et lubrifiants pour aéronefs. Ces contrats contiennent les dispositions suivantes:
"art. 5. - L'exploitant (c'est-à-dire la société de distribution) paiera à l'Etat de Genève...
b) sur les livraisons de carburants, une redevance de fr. 0.02 par litre, lorsque la livraison est faite à un aéronef d'une entreprise de navigation aérienne ou à un aéronef d'Etat; de fr. 0.04, lorsqu'elle est faite à un autre aéronef;
c) sur les livraisons de lubrifiants, une redevance de fr. 0.15 par litre, lorsque la livraison est faite à un aéronef d'une entreprise de navigation ou à un aéronef d'Etat, de fr. 0.50 lorsqu'elle est faite à un autre aéronef."
"art. 7- - L'exploitant fixe librement le prix de vente de ses carburants et lubrifiants."
"Ces prix ne dépasseront, cependant, en aucun cas ceux qui sont pratiqués sur d'autres aéroports suisses et qui sont autorisés par l'autorité fédérale."
Les sociétés de distribution calculent leur prix de vente en tenant compte de la redevance (ci-après taxe de distribution) due à l'Etat de Genève.
D'autre part, en vertu de l'art. 14 al. 1 de l'ordonnance douanière du 7 juillet 1950 sur la navigation aérienne, l'exploitant d'un aérodrome douanier, comme celui de Cointrin, "est tenu de mettre à la disposition de l'administration des douanes les locaux nécessaires à son service, y compris les laboratoires, les appareils de pesage, etc., et de veiller à leur mise en état". Pour compenser les frais qui en résultent pour lui, le canton de Genève perçoit depuis le 1er juin 1950 une redevance "sur toutes les marchandises commerciales importées soumises au pesage". Cette redevance (ci-après taxe de pesage) est de 0.10 fr. par envoi jusqu'à 100 kg. et de 0.10 fr. par 100 kg. pour envois supérieurs à 100 kg. Le montant en est facturé mensuellement aux transporteurs aériens.
En 1951, le produit de la taxe de distribution a été de 171 121 fr. 82, celui de la taxe de pesage de 2293 fr. 90. Ni l'une ni l'autre de ces taxes n'ont été soumises à l'approbation de l'OFA.
C.- Diverses compagnies aériennes ont saisi l'OFA de réclamations contre le prélèvement de ces deux sortes de taxe. Des avis de droit ont été produits au sujet de la taxe de distribution. Comme ils divergeaient dans leurs conclusions, l'OFA a demandé une consultation au Département fédéral de justice et police. Celui-ci a admis l'opinion qu'il ne pouvait guère être question d'interdire le prélèvement d'une taxe de distribution mais qu'en revanche il appartenait à l'OFA d'en contrôler le montant et de procéder à ce contrôle quelle que soit la manière dont la redevance était portée en compte ou juridiquement fondée.
Se fondant sur cet avis, l'OFA a fait savoir au canton de Genève, le 14 novembre 1952, que les taxes litigieuses étaient des taxes d'aérodrome au sens de l'art. 39 LNA et qu'elles devaient donc être soumises à son approbation, ce qui n'avait pas été fait. Il lui a signifié la décision suivante:
"Il n'est pas permis de prélever sur les aéroports suisses, pour la distribution de lubrifiants et de combustibles liquides, des taxes de distribution qui n'auraient pas été approuvées par l'Office fédéral de l'Air. La même interdiction s'applique aux taxes de pesage qui grèveraient l'expédition du fret."
Le canton de Genève a recouru au Département fédéral des postes et des chemins de fer, qui, le 17 septembre 1953, a confirmé la décision de l'OFA. Il a saisi ensuite le Conseil fédéral, qui a déclaré le recours irrecevable.
D.- Alléguant que les décisions de l'OFA et du Département fédéral des postes et des chemins de fer font surgir un conflit de compétence, le canton de Genève a introduit contre la Confédération une réclamation de droit public (art. 83 litt. a OJ). Il requiert le Tribunal fédéral 1) de prononcer que l'art. 39 LNA n'est pas applicable aux conventions intervenues entre l'Etat de Genève et les sociétés de distribution ni aux prestations qui y sont prévues, 2) d'annuler en conséquence les décisions de l'OFA et du Département fédéral des postes et des chemins de fer. Il soutient en bref ce qui suit:
La question litigieuse est celle de savoir si les taxes de distribution et de pesage sont des taxes d'aérodrome au sens de l'art. 39 LNA. Cette disposition a son origine dans un problème d'exploitation des aérodromes comme tels. Elle vise les taxes que l'exploitant de l'aérodrome peut percevoir en raison du but d'utilité publique qu'il poursuit. Elle ne saurait dès lors s'appliquer aux taxes de distribution et de pesage. En effet, les taxes de distribution reposent sur un bail à ferme et échappent ainsi au droit public. Elles ne sont que la contrepartie de l'avantage que le canton de Genève a accordé aux sociétés pétrolières en leur affermant le droit d'utiliser l'aéroport pour leurs opérations commerciales. Elles ne constituent donc ni une taxe ni un impôt mais une prestation contractuelle librement consentie. Quant aux taxes de pesage, elles ont, elles aussi, un caractère commercial évident. L'exploitation de l'aérodrome à titre commercial suppose la possibilité de récupérer les frais résultant du pesage. Ainsi, ces diverses taxes ne tombent pas sous le coup de l'art. 39 LNA.
L'OFA et le Département fédéral des postes et des chemins de fer ne sauraient donc exiger qu'elles soient soumises à son approbation.
La Confédération conclut au rejet de la réclamation. Elle affirme que l'OFA est compétent pour se prononcer sur les taxes litigieuses. En effet, dit-elle, l'art. 39 LNA vise "toute redevance quelconque mise à la charge du trafic des passagers ou du fret par l'exploitant de l'aéroport du fait de l'utilisation de l'aéroport". Il donne à l'OFA le droit de contrôler ces charges et de juger si elles sont équitables, quelle que soit la manière dont elles sont portées en compte ou juridiquement fondées. Or, en l'espèce, les taxes de distribution et de pesage, qui sont en relation avec l'utilisation de l'aéroport, sont en fin de compte supportées par les usagers. L'art. 39 LNA est donc applicable.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le conflit de compétence visé par l'art. 83 litt. a OJ est un désaccord entre la Confédération et un ou plusieurs cantons au sujet de l'étendue de leurs attributions. Il a pour objet la délimitation des souverainetés fédérale d'une part, cantonale d'autre part. Pareil conflit existe notamment lorsque la Confédération prétend détenir un pouvoir qui empiéterait sur la souveraineté d'un canton et que, pour cette raison précisément, le canton lui dénie (RO 78 I 24, 74 I 163, 49 I 283, 40 I 538). Tel est le cas en l'espèce. La Confédération affirme en effet que l'OFA est compétent pour approuver les taxes de distribution et de pesage que perçoit le canton de Genève. Celui-ci déclare au contraire qu'en sa qualité d'Etat souverain, il a le droit de régler comme il l'entend ses rapports avec des tiers et que les autorités fédérales ne peuvent d'aucune manière intervenir dans ce domaine. La réclamation de droit public est donc recevable.
2. Aux termes de l'art. 39 LNA, "les taxes d'aérodrome sont soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air". C'est sur cette disposition que la Confédération prétend fonder le pouvoir de contrôler les taxes de distribution et de pesage. La solution du présent conflit de compétence dépend donc de la définition qu'il faut donner de la taxe d'aérodrome, et de la question de savoir si les redevances que perçoit le canton de Genève rentrent dans le cadre de cette définition.
La LNA ne définit pas la taxe d'aérodrome. Les travaux préparatoires ne fournissent pas non plus d'indications précises à ce sujet. L'interprétation du texte légal lui-même permet simplement d'affirmer qu'en se servant du mot taxe (en allemand, Flugplatzgebühr), la loi vise une charge financière. En revanche, elle ne fait pas apparaître à qui et pour quelle raison cette charge financière est imposée.
Selon la doctrine générale du droit aérien, la taxe d'aérodrome est une prestation financière imposée par l'exploitant de l'aérodrome aux navigateurs aériens et qui a sa source dans l'utilisation de la place d'aviation et de ses installations (RIESE, Luftrecht, 1949, p. 223/4, 232; LEMOINE, Traité de droit aérien, 1949, p. 138/9; KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, p. 188 ss). Cette définition s'applique sans conteste aux "taxes d'aérodrome" visées par l'art. 39 LNA. C'est ce que confirme d'ailleurs la concession octroyée par la Confédération au canton de Genève pour l'exploitation de l'aéroport de Cointrin. L'art. 11 de cette concession autorise en effet le prélèvement de taxes "pour l'utilisation de l'aéroport et de ses installations". Sans doute, la définition donnée ci-dessus est-elle très large et comprend-elle des prestations qui peuvent être de nature différente. Mais peu importe. En donnant à l'OFA le droit de contrôler les taxes d'aérodrome, c'est-à-dire les charges grevant la navigation aérienne, l'art. 39 LNA tend à empêcher que les exploitants d'aérodrome n'abusent de la situation de monopole, qui est créée en leur faveur par la concession, en exigeant des usagers des prestations de nature à paralyser la navigation aérienne ou du moins à entraver son essor. Or, de ce point de vue, il est indifférent que les prélèvements opérés par les exploitants d'aérodrome le soient en vertu du droit public ou du droit privé. L'OFA peut exercer le droit de surveillance que lui confère l'art. 39 LNA aussi bien quand l'aérodrome est exploité par une corporation de droit public que lorsqu'il l'est par un particulier. Il est donc inutile de rechercher si, comme le prétend le canton de Genève, les taxes litigieuses sont des prestations contractuelles librement consenties et soumises exclusivement au droit privé. Il suffit d'examiner d'une part si elles frappent les navigateurs aériens, d'autre part si elles sont en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome et de ses installations.
Les taxes de pesage sont supportées par les transporteurs aériens auxquels elles sont facturées mensuellement. Les taxes de distribution sont prélevées auprès des compagnies pétrolières. Elles ne sont donc pas supportées directement par les usagers. Toutefois, les compagnies pétrolières en tiennent compte dans la fixation du prix des carburants et des lubrifiants qu'elles vendent aux navigateurs aériens- Il est vrai que, dans son mémoire de réplique, le canton de Genève a soutenu que l'incidence des taxes de distribution sur le prix de vente des carburants et lubrifiants n'était pas démontrée. Mais, ce faisant, il s'est mis en contradiction avec les déclarations qu'il a faites luimême dans sa réclamation où il a clairement admis que les prix des carburants et lubrifiants "comprennent le montant de la rémunération due à l'Etat". D'ailleurs le Conseil fédéral a produit une déclaration de la Swissair, société anonyme suisse pour la navigation aérienne, qui atteste que, jusqu'au 13 septembre 1954, les compagnies pétrolières lui ont toujours porté en compte la redevance de 2 fr. par 100 1. de carburants vendus. En conséquence, il y a lieu d'admettre que tant les taxes de pesage que les taxes de distribution sont en définitive supportées par la navigation aérienne et constituent pour elle une charge financière.
D'autre part, on ne saurait sérieusement contester que la taxe de distribution est en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome. L'aérodrome de Genève-Cointrin est en effet un "aéroport" au sens de l'art. 45 du règlement d'exécution de la LNA, du 5 juin 1950 (RNA). Comme tel, il est destiné "au trafic aérien public" et doit être muni, à l'intention des usagers, "des installations ... pour le service et l'entretien des aéronefs". Lorsqu'il s'agit comme en l'espèce d'un aéroport intercontinental, sur lequel des aéronefs atterrissent après avoir effectué des parcours pouvant atteindre plusieurs milliers de kilomètres, ces "installations" comprennent celles qui sont nécessaires à l'approvisionnement en carburants et lubrifiants. Après des parcours aussi importants, les navigateurs aériens qui utilisent un aéroport doivent avoir la faculté de s'y ravitailler en essence et en huile. D'ailleurs le canton de Genève a l'obligation d'y veiller, ainsi que cela ressort de l'acte de concession (art. 2). Il est de plus tenu d'assurer l'utilisation de l'aéroport dans les meilleures conditions (art. 54 RNA, art. 4 de la concession), ce qui comprend la livraison des carburants et lubrifiants. Il faut donc admettre que les taxes de distribution sont en rapport avec l'utilisation de l'aéroport. Il en va de même des taxes de pesage. Sans doute, ces taxes sont-elles avant tout destinées à des fins douanières. Mais on ne saurait perdre de vue que l'aéroport de Genève-Cointrin est un "aérodrome douanier" au sens de l'art. 46 RNA, c'est-à-dire un "aérodrome que, d'entente avec l'Office fédéral de l'air, la Direction générale des douanes a désigné pour servir au trafic aérien franchissant la frontière du pays". L'utilisation d'un tel aérodrome comprend notamment l'accomplissement des formalités douanières au sujet des marchandises que transportent les navigateurs aériens, en particulier leur pesage.
Ainsi, les taxes litigieuses sont des charges financières imposées par l'exploitant de l'aérodrome de Genève-Cointrin aux navigateurs aériens. Elles sont en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome. Elles constituent donc des "taxes d'aérodrome" au sens de l'art. 39 LNA. Il s'ensuit qu'elles doivent être soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air et que le pouvoir que la Confédération prétend détenir à cet égard doit lui être reconnu.
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette la réclamation.
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1. Notion du conflit de compétence au sens de l'art. 83 litt. a OJ (consid. 1). 2. Notion de la taxe d'aérodrome au sens de l'art. 39 LNA. Les taxes prélevées par l'exploitant d'un aéroport sur la distribution des carburants et lubrifiants nécessaires aux aéronefs (taxe de distribution) et sur le pesage du fret (taxe de pesage) sont-elles des taxes d'aérodrome soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air? (consid. 2).
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81 I 35
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Sachverhalt ab Seite 35
A.- En vertu de l'art. 37 de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur la navigation aérienne (LNA), "des aérodromes ouverts à la navigation publique ne peuvent être créés et exploités qu'en vertu d'une concession, qui est octroyée par le Département des postes et des chemins de fer".
Le 20 novembre 1951, le canton de Genève a obtenu "la concession pour l'exploitation commerciale de l'aéroport de Genève-Cointrin", dont il est propriétaire. Il a ainsi diverses obligations. Il doit notamment "prendre les mesures nécessaires pour assurer l'exploitation de l'aérodrome dans les meilleures conditions" et veiller à ce que les carburants et lubrifiants dont les aéronefs ont besoin leur soient livrés. Il a d'autre part le droit de "percevoir des taxes pour l'utilisation de l'aéroport et de ses installations". En vertu de l'art. 39 LNA, ces taxes, dites "taxes d'aérodrome", "sont soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air" (OFA). Elles sont perçues actuellement sur la base d'un règlement adopté le 18 mai 1949 par la conférence des directeurs d'aérodromes. Ce règlement, approuvé par l'OFA, est entré en vigueur le 1er octobre 1949; il prévoit des taxes d'atterrissage, d'éclairage, de garage, de stationnement et d'expédition.
B.- Le 31 mai 1946, le canton de Genève a conclu avec chacune des trois sociétés de distribution de carburants Lumina, Esso-Standard et B.P. une convention les autorisant à emmagasiner et à distribuer à l'aéroport de Genève-Cointrin leurs carburants et lubrifiants pour aéronefs. Ces contrats contiennent les dispositions suivantes:
"art. 5. - L'exploitant (c'est-à-dire la société de distribution) paiera à l'Etat de Genève...
b) sur les livraisons de carburants, une redevance de fr. 0.02 par litre, lorsque la livraison est faite à un aéronef d'une entreprise de navigation aérienne ou à un aéronef d'Etat; de fr. 0.04, lorsqu'elle est faite à un autre aéronef;
c) sur les livraisons de lubrifiants, une redevance de fr. 0.15 par litre, lorsque la livraison est faite à un aéronef d'une entreprise de navigation ou à un aéronef d'Etat, de fr. 0.50 lorsqu'elle est faite à un autre aéronef."
"art. 7- - L'exploitant fixe librement le prix de vente de ses carburants et lubrifiants."
"Ces prix ne dépasseront, cependant, en aucun cas ceux qui sont pratiqués sur d'autres aéroports suisses et qui sont autorisés par l'autorité fédérale."
Les sociétés de distribution calculent leur prix de vente en tenant compte de la redevance (ci-après taxe de distribution) due à l'Etat de Genève.
D'autre part, en vertu de l'art. 14 al. 1 de l'ordonnance douanière du 7 juillet 1950 sur la navigation aérienne, l'exploitant d'un aérodrome douanier, comme celui de Cointrin, "est tenu de mettre à la disposition de l'administration des douanes les locaux nécessaires à son service, y compris les laboratoires, les appareils de pesage, etc., et de veiller à leur mise en état". Pour compenser les frais qui en résultent pour lui, le canton de Genève perçoit depuis le 1er juin 1950 une redevance "sur toutes les marchandises commerciales importées soumises au pesage". Cette redevance (ci-après taxe de pesage) est de 0.10 fr. par envoi jusqu'à 100 kg. et de 0.10 fr. par 100 kg. pour envois supérieurs à 100 kg. Le montant en est facturé mensuellement aux transporteurs aériens.
En 1951, le produit de la taxe de distribution a été de 171 121 fr. 82, celui de la taxe de pesage de 2293 fr. 90. Ni l'une ni l'autre de ces taxes n'ont été soumises à l'approbation de l'OFA.
C.- Diverses compagnies aériennes ont saisi l'OFA de réclamations contre le prélèvement de ces deux sortes de taxe. Des avis de droit ont été produits au sujet de la taxe de distribution. Comme ils divergeaient dans leurs conclusions, l'OFA a demandé une consultation au Département fédéral de justice et police. Celui-ci a admis l'opinion qu'il ne pouvait guère être question d'interdire le prélèvement d'une taxe de distribution mais qu'en revanche il appartenait à l'OFA d'en contrôler le montant et de procéder à ce contrôle quelle que soit la manière dont la redevance était portée en compte ou juridiquement fondée.
Se fondant sur cet avis, l'OFA a fait savoir au canton de Genève, le 14 novembre 1952, que les taxes litigieuses étaient des taxes d'aérodrome au sens de l'art. 39 LNA et qu'elles devaient donc être soumises à son approbation, ce qui n'avait pas été fait. Il lui a signifié la décision suivante:
"Il n'est pas permis de prélever sur les aéroports suisses, pour la distribution de lubrifiants et de combustibles liquides, des taxes de distribution qui n'auraient pas été approuvées par l'Office fédéral de l'Air. La même interdiction s'applique aux taxes de pesage qui grèveraient l'expédition du fret."
Le canton de Genève a recouru au Département fédéral des postes et des chemins de fer, qui, le 17 septembre 1953, a confirmé la décision de l'OFA. Il a saisi ensuite le Conseil fédéral, qui a déclaré le recours irrecevable.
D.- Alléguant que les décisions de l'OFA et du Département fédéral des postes et des chemins de fer font surgir un conflit de compétence, le canton de Genève a introduit contre la Confédération une réclamation de droit public (art. 83 litt. a OJ). Il requiert le Tribunal fédéral 1) de prononcer que l'art. 39 LNA n'est pas applicable aux conventions intervenues entre l'Etat de Genève et les sociétés de distribution ni aux prestations qui y sont prévues, 2) d'annuler en conséquence les décisions de l'OFA et du Département fédéral des postes et des chemins de fer. Il soutient en bref ce qui suit:
La question litigieuse est celle de savoir si les taxes de distribution et de pesage sont des taxes d'aérodrome au sens de l'art. 39 LNA. Cette disposition a son origine dans un problème d'exploitation des aérodromes comme tels. Elle vise les taxes que l'exploitant de l'aérodrome peut percevoir en raison du but d'utilité publique qu'il poursuit. Elle ne saurait dès lors s'appliquer aux taxes de distribution et de pesage. En effet, les taxes de distribution reposent sur un bail à ferme et échappent ainsi au droit public. Elles ne sont que la contrepartie de l'avantage que le canton de Genève a accordé aux sociétés pétrolières en leur affermant le droit d'utiliser l'aéroport pour leurs opérations commerciales. Elles ne constituent donc ni une taxe ni un impôt mais une prestation contractuelle librement consentie. Quant aux taxes de pesage, elles ont, elles aussi, un caractère commercial évident. L'exploitation de l'aérodrome à titre commercial suppose la possibilité de récupérer les frais résultant du pesage. Ainsi, ces diverses taxes ne tombent pas sous le coup de l'art. 39 LNA.
L'OFA et le Département fédéral des postes et des chemins de fer ne sauraient donc exiger qu'elles soient soumises à son approbation.
La Confédération conclut au rejet de la réclamation. Elle affirme que l'OFA est compétent pour se prononcer sur les taxes litigieuses. En effet, dit-elle, l'art. 39 LNA vise "toute redevance quelconque mise à la charge du trafic des passagers ou du fret par l'exploitant de l'aéroport du fait de l'utilisation de l'aéroport". Il donne à l'OFA le droit de contrôler ces charges et de juger si elles sont équitables, quelle que soit la manière dont elles sont portées en compte ou juridiquement fondées. Or, en l'espèce, les taxes de distribution et de pesage, qui sont en relation avec l'utilisation de l'aéroport, sont en fin de compte supportées par les usagers. L'art. 39 LNA est donc applicable.
Erwägungen
Considérant en droit:
1. Le conflit de compétence visé par l'art. 83 litt. a OJ est un désaccord entre la Confédération et un ou plusieurs cantons au sujet de l'étendue de leurs attributions. Il a pour objet la délimitation des souverainetés fédérale d'une part, cantonale d'autre part. Pareil conflit existe notamment lorsque la Confédération prétend détenir un pouvoir qui empiéterait sur la souveraineté d'un canton et que, pour cette raison précisément, le canton lui dénie (RO 78 I 24, 74 I 163, 49 I 283, 40 I 538). Tel est le cas en l'espèce. La Confédération affirme en effet que l'OFA est compétent pour approuver les taxes de distribution et de pesage que perçoit le canton de Genève. Celui-ci déclare au contraire qu'en sa qualité d'Etat souverain, il a le droit de régler comme il l'entend ses rapports avec des tiers et que les autorités fédérales ne peuvent d'aucune manière intervenir dans ce domaine. La réclamation de droit public est donc recevable.
2. Aux termes de l'art. 39 LNA, "les taxes d'aérodrome sont soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air". C'est sur cette disposition que la Confédération prétend fonder le pouvoir de contrôler les taxes de distribution et de pesage. La solution du présent conflit de compétence dépend donc de la définition qu'il faut donner de la taxe d'aérodrome, et de la question de savoir si les redevances que perçoit le canton de Genève rentrent dans le cadre de cette définition.
La LNA ne définit pas la taxe d'aérodrome. Les travaux préparatoires ne fournissent pas non plus d'indications précises à ce sujet. L'interprétation du texte légal lui-même permet simplement d'affirmer qu'en se servant du mot taxe (en allemand, Flugplatzgebühr), la loi vise une charge financière. En revanche, elle ne fait pas apparaître à qui et pour quelle raison cette charge financière est imposée.
Selon la doctrine générale du droit aérien, la taxe d'aérodrome est une prestation financière imposée par l'exploitant de l'aérodrome aux navigateurs aériens et qui a sa source dans l'utilisation de la place d'aviation et de ses installations (RIESE, Luftrecht, 1949, p. 223/4, 232; LEMOINE, Traité de droit aérien, 1949, p. 138/9; KÖPFLI, Schweizerisches Flugplatzrecht, p. 188 ss). Cette définition s'applique sans conteste aux "taxes d'aérodrome" visées par l'art. 39 LNA. C'est ce que confirme d'ailleurs la concession octroyée par la Confédération au canton de Genève pour l'exploitation de l'aéroport de Cointrin. L'art. 11 de cette concession autorise en effet le prélèvement de taxes "pour l'utilisation de l'aéroport et de ses installations". Sans doute, la définition donnée ci-dessus est-elle très large et comprend-elle des prestations qui peuvent être de nature différente. Mais peu importe. En donnant à l'OFA le droit de contrôler les taxes d'aérodrome, c'est-à-dire les charges grevant la navigation aérienne, l'art. 39 LNA tend à empêcher que les exploitants d'aérodrome n'abusent de la situation de monopole, qui est créée en leur faveur par la concession, en exigeant des usagers des prestations de nature à paralyser la navigation aérienne ou du moins à entraver son essor. Or, de ce point de vue, il est indifférent que les prélèvements opérés par les exploitants d'aérodrome le soient en vertu du droit public ou du droit privé. L'OFA peut exercer le droit de surveillance que lui confère l'art. 39 LNA aussi bien quand l'aérodrome est exploité par une corporation de droit public que lorsqu'il l'est par un particulier. Il est donc inutile de rechercher si, comme le prétend le canton de Genève, les taxes litigieuses sont des prestations contractuelles librement consenties et soumises exclusivement au droit privé. Il suffit d'examiner d'une part si elles frappent les navigateurs aériens, d'autre part si elles sont en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome et de ses installations.
Les taxes de pesage sont supportées par les transporteurs aériens auxquels elles sont facturées mensuellement. Les taxes de distribution sont prélevées auprès des compagnies pétrolières. Elles ne sont donc pas supportées directement par les usagers. Toutefois, les compagnies pétrolières en tiennent compte dans la fixation du prix des carburants et des lubrifiants qu'elles vendent aux navigateurs aériens- Il est vrai que, dans son mémoire de réplique, le canton de Genève a soutenu que l'incidence des taxes de distribution sur le prix de vente des carburants et lubrifiants n'était pas démontrée. Mais, ce faisant, il s'est mis en contradiction avec les déclarations qu'il a faites luimême dans sa réclamation où il a clairement admis que les prix des carburants et lubrifiants "comprennent le montant de la rémunération due à l'Etat". D'ailleurs le Conseil fédéral a produit une déclaration de la Swissair, société anonyme suisse pour la navigation aérienne, qui atteste que, jusqu'au 13 septembre 1954, les compagnies pétrolières lui ont toujours porté en compte la redevance de 2 fr. par 100 1. de carburants vendus. En conséquence, il y a lieu d'admettre que tant les taxes de pesage que les taxes de distribution sont en définitive supportées par la navigation aérienne et constituent pour elle une charge financière.
D'autre part, on ne saurait sérieusement contester que la taxe de distribution est en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome. L'aérodrome de Genève-Cointrin est en effet un "aéroport" au sens de l'art. 45 du règlement d'exécution de la LNA, du 5 juin 1950 (RNA). Comme tel, il est destiné "au trafic aérien public" et doit être muni, à l'intention des usagers, "des installations ... pour le service et l'entretien des aéronefs". Lorsqu'il s'agit comme en l'espèce d'un aéroport intercontinental, sur lequel des aéronefs atterrissent après avoir effectué des parcours pouvant atteindre plusieurs milliers de kilomètres, ces "installations" comprennent celles qui sont nécessaires à l'approvisionnement en carburants et lubrifiants. Après des parcours aussi importants, les navigateurs aériens qui utilisent un aéroport doivent avoir la faculté de s'y ravitailler en essence et en huile. D'ailleurs le canton de Genève a l'obligation d'y veiller, ainsi que cela ressort de l'acte de concession (art. 2). Il est de plus tenu d'assurer l'utilisation de l'aéroport dans les meilleures conditions (art. 54 RNA, art. 4 de la concession), ce qui comprend la livraison des carburants et lubrifiants. Il faut donc admettre que les taxes de distribution sont en rapport avec l'utilisation de l'aéroport. Il en va de même des taxes de pesage. Sans doute, ces taxes sont-elles avant tout destinées à des fins douanières. Mais on ne saurait perdre de vue que l'aéroport de Genève-Cointrin est un "aérodrome douanier" au sens de l'art. 46 RNA, c'est-à-dire un "aérodrome que, d'entente avec l'Office fédéral de l'air, la Direction générale des douanes a désigné pour servir au trafic aérien franchissant la frontière du pays". L'utilisation d'un tel aérodrome comprend notamment l'accomplissement des formalités douanières au sujet des marchandises que transportent les navigateurs aériens, en particulier leur pesage.
Ainsi, les taxes litigieuses sont des charges financières imposées par l'exploitant de l'aérodrome de Genève-Cointrin aux navigateurs aériens. Elles sont en rapport avec l'utilisation de l'aérodrome. Elles constituent donc des "taxes d'aérodrome" au sens de l'art. 39 LNA. Il s'ensuit qu'elles doivent être soumises à l'approbation de l'Office fédéral de l'air et que le pouvoir que la Confédération prétend détenir à cet égard doit lui être reconnu.
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Par ces motifs, le Tribunal fédéral
rejette la réclamation.
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1. Nozione di conflitto di competenza a'sensi dell'art. 83 lett. a OG (consid. 1). 2. Nozione di tassa d'aerodromo a'sensi dell'art. 39 della legge sulla navigazione aerea. Sono le tasse riscosse dall'esercente di un aeroporto sulla distribuzione dei carburanti e lubrificanti necessari agli aeromobili (tassa di distribuzione) e sulla pesatura del carico (tassa di pesatura) tasse d'aerodromo sottoposte all'approvazione dell'Ufficio aeronautico federale? (consid. 2).
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81 I 351
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Sachverhalt ab Seite 351
A.- Durch eine interkantonale Vereinbarung vom 28. Mai 1942 über die Kontrolle der Heilmittel (BS 4, S. 431; im Folgenden: IVS) haben sich die Kantone zusammengeschlossen zur Errichtung und zum gemeinsamen Betrieb einer interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS). Diese besteht in einem Sekretariat, einem Beratungskollegium und einem Laboratorium (Art. 2 IVS). Die der Vereinbarung beigetretenen Kantone verpflichten sich, Heilmittel, deren Vertrieb einer kantonalen Bewilligung bedarf, nur zuzulassen, wenn sie von der IKS registriert und begutachtet worden sind (Art. 3 Abs. 1). Zur Deckung ihrer Verwaltungskosten erhebt die IKS Begutachtungs- und Kanzleigebühren. Die Kantone leisten nötigenfalls jährliche Beiträge (Art. 5 Abs. 1). Sodann wird in Art. 9 "IV Kantonales Recht" bestimmt:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche den Vorschriften dieser Vereinbarung und den zugehörigen Ausführungsbestimmungen nicht entsprechen, zu verhindern. Sie veranlassen eine Anpassung ihrer kantonalen Erlasse an die Erfordernisse dieser Vereinbarung.
Die Kantone vereinfachen das Verfahren für die Erteilung der Bewilligungen zum Inverkehrbringen eines Heilmittels auf ihrem Kantonsgebiet und erheben für deren Ausfertigung lediglich eine Kanzleigebühr."
Am 16. Juni 1954 wurde diese Vereinbarung revidiert; die bisherige Bestimmung in Art. 9 erhielt dabei als Art. 17 "Kantonales Recht" folgende Fassung:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche dieser Vereinbarung nicht entsprechen, zu verhindern. Sie passen ihre kantonalen Erlasse an diese Vereinbarung und die Vollzugsbestimmungen an.
Ausserdem vereinfachen sie das Bewilligungsverfahren für Heilmittel auf ihrem Kantonsgebiet und erheben für eine allfällige Bewilligung lediglich eine Kanzleigebühr."
B.- Der Kanton Basel-Stadt, der der IVS beigetreten ist, unterstellt die Ankündigung und den Verkauf von Geheimmitteln und medizinischen Spezialitäten einer Bewilligung des Sanitätsdepartements (VO vom 30. September 1899 über den Verkauf von Giften und Arznei- und Geheimmitteln, im Folgenden MVO, § 11 lit. a). Unter die bewilligungspflichtigen Artikel fallen auch Apparate und andere Gegenstände, die zur Heilung, Besserung und Verhütung von Krankheiten angepriesen werden (§ 11, lit. c, Abs. 3 MVO). Nach § 14 a MVO (Fassung vom 5. Juni 1934) bezieht das Sanitätsdepartement Gebühren. Bei bewilligungspflichtigen Heilmitteln werden, wenn das Heilmittel jedermann angepriesen wird, für die erstmalige Bewilligung und für deren Erneuerung für eine Bewilligungsdauer von 5 Jahren Fr. 30.- bis Fr. 60.- erhoben, je nach dem Umfang der für das Publikum bestimmten Reklame (§ 14 a Ziff. 4 und § 15 b, Abs. 2 MVO). Am 12. Oktober 1949 erliess das Sanitätsdepartement Basel-Stadt folgende Verfügung über Heilmittel und Gebühren:
"Das Sanitätsdepartement, in Anbetracht, dass durch Beschlüsse der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel die Verwaltungspraxis beeinflusst wurde (E inführung einer neuen Kategorie Drogisten-Spezialitäten ohne Publikumsreklame), verfügt, dass die Rahmenbestimmungen über die Heilmittelgebühren in § 14 a und b der Verordnung über den Verkauf von Giften und Arznei- und Geheimmitteln wie folgt zu handhaben sind:
Ärzte-Spezialitäten Fr. 15.- für 10 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
ohne Publikumsreklame Fr. 30.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
mit Publikumsreklame Fr. 50.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Allgemeinverkäufliche
Spezialitäten Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer Heilapparate mit Publikumsreklame in der Regel Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer. Diese Verfügung ist anwendbar auf Bewilligungsgesuche, die nach dem 15. Oktober 1949 eingehen."
Nach dem baselstädt. Gesetz vom 14. April 1910 betr. die Organisation des Sanitätsdepartements (§ 7, Ziff. 2) fällt die Über wachung der Apotheken und des Verkaufs von Medikamenten, Geheimmitteln und Giften in den Geschäftsbereich des Gesundheitsamtes.
C.- Die Beschwerdeführerin betreibt in Zürich die Herstellung elektrischer Heizkissen Marke Solis, die u.a. zu Heilzwecken verwendet und angepriesen werden und daher in Basel-Stadt und in andern Kantonen sanitätspolizeilicher Bewilligung bedürfen. Sie unterliegen der jeweiligen Begutachtung durch die IKS.
Im Jahre 1951 hatte das Sanitätsdepartement Basel-Stadt bei Erteilung einer bis Ende 1954 gültigen Verkaufsbewilligung (Erneuerung) eine Gebühr von Fr. 48.- erhoben. Am 8. Dezember 1954, anlässlich der Anmeldung für die Erneuerung der Bewilligung, richtete die Beschwerdeführerin an das Gesundheitsamt Basel-Stadt das Gesuch, die nachgesuchte Bewilligung zu einem Gebührenansatz zu erteilen, der pro aufgeführte pharmazeutische Spezialität den Betrag von Fr. 20.- für die kommende Bewilligungsdauer nicht überschreitet. Sie machte geltend, dass die Kantone nach Art. 9, Abs. 2 IVS für die Verkaufsbewilligung nur eine Kanzleigebühr erheben dürfen.
Am 14. Januar 1955 erteilte das Gesundheitsamt Basel Stadt der Beschwerdeführerin folgende Antwort:
"In Beantwortung Ihres Chargé-Schreibens vom 8. Dezember 1954 wegen der Bewilligungsgebühren für Heilmittel, erlauben wir uns, Ihnen mitzuteilen, dass die Gebühren nicht durch das Gesundheitsamt, sondern durch das Sanitätsdepartement auf dem Verfügungswege festgesetzt werden. Unser Amt hat sich an diese Verfügung zu halten.
Es ist allerdings zutreffend, dass im IKS-Regulativ steht, dass für Heilmittelbewilligungen lediglich eine Kanzleigebühr zu erheben sei. Die Kantone sind aber, trotz IKS-Regulativ, für das Heilmittelwesen souverän, sodass die IKS ihnen nur Empfehlungen aber keine Weisungen zukommen lassen kann. Ausserdem kann man in guten Treuen geteilter Meinung sein über die Höhe einer Kanzleigebühr. Auch die Kanzleigebühr sollte mindestens so hoch sein, dass damit die entsprechenden Verwaltungskosten gedeckt werden können. Von diesen Gesichtspunkten aus sind auch unsere Gebühren nicht übersetzt, indem dem Kanton daraus kein Gewinn entsteht.
Auf keinen Fall ist es Sache einer ausserkantonalen Firma uns fast ultimativ Belehrungen über die Höhe der Gebühren zu erteilen. Bestimmt würde es sich Ihr Domizilkanton von einer basler Firma auch nicht gefallen lassen.
Wir bedauern daher, nicht in der Lage zu sein, auf Ihren Vorschlag eingehen zu können. Wir werden Ihnen daher die ordentlichen Gebühren verrechnen."
Am 17. Januar 1955 erteilte es die Bewilligung, setzte dabei die Gebühr auf Fr. 60.- fest und stellte der Beschwerdeführerin dafür Rechnung. Die Gebühr wurde am 21. Januar 1955 bezahlt.
D.- Mit Eingabe vom 12. Februar 1955 erhebt die Beschwerdeführerin beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde, als deren Gegenstand sie das Schreiben des Gesundheitsamtes vom 14. Januar 1955 bezeichnet, und stellt folgende Anträge:
"1. - Es sei die angefochtene Verfügung insoweit aufzuheben, als darin das Begehren der Beschwerdeführerin vom 8.12.54 abgelehnt worden ist, ihr die Verkaufsbewilligung für ihre Solis-Heizkissen als medizinische Apparate auf dem Gebiet des Kts. Basel-Stadt für die ab 1. Januar 1955 laufende, neue Bewilligungsperiode von 5 Jahren gegen eine Kanzleigebühr von maximal Fr. 20.- zu erteilen.
2.- Es sei festzustellen, dass der Kanton Basel-Stadt verpflichtet ist, Vertriebsbewilligungen der in Frage stehenden Art für Heilmittel gegen eine Kanzleigebühr von maximal Fr. 20.- pro Heilmittel zu erteilen, sofern hierfür ein befürwortendes Gutachten der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel vorliegt.
3.- Es sei der Kanton Basel-Stadt zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die von ihr für die ab 1. Januar 1955 beginnende Bewilligungsperiode entrichtete Gebühr zurückzuerstatten, soweit sie den Ansatz einer Kanzleigebühr von Fr. 20.- für die Vertriebsbewilligung für die Soliz-Heizkissen übersteigt...."
Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, in Art. 9 IVS 1942 und Art. 17 IVS 1954 hätten sich die Kantone verpflichtet, die kantonalen Heilmittelgebühren auf reine Kanzleigebühren zu beschränken. Die Gebühr von Fr. 60.-, die der Kanton Basel-Stadt erhebe, sei keine Kanzleigebühr mehr. Der Kanton Basel-Stadt verletze die Vereinbarung, wenn er mehr als Fr. 20.- für die Bewilligung erhebe.
Die Vorschrift, dass die Kantone nur eine Kanzleigebühr erheben dürfen, sei im Jahre 1942 aufgestellt worden. Die Meinung sei also gewesen, dass die Kantone ihre Gebührenansätze zu revidieren und herabzusetzen hätten.
In Basel-Stadt sei nun aber, trotz dieser 1942 eingeführten Verpflichtung nicht nur der alte, aus dem Jahre 1934 stammende Gebührentarif beibehalten, sondern es sei dessen Anwendung in der Praxis seither eher verschärft worden zufolge der Verfügung des Sanitätsdepartements vom 12. Oktober 1949, mit der im Rahmen des Tarifs für die einzelnen vorkommenden Fälle bestimmte Gebührenansätze vorgeschrieben wurden, wobei einzelne Kategorien, speziell auch die der Heilapparate mit Publikumsreklame benachteiligt worden seien.
Was als Kanzleigebühr im Sinne der IVS zu gelten habe, ergebe sich aus dem Gebührentarif der IKS, der, wo Kanzleigebühren vorgesehen werde, diese auf Fr. 2.- bis Fr. 5.- bestimme. Mit der Mitunterzeichnung der IVS habe der Kanton Basel-Stadt selbst bekundet, dass er bei der IKS als Kanzleigebühren solche von Fr. 2.- bis Fr. 5.- betrachte. Zudem sei aus § 14, Ziff. 4, lit. d MVO ersichtlich, was der Kanton Basel-Stadt im Bereiche des Sanitätsdepartements als Kanzleigebühr betrachte. Er sehe dort vor, dass für Gutachten und Obergutachten ausser den betreffenden Kosten in ausserordentlichen Fällen Kanzleigebühren von Fr. 2.- bis Fr. 30.- zu bezahlen seien. Daraus gehe hervor, dass es sich bei dem Gebührenansatze, den er bei der Beschwerdeführerin anwende, nicht mehr um blosse Kanzleigebühren handeln könne. Übrigens sei die Gebühr, die Basel-Stadt erhebe, wesentlich höher als die Gebühren in andern Kantonen.
Die basel-städtische Gebühr sei unvereinbar mit dem Grundsatze, dass zwischen öffentlichen Gebühren und der dafür gebotenen Leistung ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse. Als Kanzleigebühr könne allerhöchstens ein Ansatz von Fr. 20.- in Frage kommen. Es werde auch aufBGE 51 I 14verwiesen, wo für die Erteilung der kantonalen Bewilligung zur Ausübung des Arztberufes eine Kanzleigebühr von höchstens Fr. 20.- als zulässig erklärt worden sei.
E.- Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt beantragt Nichteintreten, eventuell Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die IVS stelle kein materielles kantonales Recht dar, das mit dem Beitritt des Kantons dessen öffentlichem Recht vorgehe. Das ergebe sich aus ihrem ganzen Wortlaut. Sie sei ein Abkommen der Kantone darüber, wie die von ihnen zusammengelegte Begutachtungsstelle funktionieren solle. Die Regelung gehe dahin, dass die Kontrollstelle lediglich begutachtende Funktion habe. Ihre Anträge seien für die Kantone unverbindlich. Die Vereinbarung stelle auch keine materiellen Normen auf, sondern begnüge sich damit, die Kantone zu einer Anpassung ihrer Vorschriften im Sinne der Vereinbarung anzuhalten. Die Verpflichtung der Kantone sei aber eindeutig eine solche gegenüber den Mitkantonen, dagegen nicht gegenüber Dritten, wie der Beschwerdeführerin. Die Vereinbarung sei wohl ein interkantonaler Vertrag im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV, aber nicht rechtsetzender, sondern ausschliesslich rechtsgeschäftlicher Natur und für einen ganz bestimmten Verwaltungszweck eingegangen. Die Beschwerdeführerin glaube zu Unrecht, aus diesem zwischen Kantonen abgeschlossenen Vertrag für sich Rechte ableiten zu können.
Weiterhin schliesse der kassatorische Charakter der staatsrechtlichen Beschwerde das Eintreten auf Begehren 2 und 3. teilweise auch auf Begehren 1 aus.
Die Beschwerde sei auch materiell unbegründet. Die Beschwerdeführerin behaupte zu Unrecht, die Tätigkeit des Gesundheitsamtes, das die Gesuche behandelt, sei vorwiegend rein schematisch und blosse Kanzleiarbeit. Die Heilmittelkontrolle beschränke sich natürlich nicht nur auf die Entgegennahme der Gesuche und die Prüfung des IKS-Gutachtens, sondern sie erstrecke sich auf die ganze Bewilligungsdauer. Sie bedinge eine ständige intensive Kontrolle, für welche das Gesundheitsamt spezielle Funktionäre beschäftige. Es liege auf der Hand und werde übrigens durch Zahlenangaben belegt, dass die Einnahmen aus Heilmittelgebühren bei weitem nicht hinreichen, um die Kosten dieses Kontrollapparates zu decken. In Berücksichtigung des notwendigen Aufwandes könne eine Gebühr von Fr. 60.- für die Dauer von 5 Jahren oder Fr. 12.- pro Jahr auf keinen Fall als übersetzt bezeichnet werden. Der von der Beschwerdeführerin angerufene Grundsatz, dass zwischen den öffentlichen Gebühren und der dafür gebotenen Leistung ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse, sei durchaus gewahrt. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Gebühren seien seit 1942 noch erhöht worden, werde bestritten; vielmehr hätten gewisse Ermässigungen stattgefunden. Auch der Vergleich mit den IKS-Kanzleigebühren und den ausserordentlichen Kanzleigebühren der MVO Basel-Stadt gehe fehl. Bei beiden werde übersehen, dass es sich um zusätzliche Gebühren handle, die zu andern Kosten hinzukommen.
Da dem Kanton Basel-Stadt aus den Heilmittelgebühren kein Gewinn im Vergleich zu seinen Aufwendungen erwachse, sondern diese Gebühren nur einen kleinen Teil der Unkosten, die mit der Heilmittelkontrolle verbunden sind, decken, könne keine Rede davon sein, die geltenden Heilmittelgebühren als übersetzt zu bezeichnen. Die Beschwerde sei somit unbegründet.
Das Bundesgericht hat die angefochtene Gebührenfestsetzung aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
3. Der Kanton Basel-Stadt bestreitet die Zulässigkeit der Beschwerde mit der Behauptung, die IVS sei kein Konkordat im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. b OG. Was zur Begründung ausgeführt wird, läuft aber nicht auf die Verneinung des Charakters eines Konkordates, als vielmehr auf eine Bestreitung der Rechte hinaus, die die Beschwerdeführerin aus dem Konkordat herleiten möchte. Es wird eingewendet, die IVS begründe nur (gegenseitige) Rechte und Pflichten der Kantone, aber keine Rechte der Privaten; sie habe rechtsgeschäftlichen, nicht rechtssetzenden Charakter. Art. 84, Abs. 1, lit b OG macht indessen diese Unterscheidung nicht. Er sieht die Beschwerde für Konkordatverletzungen ganz allgemein vor, ohne eine Einschränkung nach dem Inhalt des einzelnen Konkordates. Nach Art. 7, Abs. 2 BV sind Konkordate Verträge (Verkommnisse) zwischen Kantonen über Gegenstände der Gesetzgebung, des Gerichtswesens und der Verwaltung, umfassen somit die gesamte staatliche Tätigkeit. Hier hat man es mit einem interkantonalen Vertrag über einen Gegenstand der Verwaltung zu tun. Er ist unzweifelhaft ein Konkordat im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV und damit auch von Art. 84, Abs. 1, lit. b OG.
Ob das Konkordat Rechte des beschwerdeführenden Privaten begründet oder nicht, könnte höchstens in Betracht fallen für die Frage der Legitimation zur Beschwerde (Art. 88 OG). Diese erledigt sich aber hier damit, dass in der Beschwerde eine Rechtsverletzung behauptet wird und damit Rechte aus dem Konkordat hergeleitet werden. Ob dies zu Recht oder zu Unrecht geschieht, betrifft die sachliche Begründetheit oder Unbegründetheit der Beschwerde, nicht die prozessrechtliche Frage nach der Legitimation.
Der Antrag auf Nichteintreten ist daher unbegründet. Dagegen ist richtig, dass im Hinblick auf den rein kassatorischen Charakter von Beschwerden der vorliegenden Art Anträge auf positive Anordnungen unbeachtlich sind.
4. Durch das als "Interkantonale Vereinbarung betreffend die Kontrolle der Heilmittel" bezeichnete Konkordat errichten die Kantone eine interkantonale Kontrollstelle, ein allen angeschlossenen Kantonen zu gemeinsamer Benützung zur Verfügung stehendes Institut, das die Prüfung und Begutachtung der der kantonalen Sanitätsaufsicht unterliegenden Heilmittel übernimmt, eine Aufgabe, für die bisher in einzelnen Kantonen eigens bestellte Dienststellen bestanden haben oder, wo es nicht der Fall war, Experten von Fall zu Fall beigezogen werden mussten.
An Stelle der in jedem Kanton durchgeführten Prüfung tritt nun diejenige der Zentralstelle. Der Kanton führt im allgemeinen keine besonderen Untersuchungen durch, sondern erteilt die Bewilligung grundsätzlich auf Vorlage des Befundes der gemeinsamen Prüfungsstelle. Die in den Kantonen bisher unterhaltenen Prüfungsorgane sind damit weitgehend dahingefallen, jedenfalls ist der Kanton eines wesentlichen Teiles der bisher im Bewilligungsverfahren geleisteten Arbeit enthoben. Diese ist an das zentrale Prüfungsinstitut übergegangen. Deshalb werden die Kantone dazu verhalten, das Verfahren für die Bewilligung zu vereinfachen (Art. 9, Abs. 2 resp. Art. 17, Abs. 2 IVS).
Dem entspricht die in der IVS vorgesehene Ordnung der Gebührenberechtigung. Einerseits ist der Kontrollstelle, die nun die Prüfungsarbeit im wesentlichen besorgt, die Erhebung von Begutachtungs- und Kanzleigebühren (Art. 5, Abs. 1 IVS 1942) resp. "Grund- und Vignettengebühren" (Art. 14, Abs. 1 IVS 1954) zugesprochen. Anderseits wird bestimmt, dass die Kantone "für die Ausfertigung der Bewilligung" (Art. 9, Art. 2 IVS 1942), resp. "für eine allfällige Bewilligung" (Art. 17, Abs. 2 IVS 1954) "lediglich eine Kanzleigebühr erheben". Das bedeutet, dass die Kantone im Bewilligungsverfahren auf eine Gebühr beschränkt sind, die dem Umstande Rechnung trägt, dass sich - nachdem die technische Prüfung durch das Institut geleistet ist - die Inanspruchnahme der Bewilligungsbehörde auf eine meist einfache Kontrolle des vorgelegten obligatorischen Gutachtens des Instituts beschränkt und im übrigen in Eintragungen in den polizeilichen Kontrollen und in der Ausfertigung des behördlichen Ausweises über die Freigabe zum Verkauf und über die damit verbundenen Bedingungen und Auflagen, also in reinen Kanzleiarbeiten besteht.
Eine Gebührenauflage, die sich nicht auf die Berücksichtigung dieser Verhältnisse beschränkt und bei Erteilung der Bewilligung eine anderweitige Inanspruchnahme der Behörden berücksichtigen und dafür Entschädigung suchen will, verletzt das Konkordat.
Der Ansatz von Fr. 60.-, der der Beschwerdeführerin für die Bewilligung 1955 /59 auferlegt worden ist, übersteigt aber offensichtlich den Betrag, der sich auch bei weitester Spannung noch allenfalls als Kanzleigebühr für eine einfache Bewilligung rechtfertigen liesse. Es ist, wie die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt, der Maximalansatz eines Rahmentarifs, der nicht auf Kanzleigebühren beschränkt war. Er liegt auch nicht nur weit über allen Ansätzen, die sonst im allgemeinen als Kanzleigebühr für die Bewilligung von Heilmitteln erhoben werden, sondern auch über denjenigen, die im Kanton Basel-Stadt selbst für Kanzleigebühren üblich sind. Die Gebührenauflage widerspricht dem Konkordat und muss daher aufgehoben werden.
Das Gesundheitsamt wird die Gebühr so festzusetzen haben, dass sie der Verpflichtung des Kantons, sich auf eine Kanzleigebühr zu beschränken, gerecht wird.
5. Die Einwendungen, die der Beschwerde weiterhin entgegengehalten werden, sind unbegründet.
a) Es wird zunächst behauptet, die IVS sei eine geschäftliche Vereinbarung unter Kantonen und enthalte keine allgemein verbindlichen Rechtssätze, aus denen den Privaten individuelle Rechte erwachsen könnten. Wie es sich damit verhält, braucht indessen nicht erörtert zu werden. Denn selbst wenn es grundsätzlich so sein sollte, wie die Behörden von Basel-Stadt annehmen, so wäre doch hier eine besondere Lage mindestens daraus entstanden, dass im Falle der Beschwerdeführerin die in der IVS errichtete Institution in Anspruch genommen und damit die Beschwerdeführerin der Ordnung dieser Anstalt unterstellt wurde. Die Beschwerdeführerin ist gezwungen worden, die Dienste der Institution in Anspruch zu nehmen und sich deren Ordnung zu unterziehen. Sie ist damit der Konkordatsordnung unterstellt worden, sie hat Anspruch darauf, dass diese Ordnung in ihrem Falle ganz angewendet werde. Sodann hat der Kanton Basel-Stadt seinerseits die Bewilligung auf Grund des Gutachtens der IKS erteilt; er hat damit die Konkordatsordnung in Anspruch genommen und hat sich danach zu verhalten.
b) Unbegründet ist weiterhin die Behauptung, das Gesundheitsamt sei an die kantonale Gebührenordnung gebunden und an die Verfügungen, die das Sanitätsdepartement über die Gebühren erlassen hat. Nach allgemein geltenden Rechtsgrundsätzen geht das Konkordatsrecht, als gemeinsam vereinbartes Recht, dem Rechte jedes einzelnen der am Konkordat teilnehmenden Kantone vor, ähnlich wie völkerrechtliche Verträge dem Landesrecht vorgehen (BURCKHARDT, Kommentar, 3. Aufl., S. 78, No. 4 a). Die Vorschrift des Konkordates, dass für die Erteilung der Bewilligung für den Verkauf eines Heilmittels nur eine Kanzleigebühr erhoben werden darf, ist daher für die kantonalen Behörden verbindlich. Das bedeutet, dass dort, wo das Konkordatsinstitut in Anspruch genommen wird - und das war hier der Fall - bei Festsetzung der Gebühr für die Bewilligung darauf Bedacht genommen werden muss, dass der Ansatz, der sich unter dem Gesichtspunkte einer Kanzleigebühr allenfalls noch rechtfertigen lässt, unter keinen Umständen überschritten wird. Gebührenansätze in Tarifen sind - angesichts des Vorrangs des Konkordatsrechts - unbeachtlich, soweit sie höher als jener Ansatz sind. Ob der Beamte, der im konkreten Falle die Gebühr nach Massgabe des Konkordates, abweichend von Tarifen und allgemeinen Weisungen, festzusetzen hat, dies von sich aus tun kann, oder dafür die Ermächtigung vorgesetzter Organe einholen muss, ist eine Frage der internen Verwaltungsorganisation, die die Pflicht des Beamten, dem Konkordate nachzuleben, nicht berührt.
c) Unerheblich ist schliesslich der Hinweis auf die Belastung, die der Verwaltungsbehörde aus der fortlaufenden Überwachung des Heilmittelvertriebes während der Bewilligungsdauer erwächst. Ob die Kantone im Rahmen der Konkordatsordnung noch Gebühren im Hinblick auf einen derartigen Überwachungsdienst erheben können, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls schliesst das Konkordat es aus, dass im Hinblick auf die spätere polizeiliche Überwachung die Gebühr für die Erteilung der Bewilligung auf einen Betrag bestimmt wird, bei dem der Charakter einer Kanzleigebühr offensichtlich nicht gewahrt ist.
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de
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Verletzung von Konkordaten: 1. Begriff des Konkordats im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. b OG.
2. Vorrang des Konkordatsrechts vor dem internen kantonalen Recht.
3. Interkantonale Vereinbarung betr. die Kontrolle der Heilmittel: Für die Zulassung kontrollpflichtiger Heilmittel dürfen die Kantone lediglich eine Kanzleigebühr erheben. Eine Bewilligungsgebühr, die den Charakter einer Kanzleigebühr nicht wahrt, verletzt das Konkordat.
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de
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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796 |
81 I 351
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Sachverhalt ab Seite 351
A.- Durch eine interkantonale Vereinbarung vom 28. Mai 1942 über die Kontrolle der Heilmittel (BS 4, S. 431; im Folgenden: IVS) haben sich die Kantone zusammengeschlossen zur Errichtung und zum gemeinsamen Betrieb einer interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS). Diese besteht in einem Sekretariat, einem Beratungskollegium und einem Laboratorium (Art. 2 IVS). Die der Vereinbarung beigetretenen Kantone verpflichten sich, Heilmittel, deren Vertrieb einer kantonalen Bewilligung bedarf, nur zuzulassen, wenn sie von der IKS registriert und begutachtet worden sind (Art. 3 Abs. 1). Zur Deckung ihrer Verwaltungskosten erhebt die IKS Begutachtungs- und Kanzleigebühren. Die Kantone leisten nötigenfalls jährliche Beiträge (Art. 5 Abs. 1). Sodann wird in Art. 9 "IV Kantonales Recht" bestimmt:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche den Vorschriften dieser Vereinbarung und den zugehörigen Ausführungsbestimmungen nicht entsprechen, zu verhindern. Sie veranlassen eine Anpassung ihrer kantonalen Erlasse an die Erfordernisse dieser Vereinbarung.
Die Kantone vereinfachen das Verfahren für die Erteilung der Bewilligungen zum Inverkehrbringen eines Heilmittels auf ihrem Kantonsgebiet und erheben für deren Ausfertigung lediglich eine Kanzleigebühr."
Am 16. Juni 1954 wurde diese Vereinbarung revidiert; die bisherige Bestimmung in Art. 9 erhielt dabei als Art. 17 "Kantonales Recht" folgende Fassung:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche dieser Vereinbarung nicht entsprechen, zu verhindern. Sie passen ihre kantonalen Erlasse an diese Vereinbarung und die Vollzugsbestimmungen an.
Ausserdem vereinfachen sie das Bewilligungsverfahren für Heilmittel auf ihrem Kantonsgebiet und erheben für eine allfällige Bewilligung lediglich eine Kanzleigebühr."
B.- Der Kanton Basel-Stadt, der der IVS beigetreten ist, unterstellt die Ankündigung und den Verkauf von Geheimmitteln und medizinischen Spezialitäten einer Bewilligung des Sanitätsdepartements (VO vom 30. September 1899 über den Verkauf von Giften und Arznei- und Geheimmitteln, im Folgenden MVO, § 11 lit. a). Unter die bewilligungspflichtigen Artikel fallen auch Apparate und andere Gegenstände, die zur Heilung, Besserung und Verhütung von Krankheiten angepriesen werden (§ 11, lit. c, Abs. 3 MVO). Nach § 14 a MVO (Fassung vom 5. Juni 1934) bezieht das Sanitätsdepartement Gebühren. Bei bewilligungspflichtigen Heilmitteln werden, wenn das Heilmittel jedermann angepriesen wird, für die erstmalige Bewilligung und für deren Erneuerung für eine Bewilligungsdauer von 5 Jahren Fr. 30.- bis Fr. 60.- erhoben, je nach dem Umfang der für das Publikum bestimmten Reklame (§ 14 a Ziff. 4 und § 15 b, Abs. 2 MVO). Am 12. Oktober 1949 erliess das Sanitätsdepartement Basel-Stadt folgende Verfügung über Heilmittel und Gebühren:
"Das Sanitätsdepartement, in Anbetracht, dass durch Beschlüsse der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel die Verwaltungspraxis beeinflusst wurde (E inführung einer neuen Kategorie Drogisten-Spezialitäten ohne Publikumsreklame), verfügt, dass die Rahmenbestimmungen über die Heilmittelgebühren in § 14 a und b der Verordnung über den Verkauf von Giften und Arznei- und Geheimmitteln wie folgt zu handhaben sind:
Ärzte-Spezialitäten Fr. 15.- für 10 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
ohne Publikumsreklame Fr. 30.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
mit Publikumsreklame Fr. 50.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Allgemeinverkäufliche
Spezialitäten Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer Heilapparate mit Publikumsreklame in der Regel Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer. Diese Verfügung ist anwendbar auf Bewilligungsgesuche, die nach dem 15. Oktober 1949 eingehen."
Nach dem baselstädt. Gesetz vom 14. April 1910 betr. die Organisation des Sanitätsdepartements (§ 7, Ziff. 2) fällt die Über wachung der Apotheken und des Verkaufs von Medikamenten, Geheimmitteln und Giften in den Geschäftsbereich des Gesundheitsamtes.
C.- Die Beschwerdeführerin betreibt in Zürich die Herstellung elektrischer Heizkissen Marke Solis, die u.a. zu Heilzwecken verwendet und angepriesen werden und daher in Basel-Stadt und in andern Kantonen sanitätspolizeilicher Bewilligung bedürfen. Sie unterliegen der jeweiligen Begutachtung durch die IKS.
Im Jahre 1951 hatte das Sanitätsdepartement Basel-Stadt bei Erteilung einer bis Ende 1954 gültigen Verkaufsbewilligung (Erneuerung) eine Gebühr von Fr. 48.- erhoben. Am 8. Dezember 1954, anlässlich der Anmeldung für die Erneuerung der Bewilligung, richtete die Beschwerdeführerin an das Gesundheitsamt Basel-Stadt das Gesuch, die nachgesuchte Bewilligung zu einem Gebührenansatz zu erteilen, der pro aufgeführte pharmazeutische Spezialität den Betrag von Fr. 20.- für die kommende Bewilligungsdauer nicht überschreitet. Sie machte geltend, dass die Kantone nach Art. 9, Abs. 2 IVS für die Verkaufsbewilligung nur eine Kanzleigebühr erheben dürfen.
Am 14. Januar 1955 erteilte das Gesundheitsamt Basel Stadt der Beschwerdeführerin folgende Antwort:
"In Beantwortung Ihres Chargé-Schreibens vom 8. Dezember 1954 wegen der Bewilligungsgebühren für Heilmittel, erlauben wir uns, Ihnen mitzuteilen, dass die Gebühren nicht durch das Gesundheitsamt, sondern durch das Sanitätsdepartement auf dem Verfügungswege festgesetzt werden. Unser Amt hat sich an diese Verfügung zu halten.
Es ist allerdings zutreffend, dass im IKS-Regulativ steht, dass für Heilmittelbewilligungen lediglich eine Kanzleigebühr zu erheben sei. Die Kantone sind aber, trotz IKS-Regulativ, für das Heilmittelwesen souverän, sodass die IKS ihnen nur Empfehlungen aber keine Weisungen zukommen lassen kann. Ausserdem kann man in guten Treuen geteilter Meinung sein über die Höhe einer Kanzleigebühr. Auch die Kanzleigebühr sollte mindestens so hoch sein, dass damit die entsprechenden Verwaltungskosten gedeckt werden können. Von diesen Gesichtspunkten aus sind auch unsere Gebühren nicht übersetzt, indem dem Kanton daraus kein Gewinn entsteht.
Auf keinen Fall ist es Sache einer ausserkantonalen Firma uns fast ultimativ Belehrungen über die Höhe der Gebühren zu erteilen. Bestimmt würde es sich Ihr Domizilkanton von einer basler Firma auch nicht gefallen lassen.
Wir bedauern daher, nicht in der Lage zu sein, auf Ihren Vorschlag eingehen zu können. Wir werden Ihnen daher die ordentlichen Gebühren verrechnen."
Am 17. Januar 1955 erteilte es die Bewilligung, setzte dabei die Gebühr auf Fr. 60.- fest und stellte der Beschwerdeführerin dafür Rechnung. Die Gebühr wurde am 21. Januar 1955 bezahlt.
D.- Mit Eingabe vom 12. Februar 1955 erhebt die Beschwerdeführerin beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde, als deren Gegenstand sie das Schreiben des Gesundheitsamtes vom 14. Januar 1955 bezeichnet, und stellt folgende Anträge:
"1. - Es sei die angefochtene Verfügung insoweit aufzuheben, als darin das Begehren der Beschwerdeführerin vom 8.12.54 abgelehnt worden ist, ihr die Verkaufsbewilligung für ihre Solis-Heizkissen als medizinische Apparate auf dem Gebiet des Kts. Basel-Stadt für die ab 1. Januar 1955 laufende, neue Bewilligungsperiode von 5 Jahren gegen eine Kanzleigebühr von maximal Fr. 20.- zu erteilen.
2.- Es sei festzustellen, dass der Kanton Basel-Stadt verpflichtet ist, Vertriebsbewilligungen der in Frage stehenden Art für Heilmittel gegen eine Kanzleigebühr von maximal Fr. 20.- pro Heilmittel zu erteilen, sofern hierfür ein befürwortendes Gutachten der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel vorliegt.
3.- Es sei der Kanton Basel-Stadt zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die von ihr für die ab 1. Januar 1955 beginnende Bewilligungsperiode entrichtete Gebühr zurückzuerstatten, soweit sie den Ansatz einer Kanzleigebühr von Fr. 20.- für die Vertriebsbewilligung für die Soliz-Heizkissen übersteigt...."
Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, in Art. 9 IVS 1942 und Art. 17 IVS 1954 hätten sich die Kantone verpflichtet, die kantonalen Heilmittelgebühren auf reine Kanzleigebühren zu beschränken. Die Gebühr von Fr. 60.-, die der Kanton Basel-Stadt erhebe, sei keine Kanzleigebühr mehr. Der Kanton Basel-Stadt verletze die Vereinbarung, wenn er mehr als Fr. 20.- für die Bewilligung erhebe.
Die Vorschrift, dass die Kantone nur eine Kanzleigebühr erheben dürfen, sei im Jahre 1942 aufgestellt worden. Die Meinung sei also gewesen, dass die Kantone ihre Gebührenansätze zu revidieren und herabzusetzen hätten.
In Basel-Stadt sei nun aber, trotz dieser 1942 eingeführten Verpflichtung nicht nur der alte, aus dem Jahre 1934 stammende Gebührentarif beibehalten, sondern es sei dessen Anwendung in der Praxis seither eher verschärft worden zufolge der Verfügung des Sanitätsdepartements vom 12. Oktober 1949, mit der im Rahmen des Tarifs für die einzelnen vorkommenden Fälle bestimmte Gebührenansätze vorgeschrieben wurden, wobei einzelne Kategorien, speziell auch die der Heilapparate mit Publikumsreklame benachteiligt worden seien.
Was als Kanzleigebühr im Sinne der IVS zu gelten habe, ergebe sich aus dem Gebührentarif der IKS, der, wo Kanzleigebühren vorgesehen werde, diese auf Fr. 2.- bis Fr. 5.- bestimme. Mit der Mitunterzeichnung der IVS habe der Kanton Basel-Stadt selbst bekundet, dass er bei der IKS als Kanzleigebühren solche von Fr. 2.- bis Fr. 5.- betrachte. Zudem sei aus § 14, Ziff. 4, lit. d MVO ersichtlich, was der Kanton Basel-Stadt im Bereiche des Sanitätsdepartements als Kanzleigebühr betrachte. Er sehe dort vor, dass für Gutachten und Obergutachten ausser den betreffenden Kosten in ausserordentlichen Fällen Kanzleigebühren von Fr. 2.- bis Fr. 30.- zu bezahlen seien. Daraus gehe hervor, dass es sich bei dem Gebührenansatze, den er bei der Beschwerdeführerin anwende, nicht mehr um blosse Kanzleigebühren handeln könne. Übrigens sei die Gebühr, die Basel-Stadt erhebe, wesentlich höher als die Gebühren in andern Kantonen.
Die basel-städtische Gebühr sei unvereinbar mit dem Grundsatze, dass zwischen öffentlichen Gebühren und der dafür gebotenen Leistung ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse. Als Kanzleigebühr könne allerhöchstens ein Ansatz von Fr. 20.- in Frage kommen. Es werde auch aufBGE 51 I 14verwiesen, wo für die Erteilung der kantonalen Bewilligung zur Ausübung des Arztberufes eine Kanzleigebühr von höchstens Fr. 20.- als zulässig erklärt worden sei.
E.- Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt beantragt Nichteintreten, eventuell Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die IVS stelle kein materielles kantonales Recht dar, das mit dem Beitritt des Kantons dessen öffentlichem Recht vorgehe. Das ergebe sich aus ihrem ganzen Wortlaut. Sie sei ein Abkommen der Kantone darüber, wie die von ihnen zusammengelegte Begutachtungsstelle funktionieren solle. Die Regelung gehe dahin, dass die Kontrollstelle lediglich begutachtende Funktion habe. Ihre Anträge seien für die Kantone unverbindlich. Die Vereinbarung stelle auch keine materiellen Normen auf, sondern begnüge sich damit, die Kantone zu einer Anpassung ihrer Vorschriften im Sinne der Vereinbarung anzuhalten. Die Verpflichtung der Kantone sei aber eindeutig eine solche gegenüber den Mitkantonen, dagegen nicht gegenüber Dritten, wie der Beschwerdeführerin. Die Vereinbarung sei wohl ein interkantonaler Vertrag im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV, aber nicht rechtsetzender, sondern ausschliesslich rechtsgeschäftlicher Natur und für einen ganz bestimmten Verwaltungszweck eingegangen. Die Beschwerdeführerin glaube zu Unrecht, aus diesem zwischen Kantonen abgeschlossenen Vertrag für sich Rechte ableiten zu können.
Weiterhin schliesse der kassatorische Charakter der staatsrechtlichen Beschwerde das Eintreten auf Begehren 2 und 3. teilweise auch auf Begehren 1 aus.
Die Beschwerde sei auch materiell unbegründet. Die Beschwerdeführerin behaupte zu Unrecht, die Tätigkeit des Gesundheitsamtes, das die Gesuche behandelt, sei vorwiegend rein schematisch und blosse Kanzleiarbeit. Die Heilmittelkontrolle beschränke sich natürlich nicht nur auf die Entgegennahme der Gesuche und die Prüfung des IKS-Gutachtens, sondern sie erstrecke sich auf die ganze Bewilligungsdauer. Sie bedinge eine ständige intensive Kontrolle, für welche das Gesundheitsamt spezielle Funktionäre beschäftige. Es liege auf der Hand und werde übrigens durch Zahlenangaben belegt, dass die Einnahmen aus Heilmittelgebühren bei weitem nicht hinreichen, um die Kosten dieses Kontrollapparates zu decken. In Berücksichtigung des notwendigen Aufwandes könne eine Gebühr von Fr. 60.- für die Dauer von 5 Jahren oder Fr. 12.- pro Jahr auf keinen Fall als übersetzt bezeichnet werden. Der von der Beschwerdeführerin angerufene Grundsatz, dass zwischen den öffentlichen Gebühren und der dafür gebotenen Leistung ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse, sei durchaus gewahrt. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Gebühren seien seit 1942 noch erhöht worden, werde bestritten; vielmehr hätten gewisse Ermässigungen stattgefunden. Auch der Vergleich mit den IKS-Kanzleigebühren und den ausserordentlichen Kanzleigebühren der MVO Basel-Stadt gehe fehl. Bei beiden werde übersehen, dass es sich um zusätzliche Gebühren handle, die zu andern Kosten hinzukommen.
Da dem Kanton Basel-Stadt aus den Heilmittelgebühren kein Gewinn im Vergleich zu seinen Aufwendungen erwachse, sondern diese Gebühren nur einen kleinen Teil der Unkosten, die mit der Heilmittelkontrolle verbunden sind, decken, könne keine Rede davon sein, die geltenden Heilmittelgebühren als übersetzt zu bezeichnen. Die Beschwerde sei somit unbegründet.
Das Bundesgericht hat die angefochtene Gebührenfestsetzung aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
3. Der Kanton Basel-Stadt bestreitet die Zulässigkeit der Beschwerde mit der Behauptung, die IVS sei kein Konkordat im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. b OG. Was zur Begründung ausgeführt wird, läuft aber nicht auf die Verneinung des Charakters eines Konkordates, als vielmehr auf eine Bestreitung der Rechte hinaus, die die Beschwerdeführerin aus dem Konkordat herleiten möchte. Es wird eingewendet, die IVS begründe nur (gegenseitige) Rechte und Pflichten der Kantone, aber keine Rechte der Privaten; sie habe rechtsgeschäftlichen, nicht rechtssetzenden Charakter. Art. 84, Abs. 1, lit b OG macht indessen diese Unterscheidung nicht. Er sieht die Beschwerde für Konkordatverletzungen ganz allgemein vor, ohne eine Einschränkung nach dem Inhalt des einzelnen Konkordates. Nach Art. 7, Abs. 2 BV sind Konkordate Verträge (Verkommnisse) zwischen Kantonen über Gegenstände der Gesetzgebung, des Gerichtswesens und der Verwaltung, umfassen somit die gesamte staatliche Tätigkeit. Hier hat man es mit einem interkantonalen Vertrag über einen Gegenstand der Verwaltung zu tun. Er ist unzweifelhaft ein Konkordat im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV und damit auch von Art. 84, Abs. 1, lit. b OG.
Ob das Konkordat Rechte des beschwerdeführenden Privaten begründet oder nicht, könnte höchstens in Betracht fallen für die Frage der Legitimation zur Beschwerde (Art. 88 OG). Diese erledigt sich aber hier damit, dass in der Beschwerde eine Rechtsverletzung behauptet wird und damit Rechte aus dem Konkordat hergeleitet werden. Ob dies zu Recht oder zu Unrecht geschieht, betrifft die sachliche Begründetheit oder Unbegründetheit der Beschwerde, nicht die prozessrechtliche Frage nach der Legitimation.
Der Antrag auf Nichteintreten ist daher unbegründet. Dagegen ist richtig, dass im Hinblick auf den rein kassatorischen Charakter von Beschwerden der vorliegenden Art Anträge auf positive Anordnungen unbeachtlich sind.
4. Durch das als "Interkantonale Vereinbarung betreffend die Kontrolle der Heilmittel" bezeichnete Konkordat errichten die Kantone eine interkantonale Kontrollstelle, ein allen angeschlossenen Kantonen zu gemeinsamer Benützung zur Verfügung stehendes Institut, das die Prüfung und Begutachtung der der kantonalen Sanitätsaufsicht unterliegenden Heilmittel übernimmt, eine Aufgabe, für die bisher in einzelnen Kantonen eigens bestellte Dienststellen bestanden haben oder, wo es nicht der Fall war, Experten von Fall zu Fall beigezogen werden mussten.
An Stelle der in jedem Kanton durchgeführten Prüfung tritt nun diejenige der Zentralstelle. Der Kanton führt im allgemeinen keine besonderen Untersuchungen durch, sondern erteilt die Bewilligung grundsätzlich auf Vorlage des Befundes der gemeinsamen Prüfungsstelle. Die in den Kantonen bisher unterhaltenen Prüfungsorgane sind damit weitgehend dahingefallen, jedenfalls ist der Kanton eines wesentlichen Teiles der bisher im Bewilligungsverfahren geleisteten Arbeit enthoben. Diese ist an das zentrale Prüfungsinstitut übergegangen. Deshalb werden die Kantone dazu verhalten, das Verfahren für die Bewilligung zu vereinfachen (Art. 9, Abs. 2 resp. Art. 17, Abs. 2 IVS).
Dem entspricht die in der IVS vorgesehene Ordnung der Gebührenberechtigung. Einerseits ist der Kontrollstelle, die nun die Prüfungsarbeit im wesentlichen besorgt, die Erhebung von Begutachtungs- und Kanzleigebühren (Art. 5, Abs. 1 IVS 1942) resp. "Grund- und Vignettengebühren" (Art. 14, Abs. 1 IVS 1954) zugesprochen. Anderseits wird bestimmt, dass die Kantone "für die Ausfertigung der Bewilligung" (Art. 9, Art. 2 IVS 1942), resp. "für eine allfällige Bewilligung" (Art. 17, Abs. 2 IVS 1954) "lediglich eine Kanzleigebühr erheben". Das bedeutet, dass die Kantone im Bewilligungsverfahren auf eine Gebühr beschränkt sind, die dem Umstande Rechnung trägt, dass sich - nachdem die technische Prüfung durch das Institut geleistet ist - die Inanspruchnahme der Bewilligungsbehörde auf eine meist einfache Kontrolle des vorgelegten obligatorischen Gutachtens des Instituts beschränkt und im übrigen in Eintragungen in den polizeilichen Kontrollen und in der Ausfertigung des behördlichen Ausweises über die Freigabe zum Verkauf und über die damit verbundenen Bedingungen und Auflagen, also in reinen Kanzleiarbeiten besteht.
Eine Gebührenauflage, die sich nicht auf die Berücksichtigung dieser Verhältnisse beschränkt und bei Erteilung der Bewilligung eine anderweitige Inanspruchnahme der Behörden berücksichtigen und dafür Entschädigung suchen will, verletzt das Konkordat.
Der Ansatz von Fr. 60.-, der der Beschwerdeführerin für die Bewilligung 1955 /59 auferlegt worden ist, übersteigt aber offensichtlich den Betrag, der sich auch bei weitester Spannung noch allenfalls als Kanzleigebühr für eine einfache Bewilligung rechtfertigen liesse. Es ist, wie die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt, der Maximalansatz eines Rahmentarifs, der nicht auf Kanzleigebühren beschränkt war. Er liegt auch nicht nur weit über allen Ansätzen, die sonst im allgemeinen als Kanzleigebühr für die Bewilligung von Heilmitteln erhoben werden, sondern auch über denjenigen, die im Kanton Basel-Stadt selbst für Kanzleigebühren üblich sind. Die Gebührenauflage widerspricht dem Konkordat und muss daher aufgehoben werden.
Das Gesundheitsamt wird die Gebühr so festzusetzen haben, dass sie der Verpflichtung des Kantons, sich auf eine Kanzleigebühr zu beschränken, gerecht wird.
5. Die Einwendungen, die der Beschwerde weiterhin entgegengehalten werden, sind unbegründet.
a) Es wird zunächst behauptet, die IVS sei eine geschäftliche Vereinbarung unter Kantonen und enthalte keine allgemein verbindlichen Rechtssätze, aus denen den Privaten individuelle Rechte erwachsen könnten. Wie es sich damit verhält, braucht indessen nicht erörtert zu werden. Denn selbst wenn es grundsätzlich so sein sollte, wie die Behörden von Basel-Stadt annehmen, so wäre doch hier eine besondere Lage mindestens daraus entstanden, dass im Falle der Beschwerdeführerin die in der IVS errichtete Institution in Anspruch genommen und damit die Beschwerdeführerin der Ordnung dieser Anstalt unterstellt wurde. Die Beschwerdeführerin ist gezwungen worden, die Dienste der Institution in Anspruch zu nehmen und sich deren Ordnung zu unterziehen. Sie ist damit der Konkordatsordnung unterstellt worden, sie hat Anspruch darauf, dass diese Ordnung in ihrem Falle ganz angewendet werde. Sodann hat der Kanton Basel-Stadt seinerseits die Bewilligung auf Grund des Gutachtens der IKS erteilt; er hat damit die Konkordatsordnung in Anspruch genommen und hat sich danach zu verhalten.
b) Unbegründet ist weiterhin die Behauptung, das Gesundheitsamt sei an die kantonale Gebührenordnung gebunden und an die Verfügungen, die das Sanitätsdepartement über die Gebühren erlassen hat. Nach allgemein geltenden Rechtsgrundsätzen geht das Konkordatsrecht, als gemeinsam vereinbartes Recht, dem Rechte jedes einzelnen der am Konkordat teilnehmenden Kantone vor, ähnlich wie völkerrechtliche Verträge dem Landesrecht vorgehen (BURCKHARDT, Kommentar, 3. Aufl., S. 78, No. 4 a). Die Vorschrift des Konkordates, dass für die Erteilung der Bewilligung für den Verkauf eines Heilmittels nur eine Kanzleigebühr erhoben werden darf, ist daher für die kantonalen Behörden verbindlich. Das bedeutet, dass dort, wo das Konkordatsinstitut in Anspruch genommen wird - und das war hier der Fall - bei Festsetzung der Gebühr für die Bewilligung darauf Bedacht genommen werden muss, dass der Ansatz, der sich unter dem Gesichtspunkte einer Kanzleigebühr allenfalls noch rechtfertigen lässt, unter keinen Umständen überschritten wird. Gebührenansätze in Tarifen sind - angesichts des Vorrangs des Konkordatsrechts - unbeachtlich, soweit sie höher als jener Ansatz sind. Ob der Beamte, der im konkreten Falle die Gebühr nach Massgabe des Konkordates, abweichend von Tarifen und allgemeinen Weisungen, festzusetzen hat, dies von sich aus tun kann, oder dafür die Ermächtigung vorgesetzter Organe einholen muss, ist eine Frage der internen Verwaltungsorganisation, die die Pflicht des Beamten, dem Konkordate nachzuleben, nicht berührt.
c) Unerheblich ist schliesslich der Hinweis auf die Belastung, die der Verwaltungsbehörde aus der fortlaufenden Überwachung des Heilmittelvertriebes während der Bewilligungsdauer erwächst. Ob die Kantone im Rahmen der Konkordatsordnung noch Gebühren im Hinblick auf einen derartigen Überwachungsdienst erheben können, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls schliesst das Konkordat es aus, dass im Hinblick auf die spätere polizeiliche Überwachung die Gebühr für die Erteilung der Bewilligung auf einen Betrag bestimmt wird, bei dem der Charakter einer Kanzleigebühr offensichtlich nicht gewahrt ist.
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de
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Violation de concordats: 1. Notion du concordat au sens de l'art. 84 al. 1 litt. b OJ.
2. Primauté du droit concordataire sur le droit cantonal interne.
3. Convention intercantonale sur le contrôle des médicaments: lorsqu'ils autorisent un médicament soumis au contrôle, les cantons ne peuvent percevoir qu'un émolument de chancellerie. Viole le concordat un émolument d'autorisation qui n'a pas le caractère d'un émolument de chancellerie.
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fr
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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797 |
81 I 351
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Sachverhalt ab Seite 351
A.- Durch eine interkantonale Vereinbarung vom 28. Mai 1942 über die Kontrolle der Heilmittel (BS 4, S. 431; im Folgenden: IVS) haben sich die Kantone zusammengeschlossen zur Errichtung und zum gemeinsamen Betrieb einer interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS). Diese besteht in einem Sekretariat, einem Beratungskollegium und einem Laboratorium (Art. 2 IVS). Die der Vereinbarung beigetretenen Kantone verpflichten sich, Heilmittel, deren Vertrieb einer kantonalen Bewilligung bedarf, nur zuzulassen, wenn sie von der IKS registriert und begutachtet worden sind (Art. 3 Abs. 1). Zur Deckung ihrer Verwaltungskosten erhebt die IKS Begutachtungs- und Kanzleigebühren. Die Kantone leisten nötigenfalls jährliche Beiträge (Art. 5 Abs. 1). Sodann wird in Art. 9 "IV Kantonales Recht" bestimmt:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche den Vorschriften dieser Vereinbarung und den zugehörigen Ausführungsbestimmungen nicht entsprechen, zu verhindern. Sie veranlassen eine Anpassung ihrer kantonalen Erlasse an die Erfordernisse dieser Vereinbarung.
Die Kantone vereinfachen das Verfahren für die Erteilung der Bewilligungen zum Inverkehrbringen eines Heilmittels auf ihrem Kantonsgebiet und erheben für deren Ausfertigung lediglich eine Kanzleigebühr."
Am 16. Juni 1954 wurde diese Vereinbarung revidiert; die bisherige Bestimmung in Art. 9 erhielt dabei als Art. 17 "Kantonales Recht" folgende Fassung:
"Die Kantone treffen die erforderlichen Massnahmen, um das Inverkehrbringen von Heilmitteln, welche dieser Vereinbarung nicht entsprechen, zu verhindern. Sie passen ihre kantonalen Erlasse an diese Vereinbarung und die Vollzugsbestimmungen an.
Ausserdem vereinfachen sie das Bewilligungsverfahren für Heilmittel auf ihrem Kantonsgebiet und erheben für eine allfällige Bewilligung lediglich eine Kanzleigebühr."
B.- Der Kanton Basel-Stadt, der der IVS beigetreten ist, unterstellt die Ankündigung und den Verkauf von Geheimmitteln und medizinischen Spezialitäten einer Bewilligung des Sanitätsdepartements (VO vom 30. September 1899 über den Verkauf von Giften und Arznei- und Geheimmitteln, im Folgenden MVO, § 11 lit. a). Unter die bewilligungspflichtigen Artikel fallen auch Apparate und andere Gegenstände, die zur Heilung, Besserung und Verhütung von Krankheiten angepriesen werden (§ 11, lit. c, Abs. 3 MVO). Nach § 14 a MVO (Fassung vom 5. Juni 1934) bezieht das Sanitätsdepartement Gebühren. Bei bewilligungspflichtigen Heilmitteln werden, wenn das Heilmittel jedermann angepriesen wird, für die erstmalige Bewilligung und für deren Erneuerung für eine Bewilligungsdauer von 5 Jahren Fr. 30.- bis Fr. 60.- erhoben, je nach dem Umfang der für das Publikum bestimmten Reklame (§ 14 a Ziff. 4 und § 15 b, Abs. 2 MVO). Am 12. Oktober 1949 erliess das Sanitätsdepartement Basel-Stadt folgende Verfügung über Heilmittel und Gebühren:
"Das Sanitätsdepartement, in Anbetracht, dass durch Beschlüsse der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel die Verwaltungspraxis beeinflusst wurde (E inführung einer neuen Kategorie Drogisten-Spezialitäten ohne Publikumsreklame), verfügt, dass die Rahmenbestimmungen über die Heilmittelgebühren in § 14 a und b der Verordnung über den Verkauf von Giften und Arznei- und Geheimmitteln wie folgt zu handhaben sind:
Ärzte-Spezialitäten Fr. 15.- für 10 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
ohne Publikumsreklame Fr. 30.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Drogerie-Spezialitäten
mit Publikumsreklame Fr. 50.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer
Allgemeinverkäufliche
Spezialitäten Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer Heilapparate mit Publikumsreklame in der Regel Fr. 60.- für 5 Jahre Bewilligungsdauer. Diese Verfügung ist anwendbar auf Bewilligungsgesuche, die nach dem 15. Oktober 1949 eingehen."
Nach dem baselstädt. Gesetz vom 14. April 1910 betr. die Organisation des Sanitätsdepartements (§ 7, Ziff. 2) fällt die Über wachung der Apotheken und des Verkaufs von Medikamenten, Geheimmitteln und Giften in den Geschäftsbereich des Gesundheitsamtes.
C.- Die Beschwerdeführerin betreibt in Zürich die Herstellung elektrischer Heizkissen Marke Solis, die u.a. zu Heilzwecken verwendet und angepriesen werden und daher in Basel-Stadt und in andern Kantonen sanitätspolizeilicher Bewilligung bedürfen. Sie unterliegen der jeweiligen Begutachtung durch die IKS.
Im Jahre 1951 hatte das Sanitätsdepartement Basel-Stadt bei Erteilung einer bis Ende 1954 gültigen Verkaufsbewilligung (Erneuerung) eine Gebühr von Fr. 48.- erhoben. Am 8. Dezember 1954, anlässlich der Anmeldung für die Erneuerung der Bewilligung, richtete die Beschwerdeführerin an das Gesundheitsamt Basel-Stadt das Gesuch, die nachgesuchte Bewilligung zu einem Gebührenansatz zu erteilen, der pro aufgeführte pharmazeutische Spezialität den Betrag von Fr. 20.- für die kommende Bewilligungsdauer nicht überschreitet. Sie machte geltend, dass die Kantone nach Art. 9, Abs. 2 IVS für die Verkaufsbewilligung nur eine Kanzleigebühr erheben dürfen.
Am 14. Januar 1955 erteilte das Gesundheitsamt Basel Stadt der Beschwerdeführerin folgende Antwort:
"In Beantwortung Ihres Chargé-Schreibens vom 8. Dezember 1954 wegen der Bewilligungsgebühren für Heilmittel, erlauben wir uns, Ihnen mitzuteilen, dass die Gebühren nicht durch das Gesundheitsamt, sondern durch das Sanitätsdepartement auf dem Verfügungswege festgesetzt werden. Unser Amt hat sich an diese Verfügung zu halten.
Es ist allerdings zutreffend, dass im IKS-Regulativ steht, dass für Heilmittelbewilligungen lediglich eine Kanzleigebühr zu erheben sei. Die Kantone sind aber, trotz IKS-Regulativ, für das Heilmittelwesen souverän, sodass die IKS ihnen nur Empfehlungen aber keine Weisungen zukommen lassen kann. Ausserdem kann man in guten Treuen geteilter Meinung sein über die Höhe einer Kanzleigebühr. Auch die Kanzleigebühr sollte mindestens so hoch sein, dass damit die entsprechenden Verwaltungskosten gedeckt werden können. Von diesen Gesichtspunkten aus sind auch unsere Gebühren nicht übersetzt, indem dem Kanton daraus kein Gewinn entsteht.
Auf keinen Fall ist es Sache einer ausserkantonalen Firma uns fast ultimativ Belehrungen über die Höhe der Gebühren zu erteilen. Bestimmt würde es sich Ihr Domizilkanton von einer basler Firma auch nicht gefallen lassen.
Wir bedauern daher, nicht in der Lage zu sein, auf Ihren Vorschlag eingehen zu können. Wir werden Ihnen daher die ordentlichen Gebühren verrechnen."
Am 17. Januar 1955 erteilte es die Bewilligung, setzte dabei die Gebühr auf Fr. 60.- fest und stellte der Beschwerdeführerin dafür Rechnung. Die Gebühr wurde am 21. Januar 1955 bezahlt.
D.- Mit Eingabe vom 12. Februar 1955 erhebt die Beschwerdeführerin beim Bundesgericht eine staatsrechtliche Beschwerde, als deren Gegenstand sie das Schreiben des Gesundheitsamtes vom 14. Januar 1955 bezeichnet, und stellt folgende Anträge:
"1. - Es sei die angefochtene Verfügung insoweit aufzuheben, als darin das Begehren der Beschwerdeführerin vom 8.12.54 abgelehnt worden ist, ihr die Verkaufsbewilligung für ihre Solis-Heizkissen als medizinische Apparate auf dem Gebiet des Kts. Basel-Stadt für die ab 1. Januar 1955 laufende, neue Bewilligungsperiode von 5 Jahren gegen eine Kanzleigebühr von maximal Fr. 20.- zu erteilen.
2.- Es sei festzustellen, dass der Kanton Basel-Stadt verpflichtet ist, Vertriebsbewilligungen der in Frage stehenden Art für Heilmittel gegen eine Kanzleigebühr von maximal Fr. 20.- pro Heilmittel zu erteilen, sofern hierfür ein befürwortendes Gutachten der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel vorliegt.
3.- Es sei der Kanton Basel-Stadt zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die von ihr für die ab 1. Januar 1955 beginnende Bewilligungsperiode entrichtete Gebühr zurückzuerstatten, soweit sie den Ansatz einer Kanzleigebühr von Fr. 20.- für die Vertriebsbewilligung für die Soliz-Heizkissen übersteigt...."
Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, in Art. 9 IVS 1942 und Art. 17 IVS 1954 hätten sich die Kantone verpflichtet, die kantonalen Heilmittelgebühren auf reine Kanzleigebühren zu beschränken. Die Gebühr von Fr. 60.-, die der Kanton Basel-Stadt erhebe, sei keine Kanzleigebühr mehr. Der Kanton Basel-Stadt verletze die Vereinbarung, wenn er mehr als Fr. 20.- für die Bewilligung erhebe.
Die Vorschrift, dass die Kantone nur eine Kanzleigebühr erheben dürfen, sei im Jahre 1942 aufgestellt worden. Die Meinung sei also gewesen, dass die Kantone ihre Gebührenansätze zu revidieren und herabzusetzen hätten.
In Basel-Stadt sei nun aber, trotz dieser 1942 eingeführten Verpflichtung nicht nur der alte, aus dem Jahre 1934 stammende Gebührentarif beibehalten, sondern es sei dessen Anwendung in der Praxis seither eher verschärft worden zufolge der Verfügung des Sanitätsdepartements vom 12. Oktober 1949, mit der im Rahmen des Tarifs für die einzelnen vorkommenden Fälle bestimmte Gebührenansätze vorgeschrieben wurden, wobei einzelne Kategorien, speziell auch die der Heilapparate mit Publikumsreklame benachteiligt worden seien.
Was als Kanzleigebühr im Sinne der IVS zu gelten habe, ergebe sich aus dem Gebührentarif der IKS, der, wo Kanzleigebühren vorgesehen werde, diese auf Fr. 2.- bis Fr. 5.- bestimme. Mit der Mitunterzeichnung der IVS habe der Kanton Basel-Stadt selbst bekundet, dass er bei der IKS als Kanzleigebühren solche von Fr. 2.- bis Fr. 5.- betrachte. Zudem sei aus § 14, Ziff. 4, lit. d MVO ersichtlich, was der Kanton Basel-Stadt im Bereiche des Sanitätsdepartements als Kanzleigebühr betrachte. Er sehe dort vor, dass für Gutachten und Obergutachten ausser den betreffenden Kosten in ausserordentlichen Fällen Kanzleigebühren von Fr. 2.- bis Fr. 30.- zu bezahlen seien. Daraus gehe hervor, dass es sich bei dem Gebührenansatze, den er bei der Beschwerdeführerin anwende, nicht mehr um blosse Kanzleigebühren handeln könne. Übrigens sei die Gebühr, die Basel-Stadt erhebe, wesentlich höher als die Gebühren in andern Kantonen.
Die basel-städtische Gebühr sei unvereinbar mit dem Grundsatze, dass zwischen öffentlichen Gebühren und der dafür gebotenen Leistung ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse. Als Kanzleigebühr könne allerhöchstens ein Ansatz von Fr. 20.- in Frage kommen. Es werde auch aufBGE 51 I 14verwiesen, wo für die Erteilung der kantonalen Bewilligung zur Ausübung des Arztberufes eine Kanzleigebühr von höchstens Fr. 20.- als zulässig erklärt worden sei.
E.- Das Sanitätsdepartement des Kantons Basel-Stadt beantragt Nichteintreten, eventuell Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung wird im wesentlichen ausgeführt, die IVS stelle kein materielles kantonales Recht dar, das mit dem Beitritt des Kantons dessen öffentlichem Recht vorgehe. Das ergebe sich aus ihrem ganzen Wortlaut. Sie sei ein Abkommen der Kantone darüber, wie die von ihnen zusammengelegte Begutachtungsstelle funktionieren solle. Die Regelung gehe dahin, dass die Kontrollstelle lediglich begutachtende Funktion habe. Ihre Anträge seien für die Kantone unverbindlich. Die Vereinbarung stelle auch keine materiellen Normen auf, sondern begnüge sich damit, die Kantone zu einer Anpassung ihrer Vorschriften im Sinne der Vereinbarung anzuhalten. Die Verpflichtung der Kantone sei aber eindeutig eine solche gegenüber den Mitkantonen, dagegen nicht gegenüber Dritten, wie der Beschwerdeführerin. Die Vereinbarung sei wohl ein interkantonaler Vertrag im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV, aber nicht rechtsetzender, sondern ausschliesslich rechtsgeschäftlicher Natur und für einen ganz bestimmten Verwaltungszweck eingegangen. Die Beschwerdeführerin glaube zu Unrecht, aus diesem zwischen Kantonen abgeschlossenen Vertrag für sich Rechte ableiten zu können.
Weiterhin schliesse der kassatorische Charakter der staatsrechtlichen Beschwerde das Eintreten auf Begehren 2 und 3. teilweise auch auf Begehren 1 aus.
Die Beschwerde sei auch materiell unbegründet. Die Beschwerdeführerin behaupte zu Unrecht, die Tätigkeit des Gesundheitsamtes, das die Gesuche behandelt, sei vorwiegend rein schematisch und blosse Kanzleiarbeit. Die Heilmittelkontrolle beschränke sich natürlich nicht nur auf die Entgegennahme der Gesuche und die Prüfung des IKS-Gutachtens, sondern sie erstrecke sich auf die ganze Bewilligungsdauer. Sie bedinge eine ständige intensive Kontrolle, für welche das Gesundheitsamt spezielle Funktionäre beschäftige. Es liege auf der Hand und werde übrigens durch Zahlenangaben belegt, dass die Einnahmen aus Heilmittelgebühren bei weitem nicht hinreichen, um die Kosten dieses Kontrollapparates zu decken. In Berücksichtigung des notwendigen Aufwandes könne eine Gebühr von Fr. 60.- für die Dauer von 5 Jahren oder Fr. 12.- pro Jahr auf keinen Fall als übersetzt bezeichnet werden. Der von der Beschwerdeführerin angerufene Grundsatz, dass zwischen den öffentlichen Gebühren und der dafür gebotenen Leistung ein angemessenes Verhältnis bestehen müsse, sei durchaus gewahrt. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, die Gebühren seien seit 1942 noch erhöht worden, werde bestritten; vielmehr hätten gewisse Ermässigungen stattgefunden. Auch der Vergleich mit den IKS-Kanzleigebühren und den ausserordentlichen Kanzleigebühren der MVO Basel-Stadt gehe fehl. Bei beiden werde übersehen, dass es sich um zusätzliche Gebühren handle, die zu andern Kosten hinzukommen.
Da dem Kanton Basel-Stadt aus den Heilmittelgebühren kein Gewinn im Vergleich zu seinen Aufwendungen erwachse, sondern diese Gebühren nur einen kleinen Teil der Unkosten, die mit der Heilmittelkontrolle verbunden sind, decken, könne keine Rede davon sein, die geltenden Heilmittelgebühren als übersetzt zu bezeichnen. Die Beschwerde sei somit unbegründet.
Das Bundesgericht hat die angefochtene Gebührenfestsetzung aufgehoben
Erwägungen
in Erwägung:
3. Der Kanton Basel-Stadt bestreitet die Zulässigkeit der Beschwerde mit der Behauptung, die IVS sei kein Konkordat im Sinne von Art. 84 Abs. 1 lit. b OG. Was zur Begründung ausgeführt wird, läuft aber nicht auf die Verneinung des Charakters eines Konkordates, als vielmehr auf eine Bestreitung der Rechte hinaus, die die Beschwerdeführerin aus dem Konkordat herleiten möchte. Es wird eingewendet, die IVS begründe nur (gegenseitige) Rechte und Pflichten der Kantone, aber keine Rechte der Privaten; sie habe rechtsgeschäftlichen, nicht rechtssetzenden Charakter. Art. 84, Abs. 1, lit b OG macht indessen diese Unterscheidung nicht. Er sieht die Beschwerde für Konkordatverletzungen ganz allgemein vor, ohne eine Einschränkung nach dem Inhalt des einzelnen Konkordates. Nach Art. 7, Abs. 2 BV sind Konkordate Verträge (Verkommnisse) zwischen Kantonen über Gegenstände der Gesetzgebung, des Gerichtswesens und der Verwaltung, umfassen somit die gesamte staatliche Tätigkeit. Hier hat man es mit einem interkantonalen Vertrag über einen Gegenstand der Verwaltung zu tun. Er ist unzweifelhaft ein Konkordat im Sinne von Art. 7, Abs. 2 BV und damit auch von Art. 84, Abs. 1, lit. b OG.
Ob das Konkordat Rechte des beschwerdeführenden Privaten begründet oder nicht, könnte höchstens in Betracht fallen für die Frage der Legitimation zur Beschwerde (Art. 88 OG). Diese erledigt sich aber hier damit, dass in der Beschwerde eine Rechtsverletzung behauptet wird und damit Rechte aus dem Konkordat hergeleitet werden. Ob dies zu Recht oder zu Unrecht geschieht, betrifft die sachliche Begründetheit oder Unbegründetheit der Beschwerde, nicht die prozessrechtliche Frage nach der Legitimation.
Der Antrag auf Nichteintreten ist daher unbegründet. Dagegen ist richtig, dass im Hinblick auf den rein kassatorischen Charakter von Beschwerden der vorliegenden Art Anträge auf positive Anordnungen unbeachtlich sind.
4. Durch das als "Interkantonale Vereinbarung betreffend die Kontrolle der Heilmittel" bezeichnete Konkordat errichten die Kantone eine interkantonale Kontrollstelle, ein allen angeschlossenen Kantonen zu gemeinsamer Benützung zur Verfügung stehendes Institut, das die Prüfung und Begutachtung der der kantonalen Sanitätsaufsicht unterliegenden Heilmittel übernimmt, eine Aufgabe, für die bisher in einzelnen Kantonen eigens bestellte Dienststellen bestanden haben oder, wo es nicht der Fall war, Experten von Fall zu Fall beigezogen werden mussten.
An Stelle der in jedem Kanton durchgeführten Prüfung tritt nun diejenige der Zentralstelle. Der Kanton führt im allgemeinen keine besonderen Untersuchungen durch, sondern erteilt die Bewilligung grundsätzlich auf Vorlage des Befundes der gemeinsamen Prüfungsstelle. Die in den Kantonen bisher unterhaltenen Prüfungsorgane sind damit weitgehend dahingefallen, jedenfalls ist der Kanton eines wesentlichen Teiles der bisher im Bewilligungsverfahren geleisteten Arbeit enthoben. Diese ist an das zentrale Prüfungsinstitut übergegangen. Deshalb werden die Kantone dazu verhalten, das Verfahren für die Bewilligung zu vereinfachen (Art. 9, Abs. 2 resp. Art. 17, Abs. 2 IVS).
Dem entspricht die in der IVS vorgesehene Ordnung der Gebührenberechtigung. Einerseits ist der Kontrollstelle, die nun die Prüfungsarbeit im wesentlichen besorgt, die Erhebung von Begutachtungs- und Kanzleigebühren (Art. 5, Abs. 1 IVS 1942) resp. "Grund- und Vignettengebühren" (Art. 14, Abs. 1 IVS 1954) zugesprochen. Anderseits wird bestimmt, dass die Kantone "für die Ausfertigung der Bewilligung" (Art. 9, Art. 2 IVS 1942), resp. "für eine allfällige Bewilligung" (Art. 17, Abs. 2 IVS 1954) "lediglich eine Kanzleigebühr erheben". Das bedeutet, dass die Kantone im Bewilligungsverfahren auf eine Gebühr beschränkt sind, die dem Umstande Rechnung trägt, dass sich - nachdem die technische Prüfung durch das Institut geleistet ist - die Inanspruchnahme der Bewilligungsbehörde auf eine meist einfache Kontrolle des vorgelegten obligatorischen Gutachtens des Instituts beschränkt und im übrigen in Eintragungen in den polizeilichen Kontrollen und in der Ausfertigung des behördlichen Ausweises über die Freigabe zum Verkauf und über die damit verbundenen Bedingungen und Auflagen, also in reinen Kanzleiarbeiten besteht.
Eine Gebührenauflage, die sich nicht auf die Berücksichtigung dieser Verhältnisse beschränkt und bei Erteilung der Bewilligung eine anderweitige Inanspruchnahme der Behörden berücksichtigen und dafür Entschädigung suchen will, verletzt das Konkordat.
Der Ansatz von Fr. 60.-, der der Beschwerdeführerin für die Bewilligung 1955 /59 auferlegt worden ist, übersteigt aber offensichtlich den Betrag, der sich auch bei weitester Spannung noch allenfalls als Kanzleigebühr für eine einfache Bewilligung rechtfertigen liesse. Es ist, wie die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt, der Maximalansatz eines Rahmentarifs, der nicht auf Kanzleigebühren beschränkt war. Er liegt auch nicht nur weit über allen Ansätzen, die sonst im allgemeinen als Kanzleigebühr für die Bewilligung von Heilmitteln erhoben werden, sondern auch über denjenigen, die im Kanton Basel-Stadt selbst für Kanzleigebühren üblich sind. Die Gebührenauflage widerspricht dem Konkordat und muss daher aufgehoben werden.
Das Gesundheitsamt wird die Gebühr so festzusetzen haben, dass sie der Verpflichtung des Kantons, sich auf eine Kanzleigebühr zu beschränken, gerecht wird.
5. Die Einwendungen, die der Beschwerde weiterhin entgegengehalten werden, sind unbegründet.
a) Es wird zunächst behauptet, die IVS sei eine geschäftliche Vereinbarung unter Kantonen und enthalte keine allgemein verbindlichen Rechtssätze, aus denen den Privaten individuelle Rechte erwachsen könnten. Wie es sich damit verhält, braucht indessen nicht erörtert zu werden. Denn selbst wenn es grundsätzlich so sein sollte, wie die Behörden von Basel-Stadt annehmen, so wäre doch hier eine besondere Lage mindestens daraus entstanden, dass im Falle der Beschwerdeführerin die in der IVS errichtete Institution in Anspruch genommen und damit die Beschwerdeführerin der Ordnung dieser Anstalt unterstellt wurde. Die Beschwerdeführerin ist gezwungen worden, die Dienste der Institution in Anspruch zu nehmen und sich deren Ordnung zu unterziehen. Sie ist damit der Konkordatsordnung unterstellt worden, sie hat Anspruch darauf, dass diese Ordnung in ihrem Falle ganz angewendet werde. Sodann hat der Kanton Basel-Stadt seinerseits die Bewilligung auf Grund des Gutachtens der IKS erteilt; er hat damit die Konkordatsordnung in Anspruch genommen und hat sich danach zu verhalten.
b) Unbegründet ist weiterhin die Behauptung, das Gesundheitsamt sei an die kantonale Gebührenordnung gebunden und an die Verfügungen, die das Sanitätsdepartement über die Gebühren erlassen hat. Nach allgemein geltenden Rechtsgrundsätzen geht das Konkordatsrecht, als gemeinsam vereinbartes Recht, dem Rechte jedes einzelnen der am Konkordat teilnehmenden Kantone vor, ähnlich wie völkerrechtliche Verträge dem Landesrecht vorgehen (BURCKHARDT, Kommentar, 3. Aufl., S. 78, No. 4 a). Die Vorschrift des Konkordates, dass für die Erteilung der Bewilligung für den Verkauf eines Heilmittels nur eine Kanzleigebühr erhoben werden darf, ist daher für die kantonalen Behörden verbindlich. Das bedeutet, dass dort, wo das Konkordatsinstitut in Anspruch genommen wird - und das war hier der Fall - bei Festsetzung der Gebühr für die Bewilligung darauf Bedacht genommen werden muss, dass der Ansatz, der sich unter dem Gesichtspunkte einer Kanzleigebühr allenfalls noch rechtfertigen lässt, unter keinen Umständen überschritten wird. Gebührenansätze in Tarifen sind - angesichts des Vorrangs des Konkordatsrechts - unbeachtlich, soweit sie höher als jener Ansatz sind. Ob der Beamte, der im konkreten Falle die Gebühr nach Massgabe des Konkordates, abweichend von Tarifen und allgemeinen Weisungen, festzusetzen hat, dies von sich aus tun kann, oder dafür die Ermächtigung vorgesetzter Organe einholen muss, ist eine Frage der internen Verwaltungsorganisation, die die Pflicht des Beamten, dem Konkordate nachzuleben, nicht berührt.
c) Unerheblich ist schliesslich der Hinweis auf die Belastung, die der Verwaltungsbehörde aus der fortlaufenden Überwachung des Heilmittelvertriebes während der Bewilligungsdauer erwächst. Ob die Kantone im Rahmen der Konkordatsordnung noch Gebühren im Hinblick auf einen derartigen Überwachungsdienst erheben können, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls schliesst das Konkordat es aus, dass im Hinblick auf die spätere polizeiliche Überwachung die Gebühr für die Erteilung der Bewilligung auf einen Betrag bestimmt wird, bei dem der Charakter einer Kanzleigebühr offensichtlich nicht gewahrt ist.
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Violazione di concordati: 1. Nozione di concordato nel senso dell'art. 84 cp. 1 lett. b OG.
2. Priorità del diritto concordatario sul diritto cantonale interno.
3. Convenzione intercantonale sul controllo dei medicamenti: quando autorizzano un medicamento soggetto al controllo, i Cantoni possono riscuotere esclusivamente una tassa di cancelleria. Viola il concordato una tassa d'autorizzazione che non ha il carattere di una tassa di cancelleria.
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constitutional law and administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-351%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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81 I 363
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Sachverhalt ab Seite 364
A.- Il 28 novembre 1952, la ditta Mantegazza & Albek S. A. veniva tassata contemporaneamente per l'imposta per la difesa nazionale, VI periodo, e per l'imposta cantonale 1951. Contro ambedue le tassazioni essa presentava, in data 2 gennaio 1953, un reclamo in cui osservava che il lieve ritardo era dovuto al fatto che le tassazioni le erano state intimate durante l'assenza del suo contabile il quale era stato in viaggio all'estero per due mesi ed era rientrato a Lugano alla vigilia di Natale. L'Amministrazione cantonale delle contribuzioni respingeva i reclami in ordine, argomentando che l'assenza all'estero del contabile di una società anonima non poteva ritenersi sufficiente per giustificare l'applicazione degli art. 99 cp. 4 DIN, risp. 24 cp. 3 LPT.
Contro questa decisione la ditta Mantegazza inoltrava due ricorsi sostanzialmente identici nei quali precisava che il ritardo di quattro giorni nella presentazione del reclamo contro le decisioni di tassazione, spedite il 28 novembre 1952, era imputabile all'assenza contemporanea dei due direttori e membri del consiglio d'amministrazione A. Mantegazza e Albek (rispettivamente dal 24 novembre al 15 dicembre 1952 e dal 23 novembre al 12 dicembre 1952), del capo dei servizi tecnici S. Mantegazza (dal principio di novembre al 24 dicembre 1952) e del contabile Brenta (dal 24 novembre al 24 dicembre 1952). Durante quel periodo la ditta non aveva svolto attività alcuna.
Con decisione 15 luglio 1955, la Commissione cantonale di ricorso in materia di imposte respingeva i ricorsi, considerando in sostanza quanto segue: E'pacifico che le tassazioni sono state spedite il 28 novembre e occorre dunque ammettere che sono giunte alla ditta il 29 novembre 1952. Poichè il primo giorno di decorrenza del termine di reclamo era una domenica, detto termine è scaduto il 30 dicembre 1952, con il risultato che i reclami 2 gennaio 1953 sono tardivi. Solo qualora l'interessata fosse stata impedita di presentare il reclamo da uno dei motivi previsti nell'art. 99 cp. 4 DIN risp. 24 cp. 3 LPT, il ritardo sarebbe scusabile. In concreto, tale non può essere il caso per l'invocata assenza dal paese, giacchè uno dei direttori è tornato in patria il 12 dicembre e gli altri responsabili della ditta sono tornati il 24 dicembre 1952 al più tardi. Per il rimanente, il termine di reclamo non comincia a decorrere - come vorrebbe la ditta - dal giorno in cui il contribuente ha avuto conoscenza della decisione, bensì da quello in cui questa gli è stata regolarmente notificata.
B.- La ditta Mantegazza ha interposto, nella misura in cui la decisione della Commissione cantonale di ricorso riguarda l'imposta per la difesa nazionale, un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, chiedendo che la decisione querelata sia annullata, il reclamo 2 gennaio 1953 venga considerato tempestivo e la causa sia rinviata per giudizio sul merito all'autorità cantonale. Essa allega essenzialmente quanto segue: La legge non prescrive che l'impedimento debba esistere il giorno in cui scade il termine, ma ammette l'assenza dal paese quale impedimento senza precisazioni di sorta circa il momento in cui si produce. Come già risulta dalla circostanza che in caso d'impedimento viene concesso un nuovo termine di 30 giorni a contare dalla sua cessazione, scopo del termine di 30 giorni è di lasciare al contribuente tempo sufficiente per la riflessione. Ora è indiscutibile che tutti i responsabili della ditta furono assenti all'estero e che il primo ritorno in patria avvenne il 12 dicembre 1952, cosicchè fino a questa data la ditta non è stata in grado di agire. Una tassazione ricevuta durante l'assenza di tutti gli impiegati responsabili della ditta non può equamente essere considerata notificata, in quanto la notificazione deve ritenersi regolarmente avvenuta unicamente dal giorno in cui il destinatario ne ha avuto conoscenza, non da quello in cui la tassazione è stata consegnata alla posta. La decisione rappresenta comunque una disparità di trattamento contraria all'art. 99 cp. 4 DIN, poichè tratta evidentemente meglio il contribuente che si allontani dal paese il giorno prima della scadenza del termine di reclamo che il contribuente il quale, per motivi di forza maggiore, ha conoscenza della notificazione solo dopo 14 giorni dalla data della stessa.
C.- La Commissione cantonale di ricorso e l'Amministrazione federale delle contribuzioni concludono per la reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. ...
2. Giusta l'art. 99 cp. 1 DIN, il reclamo dev'essere inoltrato entro 30 giorni dalla notificazione della tassazione. Secondo la pratica costante del Tribunale federale, per la notificazione non è determinante il giorno in cui l'interessato ha avuto conoscenza della decisione, bensì quello della comunicazione regolare (sentenza inedita 25 giugno 1948 nella causa Maggini, consid. 2, e sentenze ivi citate). E'bensì vero che le altre sentenze citate in questa causa non riguardano il termine per inoltrare reclamo in materia d'imposta per la difesa nazionale. Tuttavia, la medesima pratica vigeva già mentre era ancora in vigore l'art. 178, cifra 3, della vecchia legge sull'organizzazione giudiziaria, secondo cui il termine di ricorso decorreva "dalla notificazione o comunicazione della decisione". Nella causa Maggini, essa è poi stata confermata per ciò che concerne il termine di reclamo in materia d'imposta per la difesa nazionale.
Comunque, l'opinione della ricorrente che il termine comincerebbe a decorrere soltanto dal giorno in cui il contribuente ha avuto conoscenza della tassazione non trova conforto alcuno nel DIN, in particolare non può essere fondata sull'art. 99 cp. 4 DIN dato che questo disposto si limita a disciplinare i casi di restituzione in intero. Certo, esso prevede un secondo termine di reclamo di 30 giorni dal momento in cui sono cessati gli impedimenti; tuttavia, ciò non significa che il legislatore abbia voluto concedere in ogni caso un periodo ininterrotto di 30 giorni per la riflessione e l'elaborazione del reclamo.
Occorre al contrario ammettere che il termine ordinario - non meno di quello supplementare - è stato fissato in modo da bastare anche nell'ipotesi in cui non possa essere utilizzato interamente a causa di un impedimento temporaneo.
In concreto, la decisione di tassazione è stata spedita da Bellinzona il 28 novembre 1952, cosicchè la ricorrente l'ha ricevuta il 29 novembre al più tardi. Tale notificazione, avvenuta per lettera semplice, dev'essere ritenuta regolare, in quanto l'invio mediante lettera raccomandata non è prescritto. Ne consegue che il termine di reclamo ha cominciato a decorrere il giorno successivo a quello della notificazione, e cioè il 30 novembre. Poichè il termine legale è in tali circostanze scaduto il 29 dicembre, il reclamo 2 gennaio 1953 è effettivamente tardivo di 4 giorni, come la ricorrente stessa ha ammesso in sede cantonale.
Fondandosi sul testo italiano dell'art. 99 cp. 2 DIN, secondo cui il termine comincia il giorno "feriale" successivo a quello della notificazione, l'autorità cantonale ha invero fissato al 10 dicembre 1952 il primo giorno di decorrenza del termine di reclamo. Senonchè, nè il testo tedesco nè quello francese prevedono che l'inizio della decorrenza del termine di reclamo debba essere differito di un giorno se quello successivo alla data di notificazione cade in domenica. Di conseguenza, occorre ritenere che nel testo italiano è incorso un errore di traduzione, che - se è privo di importanza per il giudizio della presente causa - deve cionondimeno essere rilevato.
3. In virtù dell'art. 99 cp. 4 DIN è possibile entrare nel merito di reclami tardivi unicamente qualora il contribuente sia stato impedito di agire in tempo utile da uno dei motivi in esso indicati. In concreto, la ricorrente, dopo aver esposto nel reclamo che il ritardo era dovuto all'assenza all'estero del contabile, ha successivamente ravvisato l'impedimento nella contemporanea assenza di tutti i suoi impiegati responsabili.
A.- questo riguardo, non occorre qui esaminare se il reclamo non avrebbe eventualmente potuto essere interposto da altri impiegati della ditta, presenti a Lugano. Determinante è infatti la circostanza incontroversa che i quattro impiegati responsabili non furono assenti durante tutto il periodo di decorrenza del termine di reclamo. Poichè i due direttori tornarono il 12 rispettivamente il 15 dicembre e il capo dei servizi tecnici nonchè il contabile tornarono il 24 dicembre 1952, è evidente che la ricorrente non è stata impedita di presentare il reclamo dall'assenza dei suoi impiegati responsabili, il che è necessario per la restituzione in intero contro il lasso dei termini. Soltanto quando sussista per tutto il periodo di reclamo o si produca inopinatamente durante questo periodo e duri fino alla decorrenza del termine, l'assenza dal paese costituisce un impedimento nel senso dell'art. 99 cp. 4 DIN (sentenza inedita 25 febbraio 1949 nella causa Revaclier, consid. 2). Anche in materia di restituzione vale infatti il principio che il DIN non concede al contribuente un termine ininterrotto di 30 giorni per la riflessione; al contrario proprio il disposto dell'art. 99 cp. 4 DIN dimostra che gli impedimenti temporanei sono compresi nel termine e che la restituzione è ammissibile soltanto se il contribuente non è stato in grado di agire in tempo utile.
Nè giova alla ricorrente pretendere che tale interpretazione dell'art. 99 cp. 4 DIN comporterebbe una disparità di trattamento del contribuente che ha avuto conoscenza della tassazione solo verso la fine del termine di reclamo rispetto a quello che parte per l'estero pochi giorni prima della scadenza. Il trattamento diverso dei due casi si giustifica infatti per il motivo che chi è assente all'inizio del termine può ancora provvedere alla presentazione del reclamo una volta cessato l'impedimento, ciò che non è invece possibile per il contribuente il quale deve inopinatamente partire verso lo scadere del termine. Poichè solo fino al 12 dicembre 1952 la ricorrente non fu in grado di inoltrare il reclamo ed essa ancora avrebbe potuto farlo fino al 29 dicembre, giustamente l'autorità cantonale non è entrata nel merito del reclamo 2 gennaio 1953, che era tardivo.
Dispositiv
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
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it
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Einsprachefrist nach Art. 99 WStB. 1. Als Eröffnung im Sinne von Art. 99 Abs. 1 WStB gilt die ordnungsgemässe Mitteilung. Wann der Pflichtige tatsächlich von der Veranlagung Kenntnis erhält, ist unerheblich (Erw. 2).
2. Landesabwesenheit ist erheblicher Hinderungsgrund im Sinne von Art. 99 Abs. 4 WStB nur, wenn sie während der ganzen Einsprachefrist besteht oder im Laufe dieser Zeit eintritt und bis zum Ende der Frist dauert (Erw. 3).
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de
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constitutional law and administrative law and public international law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F81-I-363%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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799 |
81 I 363
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Sachverhalt ab Seite 364
A.- Il 28 novembre 1952, la ditta Mantegazza & Albek S. A. veniva tassata contemporaneamente per l'imposta per la difesa nazionale, VI periodo, e per l'imposta cantonale 1951. Contro ambedue le tassazioni essa presentava, in data 2 gennaio 1953, un reclamo in cui osservava che il lieve ritardo era dovuto al fatto che le tassazioni le erano state intimate durante l'assenza del suo contabile il quale era stato in viaggio all'estero per due mesi ed era rientrato a Lugano alla vigilia di Natale. L'Amministrazione cantonale delle contribuzioni respingeva i reclami in ordine, argomentando che l'assenza all'estero del contabile di una società anonima non poteva ritenersi sufficiente per giustificare l'applicazione degli art. 99 cp. 4 DIN, risp. 24 cp. 3 LPT.
Contro questa decisione la ditta Mantegazza inoltrava due ricorsi sostanzialmente identici nei quali precisava che il ritardo di quattro giorni nella presentazione del reclamo contro le decisioni di tassazione, spedite il 28 novembre 1952, era imputabile all'assenza contemporanea dei due direttori e membri del consiglio d'amministrazione A. Mantegazza e Albek (rispettivamente dal 24 novembre al 15 dicembre 1952 e dal 23 novembre al 12 dicembre 1952), del capo dei servizi tecnici S. Mantegazza (dal principio di novembre al 24 dicembre 1952) e del contabile Brenta (dal 24 novembre al 24 dicembre 1952). Durante quel periodo la ditta non aveva svolto attività alcuna.
Con decisione 15 luglio 1955, la Commissione cantonale di ricorso in materia di imposte respingeva i ricorsi, considerando in sostanza quanto segue: E'pacifico che le tassazioni sono state spedite il 28 novembre e occorre dunque ammettere che sono giunte alla ditta il 29 novembre 1952. Poichè il primo giorno di decorrenza del termine di reclamo era una domenica, detto termine è scaduto il 30 dicembre 1952, con il risultato che i reclami 2 gennaio 1953 sono tardivi. Solo qualora l'interessata fosse stata impedita di presentare il reclamo da uno dei motivi previsti nell'art. 99 cp. 4 DIN risp. 24 cp. 3 LPT, il ritardo sarebbe scusabile. In concreto, tale non può essere il caso per l'invocata assenza dal paese, giacchè uno dei direttori è tornato in patria il 12 dicembre e gli altri responsabili della ditta sono tornati il 24 dicembre 1952 al più tardi. Per il rimanente, il termine di reclamo non comincia a decorrere - come vorrebbe la ditta - dal giorno in cui il contribuente ha avuto conoscenza della decisione, bensì da quello in cui questa gli è stata regolarmente notificata.
B.- La ditta Mantegazza ha interposto, nella misura in cui la decisione della Commissione cantonale di ricorso riguarda l'imposta per la difesa nazionale, un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, chiedendo che la decisione querelata sia annullata, il reclamo 2 gennaio 1953 venga considerato tempestivo e la causa sia rinviata per giudizio sul merito all'autorità cantonale. Essa allega essenzialmente quanto segue: La legge non prescrive che l'impedimento debba esistere il giorno in cui scade il termine, ma ammette l'assenza dal paese quale impedimento senza precisazioni di sorta circa il momento in cui si produce. Come già risulta dalla circostanza che in caso d'impedimento viene concesso un nuovo termine di 30 giorni a contare dalla sua cessazione, scopo del termine di 30 giorni è di lasciare al contribuente tempo sufficiente per la riflessione. Ora è indiscutibile che tutti i responsabili della ditta furono assenti all'estero e che il primo ritorno in patria avvenne il 12 dicembre 1952, cosicchè fino a questa data la ditta non è stata in grado di agire. Una tassazione ricevuta durante l'assenza di tutti gli impiegati responsabili della ditta non può equamente essere considerata notificata, in quanto la notificazione deve ritenersi regolarmente avvenuta unicamente dal giorno in cui il destinatario ne ha avuto conoscenza, non da quello in cui la tassazione è stata consegnata alla posta. La decisione rappresenta comunque una disparità di trattamento contraria all'art. 99 cp. 4 DIN, poichè tratta evidentemente meglio il contribuente che si allontani dal paese il giorno prima della scadenza del termine di reclamo che il contribuente il quale, per motivi di forza maggiore, ha conoscenza della notificazione solo dopo 14 giorni dalla data della stessa.
C.- La Commissione cantonale di ricorso e l'Amministrazione federale delle contribuzioni concludono per la reiezione del gravame.
Erwägungen
Considerando in diritto:
1. ...
2. Giusta l'art. 99 cp. 1 DIN, il reclamo dev'essere inoltrato entro 30 giorni dalla notificazione della tassazione. Secondo la pratica costante del Tribunale federale, per la notificazione non è determinante il giorno in cui l'interessato ha avuto conoscenza della decisione, bensì quello della comunicazione regolare (sentenza inedita 25 giugno 1948 nella causa Maggini, consid. 2, e sentenze ivi citate). E'bensì vero che le altre sentenze citate in questa causa non riguardano il termine per inoltrare reclamo in materia d'imposta per la difesa nazionale. Tuttavia, la medesima pratica vigeva già mentre era ancora in vigore l'art. 178, cifra 3, della vecchia legge sull'organizzazione giudiziaria, secondo cui il termine di ricorso decorreva "dalla notificazione o comunicazione della decisione". Nella causa Maggini, essa è poi stata confermata per ciò che concerne il termine di reclamo in materia d'imposta per la difesa nazionale.
Comunque, l'opinione della ricorrente che il termine comincerebbe a decorrere soltanto dal giorno in cui il contribuente ha avuto conoscenza della tassazione non trova conforto alcuno nel DIN, in particolare non può essere fondata sull'art. 99 cp. 4 DIN dato che questo disposto si limita a disciplinare i casi di restituzione in intero. Certo, esso prevede un secondo termine di reclamo di 30 giorni dal momento in cui sono cessati gli impedimenti; tuttavia, ciò non significa che il legislatore abbia voluto concedere in ogni caso un periodo ininterrotto di 30 giorni per la riflessione e l'elaborazione del reclamo.
Occorre al contrario ammettere che il termine ordinario - non meno di quello supplementare - è stato fissato in modo da bastare anche nell'ipotesi in cui non possa essere utilizzato interamente a causa di un impedimento temporaneo.
In concreto, la decisione di tassazione è stata spedita da Bellinzona il 28 novembre 1952, cosicchè la ricorrente l'ha ricevuta il 29 novembre al più tardi. Tale notificazione, avvenuta per lettera semplice, dev'essere ritenuta regolare, in quanto l'invio mediante lettera raccomandata non è prescritto. Ne consegue che il termine di reclamo ha cominciato a decorrere il giorno successivo a quello della notificazione, e cioè il 30 novembre. Poichè il termine legale è in tali circostanze scaduto il 29 dicembre, il reclamo 2 gennaio 1953 è effettivamente tardivo di 4 giorni, come la ricorrente stessa ha ammesso in sede cantonale.
Fondandosi sul testo italiano dell'art. 99 cp. 2 DIN, secondo cui il termine comincia il giorno "feriale" successivo a quello della notificazione, l'autorità cantonale ha invero fissato al 10 dicembre 1952 il primo giorno di decorrenza del termine di reclamo. Senonchè, nè il testo tedesco nè quello francese prevedono che l'inizio della decorrenza del termine di reclamo debba essere differito di un giorno se quello successivo alla data di notificazione cade in domenica. Di conseguenza, occorre ritenere che nel testo italiano è incorso un errore di traduzione, che - se è privo di importanza per il giudizio della presente causa - deve cionondimeno essere rilevato.
3. In virtù dell'art. 99 cp. 4 DIN è possibile entrare nel merito di reclami tardivi unicamente qualora il contribuente sia stato impedito di agire in tempo utile da uno dei motivi in esso indicati. In concreto, la ricorrente, dopo aver esposto nel reclamo che il ritardo era dovuto all'assenza all'estero del contabile, ha successivamente ravvisato l'impedimento nella contemporanea assenza di tutti i suoi impiegati responsabili.
A.- questo riguardo, non occorre qui esaminare se il reclamo non avrebbe eventualmente potuto essere interposto da altri impiegati della ditta, presenti a Lugano. Determinante è infatti la circostanza incontroversa che i quattro impiegati responsabili non furono assenti durante tutto il periodo di decorrenza del termine di reclamo. Poichè i due direttori tornarono il 12 rispettivamente il 15 dicembre e il capo dei servizi tecnici nonchè il contabile tornarono il 24 dicembre 1952, è evidente che la ricorrente non è stata impedita di presentare il reclamo dall'assenza dei suoi impiegati responsabili, il che è necessario per la restituzione in intero contro il lasso dei termini. Soltanto quando sussista per tutto il periodo di reclamo o si produca inopinatamente durante questo periodo e duri fino alla decorrenza del termine, l'assenza dal paese costituisce un impedimento nel senso dell'art. 99 cp. 4 DIN (sentenza inedita 25 febbraio 1949 nella causa Revaclier, consid. 2). Anche in materia di restituzione vale infatti il principio che il DIN non concede al contribuente un termine ininterrotto di 30 giorni per la riflessione; al contrario proprio il disposto dell'art. 99 cp. 4 DIN dimostra che gli impedimenti temporanei sono compresi nel termine e che la restituzione è ammissibile soltanto se il contribuente non è stato in grado di agire in tempo utile.
Nè giova alla ricorrente pretendere che tale interpretazione dell'art. 99 cp. 4 DIN comporterebbe una disparità di trattamento del contribuente che ha avuto conoscenza della tassazione solo verso la fine del termine di reclamo rispetto a quello che parte per l'estero pochi giorni prima della scadenza. Il trattamento diverso dei due casi si giustifica infatti per il motivo che chi è assente all'inizio del termine può ancora provvedere alla presentazione del reclamo una volta cessato l'impedimento, ciò che non è invece possibile per il contribuente il quale deve inopinatamente partire verso lo scadere del termine. Poichè solo fino al 12 dicembre 1952 la ricorrente non fu in grado di inoltrare il reclamo ed essa ancora avrebbe potuto farlo fino al 29 dicembre, giustamente l'autorità cantonale non è entrata nel merito del reclamo 2 gennaio 1953, che era tardivo.
Dispositiv
Il Tribunale federale pronuncia:
Il ricorso è respinto.
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Délai de réclamation selon l'art. 99 AIN. 1. La notification au sens de l'art. 99 AIN a lieu au moment de la communication régulière et non pas au moment où le contribuable a connaissance de la taxation (consid. 2).
2. C'est seulement lorsqu'elle subsiste pendant tout le délai de réclamation ou se produit inopinément au cours de ce délai et se prolonge jusqu'à ce qu'il prenne fin que l'absence du pays constitue un empêchement au sens de l'art. 99 al. 4 AIN (consid. 3).
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constitutional law and administrative law and public international law
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